Fremsat den 28. oktober 2021 af finansministeren (Nicolai Wammen)

Forslag

til

Lov om velfærd

§ 1. Finansministeren offentliggør hvert år senest i august måned en opgørelse af væksten i det demografiske træk på det offentlige forbrug for det følgende finansår.

Stk. 2. Finansministeren kan bestemme den nærmere metode for opgørelsen af væksten i det demografiske træk.

§ 2. Finansministeren opgør hvert år i august måned et skøn for realvæksten i det offentlige forbrug for det følgende finansår. Realvæksten i det offentlige forbrug skal som minimum modsvare væksten i det demografiske træk i henhold til § 1. Hvis realvæksten i det offentlige forbrug ikke modsvarer væksten i det demografiske træk, skal finansministeren fremlægge tiltag, der kan sikre dette.

Stk. 2. Under exceptionelle omstændigheder finder stk. 1 ikke anvendelse.

§ 3. Finansministeren og indenrigs- og boligministeren udarbejder hvert år en redegørelse om forvaltningen af loven. Finansministeren sender redegørelsen til Folketinget inden udgangen af august måned.

§ 4. Loven træder i kraft den 1. juli 2022.

§ 5. Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland.

Bemærkninger til lovforslaget

1. Indledning

Lovforslaget tager udgangspunkt i, at det demografiske træk på velfærden dækkes, sådan at pengene følger med i takt med, at der bliver flere børn og ældre.

Regeringens forslag til en velfærdslov tager udgangspunkt i, at skønnet for den offentlige forbrugsvækst på baggrund af de konkrete prioriteringer for det kommende finansår (mindst) skal modsvare det opgjorte demografiske træk i august måned. Det kan opfyldes ved de årlige forhandlinger om kommunernes og regionernes økonomi, på finanslovforslaget eller ved at fremlægge nye politiske initiativer i øvrigt. Såfremt den skønnede realvækst i det offentlige forbrug ikke som minimum modsvarer det opgjorte demografiske træk, fremlægger regeringen tiltag, der - sammen med den skønnede realvækst i det offentlige forbrug - modsvarer det opgjorte demografiske træk. Tiltagene vil i givet fald skulle fremlægges i den årlige redegørelse, der i medfør af lovforslaget foreslås årligt at skulle afgives til Folketinget i august måned.

Med dette forslag forpligtes den til enhver tid siddende finansminister til at prioritere en offentlig forbrugsvækst, der (mindst) modsvarer den demografiske udvikling i det kommende finansår, eller fremlægge tiltag, der kan sikre dette.

Lovforslaget vil ikke ændre på, at de konkrete årlige velfærdsprioriteringer fastlægges i finansloven og økonomiaftalerne med kommuner og regioner, ligesom at serviceniveauet og antal medarbejdere på det enkelte sygehus, plejehjem, børnehave mv. vil afhænge af de lokale behov og prioriteringer ude i kommunerne og regionerne med respekt for aftalesystemet med KL og Danske Regioner samt den demokratiske beslutningsproces i de enkelte kommuner og regioner tæt på borgeren. Lovforslaget vedrører heller ikke den geografiske fordeling af ressourcerne.

2. Lovforslagets hovedpunkter

2.1. Opgørelse af væksten i det demografiske træk

2.1.1. Gældende ret

En opgørelse af væksten i det demografiske træk er ikke reguleret efter gældende ret.

2.1.2. Finansministeriets overvejelser og den foreslåede ordning

Det foreslås, at finansministeren hvert år senest i august måned offentliggør en opgørelse af væksten i det demografiske træk på det offentlige forbrug for det følgende finansår.

Den foreslåede bestemmelse i velfærdslovens § 1 vil medføre, at finansministeren skal foretage en opgørelse af væksten i det demografiske træk på det offentlige forbrug for det følgende finansår.

