Fremsat den 1. oktober 2024 af finansministeren (Nicolai Wammen)

Forslag

til

Lov om fastsættelse af udgiftslofter for stat, kommuner og regioner for finansåret 2028

§ 1. Det statslige udgiftsloft for finansåret 2028 fastsættes til 627,6 mia. kr., hvoraf det statslige delloft for driftsudgifter udgør 301,2 mia. kr., og det statslige delloft for indkomstoverførsler udgør 326,4 mia. kr., jf. dog § 2, stk. 1.

Stk. 2. Det kommunale udgiftsloft for finansåret 2028 fastsættes til 324,4 mia. kr.

Stk. 3. Det regionale udgiftsloft for finansåret 2028 fastsættes til 147,1 mia. kr., hvoraf det regionale delloft for sundhedsområdet udgør 144,0 mia. kr., og det regionale delloft for de regionale udviklingsopgaver udgør 3,1 mia. kr.

§ 2. Finansministeren kan foretage en omfordeling mellem det statslige delloft for driftsudgifter og det statslige delloft for indkomstoverførsler for finansåret 2028, i det omfang det er begrundet i permanente ændringer i fordelingen af udgifter omfattet af det statslige delloft for driftsudgifter og det statslige delloft for indkomstoverførsler.

Stk. 2. Finansministeren orienterer Folketingets Finansudvalg om omfordelinger efter stk. 1 og offentliggør oplysninger herom på Finansministeriets hjemmeside.

§ 3. Loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende.

§ 4. Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland.

Bemærkninger til lovforslaget

Almindelige bemærkninger

1. Indledning og baggrund

Lovforslaget har til formål at fastsætte konkrete niveauer for udgiftslofter for stat, kommuner og regioner for finansåret 2028, jf. budgetlovens § 6, stk. 1. Danmarks økonomiske politik tilrettelægges overordnet efter, at de offentlige finanser holdes inden for de grænser, der følger af budgetloven og EU-bestemmelser, herunder stabilitets- og vækstpagten. For at understøtte, at udgifterne holder sig inden for det planlagte, er der indført et udgiftspolitisk styringssystem, hvormed der fastsættes årlige udgiftslofter for henholdsvis stat, kommuner og regioner. Lovforslaget afspejler udgiftslofter, der er i overensstemmelse med et opdateret 2030-forløb, der afspejler de finanspolitiske rammer frem mod 2030 og de politiske prioriteringer på forslag til finanslov for finansåret 2025 mv.

Det følger af budgetloven, at finansministeren årligt fremsætter et forslag til lov om fastsættelse af udgiftslofter for stat, kommuner og regioner for det fjerde af de følgende finansår samtidigt med forslaget til finanslov. Fastsættelsen af udgiftslofterne for det nye fjerdeår, 2028, sker med henblik på at skabe klarhed om de økonomiske rammer, som ligger til grund for budgetteringen af forslagene til finanslovene for finansårene 2025 til 2028.

Et udgiftsloft angives som et beløb opgjort i milliarder kroner med én decimal. Udgiftslofterne skal overholdes af stat, kommuner og regioner hver især og må ikke overskrides med henvisning til en samlet overholdelse af summen af udgiftslofterne for de tre sektorer til sammen.

Dette lovforslag bygger på en ny makroøkonomisk fremskrivning, der indeholder de finanspolitiske rammer frem mod 2030. De konkrete forudsætninger for den mellemfristede fremskrivning, der ligger til grund for loftsfastsættelsen, er beskrevet i 2030-forløb: Grundlag for udgiftslofter 2028, august 2024, der findes på Finansministeriets hjemmeside til understøttelse af Folketingets behandling af lovforslaget.

2. Fastsættelse af udgiftslofter for stat, kommuner og regioner for finansåret 2028

2.1. Gældende ret

Udgiftslofterne fastsætter en øvre grænse for nærmere bestemte faktiske udgifter i finansåret, jf. budgetlovens § 5, stk. 2.

Det følger af budgetlovens § 6, stk. 1, at finansministeren samtidig med forslaget til finanslov kan fremsætte et forslag til lov om fastsættelse af udgiftslofter for stat, kommuner og regioner for det fjerde af de følgende finansår.

