Fremsat den 16. januar 2020 af miljøministeren (Lea Wermelin)

Forslag

til

Lov om ændring af lov om miljøbeskyttelse1)

(Nationale affaldshåndteringsplaner og affaldsforebyggelsesplaner)

§ 1

I lov om miljøbeskyttelse, jf. lovbekendtgørelse nr. 1218 af 25. november 2019, som ændret ved § 1 i lov nr. 45 af 23. januar 2018 og lov nr. 590 af 13. maj 2019, foretages følgende ændringer:

1. I fodnoten til lovens titel indsættes efter »nr. L 312, side 3,«: »som ændret senest ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2018/851/EU af 30. maj 2018 om ændring af direktiv 2008/98/EF om affald, EU-Tidende 2018, nr. L 150, side 109,«.

2. I § 46 c, stk. 2, nr. 4, indsættes efter »indsamlingsordninger og«: »i den forbindelse særskilte indsamlingsordninger samt«.

3. I § 46 c, stk. 2, indsættes efter nr. 4 som nyt nummer:

»5) En beskrivelse af tiltag til håndtering af henkastet affald.«

Nr. 5 og 6 bliver herefter nr. 6 og 7.

4. § 50 e, stk. 2, ophæves.

Stk. 3 bliver herefter stk. 2.

§ 2

Loven træder i kraft den 1. juni 2020.

Bemærkninger til lovforslaget

Almindelige bemærkninger

Indholdsfortegnelse

1. Indledning og baggrund

2. Lovforslagets hovedpunkter

2.1. Nationale affaldshåndteringsplaner og affaldsforebyggelsesplaner

2.1.1. Gældende ret

2.1.1.1. Miljøbeskyttelsesloven

2.1.1.2. Ændringsdirektivet

2.1.2. Miljø- og fødevareministeriets overvejelser og den foreslåede ordning

3. Økonomiske konsekvenser og implementeringskonsekvenser for det offentlige

4. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet m.v.

5. Administrative konsekvenser for borgerne

6. Miljømæssige konsekvenser

7. Forholdet til EU-retten

8. Hørte myndigheder og organisationer m.v.

9. Sammenfattende skema

1. Indledning og baggrund

Den nationale affaldshåndteringsplan og den nationale affaldsforebyggelsesplan, som miljøministeren udarbejder efter regler i lov om miljøbeskyttelse, jf. lovbekendtgørelse nr. 1218 af 25. november 2019 med senere ændringer (herefter miljøbeskyttelsesloven), skal som følge af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2018/851/EU af 30. maj 2018 om ændring af direktiv 2008/98/EF om affald (ændringsdirektivet) fremover leve op til en række nye og præciserede krav til planernes indhold.

Ændringsdirektivet skal være gennemført i dansk ret senest den 5. juli 2020.

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/98/EF om affald (affaldsdirektivet) indeholder i dag i direktivets artikel 28 og artikel 29 en forpligtelse for medlemsstaterne til at sikre, at deres kompetente myndigheder udarbejder en eller flere affaldshåndteringsplaner og programmer for affaldsforebyggelse, som kan indgå som en bestanddel af affaldshåndteringsplanen, hvor dog både foranstaltninger og målsætninger for affaldsforebyggelse klart skal kunne identificeres.

Det overordnede formål med affaldshåndteringsplanerne og affaldsforebyggelsesprogrammerne er blandt andet at sikre, at hver enkelt medlemsstat gennemfører en affaldspolitik på sit område, der bedst muligt bidrager til at mindske produktionen af affald og de negative følger af affaldsproduktion og - håndtering, og derigennem sikre en effektiv ressourceanvendelse og omstillingen til en cirkulær økonomi. Sigtet med forebyggelsesmål - og foranstaltninger er at bryde sammenhængen mellem økonomisk vækst og miljøbelastning fra affaldsproduktion.

Affaldsdirektivets bestemmelser om affaldshåndteringsplaner er gennemført i miljøbeskyttelseslovens § 46 c om den nationale plan for håndtering af affald og § 47 om kommunernes plan for håndtering af affald i kommunerne. Affaldsdirektivets bestemmelser om affaldsforebyggelsesprogrammer er gennemført i miljøbeskyttelseslovens § 50 e om den nationale plan for forebyggelse af affald. Anvendelsen af betegnelsen affaldsforebyggelsesplaner er sket af hensyn til sammenhængen i den danske regulering, og der er ikke herved tilsigtet nogen indholdsmæssig forskel i forhold til betegnelsen affaldsforebyggelsesprogrammer, som anvendes i direktivet.

Med lovforslaget foreslås for så vidt angår affaldshåndteringsplanen de ændringer af § 46 c, stk. 2, der er nødvendige for at gennemføre ændringsdirektivets præciserede og nye krav til artikel 28 i affaldsdirektivet om indholdet af planen. Den nationale affaldshåndteringsplan vedrører indholdet af kommunernes affaldshåndteringsplaner. De specifikke krav til de kommunale planers indhold, samt disses forhold til de nationale planer er udmøntet i § 13 i bekendtgørelse nr. 224 af 8. marts 2019 om affald (herefter affaldsbekendtgørelsen). Der er derfor ikke behov for en ændring af § 47.

Med lovforslaget foreslås endvidere den gældende oplistning af krav til affaldsforebyggelsesplanens indhold i § 50 e, stk. 2, nr. 1-5, ophævet, bl.a. fordi ændringsdirektivets nye og præciserede krav til artikel 29 til affaldsforebyggelsesplanen er langt mere detaljerede end i dag, og det derfor ikke skønnes hensigtsmæssigt at indskrive kravene direkte i loven. Miljøministeren skal som hidtil udarbejde nationale affaldsforebyggelsesplaner, jf. § 50 e, stk. 1, med et indhold, der opfylder kravene i direktiverne. Den foreslåede ændring betyder således alene, at de specifikke krav til indholdet ikke længere vil fremgå af § 50 e, stk. 2.

