Fremsat den 6. februar 2013 af justitsministeren (Morten Bødskov)

Forslag

til

Lov om ændring af lov om ændring af straffeloven, retsplejeloven, lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet, våbenloven, udleveringsloven samt lov om udlevering af lovovertrædere til Finland, Island, Norge og Sverige

(Ændring af revisionsbestemmelse)

§ 1

I lov nr. 378 af 6. juni 2002 om ændring af straffeloven, retsplejeloven, lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet, våbenloven, udleveringsloven samt lov om udlevering af lovovertrædere til Finland, Island, Norge og Sverige (Gennemførelse af FN-konventionen til bekæmpelse af finansiering af terrorisme, gennemførelse af FN's Sikkerhedsråds resolu­tion nr. 1373 (2001) samt øvrige initiativer til bekæmpelse af terrorisme m.v.), som ændret ved § 7 i lov nr. 542 af 8. juni 2006, lov nr. 650 af 15. juni 2010 og lov nr. 573 af 18. juni 2012, foretages følgende ændring:

1. I § 8 ændres »2012-13« til: »2014-15«.

§ 2

Loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende.

Bemærkninger til lovforslaget

Almindelige bemærkninger

1.  Indledning

Formålet med lovforslaget er at ændre revisionsbestemmelsen vedrørende retsplejelovens § 786, stk. 4, om teleudbyderes registrering og opbevaring af oplysninger om tele- og internetkommunikation (teletrafik) til brug for efterforskning og retsforfølgning af strafbare forhold, således at justitsministeren fremsætter forslag om revi­sion af bestemmelsen i folketingsåret 2014-15 frem for 2012-13.

Retsplejelovens § 786, stk. 4, blev indført for at sikre, at oplysninger om teletrafik er tilgængelige, når politiet til brug for en konkret efterforskning eller retsforfølgning af alvorlig kriminalitet har indhentet en retskendelse med henblik på et indgreb i meddelelseshemmeligheden.

Med hjemmel i bestemmelsen er der fastsat nærmere regler om teleudbydernes registrering og opbevaring af de nævnte oplysninger i bekendtgørelse nr. 988 af 28. september 2006 om udbydere af elektroniske kommunikationsnets og elektroniske kommunikationstjenesters registrering og opbevaring af oplysninger om teletrafik (logningsbekendtgørelsen). Bekendtgørelsen bygger i vidt omfang på Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/24/EF om lagring af data genereret eller behandlet i forbindelse med tilvejebringelse af offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationstjenester eller elektroniske kommunikationsnet og om ændring af direktiv 2002/58/EF (logningsdirektivet).

Europa-Kommissionen forventes at fremsætte forslag til revision af logningsdirektivet i løbet af 2013, evt. 2014. Herefter skal forslaget forhandles i EU-regi. Regeringen finder, at revisionen af de danske logningsregler bør afvente revisionen af direktivet.

2.  Baggrund for revisionsbestemmelsen

2.1.   Efter § 8 i lov nr. 378 af 6. juni 2002 (anti-terrorpakke I) skulle justitsministeren i folketingsåret 2005-06 fremsætte forslag om revision af retsplejelovens § 786, stk. 4. Baggrunden herfor var, at en ordning med pligtmæssig logning af oplysninger om teletrafik til brug for efterforskning og retsforfølgning var en nyskabelse, og at Justitsministeriet fandt det hensigtsmæssigt at evaluere ordningen nogle år efter dens iværksættelse, jf. Folketingstidende 2001-02 (2. samling), tillæg A, side 886.

2.2. Ved § 7 i lov nr. 542 af 8. juni 2006 (anti-terrorpakke II) blev revisionen udskudt til folketingsåret 2009-10. Baggrunden herfor var, at der i 2006 endnu ikke forelå nogen erfaringer med anvendelsen af retsplejelovens § 786, stk. 4, idet bestemmelsen først blev sat i kraft den 15. september 2007. Med virkning fra samme dato blev der med logningsbekendtgørelsen fastsat nærmere regler om teleudbyderes registrering og opbevaring af oplysninger om teletrafik til brug for efterforskning og retsforfølgning af strafbare forhold.

