Fremsat den 11. oktober 2024 af udlændinge- og integrationsministeren (Kaare Dybvad Bek)

Forslag til folketingsbeslutning

om Danmarks tilslutning på mellemstatsligt grundlag til Europa-Parlamentets og Rådets ændringsforordning vedrørende Schengengrænsekodeksen

Folketinget meddeler sit samtykke til, at regeringen i henhold til artikel 4 i protokol nr. 22 om Danmarks stilling til Traktaten om Den Europæiske Union (TEU) og Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) på Danmarks vegne på mellemstatsligt grundlag tilslutter sig:

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2024/1717 af 13. juni 2024 om ændring af forordning (EU) 2016/399 om en EU-kodeks for personers grænsepassage.

Bemærkninger til forslaget

Bemærkninger til forslaget

1. Formål og baggrund

1.1. Folketingets samtykke

Med henblik på at styrke Schengenområdets ydre og indre grænser har Europa-Parlamentet og Rådet vedtaget forordning (EU) 2024/1717 af 13. juni 2024 om ændring af forordning (EU) 2016/399 om en EU-kodeks for personers grænsepassage (ændringsforordning vedrørende Schengengrænsekodeksen).

Som følge af det danske retsforbehold deltog Danmark ikke i vedtagelsen af ændringsforordningen, der således ikke er bindende for og ikke finder anvendelse i Danmark. Ændringsforordningen udgør imidlertid en udbygning af Schengenreglerne, som Danmark har mulighed for at tilslutte sig på mellemstatsligt grundlag.

Beslutningsforslaget fremsættes med henblik på at opnå Folketingets samtykke efter grundlovens § 19, stk. 1, 2. pkt., til, at regeringen i henhold til artikel 4 i protokol nr. 22 om Danmarks stilling (herefter protokollen) på Danmarks vegne på mellemstatsligt grundlag tilslutter sig:

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2024/1717 af 13. juni 2024 om ændring af forordning (EU) 2016/399 om en EU-kodeks for personers grænsepassage (ændringsforordning vedrørende Schengengrænsekodeksen).

Ændringsforordningen er optrykt som bilag 1 til nærværende beslutningsforslag.

1.2. Danmarks stilling

Ændringsforordning vedrørende Schengengrænsekodeksen er vedtaget med hjemmel i TEUF artikel 77, stk. 2, litra b og e, og artikel 79, stk. 2, litra c.

I medfør af artikel 1 og 2 i protokollen deltager Danmark ikke i vedtagelsen af foranstaltninger, der foreslås i henhold til tredje del, afsnit V (artikel 67-89), i TEUF, som ikke er bindende for og ikke finder anvendelse i Danmark.

Da ændringsforordningen udgør en udbygning af Schengenreglerne, skal Danmark i henhold til artikel 4 i protokollen inden seks måneder efter, Rådet har truffet foranstaltning om ændringsforordningen træffe afgørelse om, hvorvidt Danmark vil gennemføre denne i sin nationale lovgivning. Fristen for at tilslutte sig ændringsforordningen er den 24. november 2024.

Såfremt Danmark træffer afgørelse om at tilslutte sig og gennemføre ændringsforordningen i sin nationale lovgivning, skabes der en folkeretlig forpligtelse mellem Danmark og de øvrige medlemsstater, der er bundet af ændringsforordningen.

Såfremt Danmark træffer afgørelse om ikke at tilslutte sig og gennemføre ændringsforordningen i sin nationale lovgivning, skal de øvrige medlemsstater, der er bundet af ændringsforordningen, overveje hvilke "passende foranstaltninger" der skal træffes. Dette kan ultimativt betyde udelukkelse af Danmark fra deltagelse i Schengensamarbejdet.

Det er regeringens opfattelse, at Danmark bør tilslutte sig ændringsforordningen, jf. pkt. 4 nedenfor.

Folketingets Europaudvalg gav den 31. maj 2022 mandat (forhandlingsoplæg) til EU-forhandlingerne om ændringsforordningen samt til, at Danmark efter vedtagelsen af ændringsforordningsforslaget kunne meddele Rådet, at Danmark, med forbehold for Folketingets samtykke, på mellemstatsligt grundlag agter at gennemføre ændringsforordningen i sin nationale lovgivning.