Finansministeriet har gennem en årrække beregnet det demografiske træk, herunder som input til de langsigtede fremskrivninger af dansk økonomi. Overordnet vil det demografiske træk på det offentlige forbrug, som er et mekanisk mål for ændringerne i det samlede udgiftstræk på det offentlige forbrug drevet af den forventede demografiske udvikling, blive beregnet ved mekanisk at sammenholde den forventede befolkningsudvikling med de senest tilgængelige oplysninger for det samlede offentlige forbrug i nationalregnskabet, dvs. fastholdte enhedsudgifter, korrigeret for virkningen af sund aldring svarende til den aktuelle metode til beregning af demografisk træk.

Det demografiske træk er en mekanisk beregning, som vil blive opgjort med forbehold, og som bl.a. vil afhænge af den forventede befolkningsudvikling.

Generelt vil det gælde, at det særligt er ændringer i antallet af børn, unge og ældre borgere, der vil have betydning for opgørelsen af væksten i det demografiske træk, da disse grupper typisk i højere grad benytter de offentlige serviceydelser som f.eks. daginstitutioner, folkeskole, pleje, sundhedsvæsenet mv.

Det foreslås, at finansministeren hvert år senest i august offentliggør opgørelsen. Fristen skal ses i sammenhæng med tidspunktet for fremsættelse af forslag til finanslov for det kommende finansår.

Opgørelsen af det demografiske træk vil således ske i forbindelse med den mellemfristede fremskrivning, som ligeledes ligger til grund for fastlæggelsen af det nye udgiftsloft for det fjerde budgetoverslagsår på finanslovforslaget. Fremskrivningen præsenteres årligt ultimo august parallelt med forslag til finanslov. Opgørelsen af det demografiske træk vil fremover ske på samme tidspunkt som den mellemfristede fremskrivning og offentliggøres af Finansministeriet.

Opgørelsen af væksten i det demografiske træk vil senest i august måned blive offentliggjort på ministeriets hjemmeside på internettet.

Det foreslås, at finansministeren kan bestemme den nærmere metode for opgørelsen af væksten i det demografiske træk.

Den foreslåede bestemmelse i velfærdslovens § 1, stk. 2 vil medføre, at finansministeren kan bestemme den nærmere metode for opgørelsen af væksten i det demografiske træk.

Dette vil kun være relevant i et tilfælde, hvor den tekniske, faglige og økonomiske metode udvikles.

Det forudsættes, at finansministeren offentliggør den til enhver tid anvendte metode på ministeriets hjemmeside på internettet.

Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 1 og bemærkningerne hertil.

2.2. Væksten i det offentlige forbrug

2.2.1. Gældende ret

Det er ikke reguleret i gældende ret, at skønnet for realvæksten i det offentlige forbrug som minimum skal modsvare væksten i det demografiske træk for det kommende finansår i august måned.

2.2.2. Finansministeriets overvejelser og den foreslåede ordning

Det foreslås, at skønnet for realvæksten i det offentlige forbrug, som opgjort i august måned, som minimum skal modsvare væksten i det demografiske træk for det kommende finansår, eller at finansministeren alternativt skal fremlægge tiltag, der kan sikre, at realvæksten i det offentlige forbrug modsvarer væksten i det demografiske træk.

Det offentlige forbrug indeholder forbruget i henholdsvis stat, regioner og kommuner.

Den foreslåede bestemmelse i velfærdslovens § 2, stk. 1, vil medføre en model, som tager udgangspunkt i, at skønnet for den offentlige forbrugsvækst på baggrund af de konkrete prioriteringer i finanslovforslaget og økonomiaftalerne med kommuner og regioner og nye politiske initiativer i øvrigt (mindst) skal modsvare det opgjorte demografiske træk efter § 1. Såfremt den skønnede realvækst i det offentlige forbrug ikke som minimum modsvarer det opgjorte demografiske træk, skal finansministeren fremlægge tiltag, der kan sikre dette. Folketinget orienteres i givet fald herom.

