Statsrevisorerne beretning SB9/2014 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 13. januar 2017

Beskæftigelsesudvalget 2014-15 (1. samling)
SB 9 4
Offentligt

Rigsrevisionens notat om beretning om

tilsyn med det psykiske

arbejdsmiljø

Januar 2017

Statsrevisorerne beretning SB9/2014 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 13. januar 2017

FORTSAT NOTAT TIL STATSREVISORERNE

Opfølgning i sagen om tilsyn med det psykiske arbejdsmiljø (beretning nr. 9/2014)

13. januar 2017

RN 301/17

1. Rigsrevisionen følger i dette notat op på sagen om tilsyn med det psykiske arbejdsmiljø,

som blev indledt med en beretning i februar 2015. Vi har tidligere behandlet sagen i notat til

Statsrevisorerne af 4. juni 2015.

Sagsforløb for en større

undersøgelse

Beretning

KONKLUSION

Rigsrevisionen finder, at Beskæftigelsesministeriets opfølgning på Rigsrevisionens be-

retning om tilsyn med det psykiske arbejdsmiljø er tilfredsstillende, og vurderer, at sa-

gen kan afsluttes. På et enkelt område finder der stadig drøftelse sted blandt arbejds-

markedets parter, men Rigsrevisionen vurderer, at Beskæftigelsesministeriet har gjort

det, de skulle, for at forberede drøftelserne og få skabt et beslutningsgrundlag. Selv

om beskæftigelsesministeren har bemyndigelse til at iværksætte initiativer uden for-

udgående drøftelse, finder Rigsrevisionen, at det er relevant, at ministeriet medvirker

til at opnå konsensus blandt parterne for, hvilke ændringer i rammerne der kan styr-

ke tilsynet med det psykiske arbejdsmiljø.

Rigsrevisionen baserer konklusionen på følgende:

•

Beskæftigelsesministeriet har taget initiativ til drøftelser med arbejdsmarkedets

parter om behovet for at justere Metodeudvalgets anbefalinger, der fungerer som

ramme for tilsynet med det psykiske arbejdsmiljø. Det er nu op til arbejdsmarkedets

parter at træffe beslutning om justering af rammerne.

Beskæftigelsesministeriet har fulgt op på, om certificeringsordningen bidrager til et

godt psykisk arbejdsmiljø, og der er truffet aftale om at styrke ordningen med hen-

syn til det psykiske arbejdsmiljø.

Beskæftigelsesministeriet har fulgt op på, om partsaftaler bidrager til et godt psy-

kisk arbejdsmiljø.

Arbejdstilsynet har evalueret sine tilsynsformer og reaktioner i forhold til det psy-

kiske arbejdsmiljø, og der er planlagt yderligere evaluering af de Udvidede Risiko-

baserede Tilsyn.

Ministerredegørelse

§ 18, stk. 4-notat

Fortsat notat

Sagen afsluttes

Du kan læse mere om

forløbet og de enkelte step

på www.rigsrevisionen.dk

•

Statsrevisorerne beretning SB9/2014 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 13. januar 2017

•

Arbejdstilsynet har i forbindelse med udarbejdelsen af resultatkravene til Arbejds-

tilsynets strategi for 2016 arbejdet med at udvikle relevante mål.

Arbejdstilsynet har styrket brugen af skriftlige datakilder i tilsynet med det psyki-

ske arbejdsmiljø.

•

Baggrund

2. Rigsrevisionen afgav i februar 2015 en beretning om tilsyn med det psykiske arbejdsmil-

jø. Beretningen handlede om, hvorvidt Beskæftigelsesministeriet og Arbejdstilsynet sikrer et

tilfredsstillende tilsyn med det psykiske arbejdsmiljø i landets virksomheder. I beretningen

undersøgte vi, om Beskæftigelsesministeriet har fulgt op på rammerne for tilsynet med det

psykiske arbejdsmiljø, om Arbejdstilsynet har fastsat mål for tilsynet med det psykiske ar-

bejdsmiljø, og om Arbejdstilsynet følger op på effekten af tilsynsindsatsen. Desuden under-

søgte vi, om Arbejdstilsynet anvender metoder og procedurer, der giver mulighed for at iden-

tificere problemer med det psykiske arbejdsmiljø i virksomhederne.

3. Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, bemærkede de, at Beskæftigelsesministe-

riet ikke i tilstrækkelig grad har sikret sig, at rammerne for Arbejdstilsynets tilsyn med det psy-

kiske arbejdsmiljø er hensigtsmæssige. Der er således risiko for, at tilsynet hviler på et for-

ældet og mindre effektivt grundlag.

4. På baggrund af beretningen og Statsrevisorernes bemærkninger har vi fulgt op på følgen-

de punkter:

Et opfølgningspunkt afsluttes,

når Statsrevisorerne på bag-

grund af indstilling fra Rigsrevi-

sionen vurderer, at myndighe-

dernes initiativer er tilfredsstil-

lende.

Opfølgningspunkt

Beskæftigelsesministeriets opfølgning på, om Me-

todeudvalgets anbefalinger er tidssvarende og hen-

sigtsmæssige at lægge til grund for Arbejdstilsynets

tilsyn med det psykiske arbejdsmiljø.

Beskæftigelsesministeriets opfølgning på, om cer-

tificeringsordningen fungerer hensigtsmæssigt i for-

hold til at bidrage til et godt psykisk arbejdsmiljø.

Beskæftigelsesministeriets opfølgning på, om parts-

aftalerne fungerer hensigtsmæssigt i forhold til at

bidrage til et godt psykisk arbejdsmiljø.

Arbejdstilsynets evaluering af resultater og effek-

ter inden for tilsyn med det psykiske arbejdsmiljø.

Arbejdstilsynets arbejde med at udvikle målemeto-

der der mere direkte måler effekten af Arbejdstilsy-

nets indsats.

Arbejdstilsynets brug af virksomhedernes skriftlige

datakilder i forbindelse med forberedelse og gen-

nemførelse af tilsyn.

Arbejdstilsynets initiativ til at optimere registreringen

af klagehenvendelser.

Status

Behandles i dette notat.

Afsluttet i forbindelse med notat til Statsrevisorerne

af 4. juni 2015.

5. Vi redegør i dette notat for resultaterne af opfølgningen på de punkter, der ikke tidligere er

afsluttet.

Hele sagen og dens dokumenter kan følges på www.rigsrevisionen.dk og på

www.ft.dk/Statsrevisorerne.

Statsrevisorerne beretning SB9/2014 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 13. januar 2017

II.

Beskæftigelsesministeriets initiativer

6. Vi gennemgår i det følgende Beskæftigelsesministeriets initiativer i forhold til de udestå-

ende opfølgningspunkter.

7. Rigsrevisionen har siden afgivelsen af notat til Statsrevisorerne af 4. juni 2015 fulgt om-

rådet gennem brevveksling og indhentning af dokumentation.

Metodeudvalgets anbefalinger som ramme for tilsynet med det psykiske arbejdsmiljø

8. Statsrevisorerne bemærkede, at Arbejdstilsynets tilsyn med det psykiske arbejdsmiljø byg-

ger på 20 år gamle erfaringer, hvis relevans ikke er vurderet siden 1998.

9. Det fremgik af beretningen, at Arbejdstilsynets muligheder for at føre tilsyn med det psy-

kiske arbejdsmiljø er afgrænset af anbefalingerne fra det såkaldte Metodeudvalg. Anbefa-

lingerne blev udarbejdet i 1995 og beskriver Arbejdstilsynets muligheder for at give påbud

inden for det psykiske arbejdsmiljø. Beskæftigelsesministeriet har ikke siden en statusrede-

gørelse fra 1998 fulgt op på, om Metodeudvalgets anbefalinger er et relevant og tidssvaren-

de grundlag for tilsynet med det psykiske arbejdsmiljø.

10. Beskæftigelsesministeren oplyste i sin redegørelse af 5. maj 2015, at han havde taget

initiativ til at indkalde parterne til en drøftelse af, om Metodeudvalgets anbefalinger er tids-

svarende og hensigtsmæssige.