2.3. Ved lov nr. 650 af 15. juni 2010 blev revisionen udskudt til folketingsåret 2011-12, således at bl.a. resultatet af en evaluering af logningsdirektivet i EU-regi kunne indgå i overvejelserne i forbindelse med revisionen. Justitsministeriet var endvidere enig med bl.a. Rigspolitiet i, at det ville være hensigtsmæssigt at indhente yderligere erfaring med reglerne om logning med henblik på at vurdere behovet for eventuelle ændringer. Der henvises nærmere til pkt. 4 i de almindelige bemærkninger til det pågældende lovforslag (L 180 - folketingssamlingen 2009-10).

2.4. Ved lov nr. 573 af 18. juni 2012 blev revisionen udskudt til folketingsåret 2012-13. Revisionen blev oprindeligt foreslået udskudt til folketingsåret 2013-14 under hensyn til, at Kommissionen i tilknytning til offentliggørelsen af en evalueringsrapport om logningsdirektivet havde bebudet et forslag til revision af logningsdirektivet i løbet af 2012. Under behandlingen af lovforslaget (L 53 - folketingssamlingen 2011-12) i Folketinget blev revisionsbestemmelsen imidlertid ændret, idet et flertal i Folketinget ønskede at fremrykke revisionen til folketingsåret 2012-13.

Ved Folketingets Retsudvalgs betænkning af 31. maj 2012 over lovforslaget anmodede et flertal i udvalget Justitsministeriet om bl.a. at undersøge, hvorvidt logningsdirektivet er overimplementeret i Danmark, og at fremkomme med nærmere oplysninger om politiets og efterretningstjenesternes anvendelse af registrerede oplysninger om teletrafik. Der henvises til pkt. 3.3.2 og pkt. 3.4 nedenfor.

3.  Gældende ret

3.1.  Retsplejelovens § 786, stk. 4

3.1.1.   Retsplejelovens § 786, stk. 4, blev indført ved lov nr. 378 af 6. juni 2002 om ændring af straffeloven, retsplejeloven, lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet, våbenloven, udleveringsloven samt lov om udlevering af lovovertrædere til Finland, Island, Norge og Sverige (Gennemførelse af FN-konventionen til bekæmpelse af finansiering af terrorisme, gennemførelse af FN's Sikkerhedsråds resolution nr. 1373 (2001) samt øvrige initiativer til bekæmpelse af terrorisme m.v.) (anti-terrorpakke I). Bestemmelsen trådte i kraft den 15. september 2007, jf. bekendtgørelse nr. 986 af 28. september 2006.

Efter retsplejelovens § 786, stk. 4, påhviler det udbydere af telenet- eller teletjenester at foretage registrering og opbevaring i 1 år af oplysninger om teletrafik til brug for efterforskning og retsforfølgning af strafbare forhold. Bestemmelsen bemyndiger endvidere justitsministeren til efter forhandling med (nu) erhvervs- og vækstministeren at fastsætte nærmere regler om denne registrering og opbevaring.

Indhentelse af oplysninger om teletrafik i forbindelse med efterforskning og retsforfølgning af kriminalitet udgør et indgreb i meddelelseshemmeligheden, og adgangen til at få udleveret oplysninger, som en udbyder har registreret og opbevaret efter bestemmelsen, reguleres derfor af reglerne om indgreb i meddelelseshemmeligheden i retsplejelovens kapitel 71 samt eventuelt også reglerne i kapitel 74 om edition. Det betyder blandt andet, at udlevering af oplysningerne i hvert enkelt tilfælde kræver en retskendelse.

3.1.2.   Efter retsplejelovens § 786, stk. 4, skal udbydere alene registrere og opbevare oplysninger om, hvem der har haft kontakt, men ikke oplysninger om, hvad indholdet af kommunikationen imellem de pågældende var, f.eks. i form af optagelse af en telefonsamtale.

