Fremsat den 14. marts 2024 af udlændinge- og integrationsministeren (Kaare Dybvad Bek)

Forslag til folketingsbeslutning

om Danmarks tilslutning på mellemstatsligt grundlag til Europa-Parlamentets og Rådets Forordning (EU) 2023/2667 af 22. november 2023 om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 767/2008, (EF) nr. 810/2009 og (EU) 2017/2226, Rådets forordning (EF) nr. 693/2003 og (EF) nr. 694/2003 og konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen for så vidt angår digitalisering af visumproceduren

Folketinget meddeler sit samtykke til, at regeringen på Danmarks vegne i henhold til artikel 4 i protokollen om Danmarks stilling på mellemstatsligt grundlag tilslutter sig Europa-Parlamentets og Rådets Forordning (EU) 2023/2667 af 22. november 2023 om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 767/2008, (EF) nr. 810/2009 og (EU) 2017/2226, Rådets forordning (EF) nr. 693/2003 og (EF) nr. 694/2003 og konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen for så vidt angår digitalisering af visumproceduren.

Bemærkninger til forslaget

Bemærkninger til forslaget

1. Formål og baggrund

1.1. Folketingets samtykke

Formålet med forslaget til folketingsbeslutning er at opnå Folketingets samtykke, jf. grundlovens § 19, stk. 1, til, at regeringen på Danmarks vegne i henhold til artikel 4 i protokollen om Danmarks stilling (forbeholdsprotokollen) på mellemstatsligt grundlag tilslutter sig:

- Europa-Parlamentets og Rådets Forordning (EU) 2023/2667 af 22. november 2023 om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 767/2008, (EF) nr. 810/2009 og (EU) 2017/2226, Rådets forordning (EF) nr. 693/2003 og (EF) nr. 694/2003 og konventionen om gennemførelse af Schengenaftalen for så vidt angår digitalisering af visumproceduren (herefter visumdigitaliseringsforordningen).

Visumdigitaliseringsforordningen omhandler digitalisering af Schengenvisumansøgningsproceduren, idet der indføres mulighed for at indgive en Schengenvisumansøgning online gennem en fælleseuropæisk ansøgningsplatform.

Visumdigitaliseringsforordningen er optrykt som bilag 1 til beslutningsforslaget.

1.2. Danmarks stilling

Visumdigitaliseringsforordningen er vedtaget med hjemmel i artikel 77, stk. 2, litra a, og artikel 79, stk. 2, litra a, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsområde.

Som følge af det danske forbehold vedrørende retlige og indre anliggender deltog Danmark ikke i Rådets vedtagelse af forordningen, der ligeledes ikke er bindende for og ikke finder anvendelse i Danmark, jf. artikel 1 og 2 i protokol nr. 22 om Danmarks stilling.

Da forordningen udgør en udbygning af Schengenreglerne, skal Danmark derfor i henhold til artikel 4 i protokollen om Danmarks stilling inden seks måneder efter Rådets vedtagelse træffe afgørelse om, hvorvidt Danmark vil gennemføre forordningen i dansk ret. Fristen for at tilslutte sig forordningen er derfor den 22. maj 2024.

Træffer Danmark afgørelse om, at forordningen skal gennemføres i dansk ret, skabes der en folkeretlig forpligtelse mellem Danmark og de øvrige medlemsstater, der er bundet af forordningen.

Hvis Danmark beslutter ikke at gennemføre forordningen i dansk ret, overvejer de medlemsstater, der er bundet af forordningen, hvilke passende foranstaltninger der skal træffes. Dette kan betyde, at Danmark i yderste konsekvens må træde ud af Schengensamarbejdet.

Det er regeringens opfattelse, at Danmark bør tilslutte sig forordningen, jf. pkt. 4 nedenfor.

Folketingets Europaudvalg gav den 24. marts 2023 mandat til, at Danmark kunne støtte forslaget under EU-forhandlingerne, og at Danmark efter vedtagelsen kunne meddele Europa-Kommissionen, at Danmark agter at gennemføre forordningen i dansk ret.

Gennemførelse af forordningen vil medføre behov for ændringer af dansk lovgivning, jf. pkt. 5 nedenfor.

Danmarks tilslutning til forordningen forudsætter derfor Folketingets samtykke, jf. grundlovens § 19, stk. 1. Folketingets samtykke søges indhentet gennem dette beslutningsforslag med henblik på, at Danmark kan give meddelelse om tilslutning inden for fristen på 6 måneder fra forordningens vedtagelse, jf. ovenfor.