11. Rigsrevisionen har fulgt beskæftigelsesministerens initiativ vedrørende opfølgningen på,

om Metodeudvalgets anbefalinger har givet anledning til justeringer, der har betydning for

tilsynet med det psykiske arbejdsmiljø. Vores gennemgang har vist, at Beskæftigelsesmini-

steriet og Arbejdstilsynet har gennemført 3 møder i 2015 med repræsentanter for de parter,

der var med i det oprindelig Metodeudvalg. På det første møde den 25. september 2015 blev

der fremlagt erfaringer og viden om problemstillinger vedrørende det psykiske arbejdsmiljø.

Bl.a. fremlagde Arbejdstilsynet en række problemstillinger i det psykiske arbejdsmiljø, som

de tilsynsførende oplever på deres tilsynsbesøg, og som Arbejdstilsynet ikke kan træffe af-

gørelse om på grund af Metodeudvalgets anbefalinger. Det Nationale Forskningscenter for

Arbejdsmiljø præsenterede et overblik over de sidste 20 års forskning mellem psykosociale

risikofaktorer og helbred. Endelig bidrog parterne hver især med deres perspektiver på psy-

kisk arbejdsmiljø og på Metodeudvalgets erfaringer, både i forhold til viden, udfordringer og

erfaringer.

12. Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at repræsentanter fra departementet, Arbejdstilsy-

net og enkelte arbejdsgiver- og arbejdstagerorganisationer efter de 3 møder i 2015 har af-

holdt en række møder for at afsøge mulighederne for at nå til enighed om et fælles resultat

af drøftelserne.

Drøftelserne er ikke endeligt afsluttet i den brede kreds af parter, men når de er, vil et kon-

kluderende dokument blive forelagt for beskæftigelsesministeren.

13. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Beskæftigelsesministeriet har taget initiativ

til drøftelser med arbejdsmarkedets parter om behovet for at justere Metodeudvalgets anbe-

falinger, der fungerer som ramme for tilsynet med det psykiske arbejdsmiljø. Det er nu op til

arbejdsmarkedets parter at træffe beslutning om justering af rammerne. Rigsrevisionen vur-

derer på den baggrund, at denne del af sagen kan afsluttes.

Metodeudvalget

blev nedsat i

1994 af daværende arbejdsmi-

nister Jytte Andersen og havde

til opgave at se på Arbejdstilsy-

nets rolle i forbindelse med de

psykosociale risikofaktorer i ar-

bejdslivet. Metodeudvalget be-

stod af departementschefen for

det daværende Arbejdsmini-

sterium, repræsentanter for

Arbejdsmarkedets parter og Ar-

bejdstilsynets daværende direk-

tør.

Statsrevisorerne beretning SB9/2014 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 13. januar 2017

Arbejdsmiljøcertifikater

kan

tildeles virksomheder af god-

kendte certificeringsfirmaer,

hvis virksomheden kan doku-

mentere en arbejdsmiljøorgani-

sation, der kan afdække og af-

hjælpe arbejdsmiljøproblemer

– herunder problemer med det

psykiske arbejdsmiljø. Virksom-

heder med arbejdsmiljøcertifikat

modtog indtil 1. juli 2016 kun

besøg fra Arbejdstilsynet, hvis

Arbejdstilsynet modtog en kla-

ge over arbejdsmiljøet, eller der

var sket en ulykke. Siden 1. juli

2016 har Arbejdstilsynet også

udtaget virksomheder med et

anerkendt arbejdsmiljøcertifikat

på baggrund af oplysninger om

anmeldte erhvervssygdomme.

En virksomhed under Sikker-

hedsstyrelsen, DANAK, god-

kender de virksomheder, der

kan certificere virksomheder,

bl.a. på arbejdsmiljøområdet.

Arbejdstilsynet henviser på sin

hjemmeside til 6 virksomheder,

der er kan udstede arbejdsmil-

jøcertifikater.

Evaluering af certificeringsordningen

14. Statsrevisorerne bemærkede, at Beskæftigelsesministeriet ikke har evalueret, om certi-

ficeringsordningen (der fritager virksomhederne for Arbejdstilsynets risikobaserede og udvi-

dede risikobaserede tilsyn) bidrager til et godt psykisk arbejdsmiljø.