I bemærkningerne til lovforslaget om anti-terrorpakke I (L 35, jf. Folketingstidende 2001-02 (2. samling), tillæg A, side 879) fremgår det således, at de oplysninger, som logningspligten kan omfatte, for så vidt angår teletrafik navnlig vil være de oplysninger, som politiet har brug for i form af teleoplysning og udvidet teleoplysning, jf. retsplejelovens § 780, stk. 1, nr. 3 og 4. Det kan f.eks. være det kaldende og det kaldte telefonnummer (A- og B-nummer), opkaldstidspunkter og varigheden af samtaler samt - for mobiltelefoners vedkommende - oplysninger om anvendte sendemaster/celler.

For så vidt angår internettrafik fremgår det, at der vil kunne fastsættes regler om logning af den dynamiske (skiftende) tildeling af IP-adresser, tidspunkt for opkobling og nedkobling samt opkoblingens varighed.

Samtidig fremgår det, at der ikke vil kunne fastsættes regler om, at internetudbydere løbende skal foretage registrering af, hvilke hjemmesider, chatrooms mv. kunderne besøger, idet hensigten med bestemmelsen alene er at kunne føre elektroniske spor, der findes på internettet i forbindelse med kriminelle aktiviteter, tilbage til gerningsmændene.

For så vidt angår e-mail er det med lovforslaget forudsat, at der ikke skal ske en generel logning af indholdsdata, men alene oplysninger svarende til teleoplysninger, det vil sige oplysninger om f.eks. afsender, modtager og tidsangivelse vedrørende kommunikationen imellem disse.

3.2.  Logningsdirektivet

Det fremgår af præamblen til logningsdirektivet, at baggrunden for direktivet bl.a. er, at medlemsstaterne har praktiske erfaringer for, at trafikdata og lokaliseringsdata har stor betydning i efterforskning, afsløring og retsforfølgning af strafbare handlinger, og at det derfor er nødvendigt på europæisk plan at sikre, at data, som genereres eller behandles af udbydere af elektronisk kommunikation, lagres i en vis periode.

Direktivet opregner i artikel 5 de kategorier af data om telefoni, internettrafik og e-mail, som skal registreres og opbevares. Efter artikel 6 skal data lagres i mindst 6 måneder og højst 2 år regnet fra datoen for gennemførelsen af den omhandlede kommunikation. Efter artikel 10 skal medlemsstaterne hvert år give Kommissionen statistikker om lagring af data, der er behandlet i forbindelse med levering af offentlige elektroniske kommunikationstjenester.

Det fremgår af direktivets artikel 14, at Kommissionen senest den 15. september 2010 skal forelægge Europa-Parlamentet og Rådet en evaluering af direktivets anvendelse og dets virkning på de økonomiske aktører og forbrugerne. Evalueringen skal ske under hensynstagen til den udvikling, der er sket inden for elektronisk kommunikationsteknologi, og de statistiske oplysninger, som Kommissionen har modtaget i medfør af artikel 10. Formålet med evalueringen er at fastslå, om det er nødvendigt at ændre direktivet, særligt for så vidt angår listen over data i artikel 5 og de lagringsperioder, der er fastsat i artikel 6.

Kommissionen har den 18. april 2011 offentliggjort en evalueringsrapport om logningsdirektivet, jf. nærmere herom nedenfor pkt. 4.

Fristen for medlemsstaterne til at gennemføre direktivet i national ret var den 15. september 2007, hvilket for Danmarks vedkommende bl.a. skete ved logningsbekendtgørelsen.

3.3.  Logningsbekendtgørelsen og vejledningen hertil

3.3.1.   Justitsministeriet udstedte den 28. september 2006 logningsbekendtgørelsen med hjemmel i retsplejelovens § 786, stk. 4. Bekendtgørelsen blev ledsaget af vejledning nr. 74 af 28. september 2006, som mere detaljeret redegør for den registrerings- og opbevaringspligt, som følger af logningsbekendtgørelsen.