Kravene, som følger af ændringsdirektivet, vil sammen med de eksisterende krav fra affaldsdirektivet blive indeholdt i den næste revidering af den nationale plan (både affaldshåndtering og affaldsforebyggelse), som forventes udsendt i høring 1. halvår 2020.

2. Lovforslagets hovedpunkter

2.1. Nationale affaldshåndteringsplaner og affaldsforebyggelsesplaner.

2.1.1. Gældende ret

2.1.1.1. Miljøbeskyttelsesloven

Miljøbeskyttelsesloven indeholder i dag bestemmelser om, at miljøministeren udarbejder en national plan for henholdsvis affaldshåndtering, jf. § 46 c, og for affaldsforebyggelse, jf. § 50 e. Planerne er 12-årige, og der er krav om revision mindst hvert sjette år, jf. § 46 c, stk. 1, og § 50 e, stk. 1. Miljøministeren skal udarbejde disse nationale planer med udgangspunkt i affaldshierarkiet, jf. § 46 c, stk. 3, og § 50 e, stk. 3.

Affaldshierarkiet fremgår af miljøbeskyttelseslovens § 6 b og indeholder en prioriteret rækkefølge over tiltag, som skal anvendes ved udarbejdelse af politikker og udstedelse af regler om affaldsforebyggelse og affaldshåndtering. Af affaldshierarkiet fremgår, at affaldsforebyggelse prioriteres højest efterfulgt af forberedelse med henblik på genbrug, genanvendelse, anden nyttiggørelse og endeligt bortskaffelse. Bestemmelsen i § 6 b gennemfører, sammen med principperne i miljøbeskyttelseslovens §§ 1 og 3, affaldsdirektivets artikel 4.

Miljøministeren skal, udover at udarbejde planerne med udgangspunkt i affaldshierarkiet, desuden sikre, at planerne opfylder en række indholdskrav.

Den nationale plan for affaldshåndtering skal opfylde de specifikke krav, der stilles til indhold i § 46 c, stk. 2, nr. 1-6. Affaldshåndteringsplanen skal herefter indeholde en analyse af den aktuelle affaldshåndteringssituation, jf. nr. 1, en beskrivelse af den nationale affaldspolitik og prioriteringen på affaldsområdet, jf. nr. 2 og 3. Derudover skal planen indeholde en beskrivelse af mål for håndteringen af affaldsmængderne, som skal dække både nationale mål og mål fastsat af EU og nødvendige tiltag for at nå målene, jf. nr. 4. Desuden skal planen indeholde en beskrivelse af kriterier for placeringen af fremtidige affaldsbortskaffelsesanlæg samt en kapacitetsplan for bortskaffelsesanlæg og nyttiggørelsesanlæg, jf. nr. 5 og 6. Bestemmelserne i § 46 c gennemfører affaldsdirektivets artikel 28, stk. 1-4.

Den nationale plan for affaldshåndtering har betydning for de kommunale planer, som skal udarbejdes efter miljøbeskyttelseslovens § 47, stk. 1. De kommunale planer er, ligesom de nationale, gældende for en 12-årig periode med pligt til revision mindst hvert 6. år, og skal ligeledes udarbejdes med udgangspunkt i affaldshierarkiet. Ministeren fastsætter reglerne om de kommunale planers indhold, jf. § 47, stk. 2, der er udmøntet i affaldsbekendtgørelsen. Det nærmere forhold mellem den nationale plan og de kommunale planer er reguleret i affaldsbekendtgørelsens § 13, hvoraf det fremgår, at de kommunale planer skal udarbejdes med udgangspunkt i den nationale affaldshåndteringsplan og ikke må stride mod denne. Der er fastsat specifikke krav til indholdet af de kommunale planer i bekendtgørelsens §§ 13-15. Kravene til planerne gennemfører ligeledes affaldsdirektivets artikel 28.

Miljøministeren udarbejder den nationale plan for affaldsforebyggelse i overensstemmelse med de specifikke krav til planens indhold, der er oplistet i § 50 e, stk. 2, nr. 1-5. Planen skal herefter indeholde en beskrivelse af målene for affaldsforebyggelse, jf. nr. 1, og en beskrivelse af affaldsforebyggelsespolitikker, jf. nr. 3. Derudover skal planen indeholde en beskrivelse af de eksisterende affaldsforebyggelsesforanstaltninger, jf. nr. 2, og en beskrivelse og vurdering af nye affaldsforebyggelsesforanstaltninger, jf. nr. 4. Desuden skal foranstaltningerne til forebyggelse af emballageaffald specifikt beskrives, jf. nr. 5. Bestemmelserne i § 50 e gennemfører artikel 29 i affaldsdirektivet og artikel 14 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/62/EF af 20. december 1994 om emballage og emballageaffald (herefter emballagedirektivet), og opfylder samtidig kravet i affaldsdirektivets artikel 28, stk. 5, hvorefter affaldshåndteringsplanerne skal være i overensstemmelse blandt andet med artikel 14 i emballagedirektivet.

Kommunerne udarbejder ikke kommunale planer for affaldsforebyggelse. Der udarbejdes altså alene affaldsforebyggelsesplaner på nationalt niveau.

Planernes udarbejdelse skal ske med inddragelse af offentligheden, jf. nærmere reglerne herom i bekendtgørelse nr. 131 af 10. februar 2012 om offentlighedens inddragelse ved udarbejdelse af visse planer og programmer på miljøområdet og i bekendtgørelse nr. 415 af 13. maj 2005 om aktiv formidling af miljøoplysninger. Bestemmelserne om offentlighed gennemfører affaldsdirektivets artikel 31.

Den gældende nationale affaldshåndteringsplan udgøres af "Danmark uden affald", Ressourceplan for affaldshåndtering 2013-2018. Den nationale affaldsforebyggelsesplan udgøres af "Danmark uden affald II", Strategi for affaldsforebyggelse 2014-2020.