Udgiftslofterne kan reguleres bl.a. som følge af ændret udgifts- eller opgavefordeling samt pris- og lønregulering eller lignende tekniske korrektioner, jf. budgetlovens § 8.

2.2. Finansministeriets overvejelser og den foreslåede ordning

Udgiftslofterne for 2028 fastsættes med afsæt i den forudsatte udgiftsudvikling i en fremskrivning af dansk økonomi, hvor de årlige strukturelle offentlige underskud højst må udgøre 1,0 pct. af BNP, og hvor de mellemfristede mål for den offentlige saldo og holdbarhedsindikatoren er opfyldt. Fremskrivningen er udelukkende baseret på reformer og initiativer, der er fundet flertal for i Folketinget. Udgiftslofterne for 2028 er på den baggrund fastsat i overensstemmelse med det samfundsøkonomiske forløb og de finanspolitiske rammer i et opdateret 2030-forløb, jf. 2030-forløb: Grundlag for udgiftslofter 2028, august 2024.

Der fastsættes i § 1 overordnet tre separate udgiftslofter for henholdsvis stat, kommuner og regioner. Det statslige udgiftsloft er opdelt i to dellofter for henholdsvis driftsudgifter og indkomstoverførsler. Det kommunale udgiftsloft er en øvre grænse for de kommunale nettodriftsudgifter til service, mens det regionale udgiftsloft er opdelt i to dellofter for henholdsvis sundhedsområdet og de regionale udviklingsopgaver.

2.2.1. Fastsættelse af udgiftsloft for staten

Fastsættelsen af det statslige delloft for driftsudgifter følger samme principper som ved fastsættelsen af udgiftslofterne for 2014-27. Det statslige delloft for driftsudgifter er på den baggrund fastlagt med udgangspunkt i de budgetterede udgifter under det statslige delloft for driftsudgifter i 2025, den årlige vækst i råderummet, udviklingen i bidragene til EU og øvrige overførsler til udlandet samt fremskrivning af udgifterne til forskning og udvikling mv. Det statslige delloft for driftsudgifter udgør 301,2 mia. kr., jf. tabel 1.

Tabel 1

Udgiftslofter for staten for finansåret 2028

Det er forudsat, at det finanspolitiske råderum som udgangspunkt placeres under det statslige delloft for driftsudgifter. Prioriteringen og fordelingen mellem det statslige og de kommunale og regionale udgiftslofter vil i henhold til budgetloven kunne justeres løbende i forbindelse med det årlige bloktilskudsaktstykke, jf. budgetlovens § 8, stk. 1.

Det statslige delloft for indkomstoverførsler omfatter ikke-ledighedsrelaterede indkomstoverførsler og omfatter blandt andet udgifter til folkepension, førtidspension, efterløn og SU samt visse lovbundne driftsudgifter i forbindelse med beskæftigelsesindsatsen, jf. budgetlovens § 9, stk. 4.

Det statslige delloft for indkomstoverførsler er fastsat med afsæt i den forudsatte udvikling i de ikke-ledighedsrelaterede indkomstoverførsler i den mellemfristede fremskrivning, jf. 2030-forløb: Grundlag for udgiftslofter 2028, august 2024. Selve loftsfastsættelsen tager udgangspunkt i budgetteringen af udgifterne på de konkrete finanslovskonti for det tredje budgetoverslagsår (BO3-året) på forslag til finanslov for finansåret 2025.

Det statslige delloft for indkomstoverførsler afspejler også, at der tages højde for en udsvingsbuffer på 1 pct. af de budgetterede udgifter under det statslige delloft for indkomstoverførsler, svarende til 3,2 mia. kr. Udsvingsbufferen udgør en sikkerhedsmargin til håndtering af eventuelle statslige merudgifter til indkomstoverførsler omfattet af det statslige delloft for indkomstoverførsler. Det statslige delloft for indkomstoverførsler opgøres til 326,4 mia. kr. i 2028, jf. tabel 1.