Det forudsættes, at det er det officielle og centrale skøn for den reale offentlige forbrugsvækst i Økonomisk Redegørelse, der i øvrigt vil blive opgjort ved inputmetoden (forstået som mængden af ressourcer, der bruges i fremstillingen af produkter, i stedet for mængden af produkter, der fremstilles), der som minimum skal modsvare den opgjorte vækst i det demografiske træk på tidspunktet for fremsættelsen af finanslovforslaget inden udgangen af august. Der udarbejdes i forbindelse med vurderingen i Økonomisk Redegørelse ét samlet skøn for den offentlige reale forbrugsvækst, der ikke underopdeles på sektorer eller udgiftsområder. Realvæksten i det offentlige forbrug vil blive opgjort i pct. med én decimal. Økonomisk Redegørelse er en publikation, der offentliggøres af finansministeren på ministeriets hjemmeside på internettet.

Det bemærkes for så vidt angår afgrænsningen af det offentlige forbrug, at det offentlige forbrug vil være en nationalregnskabsmæssig opgørelse af de offentlige udgifter til aflønning af offentligt ansatte og køb af varer og tjenester (f.eks. medicin, undervisningsmaterialer og rengøring).

Med nationalregnskabet tilstræber Danmarks Statistik at give et helhedsbillede af samfundsøkonomien. Nationalregnskabssystemet er et logisk og sammenhængende sæt af definitioner og klassifikationer, uden hvilke det ikke ville være muligt at skaffe sig et overblik over det umådeligt store antal økonomiske transaktioner, der finder sted i samfundsøkonomien i løbet af en periode.

Det vil således være Danmarks Statistiks opgørelse af det offentlige forbrug, der vil blive lagt til grund for afgrænsningen af det offentlige forbrug.

Den nationalregnskabsmæssige opgørelse af det offentlige forbrug omfatter således udgifter til produktion af velfærdsydelser, herunder hospitalsoperationer, ældrepleje, daginstitutionspladser, uddannelsespladser mv., men også udgifter til bl.a. offentlig administration, politi, forsvar og køb af konsulentydelser. Det offentlige forbrug vil ikke omfatte udgifter til bl.a. indkomstoverførsler, offentlige investeringer og offentlige tilskud. I det offentlige forbrug vil der heller ikke indgå udgifter til f.eks. folkepension, sociale overførsler, anlæg af sygehuse, tilskud til kollektiv transport mv. Den offentlige forbrugsvækst vil således heller ikke kunne sidestilles direkte med en opgørelse (på budgetform) af nye velfærdsprioriteringer på finanslovforslaget.

Det bemærkes, at skønnet for den offentlige forbrugsvækst - ud over de konkrete prioriteringer på finanslovforslaget mv.- også påvirkes af bl.a. skønnet for pris- og lønstigninger, aktivitetsbaserede udgifter (f.eks. aktiveringsindsatsen) og skønnet for de offentlige forbrugsudgifter i året forinden.

Det bemærkes endvidere, at den foreslåede model ikke indebærer bindinger på den offentlige forbrugsvækst, således at pengene skal prioriteres til bestemte udgiftsområder.

Med lovforslaget skabes der dermed en ramme for offentlig velfærd, der er åben og transparent, og som den til enhver tid siddende regering må stå på mål for over for Folketinget og offentligheden.

Det foreslås, at § 2, stk. 1, ikke finder anvendelse under exceptionelle omstændigheder.

Den foreslåede bestemmelse i velfærdslovens § 2, stk. 2, vil medføre, at der indbygges en undtagelsesklausul i velfærdsloven, således at forpligtelsen efter § 2, stk. 1, ikke skal overholdes under exceptionelle omstændigheder.

Undtagelsesklausulen vil kunne finde anvendelse ved alvorlige økonomiske tilbageslag, som har væsentlige konsekvenser for tilrettelæggelsen af finanspolitikken og for forbrugsvæksten i det kommende finansår. Undtagelsesklausulen vil desuden kunne finde anvendelse ved usædvanlige begivenheder uden for statens kontrol, som har væsentlige konsekvenser for tilrettelæggelsen af finanspolitikken og for forbrugsvæksten i det kommende finansår.

Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 2 og bemærkningerne hertil.

2.3. Redegørelse til Folketinget

2.3.1. Gældende ret

Udarbejdelsen af en redegørelse til Folketinget om forvaltningen af velfærdsloven er ikke reguleret efter gældende ret.

2.3.2. Finansministeriets overvejelser og den foreslåede ordning

Det foreslås, at finansministeren og indenrigs- og boligministeren udarbejder en redegørelse om forvaltningen af velfærdsloven. Det foreslås videre, at denne redegørelse sendes til Folketinget af finansministeren hvert år inden udgangen af august måned.

Den foreslåede bestemmelse i velfærdslovens § 3 vil medføre, at finansministeren og indenrigs- og boligministeren skal udarbejde en årlig redegørelse.

Redegørelsen skal indeholde en redegørelse for forvaltningen af lovens § 1 og § 2. Redegørelsen skal således indeholde en opgørelse og analyse af henholdsvis det demografiske træk og realvæksten i det offentlige forbrug.

Redegørelsen skal redegøre herfor, såfremt § 2, stk. 1, ikke overholdes og i hvilket omfang der foreligger exceptionelle omstændigheder efter § 2, stk. 2. Redegørelsen kan endvidere indeholde en orientering om tiltag med henblik på at realisere den ønskede realvækst i det offentlige forbrug, hvis den skønnede realvækst ikke svarer til det demografiske træk.

Den foreslåede bestemmelse i velfærdslovens § 3 vil medføre, at redegørelsen sendes til Folketinget. I denne sammenhæng stiller finansministeren og indenrigs- og boligministeren sig til rådighed for en forespørgselsdebat i Folketinget. Hermed får Folketinget mulighed for årligt at vurdere og debattere administrationen af velfærdsloven og de grundlæggende ambitioner for velfærdsstaten.

Det foreslås, at redegørelsen sendes til Folketinget hvert år inden udgangen af august. Fristen skal ses i sammenhæng med tidspunktet for fremsættelse af forslag til finanslov for det kommende finansår.

Der henvises i øvrigt til lovforslagets § 3 og bemærkningerne hertil.

3. Konsekvenser for FN's verdensmål

Lovforslaget tager udgangspunkt i, at den reale offentlige forbrugsvækst (mindst) modsvarer den demografiske udvikling. Den konkrete udmøntning af udgiftsvæksten i stat, kommuner og regioner aftales årligt ifm. finansloven og økonomiaftalerne. Lovforslaget har ikke direkte positive konsekvenser for FN's verdensmål, men der forventes at opstå afledte positive konsekvenser for en række af FN's verdensmål, herunder verdensmål 3 for sundhed og trivsel og verdensmål 4 for kvalitetsuddannelse.

I forhold til verdensmål 3 kan der være afledte positive konsekvenser specifikt i forhold til delmål 3.8, hvorefter der skal opnås universel sundhedsdækning, herunder adgang til essentielle sundhedsydelser af høj kvalitet og adgang til sikker og effekt livsvigtig kvalitetsmedicin. Det kan f.eks. være tilfældet, hvis den offentlige forbrugsvækst udmøntes til at dække det demografiske træk i regionerne.

I forhold til verdensmål 4 kan der være afledte positive konsekvenser specifikt i forhold til delmål 4.2, hvorefter alle piger og drenge skal sikres adgang til dagtilbud af høj kvalitet, hvis den offentlige forbrugsvækst udmøntes til at dække det demografiske træk i kommunerne, og delmål 4.4, hvorefter antallet af unge og voksne, der har relevante færdigheder, herunder tekniske og erhvervsrettede færdigheder og kompetencer for beskæftigelse, gode job og iværksætteri, øges væsentligt, hvis den offentlige forbrugsvækst udmøntes til at dække det demografiske træk i staten.