Gennemførelse af ændringsforordningen kan ikke udelukkes at ville medføre behov for ændringer af dansk lovgivning, jf. pkt. 5 nedenfor.

Danmarks tilslutning til ændringsforordningen vurderes derfor at forudsætte Folketingets samtykke, jf. grundlovens § 19, stk. 1, 2. pkt. Folketingets samtykke søges indhentet gennem dette beslutningsforslag med henblik på, at Danmark kan give Rådet meddelelse om tilslutning senest den 24. november 2024, jf. ovenfor.

2. Gældende ret

2.1. Schengengrænsekodeksen

Danmark har deltaget fuldt ud i Schengensamarbejdet siden den 25. marts 2001. Formålet med Schengensamarbejdet er at skabe et fælles område uden indre grænser, og udgangspunktet for dette er en ophævelse af personkontrollen ved de fælles indre grænser inden for Schengenområdet suppleret med fælles regler for passage af Schengenområdets ydre grænser og ens visumregler for tredjelandsstatsborgere.

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/399 af 9. marts 2016 om en EU-kodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeksen) indeholder regler med henblik på at sikre, at personer ikke kontrolleres ved passage af de indre Schengengrænser og fastsætter regler for udøvelse af grænsekontrol af personer, der passerer Schengenområdets ydre grænser. Schengengrænsekodeksen er gennemført i national lovgivning, jf. lov nr. 301 af 19. april 2006.

Schengengrænsekodeksen finder anvendelse på alle personer, der passerer Schengenområdets indre eller ydre grænser.

Schengengrænsekodeksen regulerer bl.a. passage af de ydre grænser, herunder indrejsebetingelser for tredjelandsstatsborgere, krav om gyldigt rejsedokument, dokumentation for opholdets formål og krav om ikke at være indberettet som uønsket i Schengeninformationssystemet (SIS) eller en trussel for den offentlige orden, indre sikkerhed, offentlig sundhed eller internationale forbindelser. Schengengrænsekodeksen indeholder endvidere regler om udførelsen af grænsekontrol, grænseovervågning og nægtelse af indrejse.

Schengengrænsekodeksen regulerer også passage af indre grænser, herunder regler om midlertidig genindførelse af grænsekontrol og betingelserne herfor.

2.2. Epidemiloven

Håndteringen af epidemier og andre smitsomme og overførbare sygdomme reguleres i lov nr. 285 af 27. februar 2021 om epidemier m.v. (epidemiloven), som ændret ved lov nr. 1441 af 29. juni 2021.

Muligheden for at indføre sundhedsrestriktioner i forbindelse med indrejse i Danmark er reguleret i lovens § 40. Det følger heraf, at indenrigs- og sundhedsministeren efter forhandling med vedkommende minister kan fastsætte regler om, at personer, der ankommer til landet fra udlandet, skal fremvise dokumentation for, at de ikke har en nærmere bestemt alment farlig eller samfundskritisk sygdom, at de skal lade sig undersøge for, om de pågældende har en alment farlig eller samfundskritisk sygdom, at de skal lade sig isolere, eller at de om nødvendigt skal lade sig indlægge til observation på et sygehus. Indenrigs- og sundhedsministeren kan alene fastsætte regler efter 1. pkt., når det er nødvendigt for at forebygge indførsel af alment farlige eller samfundskritiske sygdomme i landet.

Opremsningen af restriktionsmuligheder i bestemmelsen er udtømmende, og andre typer af restriktioner eller foranstaltninger vil derfor ikke kunne gennemføres i medfør af bestemmelsen.

Regler i medfør af § 40, stk. 1, kan fastsættes med en gyldighedsperiode på højst fire uger ad gangen, medmindre særlige grunde undtagelsesvis tilsiger en længere gyldighedsperiode, jf. stk. 2.

Sundhedsstyrelsen har i henhold til epidemilovens § 2, stk. 5, kompetence til at fastsætte nærmere regler om, hvilke sygdomme der anses for at være bl.a. alment farlige. Beslutningen om sygdomskategoriseringen beror på styrelsens sundhedsfaglige vurdering.