De konkrete beregningsforudsætninger er dokumenteret i Notat om fastsættelse af udgiftslofter for 2028, der er offentliggjort på Finansministeriets hjemmeside.

Det statslige delloft for driftsudgifter er en øvre grænse for bl.a. de statslige nettodriftsudgifter, jf. budgetlovens § 9, stk. 2.

Delloftet for driftsudgifter er afgrænset med udgangspunkt i den afgræsning af delloftet, der fremgår af bemærkningerne til budgetlovens § 9, stk. 2, jf. Folketingstidende 2011-12, tillæg A, L 174 som fremsat, side 15-16. I forlængelse heraf er der lagt yderligere præciserende forudsætninger om afgrænsning af delloftet til grund. Det er med lovforslaget således forudsat, at det statslige delloft for driftsudgifter indeholder følgende typer af udgifter:

- Befordringstilskud i tilfælde, hvor tilskuddet ydes som driftstilskud til en virksomhed. Undtaget er befordringstilskud, der har karakter af et indkomstsupplerende tilskud og ydes på baggrund af et individuelt retskrav, selvom tilskuddet gives til f.eks. en virksomhed. Denne type tilskud indgår under det statslige delloft for indkomstoverførsler.

- Engangstilskud til udlændinge som led i repatriering.

- Rammestyrede indkomstoverførsler, hvor der ikke er et lovfastsat retskrav til ydelsen. Det gælder f.eks. livslange ydelser under Kulturministeriets område.

- Indkomsterstattende eller indkomstsupplerende erstatninger, der ydes af staten i egenskab af arbejdsgiver, indgår ikke under delloftet for indkomstoverførsler, men som en driftsudgift under delloftet for driftsudgifter.

Det er i lovforslaget endvidere forudsat, at det statslige delloft for driftsudgifter som udgangspunkt ikke omfatter udgifter til tilskud i tilfælde, hvor der er tale om tilskud til anlægsprojekter. Det omfatter bl.a. statens ydelsesstøtte til alment nybyggeri samt udgifter og indtægter, der er knyttet direkte hertil, herunder bl.a. ungdomsboligbidrag, tilskud til opførelse af servicearealer i forbindelse med ældreboliger og Landsbyggefondens bidrag til finansiering af alment nybyggeri. Hertil er hensættelser knyttet til ovennævnte udgifter og indtægter ikke omfattet af det statslige delloft for driftsudgifter. Hensættelser knyttet til tidligere støtteordninger, hvor der ikke kan gives nye tilsagn, vedrørende almene boliger, støtte til andelsboliger, byfornyelse mv. er desuden uden for det statslige delloft for driftsudgifter.

Endvidere er det forudsat, at tilskud til EU, der vedrører viderebetalinger af indtægter fra told og afgifter, ikke indgår under delloftet for driftsudgifter.

Det er ligeledes forudsat, at det statslige delloft for driftsudgifter ikke omfatter udgifter til grundtilskud for flygtninge og familiesammenførte udlændinge i den 3-årige introduktionsperiode fastsat i henhold til lov om integration af udlændinge i Danmark samt driftsudgifter til aktivering mv. af personer, der modtager en indkomstoverførsel. Driftsudgifter til aktivering mv. af ydelsesmodtagere betragtes som lovbundne driftsudgifter i forbindelse med beskæftigelsesindsatsen under det statslige delloft for indkomstoverførsler.

Det statslige delloft for indkomstoverførsler udgør i henhold til budgetlovens § 9, stk. 4, en øvre grænse for de statslige udgifter i året til indkomstoverførsler mv., herunder lovbundne udgifter i forbindelse med beskæftigelsesindsatsen. Undtaget herfra er dog udgifter til ledighedsrelaterede indkomstoverførsler mv., herunder løntilskud og lovbundne driftsudgifter ved aktivering af modtagere af ledighedsrelaterede indkomstoverførsler, jf. budgetlovens § 9, stk. 5.