2.1.1.2. Ændringsdirektivet

Med ændringsdirektivet lægges der op til, at medlemsstaterne fortsat skal udarbejde og evaluere affaldshåndteringsplaner og affaldsforebyggelsesprogrammer. Medlemsstaternes forpligtelse efter affaldsdirektivet og ændringsdirektivet til at udarbejde affaldshåndteringsplaner og affaldsforebyggelsesprogrammer er dermed den samme som tidligere. Ligeledes er forpligtelsen til at inddrage offentligheden i forbindelse med vedtagelse af affaldshåndteringsplaner og affaldsforebyggelsesplaner den samme. Ændringsdirektivet stiller dog nye og præciserede krav til indholdet af affaldshåndteringsplanerne i artikel 28 og affaldsforebyggelsesprogrammerne i artikel 29 i affaldsdirektivet.

Affaldshåndteringsplanerne skal som hidtil udarbejdes i overensstemmelse med affaldsdirektivets genstand og anvendelsesområde i artikel 1, affaldshierarkiet i artikel 4, kravet om beskyttelse af menneskers sundhed og miljøet i artikel 13 og direktivets principper om tilstrækkelig egenkapacitet og nærhed i artikel 16. Artikel 1 og 4 er begge ændrede med ændringsdirektivet. Disse ændringer kan rummes af miljøbeskyttelseslovens gældende regler i §§ 1, 3 og 6 b.

For så vidt angår affaldshåndteringsplanerne indebærer ændringen af affaldsdirektivets artikel 28, at planerne fremover også skal indeholde en specifik vurdering af, om Danmark geografisk set er dækket tilstrækkeligt ind med ordninger for særskilt indsamling af affald, og om denne dækning kan forbedres. Der skal desuden indgå en vurdering af de undtagelser, der i henhold til affaldsdirektivets artikel 10, jf. ændringsdirektivets artikel 1, nr. 11, måtte være givet fra kravet om særskilt indsamling. Undtagelse efter den ændrede artikel 10 kan overordnet ske hvis: a) undtagelse ikke påvirker affaldets potentiale for at blive forberedt med henblik på genbrug, genanvendt eller på anden måde nyttiggjort og kvaliteten af outputtet er sammenlignelig med den, der opnås via særskilt indsamling, b) særskilt indsamling ikke giver det bedste miljøresultat, c) særskilt indsamling ikke teknisk er mulig under hensyntagen til god praksis for inden for affaldsindsamling og d) særskilt indsamling vil medføre uforholdsmæssigt høje økonomiske omkostninger.

Affaldshåndteringsplanen skal også som noget nyt indeholde en beskrivelse af foranstaltninger til at imødegå henkastning af affald og oprydning af henkastet affald. Planen skal derudover indeholde passende kvalitative eller kvantitative indikatorer og mål, herunder for mængden af produceret affald og behandlingen heraf og for det kommunale affald, der bortskaffes eller gøres til genstand for energiudnyttelse. Desuden er det præciseret, at planen i tilknytning til beskrivelse af eksisterende større anlæg til bortskaffelse og nyttiggørelse skal indeholde særlige ordninger for affald, der indeholder betydelige mængder af kritiske råstoffer.

Med hensyn til affaldsforebyggelsesplanen indebærer ændringen af affaldsdirektivets artikel 29, at der i planen som noget nyt som minimum skal redegøres for de foranstaltninger, der er - eller som tænkes - iværksat for at efterleve den række af nationale affaldsforebyggelsesforanstaltninger, som medlemsstaterne skal iværksætte efter affaldsdirektivets nyaffattede artikel 9, stk. 1, om affaldsforebyggelse, jf. ændringsdirektivets artikel 1, nr. 10. Artikel 9, stk. 1, indeholder en udførlig oplistning i litra a-m, der dækker over foranstaltninger som overordnet fokuserer på at forbedre ressourceeffektiviteten og mindske affaldsproduktionen. Foranstaltningerne skal sikre, at medlemsstaterne indtænker affaldsforebyggelse i hele produktets eller materialets livscyklus; i design- og produktionsfasen, i forbrugsfasen og i affaldsfasen. Ud over foranstaltningerne i den nyaffattede artikel 9, er der i ændringsdirektivet tilføjet krav om, at forebyggelsesplanen skal indeholde et specifikt program for forebyggelse af madaffald. Forebyggelsesplanen skal i relevant omfang beskrive bidraget fra økonomiske instrumenter og foranstaltninger til affaldsforebyggelse, som er oplistet i ændringsdirektivets nye bilag IVa og desuden indeholde en vurdering af, om de eksempler på foranstaltninger, der er angivet i bilag IV, er hensigtsmæssige. Affaldsforebyggelsesplanerne skal ligeledes udarbejdes i overensstemmelse med artikel 1 og 4.

2.1.2 Miljø- og Fødevareministeriets overvejelser og den foreslåede ordning

Ændringsdirektivet indeholder en række præciseringer og nye krav til, hvad affaldshåndterings- og forebyggelsesplanerne skal indeholde.

Miljø- og Fødevareministeriet vurderer, at kravene til planernes indhold i ændringsdirektivet er overgået fra at være af meget overordnet karakter til at være meget omfangsrigt og udførligt beskrevet. I forhold til forebyggelsesplanen kommer dette især til udtryk i en ny, meget omfattende artikel 9, stk. 1, litra a-m, som udførligt beskriver, hvilke foranstaltninger til forebyggelse, som medlemsstaterne skal træffe og som skal indeholdes i planen.

