Fremsat den 15. november 2018 af ministeren for fiskeri og ligestilling (Eva Kjer Hansen)

Forslag

til

Lov om ændring af fiskeriloven

(Indsats mod kvotekoncentration i dansk fiskeri)

§ 1

I fiskeriloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 764 af 19. juni 2017 som ændret ved lov nr. 1563 af 19. december 2017 og lov nr. 736 af 8. juni 2018, foretages følgende ændringer:

1. I § 3 indsættes som nr. 8:

»8) Bestemmende indflydelse: Mulighed for gennem økonomiske mellemværender direkte eller indirekte at påvirke økonomiske eller driftsmæssige dispositioner foretaget af en person eller et selskab.«

2. Efter § 34 indsættes:

»§ 35 Erhvervsmæssige udnyttelse af ressourcerne, jf. § 34, begrænses af øvre grænser for en persons og et selskabs samlede ejerskab af kvoteandele, hvori medregnes personens eller selskabets helt eller delvist ejede kvoteandele samt forholdsmæssigt kvoteandele helt eller delvist ejet af andre personer eller selskaber, som førstnævnte person eller selskab har adgang til at udøve bestemmende indflydelse på.

Stk. 2 Ministeren for fiskeri og ligestilling fastsætter regler om øvre grænser for det samlede ejerskab af kvoteandele, jf. stk. 1, herunder om

1) opgørelse af helt eller delvist ejede kvoteandele,

2) afgrænsning af, omregning til og opgørelse af kvoteandele, der er adgang til at udøve en bestemmende indflydelse på,

3) indberetning af oplysninger vedrørende økonomiske mellemværender,

4) indefrysning af årsmængder tildelt på baggrund af kvoteandele ved overskridelse af de øvre grænser,

5) påbud om nedbringelse af ejerandele ved overskridelse af de øvre grænser,

6) bortfald af kvoteandele ved overskridelse af de øvre grænser og

7) overgangsordning.«

3. I § 104, stk. 1, 4. pkt., ændres »2/3« til: »6/11«, og i 5. pkt. ændres »Forbrugerrådet, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd og Danmarks Frie Forskningsfond« til: »De repræsentative organisationer for offentlige interesser« og »1/3« til: »5/11«.

4. I § 112, stk. 1, nr. 2, ændres »disse er erhvervet, og« til: »disse er erhvervet,«.

5. I § 112, stk. 1, nr. 3, ændres »fisk.« til: » fisk og«.

6. I § 112, stk. 1, indsættes som nr. 4:

»4) økonomiske mellemværender vedrørende ejere eller medejere af kvoteandele, herunder fra disse personers eksterne rådgivere, revisorer og pengeinstitutter, dog ikke advokater, samt dokumentation herfor.«

7. I § 117 indsættes efter stk. 4 som nyt stykke:

»Stk. 5 Til kontrol med overholdelsen af øvre grænser for ejerskab af kvoteandele, jf. § 35, er kontrolmyndigheden berettiget til hos ejere eller medejere af kvoteandele, mod behørig legitimation og uden retskendelse at efterse enhver form for dokumentation vedrørende økonomiske mellemværender direkte eller gennem ét eller flere mellemled med andre ejere eller medejere af kvoteandele, herunder materiale i elektronisk form, samt at få adgang til ethvert forretningslokale, hvor sådant materiale opbevares.«

Stk. 5 og 6 bliver herefter stk. 6 og 7.

§ 2

Loven træder i kraft den 1. januar 2019.

§ 3

Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland.

Bemærkninger til lovforslaget

Almindelige bemærkninger

Indholdsfortegnelse

1. Indledning

1.1. Lovforslagets formål

Lovforslaget fremsættes med henblik på ændring af lov om fiskeri og fiskeopdræt (fiskeriloven), jf. lovbekendtgørelse nr. 764 af 19. juni 2017 som ændret ved lov nr. 1563 af 19. december 2017 og lov nr. 736 af 8. juni 2018.

Ved Aftale om indsats mod kvotekoncentration i dansk fiskeri indgået den 16. november 2017 af Regeringen (Venstre, Liberal Alliance og Det Konservative Folkeparti), Socialdemokratiet, Radikale Venstre, Dansk Folkeparti, Enhedslisten, Alternativet, og Socialistisk Folkeparti blev det aftalt, at reglerne for samlet ejerskab af kvoteandele skulle skærpes. Der foreslås således indført en ny reguleringsmodel for opgørelse af, om de øvre grænser for ejerskab af kvoteandele er overholdt.