Det er forudsat, at det statslige delloft for indkomstoverførsler ikke omfatter bevillinger, der udelukkende dækker løntilskud og lovbundne driftsudgifter ved aktivering af kontanthjælpsmodtagere og dagpengemodtagere. I de tilfælde, hvor der er tale om et samlet tilskud, der ikke alene vedrører udgifter til aktivering af modtagere af ledighedsrelaterede indkomstoverførsler, men også eksempelvis udgifter til efteruddannelse af og løntabsgodtgørelse til beskæftigede, er bevillingen under det statslige delloft for indkomstoverførsler. Herunder hører f.eks. udgifter til jobrotationsordninger på Beskæftigelsesministeriets område. Ligeledes er f.eks. bevillingerne til mentorer, befordringsgodtgørelse og hjælpemidler på Beskæftigelsesministeriets område under det statslige delloft for indkomstoverførsler, da bevillingerne ikke udelukkende dækker udgifter vedrørende kontanthjælpsmodtagere og dagpengemodtagere.

2.2.2. Fastsættelse af udgiftsloft for kommunerne

Det kommunale udgiftsloft er en øvre grænse for de kommunale nettodriftsudgifter til service i finansåret. Det kommunale udgiftsloft for 2028 udgør 324,4 mia. kr., jf. tabel 2.

Tabel 2

Udgiftsloft for kommuner for finansåret 2028

Det kommunale udgiftsloft for 2028 er fastsat med udgangspunkt i det kommunale udgiftsloft i 2025 som fastsat på finanslovforslaget for 2025.

Ved de kommunale nettodriftsudgifter til service forstås de kommunale nettodriftsudgifter fratrukket udgifter vedrørende forsyningsvirksomheder, udgifter vedrørende almene ældreboliger, udgifter til aktivitetsbestemt medfinansiering af regionernes sundhedsvæsen samt udgifter til overførsler og budgetgaranterede områder, jf. Folketingstidende 2011-12, tillæg A, L 174 som fremsat, side 20. De kommunale nettodriftsudgifter til service omfatter de samlede nettodriftsudgifter på det specialiserede socialområde opgjort eksklusive indtægter fra den centrale refusionsordning for særligt dyre enkeltsager.

2.2.3. Fastsættelse af udgiftsloft for regionerne

Det regionale udgiftsloft består efter budgetlovens § 11, stk. 1, af to særskilte dellofter for henholdsvis sundhedsområdet og de regionale udviklingsopgaver og udgør en øvre grænse for de regionale nettodriftsudgifter på de to områder, jf. budgetlovens § 11, stk. 2 og 3. Der kan ikke prioriteres på tværs af de to områder. Det regionale delloft for sundhedsudgifter for 2028 udgør 144,0 mia. kr., mens det regionale delloft for udviklingsopgaver for 2028 udgør 3,1 mia. kr., jf. tabel 3.

Tabel 3

Udgiftsloft for regioner for finansåret 2028

Delloftet for sundhedsområdet for 2028 er fastsat med udgangspunkt i delloftet for sundhedsområdet i 2025 som fastsat på finanslovforslaget for 2025.

Delloftet omfatter i henhold til budgetlovens § 11, stk. 2, de regionale nettodriftsudgifter til sundhedsområdet og udgifter til medicintilskud på hovedkonto 1 i henhold til den autoriserede regionale kontoplan i Budget- og regnskabssystem for regioner med tillæg af en forholdsmæssig andel af fællesudgifter (nettodriftsudgifter) til administration mv. fra hovedkonto 4 og eksklusiv en forholdsmæssig andel af renter mv. fra hovedkonto 5. Nettodriftsudgifterne omfatter driftsudgifter fratrukket driftsindtægter, som skal opføres på henholdsvis driftskonto og statsrefusionskonto i henhold til den autoriserede regionale kontoplan. Udgifter til medicintilskud omfatter udgifter, der skal opføres som medicin i henhold til funktion 1.20.12 i den autoriserede regionale kontoplan. Delloftet omfatter dermed bl.a. hele sygehusområdet, medicintilskud og de praktiserende læger og speciallæger.

Delloftet for det regionale udviklingsområde for 2028 er tilsvarende fastsat med udgangspunkt i delloftet for det regionale udviklingsområde i 2025 som fastsat på finanslovforslaget for 2025.