Hertil kommer, at ministeriet har en forventning om, at der i fremtiden vil ske flere ændringer til affaldsdirektivet, som vil indebære ændringer og udvidelser i kravene til indholdet af affaldshåndterings- og forebyggelsesplanerne. Denne forventning skyldes særligt, at Kommissionen efter ændringsdirektivet er pålagt pligt til at undersøge og overveje muligheden for en række nye målsætninger. Efter affaldsdirektivets artikel 9, stk. 6, jf. ændringsdirektivets artikel 1, nr. 12, litra e, skal Kommissionen senest den 31. december 2023 overveje muligheden for at fastsætte et EU-dækkende mål for reduktion af madaffald. Kommissionen skal derudover efter artikel 9, stk. 9, jf. ændringsdirektivets artikel 1, nr. 10, senest den 31. december 2024 overveje muligheden for foranstaltninger til fremme af genbrug af produkter, herunder fastsættelse af kvantitative mål, og andre foranstaltninger til forebyggelse af affald, herunder affaldsreduktionsmål. Derudover fastslår artikel 11, stk. 6, jf. ændringsdirektivets artikel 1, nr. 12, litra e, at Kommissionen inden udgangen af 2024 skal overveje, om der bør opstilles mål for yderligere affaldsstrømme som f.eks. bygge- og nedrivningsaffald, tekstilaffald, erhvervsaffald m.v. Derudover skal Kommissionen efter affaldsdirektivets artikel 11, stk. 7, jf. ændringsdirektivets artikel 1, nr. 12, litra e, senest ved udgangen af 2028 tage genanvendelsesmål for 2035 op til revision. Disse overvejelser skal Kommissionen forelægge Europa-Parlamentet og Rådet i givet fald ledsaget af et lovgivningsmæssigt forslag. Da medlemsstaternes planer for affaldshåndtering og affaldsforebyggelse medvirker til at sikre, at medlemsstaterne foretager en planlægning på sit område, som er nødvendig for at overholde direktivets mål og øvrige forpligtelser, forventes nye målsætninger på yderligere affaldsfraktioner eller reviderede målsætninger at komme til udtryk i nationale affaldshåndterings- og forebyggelsesplaner.

Miljø- og Fødevareministeriet har derfor overvejet, om man med fordel kunne ophæve oplistningerne med de detaljerede krav til indholdet i affaldshåndteringsplanen i § 46 c, stk. 2, nr. 1-6, og kravene til affaldsforebyggelsesplanen i § 50 e, stk. 2, nr. 1-5, og dermed opnå større fleksibilitet i fremtiden i takt med, at de EU-retlige krav til planen måtte ændre sig.

Det er ikke vurderet hensigtsmæssigt at ophæve oplistningen vedrørende affaldshåndteringsplanernes indhold i miljøbeskyttelseslovens § 46 c, stk. 2, nr. 1-6. Dette skyldes, at kommunernes pligt til at udarbejde deres planer i overensstemmelse med den nationale affaldshåndteringsplan skaber en afhængighed mellem kravene til indholdet i den nationale affaldshåndteringsplan og indholdet i de kommunale affaldsplaner.

Med lovforslaget foreslås derfor, at kravene til indholdet i den nationale affaldshåndteringsplan udvides gennem ændringer som foreslået med lovforslagets § 1, nr. 2 og 3. På baggrund af dette skal den nationale håndteringsplan, ud over det tidligere indhold, nu også indeholde en vurdering af behovet for særskilte ordninger for affaldsindsamling og en beskrivelse af tiltag til at imødegå og oprydde henkastet affald. Kommunerne udarbejder fortsat deres planer i overensstemmelse med kravene i affaldsbekendtgørelsens §§ 13-15, som er fastsat med hjemmel i miljøbeskyttelseslovens § 47, stk. 2. Da der er krav om, at de kommunale planer udarbejdes med udgangspunkt i den nationale plan, og ikke strider mod denne, vil de ændrede krav til den nationale plans indhold indirekte få betydning for den kommunale affaldsplanlægning.

Kravene til indholdet i affaldsforebyggelsesplanen efter affaldsdirektivets artikel 29 er i dag gennemført ved miljøbeskyttelseslovens § 50 e, stk. 2, hvor kravene til planens indhold er oplistet i bestemmelsens nr. 1-5. Den gældende bestemmelse medfører, at ministeren ved udarbejdelse af den nationale affaldsforebyggelsesplan skal sikre, at planens indhold overholder kravene i nr. 1-5, som omfatter en beskrivelse af forebyggelsesmål, eksisterende forebyggelsesforanstaltninger, forebyggelsespolitikker og foranstaltninger til forebyggelse af emballageaffald. Affaldsforebyggelsesplanen udarbejdes alene som en national plan, og forpligtelsen i miljøbeskyttelseslovens § 50 e retter sig derfor alene til miljøministeren. Der er af denne grund ikke samme betænkeligheder ved at ophæve § 50 e, stk. 2, nr. 1-5, som oplister kravene til planens indhold. Indholdet skal være i overensstemmelse med de EU-retlige direktivforpligtelser. Aktuelt er dette affaldsdirektivets artikel 29 som ændret ved ændringsdirektivet og emballagedirektivets artikel 14.

Med lovforslagets § 1, nr. 4, foreslås den gældende oplistning i § 50 e, stk. 2, nr. 1-5, derfor ophævet. Med den foreslåede ophævelse af § 50 e, stk. 2, tilsigtes alene at ændre måden, hvorved direktivernes krav til indholdet af affaldsforebyggelsesplanen er gennemført i dansk ret. Planen vil fremover, lige som det er tilfældet i dag, blive udarbejdet af miljøministeren i medfør af miljøbeskyttelseslovens § 50 e, stk. 1, og med et indhold, som opfylder Danmarks EU-retlige direktivforpligtelser.

Den foreslåede ændring betyder således alene, at de specifikke krav til indholdet ikke længere vil fremgå af § 50 e, stk. 2.

3. Økonomiske konsekvenser og implementeringskonsekvenser for det offentlige

Forpligtelsen for miljøministeren til at udarbejde en national affaldshåndteringsplan og en national affaldsforebyggelsesplan gælder allerede. Med lovforslaget ændres dermed alene i kravene til indholdet i planerne, som udvides og præciseres. Udmøntningen af denne forpligtelse forventes kun at have marginale økonomiske konsekvenser for det offentlige.