4. Økonomiske konsekvenser og implementeringskonsekvenser for det offentlige

Lovforslaget tager udgangspunkt i et ønske om, at realvæksten i det offentlige forbrug (mindst) skal modsvare væksten i det demografiske træk. Udgifterne vil skulle tilrettelægges inden for de gældende finanspolitiske rammer, som fastsættes i de mellemfristede planer. Lovforslaget vurderes således ikke umiddelbart at have økonomiske konsekvenser for det offentlige.

Lovforslaget vurderes ikke at have implementeringskonsekvenser for det offentlige af betydning.

5. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.

Lovforslaget har ikke økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.

6. Administrative konsekvenser for borgerne

Lovforslaget har ikke administrative konsekvenser for borgerne.

7. Klima- og miljømæssige konsekvenser

Lovforslaget har ikke klima- og miljømæssige konsekvenser.

8. Forholdet til EU-retten

Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.

9. Hørte myndigheder og organisationer mv.

Et udkast til lovforslag har i perioden fra den 21. september 2021 til den 19. oktober 2021 været sendt i høring hos følgende myndigheder og organisationer mv.: samtlige ministerier, Danmarks Nationalbank, formandskabet for De Økonomiske Råd, Rigsrevisionen, Kommunernes Landsforening, Danske Regioner, Akademikerne, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, Dansk Arbejdsgiverforening, Dansk Erhverv, Dansk Industri og Fagbevægelsens Hovedorganisation.

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Til § 1

Gældende ret indeholder ikke i dag regler om en årlig opgørelse af væksten i det demografiske træk.

Med lovforslagets § 1 foreslås det, at der offentliggøres en opgørelse af væksten i det demografiske træk på det offentlige forbrug.

Det foreslås, at finansministeren hvert år senest i august måned offentliggør en opgørelse af væksten i det demografiske træk for det følgende finansår.

Det demografiske træk er en mekanisk beregning, som vil blive opgjort med forbehold, og som bl.a. vil afhænge af den forventede befolkningsudvikling.

Det demografiske træk på det offentlige forbrug vil overordnet blive beregnet ved mekanisk at sammenholde den forventede befolkningsudvikling med de senest tilgængelige oplysninger for det samlede offentlige forbrug i nationalregnskabet, korrigeret for virkningen af sund aldring.

Opgørelsen af væksten i det demografiske træk vil senest i august måned blive offentliggjort på ministeriets hjemmeside på internettet.

Det foreslås i stk. 2, at finansministeren kan bestemme den nærmere metode for opgørelsen af væksten i det demografiske træk.

Bestemmelsen fastsætter, at finansministeren kan bestemme den nærmere metode for opgørelsen af væksten i det demografiske træk.

Bestemmelsen vil dog kun være relevant i et tilfælde, hvor den tekniske, faglige og økonomiske metode udvikles.

Det forudsættes af bestemmelsen, at finansministeren offentliggør den til enhver tid anvendte metode på ministeriets hjemmeside på internettet.

Der henvises i øvrigt til pkt. 2.1.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Til § 2

Gældende ret indeholder ikke i dag regler om, at skønnet for realvæksten i det offentlige forbrug som minimum skal modsvare væksten i det demografiske træk for det kommende finansår i august måned.

Med lovforslagets § 2 foreslås en model, som tager udgangspunkt i, at skønnet for den reale offentlige forbrugsvækst på baggrund af de konkrete prioriteringer i finanslovforslaget og økonomiaftalerne med kommuner og regioner mv. (mindst) skal modsvare det opgjorte demografiske træk.

Det foreslås i stk. 1, at skønnet for realvæksten i det offentlige forbrug som minimum skal modsvare væksten i det demografiske træk efter §1 for det kommende finansår. Såfremt den skønnede realvækst i det offentlige forbrug ikke modsvarer væksten i det opgjorte demografiske træk, fremlægger finansministeren tiltag, der kan sikre, at den skønnede realvækst i det offentlige forbrug modsvarer væksten i det demografisk træk, jf. § 1, stk. 1.