I beregningen vil som hidtil skulle indgå de kvoteandele, som en person eller et selskab ejer helt eller delvist. Som et nyt element vil der også forholdsmæssigt skulle medregnes kvoteandele, der vil være adgang til bestemmende indflydelse over gennem økonomiske mellemværender, som eksempelvis lån, kaution eller sikkerhedsstillelse, der er ydet til andre erhvervsfiskere, erhvervsfiskerselskaber, samt andre ejere eller medejere af kvoteandele. Hidtil er vurderingen af, om en person eller et selskab har adgang til bestemmende indflydelse sket på et konkret subjektivt grundlag. Ved lovændringen objektiviseres begrebet bestemmende indflydelse, hvorefter alle økonomiske mellemværender mellem aktører i erhvervet antages at kunne give mulighed for kreditoren til at påvirke økonomiske og driftsmæssige dispositioner foretaget af debitoren, herunder en mulighed for at udøve en bestemmende indflydelse over debitors ejerskab af kvoteandele, uagtet om denne mulighed vil være rent hypotetisk. Der henvises til afsnit 2.1.3.1 nedenfor under lovforslagets almindelige bemærkninger.

For at sikre en effektiv kontrol med overholdelsen af de øvre grænser for ejerskab af kvoteandele, forventes det, at erhvervsfiskere og andre ejere eller medejere af kvoteandele vil blive pålagt en pligt til at indberette oplysninger om direkte eller indirekte økonomiske mellemværender med andre ejere eller medejere af kvoteandele, som kan give adgang til bestemmende indflydelse på andre kvoteandele. Der henvises til afsnit 2.1.3.4 nedenfor under lovforslagets almindelige bemærkninger.

Ligeledes forventes det, at der vil blive indført en pligt for eksempelvis erhvervsfiskeres og erhvervsfiskerselskabers rådgivere, revisorer og banker, samt tredjepersoner, der er mellemmænd i de omfattede økonomiske mellemværender, til på anmodning og i kontroløjemed at afgive oplysninger om økonomiske mellemværender vedrørende ejere eller medejere af kvoteandele, samt at der, for at sikre en effektiv kontrol, sker en vis udvidelse af reglerne om adgang til kontrol i erhvervsfiskeres og erhvervsfiskerselskabers forretningslokaler uden retskendelse. Der henvises til afsnit 2.2.3 nedenfor under lovforslagets almindelige bemærkninger.

Generelt foreslås det, at de grundlæggende rammer for reguleringsmodellen fastsættes i loven, mens der gives ministeren for fiskeri og ligestilling bemyndigelse til at fastsætte de nærmere regler ved bekendtgørelse om de øvre grænser for ejerskab, om opgørelse af om grænserne for ejerskab af kvoteandele er overholdt, om pligten til at indberette og afgive oplysninger m.v. Herved vil det være muligt at justere reguleringsmodellen uden lovændring. Modellen skal ifølge den politiske aftale evalueres i 2021, og en eventuel justering som følge heraf, vil således kunne foregå uden lovændring inden for den foreslåede ramme i dette lovforslag.

I forlængelse af Aftale om indsats mod kvotekoncentration i dansk fiskeri har aftaleparterne besluttet, at der skal ske en justering af sammensætningen af bestyrelsen for Fiskeafgiftsfonden, der sikrer en bredere erhvervsrepræsentation og øger repræsentationen af offentlige interesser. Der henvises til afsnit 2.3 nedenfor under lovforslagets almindelige bemærkninger.

1.2. Baggrund

I 2003 blev der indført en ny markedsbaseret struktur for administrationen af fiskekvoter i Danmark med indførelsen af henholdsvis individuelle overdragelige kvoteandele (IOK) og senere i 2007 blev fartøjskvoteandele (FKA) indført. Dermed blev der givet mulighed for omsættelighed gennem køb, og salg af kvoteandele, samt leje af årsmængder.