Ligeledes er kommunernes forpligtelse til at udarbejde kommunale affaldsplaner den samme. Udgifter til planlægning gebyrfinansieres efter den gældende § 48, stk. 1, nr. 1, i lov om miljøbeskyttelse, og forslaget vil derfor ikke have økonomiske konsekvenser for kommunerne.

Udmøntningen af de udvidede og mere præcise krav til indholdet af den statslige og de kommunale affaldshåndteringsplaner samt til indholdet i den nationale affaldsforebyggelsesplan, der fremgår af ændringsdirektivet, vurderes i sig selv kun at have begrænsede administrative statslige og kommunale konsekvenser i form af de planlægningsmæssige overvejelser, der skal foretages og indskrives i planerne.

Når affaldshåndteringsplanerne og affaldsforebyggelsesplanerne er udarbejdet, kan virkningerne heraf dog have både økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige. Det er på nuværende tidspunkt ikke muligt at præcisere disse konsekvenser yderligere, da indholdet i de fremtidige planer ikke er fastlagt endnu.

Miljø- og Fødevareministeriet vurderer, at den foreslåede lovgivning er i overensstemmelse med principperne for digitaliseringsklar lovgivning.

4. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet m.v.

Lovforslaget har i sig selv ikke økonomiske eller administrative konsekvenser for erhvervslivet. Når affaldshåndteringsplanerne og affaldsforebyggelsesplanerne er udarbejdet, kan virkningerne heraf dog have både økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet. Det er på nuværende tidspunkt ikke muligt at præcisere disse konsekvenser yderligere, da indholdet i de fremtidige planer ikke er fastlagt endnu.

5. Administrative konsekvenser for borgerne

Lovforslaget har ikke i sig selv administrative konsekvenser for borgerne. Når affaldshåndteringsplanerne og affaldsforebyggelsesplanerne er udarbejdet, kan virkningerne heraf dog have administrative konsekvenser for borgerne. Det er på nuværende tidspunkt ikke muligt at præcisere disse konsekvenser yderligere, da indholdet i de fremtidige planer ikke er fastlagt endnu.

6. Miljømæssige konsekvenser

Miljøministeren har allerede i dag pligt til at udarbejde nationale planer for affaldshåndtering og affaldsforebyggelse. Lovforslaget udvider og præciserer kravene til national planlægning af konkrete indsatsområder både i forbindelse med affaldshåndtering og affaldsforebyggelse, og sikrer forøget koordination af indsatsen på de berørte områder. Udmøntningen af lovforslaget vurderes derfor at videreføre de gældende reglers positive miljømæssige konsekvenser.

7. Forholdet til EU-retten

Lovforslagets § 1, nr. 2 og 3, gennemfører dele af artikel 1, nr. 21 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2018/851/EU af 30. maj 2018 om ændring af direktiv 2008/98/EF om affald (ændringsdirektivet).

Med lovforslagets § 1, nr. 4, ophæves § 50 e, stk. 2, i miljøbeskyttelsesloven, som oplister de krav til affaldsforebyggelsesplanens indhold, som i dag er indeholdt i artikel 29 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/98/EF om affald (affaldsdirektivet) og artikel 14 i emballagedirektivet. Ophævelsen af § 50 e, stk. 2, ændrer alene måden, hvorpå direktivernes krav til indholdet af affaldsforebyggelsesplanen er gennemført i dansk ret. Planen vil som hidtil blive udarbejdet af miljøministeren i medfør af miljøbeskyttelseslovens § 50 e, stk. 1, og med et indhold, som opfylder Danmarks EU-retlige direktivforpligtelser. Aktuelt er det affaldsdirektivets artikel 29 som ændret ved ændringsdirektivet og emballagedirektivets artikel 14.

Ved udarbejdelse og revision af en national plan for affaldshåndtering og affaldsforebyggelse skal det vurderes, om planen vil få væsentlig indvirkning på miljøet, og derfor er omfattet af reglerne om miljøvurdering i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/42/EF af 27. juni 2001 om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet.

8. Hørte myndigheder og organisationer m.v.

Et udkast til lovforslag har i perioden fra den 25. september 2019 til den 8. november 2019 været sendt i høring hos følgende myndigheder og organisationer m.v.:

ARI Affalds- og Ressourceindustrien, Advokatsamfundet, AffaldPlus, Brancheforeningen for Genanvendelse af Organiske Restprodukter til Jordbrugsformål, COOP Danmark A/S, COWI A/S, Center for Miljø, Copenhagen Resource Institute, DAKOFA, DAKOFO, DCE - Nationalt Center for Miljø og Energi, DTU, DTU Aqua, DTU Miljø, Dansk Affaldsforening, Dansk Byggeri, Dansk Energi, Dansk Erhverv, Dansk Industri, Dansk Miljøteknologi, Dansk Mode & Textil, Dansk Selskab for Miljøret, Dansk Transport og Logistik (DTL), Danske Råstoffer (Dansk Byggeri), Energinet.dk, Fortum (tidligere Kommunekemi A/S og Ekokem A/S), Genvindingsindustrien, Glasindustrien (GI), Greenpeace, Danmark, Institut for Miljøvidenskab, Aarhus Universitet, KL (kommunernes landsforening), Københavns Universitet, NIRAS A/S, NOAH, Novo Nordisk, Plastindustrien, Rambøll Danmark, Roskilde Universitet, Institut for Miljø, Samfund og Rumlig Forandring, Stop Spild af Mad, Vestforbrænding, Vugge til Vugge og Ørsted.