15. Beskæftigelsesministeren oplyste, at han ville igangsætte en opsamling på de evaluerin-

ger, der er udarbejdet vedrørende certificeringsordninger i marts 2015. Desuden ville han

som led i opfølgningen på en aftale fra marts 2015 mellem regeringen, Venstre, Dansk Fol-

keparti og Det Konservative Folkeparti gennemføre en afdækning af, om der er behov for

at styrke kvaliteten i certificeringsorganernes certificering og auditering af virksomhederne,

og hvordan det i givet fald kan ske.

16. Vores gennemgang har vist, at Arbejdstilsynet i efteråret 2015 gennemførte en opsam-

ling på de evalueringer, der er udarbejdet vedrørende certificeringsordningen i form af en

samlet vurdering af den eksisterende viden om certificeringsordningen. Arbejdstilsynet har

oplyst, at datagrundlaget er spinkelt, men at opsamlingen tyder på, at der er en tendens til,

at arbejdsmiljøproblemer med mere komplekse sammenhænge som fx det psykiske arbejds-

miljø, er vanskeligere at integrere i certificeringer.

Arbejdstilsynet har desuden fået udarbejdet en redegørelse om akkreditering af og tilsyn med

certificeringsordningen vedrørende arbejdsmiljøcertificering. Dette skete desuden som led i

opfølgningen på et af initiativerne i den politiske aftale om en styrket arbejdsmiljøindsats fra

marts 2015.

Arbejdstilsynet nedsatte i efteråret 2015 en arbejdsgruppe, som både skulle samle op på eva-

lueringerne og afdække, om der er behov for at styrke kvaliteten i certificeringsordningernes

certificering og auditering af virksomhederne.

Resultaterne af arbejdsgruppens arbejde blev fremlagt for Arbejdsmiljørådet i juni 2016. Ar-

bejdsmiljørådet anbefalede bl.a., at der var behov for at styrke og forbedre certificeringsor-

ganernes inddragelse af psykisk arbejdsmiljø i certificering og audits og de certificerede virk-

somheders arbejde med psykisk arbejdsmiljø.

Arbejdstilsynet forelagde i august 2016 Arbejdsmiljørådets forslag for beskæftigelsesministe-

ren og for forligskredsen. Arbejdsmiljøforligskredsen bad om, at det blev konkretiseret. DA

og LO har efterfølgende sammen med Arbejdstilsynet foretaget en teknisk, juridisk og øko-

nomisk gennemgang af forslaget, og forslaget har været i høring i Arbejdsmiljørådet igen. Ar-

bejdsmiljørådets endelige anbefalinger blev forelagt ministeren og forligskredsen i novem-

ber 2016. Herefter blev der truffet aftale om at igangsætte 8 initiativer, der skal styrke certi-

ficeringsordningen. Flere af initiativerne sigter på at styrke ordningen i forhold til det psyki-

ske arbejdsmiljø. Der skal bl.a. etableres en certificeringsuddannelse, som er målrettet cer-

tificeringsorganernes auditering af det psykiske arbejdsmiljø. Desuden skal der mere fokus

på psykisk arbejdsmiljø i certificeringsordningen, så det i reglerne om arbejdsmiljøcertifika-

ter gøres mere klart for virksomheder og certificeringsorganer, hvad der forstås med psykisk

arbejdsmiljø.

17. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Beskæftigelsesministeriet har fulgt op på, om

certificeringsordningen bidrager til et godt psykisk arbejdsmiljø og fungerer efter hensigten.

Rigsrevisionen vurderer på den baggrund, at denne del af sagen kan afsluttes.

Statsrevisorerne beretning SB9/2014 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 13. januar 2017

Evaluering af partsaftaler

18. Statsrevisorerne bemærkede, at Beskæftigelsesministeriet ikke har evalueret, om parts-

aftaler (der fritager virksomhederne for Arbejdstilsynets tilsyn) bidrager til et godt psykisk ar-

bejdsmiljø.