Tidligere havde en erhvervsfisker alene mulighed for at fiske på den ration, der blev tildelt over en kortere eller længere periode som led i den nationale fordeling af den danske kvote. Det var ikke muligt at samle flere rationer på ét fartøj, eller på anden vis at øge et fartøjs fiskerimuligheder, fx ved at lægge rationen for én måned oven i rationen for den følgende måned. Dansk fiskeri var derfor præget af, at der var mange fiskere i forhold til mængden af fisk og mange små fartøjer i forhold til fiskerimulighederne. Dette gjorde det svært at få en rentabel økonomi i fiskerisektoren.

Formålet med reformen af den danske kvoteadministration var at løse fiskeriets strukturelle og økonomiske problemer med en for stor og for gammel fiskeriflåde med dårlig økonomi. Ved at gøre kvoteandelene omsættelige på et næsten frit marked, ville det være muligt for de enkelte fiskere og fartøjer at øge fiskerimulighederne og dermed forbedre indtjeningen og økonomien, så der blev råd til modernisering af fartøjerne. Samtidig var det også forventningen, at kapaciteten i flåden ville blive tilpasset fiskerimulighederne ved, at antallet af fiskefartøjer ville blive reduceret, og at flåden ville blive moderniseret og større. Det var dog også målsætningen, at reformerne ikke måtte føre til, at ejerskabet af kvoteandele blev koncentreret på for få ejere. Desuden var der bekymring for, at flådetilpasningen ville give et for stort pres på de mindre fiskere, som fiskede mere kystnært. For at imødegå dette, blev kystfiskerordningen vedtaget i 2005, hvor man tildelte kystfiskerne ekstra kvoteandele.

Omsætteligheden har på mange måder været positiv for dansk fiskeri, idet den har skabt en væsentlig øget rentabilitet i fiskeriet, men samtidig har den nye erhvervsstruktur medført en øget koncentration af ejerskabet af kvoteandele i dansk fiskeri. Som reaktion på den øgede koncentration af ejerskabet af kvoteandele er der ad flere omgange indført grænser, også kaldet kvotekoncentrationslofter, for personer og selskabers ejerskab af kvoteandele og for kvoteandele på fartøjer, ligesom grænserne er blevet justeret.

I august 2017 afgav Rigsrevisionen beretning 22/2016 om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri. Statsrevisorerne udtalte i deres bemærkninger hertil skarp kritik af den offentlige forvaltning af fiskekvoterne herunder, at forvaltningen ikke havde understøttet Folketingets intentioner om, at kvoterne ikke måtte koncentreres på for få hænder.

Kritikken førte til politiske forhandlinger om nye skærpelser af reglerne for kvotekoncentration, der resulterede i Aftale om indsats mod kvotekoncentration i dansk fiskeri, indgået den 16. november 2017. Aftalen fulgte op på Beretning om en Vækst- og Udviklingspakke for dansk fiskeri, som blev afgivet af Miljø- og Fødevareudvalget den 7. december 2016 og senere tiltrådt af regeringen. Formålet med aftalen om kvotekoncentration var at sikre en hensigtsmæssig fordeling af danske fiskekvoter, herunder en spredning af kvoteandelene, for derigennem at sikre et mangfoldigt, dansk erhvervsfiskeri med plads til både de små, mellemstore og store fartøjer. Aftalen skulle bidrage til at fremtidssikre dansk fiskeri med vækst og udvikling i hele Danmark. Samtidig var der et ønske om gennemsigtighed med hensyn til, hvem der ejer kvoterne således, at lofterne for kvotekoncentrationer overholdes.

Aftalen og beretningen er implementeret ved en række forskellige tiltag og regelændringer, herunder ved to ændringer af fiskeriloven, jf. lov nr. 1563 af 19. december 2017 og lov nr. 736 af 8. juni 2018. Der er således allerede indført skærpede aktivitetskrav for fiskefartøjer, skærpede krav for at blive registreret som erhvervsfisker med A-status, maksimumgrænser for selskabers ejerskab af kvoteandele, en samlet maksimumgrænse for ejerskab af fartøjskvoteandele (FKA) og skærpelse af krydsreglen for ejerskab af fartøjskvoteandele og individuelle overdragelige kvoter (IOK). Med nærværende lovforslag foreslås der indført en ny reguleringsmodel for opgørelse af, om grænserne for ejerskab af kvoteandele er overholdt. Nærværende lovforslag fremsættes med henblik på at implementerer de sidste af aftalens elementer.