Regler udstedt i medfør af § 40 vil i praksis blive udstedt af indenrigs- og sundhedsministeren efter forhandling med både justitsministeren og udlændinge- og integrationsministeren. Det bemærkes i den forbindelse, at § 40 gælder i tillæg til udlændingelovens regler om afvisning efter udlændingelovens § 28, stk. 1, nr. 7, og stk. 3, hvorefter det er muligt at afvise udlændinge, der ikke allerede har lovligt ophold i Danmark, ved indrejse, hvis sundhedsmæssige grunde tilsiger, at personen ikke bør have ophold her i landet.

En yderligere betingelse for at fastsætte regler i medfør af § 40, er, at der skal foreligge en indstilling fra Epidemikommissionen. Herudover er bestemmelsen omfattet af ordningen for parlamentarisk kontrol. Det indebærer bl.a., at vedkommende minister vil skulle forelægge indholdet af regler i medfør af § 40 for Folketingets Epidemiudvalg med en indstilling fra Epidemikommissionen om, hvorvidt reglerne bør udstedes. Der kan ikke udstedes regler, hvis et flertal i udvalget udtaler sig imod.

Foreligger der imidlertid en overhængende og akut fare for eller trussel mod folkesundheden, kan vedkommende minister udstede reglerne uden forudgående forelæggelse for Folketingets Epidemiudvalg, jf. § 9, stk. 2. I så fald skal ministeren uden unødigt ophold efter udstedelsen af reglerne forelægge disse for udvalget. Udtaler udvalget sig herefter imod reglerne, skal ministeren ophæve reglerne.

3. Ændringsforordning vedrørende Schengengrænsekodeksen

Ændringsforordningens formål er at skabe bedre rammer for at kunne reagere effektivt på de udfordringer, som medlemsstaterne i Schengensamarbejdet står over for i forhold til f.eks. større sundhedskriser, instrumentalisering af immigranter, ulovlig immigration og grænseoverskridende kriminalitet.

3.1. Væsentlige elementer i ændringsforordningen

Ændringsforordningen indeholder en række nye regler, ligesom forordningen indeholder revision af en række gældende regler.

Ændringsforordningen indeholder bl.a. en række tilføjelser til definitionsbestemmelsen i Schengengrænsekodeksens artikel 2, således at bl.a. begreberne grænseovervågning og større krise for den offentlige sundhed defineres.

Ændringsforordningen indeholder endvidere nye regler om passage af de ydre grænser ved indsættelsen af et nyt afsnit i artikel 5, stk. 3, hvorefter medlemsstaterne kan træffe de nødvendige foranstaltninger for at opretholde sikkerheden og den offentlige orden, hvis et stort antal migranter forsøger at passere deres ydre grænser ulovligt og ved brug af vold.

Derudover indeholder ændringsforordningen værktøjer til håndtering af instrumentalisering af migranter. Der indsættes således et nyt stykke 4 i artikel 5, hvorefter medlemsstaterne, navnlig i tilfælde af instrumentalisering af migranter, midlertidigt kan lukke bestemte grænseovergangssteder eller begrænse deres åbningstider, når omstændighederne kræver det.

Ændringsforordningen indeholder desuden ændringer i reglerne i artikel 13 om grænseovervågning, herunder særligt at grænseovervågning kan gennemføres ved hjælp af alle typer stationær infrastruktur, det vil sige også grænsehegn og andre fysiske barrierer. Endvidere tillægges Kommissionen beføjelse til at vedtage delegerede retsakter vedrørende fælles minimumsstandarder for grænseovervågning.

Herudover indeholder ændringsforordningens artikel 21 a en ny mekanisme, som skal muliggøre rettidig vedtagelse og ophævelse af koordinerede foranstaltninger på EU-plan, ved at Rådet, på forslag af Kommissionen, kan vedtage en gennemførelsesforordning, som fastsætter midlertidige rejserestriktioner for rejser til medlemsstaterne. Den nye mekanisme vil finde anvendelse ved de ydre grænser i tilfælde af større kriser for den offentlige sundhed.

De midlertidige rejserestriktioner kan omfatte midlertidige indrejserestriktioner og midlertidige sundhedsrelaterede restriktioner, der er nødvendige for at beskytte den offentlige sundhed i området uden grænsekontrol ved de indre grænser. De midlertidige sundhedsrelaterede restriktioner kan omfatte testning, karantæne og selvisolation. Oplistningen i artiklen er ikke udtømmende, og Rådet vil dermed potentielt kunne vedtage, at medlemsstaterne skal gennemføre andre nødvendige og forholdsmæssige sundhedsrestriktioner.