Det fremgår af logningsbekendtgørelsens § 1, at udbydere af elektroniske kommunikationsnet eller -tjenester til slutbrugere skal foretage registrering og opbevaring af oplysninger om teletrafik, der genereres eller behandles i deres net.

Bekendtgørelsen finder ikke anvendelse for transport af radio- og tv-programmer og for andelsforeninger, ejerforeninger, antenneforeninger og lignende foreninger eller sammenslutninger heraf, der inden for foreningen eller sammenslutningen udbyder elektroniske kommunikationsnet eller -tjenester til færre end 100 enheder, jf. §§ 2 og 3.

Efter bekendtgørelsens §§ 4-6 skal udbyderne registrere en række nærmere angivne oplysninger om fastnettelefoni, mobiltelefoni, internettrafik, e-mail og internettelefoni. Det gælder bl.a. oplysninger om det opkaldte og det opkaldende nummer i forbindelse med telefonsamtaler, IP-adresser i forbindelse med brug af internettet samt modtagende og afsendende e-mail-adresser i forbindelse med brug af udbyderens egne e-mail-tjenester.

Udbyderne skal derimod ikke registrere og opbevare indholdet af kommunikation, hverken i forbindelse med telefonsamtaler, brug af internettet eller brug af udbyderens e-mail-tjenester.

De registrerede oplysninger opbevares i 1 år, jf. bekendtgørelsens § 9.

3.3.2.   Logningsbekendtgørelsen er i vid udstrækning udtryk for en gennemførelse af logningsdirektivet. Bekendtgørelsen går dog på en række punkter videre, end direktivet kræver. For så vidt angår internetkommunikation drejer det sig om forpligtelsen til at foretage såkaldt sessionslogning og logning af trafikdata fra trådløse WiFi Hot Spots. For så vidt angår telefoni drejer det sig om forpligtelsen til at logge oplysninger om ikke kun den første, men også den sidste mast, som en mobiltelefon er forbundet med som led i kommunikationen. Det er endvidere udtryk for et valg, når der i logningsbekendtgørelsen er fastsat en opbevaringsperiode på 1 år, idet direktivet bestemmer, at medlemsstaterne skal opbevare registrerede oplysninger i mindst 6 måneder og højst 2 år.

Disse forhold er nærmere beskrevet i Justitsministeriet redegørelse af 21. december 2012 til Folketingets Retsudvalg i henhold til udvalgets betænkning af 31. maj 2012, jf. pkt. 2.4.

3.3.3.   Med henblik på at forbedre politiets mulighed for at sammenholde oplysninger om identiteten på brugere af kommunikationsmidler med oplysninger om de anvendte kommunikationsapparater har en tværministeriel arbejdsgruppe under Justitsministeriet og (nu) Erhvervs- og Vækstministeriet fået til opgave at overveje, hvordan oplysninger om brugere af taletidskort, internetcaféer, gratis trådløs adgang til internettet (hot spots) og internetadgang på biblioteker mv. kan registreres. Arbejdet er endnu ikke færdiggjort.

3.4.  Den efterforskningsmæssige relevans af de registrerede oplysninger

I forbindelse med Folketingets behandling af forslaget til lov nr. 573 af 18. juni 2012 (L 53 - folketingsåret 2011-12) oplyste Justitsministeriet bl.a., at det er vurderingen hos Rigsadvokaten, Rigspolitiet og Politiets Efterretningstjeneste, at de oplysninger om teletrafik, der registreres og opbevares i medfør af logningsbekendtgørelsen, generelt er af væsentlig betydning og i nogle tilfælde afgørende betydning for efterforskning og retsforfølgning af alvorlige forbrydelser. Sådanne oplysninger har således i en lang række tilfælde haft væsentlig eller afgørende betydning for efterforskningen og retsforfølgningen i bl.a. sager om drab, terrorisme, bandekriminalitet, narkokriminalitet, hjemmerøverier og seksuelle overgreb mod børn mv. Der henvises til Justitsministeriets svar på spørgsmål nr. 6, 24 og 43 fra Folketingets Retsudvalg vedrørende det nævnte lovforslag.