9. Sammenfattende skema

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Til nr. 1

Lovforslaget gennemfører dele af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2018/851/EU af 30. maj 2018 om ændring af direktiv 2008/98/EF om affald, EU-Tidende 2018 (ændringsdirektivet). Miljøbeskyttelsesloven indeholder i dag ikke bestemmelser, der gennemfører ændringsdirektivet, og ændringsdirektivet fremgår derfor ikke af noten til loven.

Det foreslås at ændre fodnoten til miljøbeskyttelseslovens titel således, at der indsættes en henvisning til at loven gennemfører dele af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2018/851/EU af 30. maj 2018 om ændring af direktiv 2008/98/EF om affald, EU-Tidende 2018, nr. L 150, side 109.

Forslaget har til formål at ajourføre fodnoten til lovens titel med henvisning til den seneste ændring af affaldsdirektivet.

Til nr. 2

Miljøbeskyttelseslovens § 46 c, stk. 2, indeholder en oplistning i nr. 1-6 af, hvad den nationale affaldshåndteringsplan skal indeholde. Der henvises til de almindelige bemærkninger afsnit 2.1.1.1 for uddybende gennemgang af indholdet i nr. 1-6.

Den gældende bestemmelse i miljøbeskyttelseslovens § 46 c, stk. 2, nr. 4, forpligtiger miljøministeren til at medtage en beskrivelse af EU-mål og nationale mål for håndteringen af de samlede affaldsmængder ved udarbejdelsen af den nationale affaldshåndteringsplan og de nødvendige tiltag for at nå målene. I den forbindelse skal der blandt andet ske en vurdering af behovet for nye indsamlingsordninger og for at udbygge den eksisterende affaldsanlægsinfrastruktur.

Det foreslås at ændre § 46 c, stk. 2, nr. 4, ved at indsætte en henvisning til særskilte indsamlingsordninger, så det eksplicit fremgår, at der inden for beskrivelsen af målene og de nødvendige tiltag for at nå målene desuden skal foretages en vurdering af behovet for ordninger for særskilt indsamling.

Med forslaget gennemføres affaldsdirektivets krav i artikel 28, stk. 3, litra cb, jf. ændringsdirektivets artikel 1, nr. 21, litra a, ii, hvorefter affaldshåndteringsplanen skal indeholde en vurdering af behovet for ordninger for særskilt indsamling. En vurdering af ordninger for særskilt indsamling foretages som en vurdering af, om Danmark geografisk set er dækket tilstrækkeligt ind med ordninger for særskilt indsamling af affald. Herudover foretages en vurdering af, om denne dækning kan forbedres, og en vurdering af de undtagelser, der i henhold til affaldsdirektivets artikel 10, stk. 3, jf. ændringsdirektivets artikel 1, nr. 11, måtte være givet fra kravet om særskilt indsamling. Undtagelse efter artikel 10, stk. 3, kan tillades, hvis: a) samlet indsamling af visse typer affald påvirker ikke deres potentiale for at blive forberedt med henblik på genbrug, genanvendt eller på anden måde nyttiggjort i overensstemmelse med artikel 4, og kvaliteten af outputtet fra disse operationer er sammenlignelig med den, der opnås via særskilt indsamling, b) særskilt indsamling giver ikke det bedste miljøresultat, når man betragter den samlede miljøvirkning af håndteringen af de relevante affaldsstrømme, c) særskilt indsamling er ikke teknisk mulig under hensyntagen til god praksis inden for affaldsindsamling og d) særskilt indsamling vil medføre uforholdsmæssigt høje økonomiske omkostninger set i forhold til de omkostninger, der er forbundet med negative miljø- og sundhedsmæssige påvirkninger af blandet affaldsindsamling og - behandling, potentialet for energieffektivitetsforbedringer i indsamling og behandling af affald, indtægter fra salg af sekundære råstoffer samt anvendelsen af princippet om, at forureneren betaler, og udvidet producentansvar.

Særskilt indsamling skal forstås som indsamling, hvor en affaldsstrøm holdes adskilt alt efter affaldets type og art for at lette en specifik behandling, jf. affaldsdirektivets artikel 3, nr. 11. Særskilt indsamling kan ske ved afhentning ved husstanden, indleverings- og modtagesystemer og andre indsamlingsordninger. Særskilt indsamling skal ifølge affaldsdirektivet indtil videre som minimum ske af papir, metal, plast og glas, jf. affaldsdirektivets artikel 11, stk. 1, jf. ændringsdirektivets artikel 1, nr. 12, litra b, og vurderingen af behovet for ordninger skal derfor i første omgang ske med udgangspunkt i disse affaldstyper.

Til nr. 3

Den gældende bestemmelse i miljøbeskyttelseslovens § 46 c, stk. 2, indeholder en oplistning i nr. 1-6 af kravene til indholdet i den nationale affaldshåndteringsplan. Der henvises til de almindelige bemærkninger afsnit 2.1.1.1 for uddybende gennemgang af indholdet i § 46 c, stk. 2, nr. 1-6.

Ændringsdirektivet forpligter som noget nyt medlemsstaterne til at sikre, at affaldshåndteringsplanen indeholder en beskrivelse af foranstaltninger til at imødegå henkastning af affald og oprydning af henkastet affald, jf. affaldsdirektivets artikel 28, stk. 3, litra f, som indsat ved ændringsdirektivets artikel 1, nr. 21, litra a, iii.

Med henblik på at gennemføre den nævnte ændring i dansk ret foreslås det i § 46 c, stk. 2, at der indsættes et nyt nr. 5, der forpligter ministeren til at medtage en beskrivelse af indsatser til håndtering af henkastet affald inden for den nationale affaldshåndteringsplan.