2. Gældende ret

2.1. Schengensamarbejdet

Danmark indtrådte i Schengensamarbejdet den 25. marts 2001. Schengensamarbejdets formål er at skabe et fælles område uden indre grænser, og udgangspunktet for Schengensamarbejdet er en ophævelse af personkontrollen ved de fælles indre grænser inden for Schengenområdet suppleret med fælles regler for passage af Schengenområdets ydre grænser og ens visumregler for tredjelandsborgere.

2.2. Visuminformationssystemet (VIS), VIS-forordningen og visumkodeksen

Som den teknologiske løsning til udveksling af visumoplysninger mellem medlemsstaterne blev Visuminformationssystemet (VIS) oprettet ved Rådets beslutning af 8. juni 2004 om indførelse af visuminformationssystemet (2004/512/EF). I Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 767/2008 (VIS-forordningen) fastlægges formålet med, funktionerne i og ansvaret for VIS, samt betingelserne og procedurerne for udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne om visa til kortvarigt ophold og for at lette behandlingen af ansøgninger og afgørelserne om visum til kortvarigt ophold (højst 90 dage inden for en periode på 180 dage).

Siden 2011 har VIS fungeret som den tekniske løsning til facilitering af visumudstedelsesproceduren for visum til korte ophold, der udstedes efter reglerne i forordning (EF) nr. 810/2009 (visumkodeksen). Bestemmelserne i visumkodeksen finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere, der skal være i besiddelse af et visum ved passage af medlemsstaternes ydre grænser og fastsætter procedurer og betingelser for udstedelse af visa til ophold på medlemsstaternes område.

Europa-Parlamentet og Rådet vedtog den 7. juli 2021 forordning (EU) 2021/1134 om ændring af bl.a. VIS-forordningen og visumkodeksen. De nye regler i VIS-forordningen vedrører bl.a. procedurer for udveksling af oplysninger om langtidsvisa og opholdstilladelser og indebærer, at der i VIS - som noget nyt - elektronisk vil skulle indlæses oplysninger om ansøgninger og visse afgørelser om opholdstilladelser og langtidsvisa. En anden større ændring vedrører såkaldt interoperabilitet imellem VIS og bl.a. det nye ind- og udrejsesystem (EES) og det nye system vedrørende rejseinformation og rejsetilladelse (ETIAS), der betyder, at de visumudstedende myndigheder ikke fremover skal søge i flere forskellige databaser, når de skal vurdere, om en visumansøger udgør en sikkerheds- eller migrationsrisiko, men at der vil ske en automatiseret søgning op mod de relevante databaser. Det bemærkes, at Folketinget i december 2021 vedtog beslutningsforslag B 57, hvorved Folketinget gav sit samtykke til, at regeringen på Danmarks vegne kunne tilslutte sig Europa-Parlamentets og Rådets Forordning (EU) 2021/1134 af 7. juli 2021 om ændring af bl.a. VIS-forordningen og visumkodeksen. Det bemærkes endvidere, at forordningen er trådt i kraft, men at de fleste bestemmelser endnu ikke finder anvendelse, bl.a. fordi den tekniske opgradering af VIS fortsat er under udvikling.

Visumansøgningsproceduren er for Danmarks vedkommende i dag delvist digitaliseret. Når en visumpligtig tredjelandsstatsborger søger om Schengenvisum til Danmark fra udlandet, skal visumansøgeren benytte Udenrigsministeriets ansøgningsplatform ApplyVisa. Herefter skal visumansøgeren printe ansøgningen og sammen med øvrige dokumenter til sagen, inkl. pas, aflevere visumansøgningen til et visumansøgningscenter i det land, visumansøgeren søger om visum fra. Visumansøgningscenteret modtager på vegne af Danmark ansøgningen mv. og optager biometri til brug for sagen, hvorefter materialet sendes elektronisk til den repræsentation, der skal behandle visumansøgningen.

Visumsagsbehandlingen er også delvist digitaliseret, da ansøgninger og afgørelser registreres i VIS.

De visa, som medlemsstaterne udsteder, udformes i dag som en ensartet, selvklæbende visummærkat, jf. Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1683/95 om en ensartet udformning af visa. Visummærkaten påføres rejsedokumentet af repræsentationen.