Delloftet omfatter i henhold til budgetlovens § 11, stk. 3, de regionale nettodriftsudgifter til regional udvikling på hovedkonto 3 i henhold til den autoriserede regionale kontoplan med tillæg af en forholdsmæssig andel af fællesudgifter (nettodriftsudgifter) til administration mv. fra hovedkonto 4 og eksklusiv en forholdsmæssig andel af renter mv. fra hovedkonto 5. Nettodriftsudgifterne omfatter driftsudgifter fratrukket driftsindtægter, som skal opføres på driftskonti og statsrefusionskonti i henhold til den autoriserede regionale kontoplan. Delloftet omfatter dermed bl.a. tilskud til kollektiv trafik og regionernes indsats på miljøområdet.

2.2.4. Omfordeling mellem det statslige delloft for driftsudgifter og det statslige delloft for indkomstoverførsler

I henhold til budgetlovens § 8 kan finansministeren i en række tilfælde administrativt ændre på de fastsatte udgiftslofter. Det gælder f.eks. i ændring af fordelingen af lofterne mellem de tre sektorer (staten, regioner og kommuner) i forbindelse med det årlige bloktilskudsaktstykke samt tekniske justeringer, herunder ændrede pris- og lønskøn.

Bestemmelsen i lovforslagets § 2, stk. 1, fastsætter i forlængelse heraf, at finansministeren administrativt kan foretage en omprioritering mellem de to statslige dellofter, såfremt der er tale om permanente ændringer i fordelingen af udgifter under de to dellofter.

Ved permanente ændringer forstås bl.a. ændringer som følge af udmøntning af reserver, der er placeret under det statslige delloft for driftsudgifter, samt ændringer som følge af diskretionære tiltag, der ændrer udgiftsfordelingen mellem de to dellofter.

Det er ikke muligt at omprioritere den afsatte udsvingsbuffer under delloftet for indkomstoverførsler til delloftet for driftsudgifter, jf. bemærkningerne til budgetlovens § 9, stk. 4, jf. Folketingstidende 2011-12, tillæg A, L 174 som fremsat, side 18.

Endvidere vil bestemmelsen i lovforslagets § 2, stk. 2, fastsætte, at finansministeren orienterer Folketingets Finansudvalg om ændringer i fordelingen mellem det statslige delloft for driftsudgifter og det statslige delloft for indkomstoverførsler og offentliggør oplysninger herom på Finansministeriets hjemmeside.

3. Økonomiske konsekvenser og implementeringskonsekvenser for det offentlige

Lovforslaget har ingen økonomiske konsekvenser eller implementeringskonsekvenser for det offentlige. Principperne for digitaliseringsklar lovgivning er ikke relevante for dette lovforslag.

4. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet m.v.

Lovforslaget har ingen økonomiske eller administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.

5. Administrative konsekvenser for borgerne

Lovforslaget har ingen administrative konsekvenser for borgerne.

6. Klimamæssige konsekvenser

Lovforslaget har ingen klimamæssige konsekvenser.

7. Miljø- og naturmæssige konsekvenser

Lovforslaget har ingen miljø- og naturmæssige konsekvenser.

8. Forholdet til EU-retten

Lovforslaget indeholder ingen EU-retlige aspekter.

9. Hørte myndigheder og organisationer m.v.

Lovforslaget har været sendt i høring hos følgende myndigheder, organisationer mv.: Danmarks Nationalbank, Danske Regioner, Dansk Industri, Formandskabet for De Økonomiske Råd, KL og Rigsrevisionen.

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Til § 1

Det følger af budgetlovens § 6, stk. 1, at finansministeren samtidig med forslaget til finanslov kan fremsætte et forslag til lov om fastsættelse af udgiftslofter for stat, kommuner og regioner for det fjerde af de følgende finansår, som er 2028. For nuværende findes der ikke fastsatte udgiftslofter for det nye fjerdeår, 2028.

Der kan i øvrigt henvises til lovforslagets almindelige bemærkninger afsnit 3.1-3.2.3.