Det forudsættes, at det er det officielle og centrale skøn for den reale offentlige forbrugsvækst i Økonomisk Redegørelse, uanset efterfølgende korrektioner på tidspunktet for fremsættelsen af finanslovsforslaget inden udgangen af august, der lægges til grund.

For så vidt angår det offentlige forbrug vil det være en nationalregnskabsmæssig opgørelse af de offentlige udgifter til aflønning af offentligt ansatte og køb af varer og tjenester, der anvendes. Det vil således være Danmarks Statistiks opgørelse af det offentlige forbrug, der vil blive lagt til grund for afgræsningen af det offentlige forbrug.

Den offentliggjorte opgørelse af væksten i det demografiske træk i august lægges til grund, uanset eventuelle efterfølgende korrektioner.

For så vidt angår nye tiltag, som finansministeren fremsætter på regeringens vegne efter august måned, finder bestemmelsen anvendelse på den måde, at disse forudsættes ikke isoleret set at reducere realvæksten i det offentlige forbrug for det kommende finansår således, at denne ikke længere modsvarer væksten i det demografiske træk. Det bemærkes, at den foreslåede bestemmelse ikke regulerer bevillingsmæssige dispositioner i finansåret.

Det foreslås i stk. 2, at stk. 1, ikke finder anvendelse under exceptionelle omstændigheder.

Der foreslås således en undtagelsesklausul, således at pligten efter stk. 1, ikke skal overholdes under exceptionelle omstændigheder.

Undtagelsesklausulen vil kunne finde anvendelse ved alvorlige økonomiske tilbageslag, som har væsentlige konsekvenser for tilrettelæggelsen af finanspolitikken og for forbrugsvæksten i det kommende finansår. Undtagelsesklausulen vil desuden kunne finde anvendelse ved usædvanlige begivenheder uden for statens kontrol, som har væsentlige konsekvenser for tilrettelæggelsen af finanspolitikken og for forbrugsvæksten i det kommende finansår.

Det bemærkes, at såfremt undtagelsen finder anvendelse, vil dette fremgå af redegørelse efter den foreslåede § 3.

Der henvises i øvrigt til pkt. 2.2.1 og 2.2.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Til § 3

Gældende ret indeholder ikke i dag regler om en årlig redegørelse til Folketinget om forvaltningen af loven.

Med lovforslagets § 3 foreslås det, at der udarbejdes en årlig redegørelse til Folketinget om forvaltningen af loven.

Det foreslås i 1. pkt., at finansministeren og indenrigs- og boligministeren hvert år udarbejder en redegørelse om forvaltningen af loven.

Det foreslås, at redegørelsen skal indeholde en redegørelse for forvaltningen af lovens § 1 og § 2.

Det forudsættes videre, at redegørelsen skal redegøre herfor, såfremt § 2, stk. 1, ikke overholdes, og i hvilket omfang der foreligger exceptionelle omstændigheder efter § 2, stk. 2. Redegørelsen kan endvidere indeholde en orientering om tiltag, der sammen med realvæksten i det offentlige forbrug modsvarer værksten i det demografiske træk.

Det foreslås i 2. pkt., at redegørelsen sendes til Folketinget inden udgangen af august måned. Det er finansministeren, der har ansvaret for at sende redegørelsen til Folketinget inden udgangen af august. I denne sammenhæng stiller finansministeren og indenrigs- og boligministeren sig til rådighed for en forespørgselsdebat i Folketinget. Hermed får Folketinget mulighed for årligt at vurdere og debattere administrationen af velfærdsloven og de grundlæggende ambitioner for velfærdsstaten.

Der henvises i øvrigt til pkt. 2.3.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Til § 4

Det foreslås, at loven træder i kraft den 1. juli 2022.

Loven har således virkning på tidspunktet for forslaget til finanslov for 2023, der fremsættes af finansministeren inden udgangen af august 2022.

Til § 5

Det foreslås, at loven ikke gælder for Færøerne og Grønland.