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1683/95 om en ensartet udformning af visa blev ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 2023/2685 den 22. november 2023, hvorved den papirbaserede visummærkat erstattes af et digitalt visum. Kommissionen vil på et senere tidspunkt, når en række betingelser er opfyldt, fastsætte datoen for, hvornår medlemsstaterne skal udstede digitale visa i medfør af ovenfornævnte forordning. Forordningen er ikke omfattet af retsforbeholdet, jf. artikel 6 i protokollen om Danmarks stilling.

2.3. Udlændingeloven

Det følger af udlændingelovens § 2 a, stk. 1, at der ved Schengenkonventionen i denne lov forstås konvention af 19. juni 1990 om gennemførelse af Schengenaftalen af 14. juni 1985 om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser med senere ændringer.

Det følger desuden af udlændingelovens § 2 a, stk. 4, at bestemmelserne i Europa-Parlamentets og Rådets forordning om en fællesskabskodeks for visa (visumkodeksen) med senere ændringer gælder her i landet.

Det følger endvidere af udlændingelovens § 2 a, stk. 6, at bestemmelserne i Europa-Parlamentets og Rådets forordning om visuminformationssystemet (VIS) og udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne om visa til kortvarigt ophold (VIS-forordningen) med senere ændringer gælder her i landet.

Det følger af udlændingelovens § 4 a, stk. 2, og 3, at der i medfør af Schengenkonventionens artikel 18 kan udstedes visum til længerevarende ophold med gyldighed begrænset til Danmark (langtidsvisum), dog højst med en gyldighedsperiode på 1 år, til en udlænding, der er meddelt en af de typer af opholdstilladelse, som er nævnt i bestemmelserne.

Efter udlændingelovens § 39, stk. 2, 2. pkt., kan udlændinge- og integrationsministeren fastsætte nærmere regler om visum. I visumbekendtgørelsen, jf. bekendtgørelse nr. 1454 af 25. november 2022 om udlændingens adgang til Danmark på grundlag af visum, er der fastsat nærmere regler om visum.

Klager over Udlændingestyrelsens afgørelser om bl.a. visum kan indbringes for Udlændingenævnet, jf. udlændingelovens § 46 a, stk. 1. En klage skal indbringes for Udlændingenævnet inden 8 uger efter, at klageren har fået meddelelse om afgørelsen, jf. udlændingelovens § 46 a, stk. 3, 1. pkt.

Efter udlændingelovens § 46 a, stk. 6, kan en dansk diplomatisk eller konsulær repræsentations afgørelse om afslag på ansøgning om visum eller om annullering eller inddragelse af et allerede meddelt visum, jf. § 47, stk. 3, påklages til Udlændingestyrelsen.

Udlændinge- og integrationsministeren kan efter udlændingelovens § 46 a, stk. 9, fastsætte nærmere regler om klagefrist for de typer afgørelser omfattet af stk. 6. Bemyndigelsen er udnyttet i visumbekendtgørelsens § 29, stk. 2, hvoraf det følger, at klager over danske diplomatiske og konsulære repræsentationers afgørelser om afslag på visum skal være indgivet til Udlændingestyrelsen inden 8 uger efter, at klageren har fået meddelelse om afgørelsen.

Efter udlændingelovens § 47, stk. 4, kan udlændinge- og integrationsministeren efter aftale med udenrigsministeren fastsætte regler om, at private samarbejdspartnere på vegne af en dansk diplomatisk eller konsulær repræsentation kan varetage opgaver med modtagelse og registrering af ansøgninger om visum, opholdstilladelse og arbejdstilladelse, herunder optage personfotografi og fingeraftryk, modtage gebyr og ansøgningen samt yde vejledning om regler vedrørende visum, opholdstilladelse og arbejdstilladelse. Der kan ikke gives private samarbejdspartnere kompetence til at træffe afgørelse i konkrete sager om ansøgning om visum, opholdstilladelse eller arbejdstilladelse.

Efter udlændingelovens § 58 d, stk. 1, kan udlændinge- og integrationsministeren fastsætte nærmere bestemmelser til gennemførelse af bl.a. reglerne i Schengenkonventionen, VIS-forordningen og visumkodeksen.