Det foreslås i § 1, stk. 1, at det statslige udgiftsloft for finansåret 2028 fastsættes til 627,6 mia. kr., hvoraf det statslige delloft for driftsudgifter udgør 301,2 mia. kr., og det statslige delloft for indkomstoverførsler udgør 326,4 mia. kr.

Den foreslåede bestemmelse i § 1, stk. 1, vil medføre, at det statslige udgiftsloft udgør 627,6 mia. kr., at det statslige delloft for driftsudgifter udgør 301,2 mia. kr., og at det statslige delloft for indkomstoverførsler udgør 326,4 mia. kr. for finansåret 2028.

Det foreslås i § 1, stk. 2, at det kommunale udgiftsloft for finansåret 2028 fastsættes til 324,4 mia. kr.

Den foreslåede bestemmelse i § 1, stk. 2, vil medføre, at det kommunale udgiftsloft udgør 324,4 mia. kr. for finansåret 2028.

Det foreslås i § 1, stk. 3, at det regionale udgiftsloft for finansåret 2028 fastsættes til 147,1 mia. kr., hvoraf det regionale delloft for sundhedsområdet udgør 144,0 mia. kr., og det regionale delloft for de regionale udviklingsopgaver udgør 3,1 mia. kr.

Den foreslåede bestemmelse i § 1, stk. 3, vil medføre, at det regionale udgiftsloft udgør 147,1 mia. kr., det regionale delloft for sundhedsområdet udgør 144,0 mia. kr., og at det regionale delloft for de regionale udviklingsopgaver udgør 3,1 mia. kr. for finansåret 2028.

Til § 2

Det foreslås i § 2, stk. 1, at finansministeren uanset lovforslagets § 1 kan foretage en omfordeling mellem det statslige delloft for driftsudgifter og det statslige delloft for indkomstoverførsler for finansåret 2028, i det omfang det er begrundet i permanente ændringer i fordelingen af udgifter omfattet af det statslige delloft for driftsudgifter og det statslige delloft for indkomstoverførsler.

Der kan i øvrigt henvises til lovforslagets almindelige bemærkninger pkt. 3.2.4.

Den foreslåede bestemmelse i § 2, stk. 1, vil medføre, at finansministeren kan foretage en omfordeling mellem det statslige delloft for driftsudgifter og det statslige delloft for indkomstoverførsler for finansåret 2028.

Det foreslås i § 2, stk. 2, at finansministeren orienterer Folketingets Finansudvalg om omfordelinger mellem det statslige delloft for driftsudgifter og det statslige delloft for indkomstoverførsler og offentliggør oplysninger herom på Finansministeriets hjemmeside.

Den foreslåede bestemmelse i § 2, stk. 2, vil medføre, at finansministeren orienterer Folketingets Finansudvalg om omfordelinger mellem det statslige delloft for driftsudgifter og det statslige delloft for indkomstoverførsler og offentliggør oplysninger herom på Finansministeriets hjemmeside.

Til § 3

Det foreslås i § 3, stk. 1, at loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende.

Den foreslåede bestemmelse i § 3, stk. 1, vil medføre, at loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende.

Den foreslåede bestemmelse skyldes, at finansministeren ifølge budgetlovens § 7, stk. 2, lægger de gældende udgiftslofter for 2025-2027 samt forslaget til udgiftslofter for det nye fjerdeår, 2028, til grund for budgetteringen af forslagene til finanslove for finansårene 2025 til 2028. Således fastsættes udgiftslofter i det pågældende år svarende til finansåret 2028 i finanslovsforslaget. Retsgyldige udgiftslofter er en nødvendighed for forslagene til finanslovene samt den efterfølgende budgettering.

Det er således nødvendigt, at den foreslåede lov træder i kraft samtidig med finansloven for 2025, så de på finansloven indeholdte udgiftslofter svarer til de gældende udgiftslofter for den fireårige periode, jf. bemærkningerne til den foreslåede § 3, stk. 1.

Til § 4

Det foreslås, at loven ikke skal gælde for Færøerne og Grønland, og således følger budgetlovens territoriale afgrænsning.