Den i pkt. 3.3.2 nævnte redegørelse til Folketingets Retsudvalg indeholder uddybende oplysninger om erfaringerne med anvendelsen af de registrerede oplysninger om teletrafik. Oplysningerne underbygger den væsentlige betydning af de oplysninger, der registreres om både telekommunikation og internetkommunikation, selv om der har været og fortsat er tekniske udfordringer med hensyn til logning og brug af oplysninger om internetkommunikation.

4.  Evaluering og revision af logningsdirektivet

Som nævnt ovenfor under pkt. 3.2 har Kommissionen i april 2011 offentliggjort en evalueringsrapport om logningsdirektivet. Evalueringen viser overordnet set, at logning er et nyttigt værktøj for retshåndhævelsen i EU. Det fremgår dog samtidig af evalueringen, at logningsdirektivets bidrag til en harmonisering af logning har været begrænset med hensyn til f.eks. formålsbegrænsning og lagringsperioder samt godtgørelse af operatørernes udgifter, som ligger uden for direktivets anvendelsesområde.

Kommissionen har i tilknytning til evalueringen oplyst, at den vil foreslå en revision af de nuværende logningsregler. Kommissionen vil finde frem til en række løsningsmuligheder i samråd med de retshåndhævende myndigheder, dommerstanden, erhvervssektoren, forbrugergrupper, datatilsynsmyndigheder og organisationer mv. Kommissionen vil undersøge offentlighedens opfattelse af logning, og logningens indflydelse på adfærden. Resultaterne heraf vil indgå i en konsekvensanalyse af den valgte løsningsmodel, som vil danne grundlag for Kommissionens forslag.

Ifølge de senest foreliggende oplysninger forventes det, at Kommissionen vil fremsætte det tidligere bebudede forslag til revision af logningsdirektivet i løbet af 2013, evt. 2014. Kommissionens forslag til revision af logningsdirektivet vil herefter skulle forhandles i EU-regi.

Forsinkelsen af revisionen i forhold til den oprindelige tidshorisont, jf. pkt. 2.4 ovenfor, skyldes efter det oplyste blandt andet, at der i forbindelse med forhandlingerne om Kommissionens forslag til en generel forordning om databeskyttelse KOM (2012) 0011) er identificeret nogle problemstillinger, som efter Kommissionens opfattelse må afklares, inden logningsdirektivet kan revideres.

5.  Justitsministeriets overvejelser

5.1. Efter Justitsministeriets opfattelse er registreringen og opbevarelsen af oplysninger om teletrafik i medfør af logningsbekendtgørelsen et centralt redskab i forbindelse med efterforskning og retsforfølgning af alvorlig kriminalitet.

Som anført under pkt. 3.4 har sådanne oplysninger i en lang række tilfælde haft væsentlig eller afgørende betydning for efterforskningen og retsforfølgningen i bl.a. sager om drab, terrorisme, bandekriminalitet, narkokriminalitet, hjemmerøverier og seksuelle overgreb mod børn mv.

Regeringen lægger i forlængelse heraf vægt på, at en revision af logningsreglerne ikke svækker mulighederne for at efterforske og retsforfølge terrorisme og andre former for alvorlig kriminalitet

5.2. Logningsbekendtgørelsen, der er udstedt i medfør af retsplejelovens § 786, stk. 4, bygger som anført under pkt. 3.3 i vidt omfang på logningsdirektivet. Danmarks EU-retlige forpligtelser sætter således grænser for, hvilke ændringer der kan foretages af retsplejelovens § 786, stk. 4, og logningsbekendtgørelsen. Endvidere vil fremtidige ændringer af logningsdirektivet med stor sandsynlighed nødvendiggøre tilpasning af de danske logningsregler.

En revision af de danske logningsregler er et meget omfattende arbejde, som indebærer inddragelse af relevante myndigheder og organisationer mv., herunder tele- og internetbranchen. Hvis arbejdet gennemføres inden revisionen af logningsdirektivet, er der en nærliggende risiko for, at væsentlige forudsætninger for arbejdet brister, idet et revideret logningsdirektiv må forventes at ændre de EU-retlige krav til de danske regler.