3. Forordning om visumdigitaliseringsproceduren (visumdigitaliseringsforordningen)

3.1. Formål

Visumdigitaliseringsforordningen omhandler digitalisering af Schengenvisumansøgningsproceduren, som overordnet består af en fælles EU-onlinevisumansøgningsplatform (EU VAP), hvorved der indføres mulighed for at indgive en Schengenvisumansøgning online gennem en fælleseuropæisk ansøgningsplatform.

Formålet med visumdigitaliseringsforordningen er overordnet at forbedre Schengenvisumansøgningsprocessen gennem en strømlining og harmonisering af visumproceduren, mindske omkostningerne og byrden for de involverede parter og samtidig forbedre sikkerheden i Schengenområdet. Derudover er formålet at afhjælpe bl.a. udfordringer forbundet med indgivelse af visumansøgninger, såsom eksempelvis gentagelse af samme langvarige procedure ved hver ansøgning for hyppigt rejsende, som også kan variere alt efter medlemsstat. Endvidere vil visumdigitaliseringsforordningen også afhjælpe risici for visumshopping, hvor ansøgere indgiver visumansøgninger til en medlemsstat med hurtig ansøgningsprocedure i stedet for den medlemsstat, ansøgerne reelt ønsker at besøge.

3.2. Væsentlige elementer i visumdigitaliseringsforordningen

Visumdigitaliseringsforordningen vil medføre nedenstående muligheder:

a) Ansøgere vil som udgangspunkt skulle indgive ansøgning om Schengenvisum online via EU-platformen uanset destination.

b) EU-platformen vil give ansøgere ajourførte oplysninger om Schengenvisa til kortvarige ophold, hvorvidt der kræves visum og i så fald, hvilken type visum, visumgebyr, den kompetente medlemsstat, samt hvorvidt indsamling af biometri er nødvendig.

c) Ansøgere vil online kunne opgive oplysninger, indsende dokumentation, betale visumgebyr, foretage tidsbestilling hos konsulater eller eksterne tjenesteydere, indgive ansøgning og gemme oplysninger. Systemet vil underrette ansøgeren, hvis der mangler oplysninger.

d) Efter indgivelse af ansøgning vil systemet automatisk vurdere, hvilken medlemsstat der har kompetence til at behandle ansøgningen.

e) EU-platformen vil muliggøre sikker elektronisk kommunikation mellem ansøgeren og den kompetente medlemsstat samt give ansøgeren mulighed for at tjekke status på ansøgningen.

f) Ansøgere vil blive underrettet elektronisk om afgørelsen.

g) Et eventuelt visum vil blive udstedt i digitalt format.

h) Ansøgere og andre interessenter, f.eks. arbejdsgivere, universiteter eller lokale myndigheder, vil kunne kontrollere gyldigheden af det digitale visum på EU-ansøgningsplatformen.

Personligt fremmøde i forbindelse med indgivelse af en visumansøgning vil som udgangspunkt kun være påkrævet med henblik på indsamling af biometri, hvilket er obligatorisk for førstegangsansøgere samt ansøgere, hvis biometriske data ikke længere er gyldige, eller hvis der er tale om første ansøgning med et nyt rejsedokument, der skal kontrolleres. I tvivlstilfælde eller i tilfælde, hvor der er en høj forekomst af falske dokumenter på et bestemt sted, vil medlemsstaterne dog fortsat have mulighed for at anmode ansøgeren om at møde personligt op. Herefter vil ansøgere som udgangspunkt kunne ansøge fuldt ud online i en periode på 59 måneder (efter deres første vellykkede ansøgning), forudsat at de ansøger med samme rejsedokument.

EU-ansøgningsplatformen vil for nuværende kun skulle anvendes til ansøgninger om visa til kortvarige ophold (Schengenvisa), mens visa til både kortvarige og længerevarende ophold vil skulle udstedes i digitalt format, ligesom de i dag udstedes i samme ensartede papirformat (visummærkat).

Udviklingen af EU-platformen vil blive påbegyndt centralt fra EU. Der fastsættes en syvårig overgangsperiode fra datoen for idriftsættelsen af EU-platformen til medlemsstaterne skal være i stand til og forpligtigede til at anvende EU-platformen.

4. Regeringens overvejelser

Hensynet til den indre sikkerhed i Schengenområdet nødvendiggør en systematisk kontrol af, hvem der rejser ind i området. Regeringen støtter derfor en styrkelse af kontrollen med de ydre grænser, kontrollen på medlemsstaternes område og anvendelse af fælles kontrolsystemer.