Beskrivelsen skal omfatte tiltag for bekæmpelse og forebyggelse af alle former for henkastning af affald. Hermed kan der være tale om tiltag til at imødegå alle former for henkastning, dumpning, ukontrolleret håndtering eller andre måder at skille sig af med affald på. Som eksempel på foranstaltninger kan nævnes forbedringer i affaldshåndteringsinfrastruktur og -praksis, økonomiske instrumenter og oplysningskampagner til at forebygge og mindske affaldsmængden fra de produkter, som det henkastede affald primært stammer fra. Derudover kan nævnes undervisning og bevidstgørelse af forbrugere for at motivere til ændret adfærd. For så vidt angår indsatser til forebyggelse af henkastet affald skal disse være i overensstemmelse med de krav, der stilles i artikel 13 i direktiv 2008/56/EF (havstrategirammedirektivet) og artikel 11 i direktiv 2000/60/EF (vandrammedirektivet). Dette med det formål at koordinere disse krav med de indsatser, der beskrives inden for affaldshåndteringsplanen.

Desuden skal beskrivelsen omfatte tiltag for at rydde op efter alle typer henkastet affald, uanset oprindelse eller størrelse og uanset om det er henkastet uagtsomt eller forsætligt.

Til nr. 4

Miljøbeskyttelseslovens § 50 e, stk. 1, indeholder en forpligtelse for miljøministeren til at udarbejde en national plan for affaldsforebyggelse, der er gældende for en 12-årig periode, og som revideres mindst hvert sjette år.

Den gældende bestemmelse i miljøbeskyttelseslovens § 50 e, stk. 2, indeholder en oplistning i nr. 1-5, der fastsætter kravene til affaldsforebyggelsesplanens indhold. Planen skal indeholde en beskrivelse af målene for affaldsforebyggelse, jf. nr. 1, og en beskrivelse af affaldsforebyggelsespolitikker, jf. nr. 3. Derudover skal planen indeholde en beskrivelse de eksisterende affaldsforebyggelsesforanstaltninger, jf. nr. 2, og en beskrivelse og vurdering af nye affaldsforebyggelsesforanstaltninger, jf. nr. 4. Desuden skal foranstaltningerne til forebyggelse af emballageaffald specifikt beskrives, jf. nr. 5. Bestemmelserne i nr. 1-4 gennemfører affaldsdirektivets artikel 29. Bestemmelsen i nr. 5 er en gennemførelse af kravet i emballagedirektivets artikel 14 og samtidig en opfyldelse af kravet i affaldsdirektivets artikel 28, stk. 5, hvorefter affaldshåndteringsplanerne skal være i overensstemmelse blandt andet med artikel 14 i emballagedirektivet. Artikel 14 i emballagedirektivet vedrører forebyggelse, og henvisningen hertil er derfor gennemført i affaldsforebyggelsesplanen i stedet for affaldshåndteringsplanen.

Det foreslås at ophæve § 50 e, stk. 2. Den foreslåede ophævelse medfører, at den hidtidige oplistning af kravene til affaldsforebyggelsesplanens indhold udgår af § 50 e.

Den foreslåede ophævelse af § 50 e, stk. 2, ændrer alene måden hvorpå de nævnte direktivers krav til indholdet af affaldsforebyggelsesplanen er gennemført i dansk ret. Planen vil som hidtil blive udarbejdet af miljøministeren i medfør af miljøbeskyttelseslovens § 50 e, stk. 1, hvorefter ministeren udarbejder en 12-årig national plan for forebyggelse af affald, og reviderer denne mindst hvert sjette år. Miljøministeren skal ligeledes som hidtil fastsætte indholdet af planen i overensstemmelse med Danmarks EU-retlige forpligtigelser. Aktuelt skal miljøministeren således udarbejde planen i overensstemmelse med de bestemmelser i artikel 29 i affaldsdirektivet, som ændret ved ændringsdirektivet og artikel 14 i emballagedirektivet, som stiller krav til affaldsforebyggelsesplanens indhold.

Affaldsdirektivets artikel 29, stk. 1, jf. ændringsdirektivets artikel 1, nr. 22, litra a, fastsætter, at affaldsforebyggelsesplanen skal udarbejdes i overensstemmelse med direktivets artikel 1. Planen skal altså udarbejdes i overensstemmelse med direktivets formål om at beskytte miljøet og menneskers sundhed ved at forebygge eller mindske produktionen af affald og de negative følger af affaldsproduktion og -håndtering og ved at mindske de samlede følger af ressourceanvendelsen og forbedre effektiviteten af en sådan anvendelse. Derudover skal planen udarbejdes i overensstemmelse med artikel 4, som fastsætter affaldshierarkiet. Artikel 1 og 4 er gennemført i dansk ret i miljøbeskyttelseslovens §§ 1, 3 og 6 b.

Affaldsforebyggelsesplanen skal efter artikel 29, stk. 1, jf. ændringsdirektivets artikel 1, nr. 22, litra a, som minimum indeholde en redegørelse for de foranstaltninger, der er - eller som tænkes - iværksat for at efterleve den række af nationale affaldsforebyggelsesforanstaltninger, som medlemsstaterne skal iværksætte efter affaldsdirektivets nyaffattede artikel 9, stk. 1 om affaldsforebyggelse. Artikel 9, stk. 1, indeholder en oplistning i litra a)-m), der omfatter foranstaltninger som overordnet set fokuserer på at forbedre ressourceeffektiviteten og mindske affaldsproduktionen. Direktivets artikel 9, stk. 1, stiller krav om, at der træffes foranstaltninger, der som minimum a) fremmer og støtter bæredygtige produktions- og forbrugsmodeller, b) fremmer design, fremstilling og anvendelse af produkter, der er ressourceeffektive, c) er målrettet produkter, der indeholder kritiske råstoffer for at forebygge, at disse råstoffer bliver til affald, d) tilskynder til genbrug af produkter og etablering af systemer, der fremmer reparations- og genbrugsaktiviteter, e) fremmer tilgængeligheden af materialer mm., der muliggør reparation og genbrug af produkter, f) nedbringer affaldsproduktionen i processer som led i industriproduktion, bygning og nedrivning mm., g) begrænser produktionen af madaffald, h) tilskynder til donation af fødevarer og anden omfordeling til menneskelig konsum, i) fremmer reduktionen af indholdet af farlige stoffer i materialer og produkter, j) reducerer produktionen af affald, navnlig affald, som ikke er egnet til forberedelse med henblik på genbrug eller genanvendelse, k) identificerer de produkter, der udgør hovedkilderne til henkastet affald og træffer passende foranstaltninger til at forebygge og nedbringe mængden af henkastet affald fra sådanne produkter, l) sigter på at standse produktionen af havaffald, og m) udformer og støtter oplysningskampagner for at højne bevidstheden om affaldsforebyggelse og henkastning af affald.