En række kategorier af personer er undtaget for indrejserestriktioner, bl.a. unionsborgere og tredjelandsstatsborgere med ret til fri bevægelighed og bestemte faggrupper. De omhandlede personkategorier kan dog omfattes af midlertidige sundhedsrelaterede restriktioner.

Bestemmelsen fastlægger endvidere, hvad en gennemførelsesforordning kan indeholde.

Medlemsstaterne kan vedtage strengere midlertidige sundhedsrestriktioner og andre relaterede restriktioner end dem, der er fastsat i en gennemførelsesforordning, forudsat at sådanne restriktioner ikke har negativ indvirkning på funktionen af området uden grænsekontrol ved de indre grænser samt overholder gældende EU-regulering. Desuden kan medlemsstaterne vedtage rejserestriktioner, hvis der ikke foreligger en gennemførelsesforordning fra Rådet.

Ændringsforordningen indeholder videre en revision af bestemmelserne i artikel 23 vedrørende kontrol inden for medlemsstaternes område, hvorved der indføres mere fleksible rammer for politikontrol ved de indre grænser, såfremt der ikke midlertidigt er genindført grænsekontrol ved de indre grænser, herunder politikontrol med henblik på at bekæmpe ulovlig indvandring.

I en ny artikel 23 a indføres desuden en overførselsprocedure ved de indre grænser, som giver mulighed for at overføre tredjelandsstatsborgere uden lovligt ophold til en anden medlemsstat, hvis dette sker inden for rammerne af et bilateralt samarbejde med den anden medlemsstat, og såfremt det kan fastslås, at pågældende er ankommet direkte fra den anden medlemsstat. Proceduren gælder dog ikke asylansøgere.

Endelig indeholder ændringsforordningen ændrede regler om midlertidig genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser i tilfælde af en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller indre sikkerhed i en medlemsstat. Disse regler fremgår af artikler 25, 25 a, 26, 27, 27 a, 28 og 33 i ændringsforordningen.

De ændrede regler om midlertidig grænsekontrol vedrører bl.a., at det som noget nyt beskrives, hvornår der er tale om en alvorlig trussel mod den offentlige orden eller indre sikkerhed i en medlemsstat. Herudover skabes der mulighed for at forlænge tidsrummet af en allerede midlertidig genindført grænsekontrol i op til to år i intervaller af seks måneder, hvis den samme trussel nødvendiggør grænsekontrol. Hvis der foreligger ekstraordinærnære omstændigheder, kan en midlertidigt genindført grænsekontrol forlænges i yderligere to perioder på seks måneder, det vil sige op til samlet tre år.

Den nye mulighed for forlængelse af en allerede midlertidigt genindført grænsekontrol ledsages af skærpede krav til medlemsstaterne om dokumentation for nødvendighed og proportionalitet samt forpligtelse for Kommissionen til at afgive udtalelse om dette spørgsmål efter et nærmere fastlagt tidsrum.

Efter ændringsforordningen er det, som efter de nugældende regler, muligt midlertidigt at genindføre grænsekontrol ved de indre grænser, hvis der foreligger eller kan forudses en (ny) alvorlig trussel mod den offentlige orden eller den indre sikkerhed.

4. Regeringens overvejelser

Schengensamarbejdet har til formål at sikre fri bevægelighed uden grænsekontrol i EU, hvilket er et af EU's hovedformål, og dette samarbejde er derfor af stor EU-retlig betydning.

Ændringsforordning vedrørende Schengengrænsekodeksen indeholder en række redskaber til at imødegå navnlig udfordringer med ulovlig immigration, grænseoverskridende kriminalitet, instrumentalisering af migranter samt større sundhedskriser, som Schengenområdet har oplevet de senere år.

Der er tale om redskaber, der kan anvendes til at imødegå udfordringer, som det ligger regeringen stærkt på sinde at kunne håndtere endnu mere effektivt i fremtiden, og som efter regeringens opfattelse øger sikkerheden i Schengenområdet. Regeringen er på denne baggrund positivt indstillet over for de tiltag og ændringer, der følger af ændringsforordningen.