Regeringen er overordnet positivt indstillet over for de ændringer, der følger af visumdigitaliseringsforordningen, der har til formål at strømline og effektivisere visumansøgningsproceduren for ansøgere og medlemsstater ved hjælp af digitale midler samt at øge sikkerheden i Schengenområdet ved at digitalisere ansøgningsproceduren og visummærkaten.

Det er endvidere regeringens holdning, at Danmark fortsat bør deltage i Schengensamarbejdet, herunder visumsamarbejdet. Da en beslutning om ikke at tilslutte sig forordningen i yderste konsekvens vil kunne indebære, at Danmark må træde ud af Schengensamarbejdet, taler dette også for en dansk tilslutning.

Med vedtagelsen af beslutningsforslaget giver Folketinget sit samtykke efter grundlovens § 19, stk. 1, til, at Danmark kan meddele Rådet, at Danmark har besluttet at gennemføre forordningen i dansk ret.

Hvis beslutningsforslaget vedtages, skal Danmark inden for fristen på seks måneder fra forordningens vedtagelse meddele Rådet, at Danmark vil gennemføre forordningen i dansk ret. Herved skabes en folkeretlig forpligtelse mellem Danmark og de øvrige medlemsstater, der er bundet af forordningen.

Udlændinge- og integrationsministeren vil herefter fremsætte et lovforslag, der skal gennemføre de nødvendige ændringer af udlændingeloven, jf. pkt. 5 nedenfor.

5. Lovgivningsmæssige konsekvenser

Hvis Danmark tilslutter sig visumdigitaliseringsforordningen, vil det indebære, at der skal foretages visse tekniske ændringer af dansk lovgivning.

Der vil således bl.a. skulle ske en ændring af udlændingelovens § 46 a, stk. 3, om klagefristen til Udlændingenævnet.

Derudover vurderes det, at der vil skulle ske en ændring af bemyndigelsesbestemmelsen i udlændingelovens § 47, stk. 4, om, at udlændinge- og integrationsministeren efter aftale med udenrigsministeren kan fastsætte regler om de opgaver, som private samarbejdspartnere kan varetage. Dette skyldes, at ændringen i visumkodeksens artikel 43, stk. 5 og 6, sammenholdt med ændringen i VIS-forordningens artikel 7f bl.a. indebærer visse ændringer i forhold til de opgaver, som eksterne tjenesteydere (private samarbejdspartnere) vil kunne varetage i forbindelse med Schengenvisumansøgninger.

Det må endvidere forventes, at der skal foretages visse administrative ændringer af visumbekendtgørelsen som følge af, at den digitale visumansøgningsprocedure bliver indført.

Visumdigitaliseringsforordningen trådte i kraft den 27. december 2023. Med visse undtagelser finder forordningen først anvendelse fra den dato, som Kommissionen fastsætter for idriftsættelsen af den fælles EU-onlinevisumansøgningsplatform i overensstemmelse med forordningens artikel 7, stk. 1, jf. pkt. 3.2. ovenfor.

6. Økonomiske og administrative konsekvenser

Det har på nuværende tidspunkt ikke været muligt at foretage et endeligt estimat for de konkrete økonomiske og administrative konsekvenser, da Europa-Kommissionen endnu ikke har vedtaget en række gennemførelsesretsakter, der nærmere beskriver rammerne om implementering og anvendelse af forordningen. Endvidere er eu-LISA (EU's it-agentur på området for retlige og indre anliggender) endnu ikke påbegyndt arbejdet med udformning og udvikling af de fælles tekniske løsninger, som medlemsstaterne skal tilslutte sig som led i implementering af forordningen. Det er forventningen, at gennemførelse af visumdigitaliseringsforordningen vil have væsentlige økonomiske og væsentlige administrative konsekvenser primært på Justitsministeriets, Udenrigsministeriets og Udlændinge- og Integrationsministeriets ressortområder. Visumdigitaliseringsforordningen vurderes at medføre behov for omfattende it-udvikling og tilpasning af danske it-systemer, hvilket vil skulle afdækkes på et senere tidspunkt i forbindelse med udarbejdelse af implementerings- og aktivitetsplan.

Det er forventningen, at de afledte administrative konsekvenser, der følger af forordningen, primært vil vedrøre Justitsministeriets, Udenrigsministeriets og Udlændinge- og Integrationsministeriets ressortområder.

Bilag 1