I det omfang, det er relevant, skal affaldsforebyggelsesplanen indeholde en beskrivelse af bidraget fra økonomiske instrumenter og foranstaltninger til affaldsforebyggelse, jf. artikel 29, stk. 2, jf. ændringsdirektivets artikel 1, nr. 22, litra b. Eksempler herpå er oplistet i ændringsdirektivets bilag IVa, der omfatter en række økonomiske instrumenter og foranstaltninger, som giver incitament til at anvende affaldshierarkiet, for eksempel udvidede producentansvarsordninger, returpantsystemer og bæredygtige offentlige indkøbsprocedurer. Planen skal derudover i relevant omfang indeholde en vurdering af, om de foranstaltninger, der er angivet på affaldsdirektivets bilag IV, eller andre passende foranstaltninger er hensigtsmæssige. Bilag IV indeholder en liste over eksempler på foranstaltninger til affaldsforebyggelse, som omfatter foranstaltninger, der kan påvirke rammebetingelserne for produktionen af affald, foranstaltninger, der kan påvirke design-, produktions- og distributionsfasen samt foranstaltninger, der kan påvirke forbrugs- og anvendelsesfasen.

Affaldsforebyggelsesplanen skal, efter affaldsdirektivets artikel 29, stk. 2, jf. ændringsdirektivets artikel 1, nr. 22, litra b, desuden indeholde en beskrivelse af de eksisterende affaldsforebyggelsesforanstaltninger og disses bidrag til affaldsforebyggelse. Som eksempler herpå kan nævnes en informationskampagne om affaldsforebyggelse rettet mod borgerne, udgivelse af idékataloger over mulige tiltag til affaldsforebyggelse i de forskellige sektorer, virksomheders tiltag til reduktion af råvareforbrug samt detailhandlens genbrug af transportemballager.

Med ændringsdirektivet er der indsat et nyt stk. 2a, jf. artikel 1, nr. 22, litra c, der fastsætter, at affaldsforebyggelsesplanen skal indeholde specifikke foranstaltninger for forebyggelse af madaffald. Som eksempler på sådanne foranstaltninger kan nævnes oplysningskampagner om, hvordan madaffald kan forebygges, herunder om hvad holdbarhedsangivelserne sidste anvendelsesdato og mindst holdbar til betyder og incitamenter til indsamling af usolgte fødevareprodukter og til sikker omfordeling heraf til for eksempel velgørende organisationer.

Affaldsforebyggelsesplanen skal derudover indeholde en beskrivelse af foranstaltningerne til forebyggelse af emballageaffald, herunder genbrug af emballage. Som eksempel på et initiativ til forebyggelse af emballageaffald kan nævnes vejledning i form af tjeklister til virksomheder om, hvordan virksomhederne kan indtænke emballageminimering i emballagefremstillingen. Formålet med dette er at gennemføre affaldsdirektivets artikel 28, stk. 5, jf. ændringsdirektivets artikel 1, nr. 21, litra b, hvorefter affaldshåndteringsplanerne skal være i overensstemmelse blandt andet med artikel 14 i emballagedirektivet. Artikel 14 i emballagedirektivet vedrører forebyggelse, og henvisningen hertil er derfor gennemført i affaldsforebyggelsesplanen i stedet for affaldshåndteringsplanen.

Det er desuden hensigten, at miljøministeren med den eksisterende bemyndigelse kan anvende denne ved eventuelle fremtidige ændringer, præciseringer eller udvidelser i affaldsdirektivets artikel 29 eller andre EU-retlige forpligtelser, der måtte stille krav til affaldsforebyggelsesplanens indhold.

Til § 2

Det foreslås, at loven træder i kraft den 1. juni 2020, med henblik på at den nationale affaldshåndteringsplan og den nationale affaldsforebyggelsesplan kan udstedes forinden udløbet af gennemførelsesfristen af det reviderede affaldsdirektiv den 5. juli 2020, jf. direktivets artikel 2, stk. 1.

Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland, da miljøbeskyttelsesloven ikke gælder for disse landsdele, jf. lovens § 118.

Bilag 1

Lovforslaget sammenholdt med gældende lov

Bilag 2

EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV (EU) 2018/851

af 30. maj 2018

om ændring af direktiv 2008/98/EF om affald

(EØS-relevant tekst)

EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR -

under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 192, stk. 1,

under henvisning til forslag fra Europa-Kommissionen,

efter fremsendelse af udkast til lovgivningsmæssig retsakt til de nationale parlamenter,

under henvisning til udtalelse fra Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg (1),

under henvisning til udtalelse fra Regionsudvalget (2),

efter den almindelige lovgivningsprocedure (3), og

ud fra følgende betragtninger:

VEDTAGET DETTE DIREKTIV:

Artikel 1

Ændringer

I direktiv 2008/98/EF foretages følgende ændringer:

1) Loven indeholder bestemmelser, der gennemfører dele af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/62/EF af 20. december 1994 om emballage og emballageaffald, EF-Tidende 1994, nr. L 365, side 10, dele af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/98/EF af 19. november 2008 om affald og om ophævelse af visse direktiver, EU-Tidende 2008, nr. L 312, side 3, som ændret senest ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2018/851/EU af 30. maj 2018 om ændring af direktiv 2008/98/EF om affald, EU-Tidende 2018, nr. L 150, side 109.