19. Beskæftigelsesministeren oplyste, at han har anmodet Arbejdstilsynet om at kontakte Ar-

bejdsmiljørådet for at modtage opdateret information om omfanget af de konkrete erfaringer

med partsaftalerne. I Arbejdsmiljørådet er de organisationer, som har indgået partsaftalerne

om psykisk arbejdsmiljø, repræsenteret.

20. Vores gennemgang har vist, at Arbejdstilsynet har fulgt op på såvel omfanget af som på

de konkrete erfaringer med partsaftalerne, idet Arbejdstilsynet har bedt de organisationer,

der har indgået partaftale, om at besvare en række spørgsmål med opdateret information om

omfanget af og de konkrete erfaringer med partsaftalerne.

Arbejdstilsynet har dog oplyst, at det ikke er særligt sandsynligt, at Arbejdstilsynet kan de-

signe og gennemføre en evaluering, der dokumenterer, om og hvordan partsaftalerne bidra-

ger til et godt psykisk arbejdsmiljø, idet Arbejdstilsynet kun har adgang til sparsomt materi-

ale om partsaftalerne. På den baggrund finder Arbejdstilsynet det ikke relevant at gennem-

føre en egentlig evaluering af, om partsaftaler bidrager til et godt psykisk arbejdsmiljø på ar-

bejdspladserne. Arbejdstilsynet oplyser, at der ikke er indikationer på, at partsaftalerne ikke

bidrager til et godt psykisk arbejdsmiljø.

Arbejdsmiljørådet har i et svar til Arbejdstilsynet af 23. oktober 2015 meddelt, at rådet fort-

sat finder, at ordningen med partsaftaler om psykisk arbejdsmiljø bør opretholdes, og at parts-

aftaler er et vigtigt instrument i reguleringen af psykisk arbejdsmiljø.

21. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Beskæftigelsesministeriet har fulgt op på, om

partsaftaler bidrager til et godt psykisk arbejdsmiljø og fungerer efter hensigten. Rigsrevisio-

nen vurderer på den baggrund, at denne del af sagen kan afsluttes.

Evaluering af resultater og effekter af tilsyn med det psykiske arbejdsmiljø

22. Statsrevisorerne bemærkede, at Beskæftigelsesministeriet ikke har foretaget en samlet

evaluering af resultater og effekter inden for det psykiske arbejdsmiljø.

23. Vores gennemgang har vist, at Arbejdstilsynet i foråret 2016 har gennemført en evalue-

ring af Arbejdstilsynets tilsynsformer og reaktioner i forhold til det psykiske arbejdsmiljø. Eva-

lueringen er delvist baseret på eksterne evalueringer af henholdsvis påbud på de risikoba-

serede tilsyn og af de særlige tilsynsindsatser, og konklusionerne i rapporten er baseret på

kvalitative vurderinger.

I finanslovsaftalen for 2016 blev de bevillinger, som finansierede de særlige tilsynsindsatser,

udfaset. Ifølge Beskæftigelsesministeriets redegørelse fra juni 2016 betyder det, at Arbejds-

tilsynet ikke længere udfører særlige tilsynsindsatser i forhold til psykisk arbejdsmiljø. Ar-

bejdstilsynet oplyser, at tilsynet har indbygget erfaringer fra de særlige tilsynsindsatser i det

risikobaserede tilsyn fra januar 2016 under betegnelsen det udvidede risikobaserede tilsyn.

Arbejdstilsynet havde planlagt en evaluering af indsatser i forhold til psykiske arbejdsmiljø,

som skulle have været gennemført som kontrolleret forsøg i 2016, men oplyser, at dette ik-

ke var muligt, fordi bevillingerne til at gennemføre selve indsatsen bortfaldt.

Arbejdstilsynet oplyser, at der er planlagt et randomiseret, kontrolleret forsøg af de udvide-

de risikobaserede tilsyn i brancherne døgninstitutioner og hjemmepleje, som forventes af-

rapporteret i 2018. Det relativt lange forløb skyldes, at de sidste målinger af effekter i virk-

somheder og hos berørte medarbejdere foretages ca. et år efter det sidste tilsyn og even-

tuelle påbud.