Vedtagelsen af beslutningsforslaget vil indebære, at Folketinget giver sit samtykke efter grundlovens § 19, stk. 1, 2. pkt., til, at regeringen kan meddele Rådet, at Danmark har besluttet at gennemføre ændringsforordning vedrørende Schengengrænsekodeksen i sin nationale lovgivning, jf. artikel 4 i protokollen.

Hvis beslutningen vedtages, vil regeringen inden fristen den 24. november 2024 meddele Rådet, at Danmark vil gennemføre forordningen i sin nationale lovgivning. Herved skabes en folkeretlig forpligtelse mellem Danmark og de øvrige medlemsstater, der er bundet af forordningen.

5. Lovgivningsmæssige konsekvenser

Det er Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at eventuelle sundhedsrelaterede restriktioner vedtaget under en større sundhedskrise i medfør af en gennemførelsesforordning om midlertidige rejserestriktioner fra Rådet forventeligt vil kunne håndteres efter gældende national ret.

Det skyldes en formodning om, at Rådet i givet fald vil indføre anerkendte sundhedsrestriktioner som kendt fra covid-19 epidemien, f.eks. test, karantæne og selvisolation, hvilket svarer til de restriktionsmuligheder, som i dag kan indføres efter epidemilovens § 40. Desuden finder ministeriet det overvejende sandsynligt, at Sundhedsstyrelsen efter en konkret sundhedsfaglig vurdering vil sidestille en sygdom, som i europæisk kontekst anses for at udgøre en større krise for den offentlige sundhed, med en alment farlig sygdom efter national ret.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet udarbejder i så fald i medfør af epidemilovens § 40 en bekendtgørelse, som lovfæster de sundhedsrelaterede restriktioner, der er fastsat i gennemførelsesretsakten. Bekendtgørelsen udstedes ved en hasteprocedure, såfremt dette er nødvendigt af hensyn til indførelsen af restriktionerne.

Hvis Rådets sundhedsrelaterede restriktioner mod forventning ikke kan rummes inden for epidemilovens § 40, vil indenrigs- og sundhedsministeren skulle fremsætte et hasteforslag til ændring af epidemiloven med henblik på at leve op til Danmarks folkeretlige forpligtelse til at implementere Rådets gennemførelsesforordning og indføre nødvendige sundhedsrelaterede restriktioner ved Danmarks ydre grænser for indrejsende fra lande uden for Schengenområdet. Der skal gennemføres en lovbunden evaluering af epidemiloven i 2026, og i den forbindelse vil der blive taget stilling til, om det vil være formålstjenstligt at tilpasse epidemiloven med afsæt i erfaringerne med Schengengrænsekodeksen.

Da det således ikke kan udelukkes, at en tiltrædelse af ændringsforordningen kan nødvendiggøre nationale lovændringer, er der behov for at indhente Folketingets samtykke efter grundlovens § 19, stk. 1, 2. pkt., inden forordningen kan tiltrædes.

6. Økonomiske og administrative konsekvenser

Det er ikke muligt på forhånd at fastlægge, hvilke økonomiske og administrative konsekvenser Danmarks tilslutning til ændringsforordningen vil kunne indebære, idet dette vil afhænge af den konkrete gennemførelsesforordning, som Rådet måtte vedtage i tilfælde af konstateringen af en større sundhedskrise.

Umiddelbart er det dog forventningen, at anvendelsesområdet og restriktionsniveauet vil ligge på niveau med det, som ellers ville være etableret på baggrund af de gældende regler i epidemiloven, hvorfor tilslutning i så fald vil være udgiftsneutral.

I tilfælde af, at den konkrete gennemførelsesforordning pålægger iværksættelse af restriktioner udover, hvad Danmark ellers ville etablere på baggrund af de gældende regler i epidemiloven, kan der være merudgifter forbundet med tilslutningen til ændringsforordningen.

Det bemærkes, at det fremgår af budgetvejledningen, at afledte nationale udgifter som følge af EU-retsakter afholdes inden for de berørte ministeriers eksisterende bevillingsramme. Det gælder dog allerede i dag, at der i tilfælde af en sundhedskrise, hvor der vurderes behov for opskalering af en eller flere sundhedsberedskabsindsatser, vil skulle tages særskilt stilling til finansiering. Dette må forventes at gøre sig gældende i tilfælde, hvor Rådet fastsætter regler i en gennemførelsesforordning.

Bilag 1