Hertil kommer, at hvis der gennemføres en ændring af de gældende danske logningsregler, inden det reviderede logningsdirektiv foreligger, vil dette formentlig indebære, at reglerne skal ændres flere gange inden for kort tid, hvilket kan være til gene for bl.a. de virksomheder, andelsforeninger, ejerforeninger mv., der skal efterleve reglerne.

Justitsministeriet foreslår på den anførte baggrund, at revisionen af retsplejelovens § 786, stk. 4, udsættes til folketingsåret 2014-15, så revisionen af de danske logningsregler afventer den kommende revision af logningsdirektivet.

Der foreslås således ikke på nuværende tidspunkt ændringer af retsplejelovens § 786, stk. 4.

5.3. Som tilkendegivet i forarbejderne til lov nr. 650 af 15. juni 2010, hvor revisionen blev udskudt til folketingsåret 2011-12, vil der i forbindelse med en revision af de danske logningsregler så vidt muligt blive taget stilling til, om der er behov for at ændre opbevaringsperioden for loggede data, og om der er behov for at registrere og opbevare flere typer af data. Desuden vil de synspunkter mv., som interessenterne på området fremkommer med, blive inddraget i overvejelserne, ligesom Justitsministeriet vil inddrage relevante myndigheder og organisationer mv., herunder tele- og internetbranchen, i forbindelse med en kommende revision af de danske logningsregler.

6.  Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

Lovforslaget har ingen økonomiske eller administrative konsekvenser for det offentlige.

7.  Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.

Lovforslaget har ingen økonomiske eller administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.

8.  Administrative konsekvenser for borgerne

Lovforslaget har ingen administrative konsekvenser for borgerne.

9.  Miljømæssige konsekvenser

Lovforslaget har ingen miljømæssige konsekvenser.

10.  Forholdet til EU-retten

Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.

11.  Hørte myndigheder og organisationer mv.

Et udkast til lovforslaget har været sendt i høring hos følgende myndigheder og organisationer mv.:

Østre Landsret, Vestre Landsret, Sø- og Handelsretten, samtlige byretter, Domstolsstyrelsen, Den Danske Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen, HK-Landsklubben Danmarks Domstole, Rigsadvokaten¸ Foreningen af Offentlige Anklagere, Rigspolitiet, Politiforbundet, HK-Landsklubben for Politiet, Datatilsynet, Advokatrådet, Danske Advokater, Landsforeningen af Forsvarsadvokater, Institut for Menneskerettigheder, Retssikkerhedsfonden, Amnesty International, Retspolitisk Forening, DI, Dansk Erhverv, HORESTA, Brancheforeningen Telekommunikationsindustrien, Brancheorganisationen Forbruger Elektronik, Dansk IT, ISPA DK (Foreningen af Internetleverandører), Foreningen af Danske Internet Medier, IT-Branchen, ITEK/Dansk Industri, PROSA, SAM-DATA (HK), IFPI Danmark, Business Software Alliance Danmark, IT-Politisk Forening, Multimedieforeningen, Kommunedata KMD, CSC Danmark A/S, TDC A/S, Telenor A/S, Telia A/S, Hi3G Denmark ApS, Lejernes LO og Andelsboligforeningernes Fællesrepræsentation.

12.  Sammenfattende skema

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Til § 1

Bestemmelsen fastsætter, at justitsministeren i folketingsåret 2014-15 skal fremsætte forslag om revision af bestemmelsen i retsplejelovens § 786, stk. 4, om teleudbyderes registrering og opbevaring af oplysninger om teletrafik til brug for efterforskning og retsforfølgning af strafbare forhold.

Der henvises i øvrigt til lovforslagets almindelige bemærkninger.

Til § 2

Det foreslås, at loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende.

Bilag 1

Lovforslaget sammenholdt med gældende lov