Partsaftaler

er indgået mellem

arbejdsmarkedets parter som

en del af en kollektiv overens-

komst. Arbejdsgiveren skal do-

kumentere, at aftalen yder med-

arbejderne minimum samme

beskyttelse som Arbejdsmiljø-

loven. Virksomheder, der er om-

fattet af en partsaftale, modta-

ger kun besøg af Arbejdstilsy-

net i tilfælde af en ulykke, da

klager over arbejdsmiljøet skal

rettes til det fagretlige system.

Statsrevisorerne beretning SB9/2014 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 13. januar 2017

24. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Arbejdstilsynet har evalueret sine tilsynsfor-

mer og reaktioner i forhold til det psykiske arbejdsmiljø, og at der er planlagt yderligere eva-

luering af de udvidede risikobaserede tilsyn. Rigsrevisionen vurderer på den baggrund, at

denne del af sagen kan afsluttes.

Opfølgning på mål

25. Beretningen viste, at Arbejdstilsynet fulgte effekterne af sine aktiviteter og indsatser ved

bl.a. at følge udviklingen i det psykiske arbejdsmiljø via undersøgelsen ”Arbejdsmiljø og Hel-

bred i Danmark” fra Det Nationale Forskningscenter for Arbejdsmiljø. Rigsrevisionen anbe-

falede, at Arbejdstilsynet fastsætter mål for de mere umiddelbare effekter af indsatsen, idet

det er vanskeligt at påvise årsagssammenhænge mellem Arbejdstilsynets indsats og udvik-

lingen i det psykiske arbejdsmiljø.

26. Beskæftigelsesministeren oplyste, at Arbejdstilsynet i samarbejde med departementet og

Moderniseringsstyrelsen ville undersøge, hvordan der i højere grad kan udvikles målemeto-

der, som mere direkte måler effekten af Arbejdstilsynets indsats.

27. Vores gennemgang har vist, at Arbejdstilsynet i forbindelse med udarbejdelsen af resul-

tatkravene til Arbejdstilsynets strategi for 2016 har arbejdet med at udvikle de eksterne krav

rettet mod Arbejdstilsynets kerneopgaver og bl.a. har haft fokus på analyser af effekten af

Arbejdstilsynets indsats og af effekten af Arbejdstilsynets kommunikation og dialog med virk-

somhederne i forbindelse med de risikobaserede tilsynsbesøg.

28. Rigsrevisionen finder Arbejdstilsynets arbejde med udviklingen af relevante mål tilfreds-

stillende. Rigsrevisionen vurderer på den baggrund, at denne del af sagen kan afsluttes.

Brug af skriftlige datakilder

29. Beretningen viste, at der i Arbejdstilsynets afgørelser kun i et mindre antal af sagerne er

inddraget skriftlige datakilder, fx sygefraværsstatistikker, som en del af dokumentationen.

Rigsrevisionen vurderede i beretningen, at Arbejdstilsynet i højere grad kan gøre brug af

skriftlige datakilder.

30. Gennemgangen har vist, at Arbejdstilsynet har søgt at styrke, at virksomhedernes skrift-

lige datakilder bruges, og har haft særligt fokus på, hvilke skriftlige datakilder der er hensigts-

mæssige at bruge. På baggrund af drøftelser i forbindelse med det landskoordinerende sam-

arbejde om psykisk arbejdsmiljø i Arbejdstilsynet er der udarbejdet en oversigt over relevan-

te skriftlige materialer fra virksomhederne. Arbejdstilsynet har desuden foretaget en revision

af de støtteværktøjer, som de tilsynsførende benytter under tilsyn med det psykiske arbejds-

miljø. I forbindelse med revisionen af de spørgeguides, som de tilsynsførende anvender, er

der indføjet et punkt om at spørge til virksomhedens skriftlige datakilder, herunder APV, triv-

selsundersøgelser og sygefraværsstatistik.

Arbejdstilsynet oplyser, at der også fremadrettet vil være fokus på brugen og værdien af skrift-

lige datakilder.

31. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Arbejdstilsynet har styrket brugen af skrift-

lige datakilder i tilsynet med det psykiske arbejdsmiljø. Rigsrevisionen vurderer på den bag-

grund, at denne del af sagen kan afsluttes.

Lone Strøm