2. Lovforslagets indhold

2.1. Øvre grænser for samlet ejerskab af kvoter

2.1.1. Gældende ret

Den nationale fiskerilovgivning fungerer i tæt sammenhæng med EU's fælles fiskeripolitik. EU-regelsættet fastlægger en række forpligtelser for medlemsstaterne med hensyn til administration og gennemførelse af den fælles fiskeripolitik og kontrol med overholdelsen af EU-regelsættet. Samtidig er det overladt til medlemslandenes eget valg, på hvilken måde man i forhold til det nationale fiskerierhverv vil administrere inden for de fælles rammer. F.eks. er det overladt til de enkelte medlemsstater at fastsætte regler for, hvordan og på hvilke vilkår fiskekvoterne, der i Unionen fordeles til medlemsstaterne, viderefordeles blandt medlemsstatens fiskere.

I Danmark er de nationale regler for fordeling af de danske fiskekvoter fastsat i fiskeriloven og i bekendtgørelse nr. 1604 af 19. december 2017 om regulering af fiskeriet i 2014-2020 (reguleringsbekendtgørelsen).

Fiskerilovens kapitel 7 omhandler regulering af erhvervsmæssigt fiskeri i saltvand, og med hjemmel i § 34 kan ministeren for fiskeri og ligestilling fastsætte regler om den erhvervsmæssige udnyttelse af ressourcerne, herunder om administrationen af de danske fiskekvoter. Disse regler er fastsat i reguleringsbekendtgørelsen. Heraf følger, at de danske kvoter fordeles til danske fiskere som andele af de samlede danske kvoter, kaldet kvoteandele og opgjort i promille af kvoten. Kvoteandelene er tilknyttet et erhvervsfiskerfartøj, hvor fartøjets ejer får en ret til at udøve et specifikt fiskeri i en specifik periode og i et bestemt område på særlige betingelser med det pågældende fartøj. Hvert fartøj får tildelt en årsmængde, der kan fiskes og landes i det pågældende år, svarende til fartøjets andel af den pågældende kvote. Inden fordeling af kvoten fradrages dog en andel af kvoten, som placeres i den såkaldte Fiskefond og kan anvendes til kvotebytte med andre EU-lande eller uddeles til særlige formål, fx kystfiskerfartøjer. Ejeren eller ejerne af et fartøj kan disponere over fartøjets kvoteandele og de dertil knyttede årsmængder inden for de gældende regler, herunder udleje årsmængder i givent år eller købe og sælge kvoteandele på permanent basis.

For at undgå en koncentration af ejerskabet af kvoteandele er der af flere omgange ved bekendtgørelse indført grænser, også kaldet kvotekoncentrationslofter, for hvor stor andel af den enkelte kvoter en person eller et selskab kan eje (ejerandele), og hvor stor en andel af den enkelte kvote, der kan være placeret på et fartøj (kvoteandele på fartøj). Samtidig er der øvre grænser for, hvor stor andel af de forskellige kvotekategorier, der må ejes eller kan tilknyttes et enkelt fartøj.

Ved opgørelse af, om de øvre grænser er overholdt, medregnes for det første de kvoteandele, som personen eller selskabet helt eller delvist kan råde over som ejer eller medejer af et fiskefartøj og som ejer eller medejer af et erhvervsfiskerselskab, herunder også via flere selskabsled. For det andet medregnes de ejerandele, som en anden fisker ejer, når personen eller selskabet, hvis ejerandel man opgør, har mulighed for at udøve bestemmende indflydelse over denne anden fiskers ejerskab af kvoteandele, jf. reguleringsbekendtgørelsens §§ 97 og 105. Begrebet "bestemmende indflydelse" er i bekendtgørelsens § 13, nr. 4, defineret som: "Mulighed for at træffe bestemmelse af økonomisk og driftsmæssig karakter i forbindelse med fangst og landing samt overdragelse ved salg af kvoteandele og leje af årsmængder. " Som begrebet er defineret, beror bedømmelsen af bestemmende indflydelse på et konkret skøn i hvert enkelte tilfælde.

2.1.2. Udenrigsministeriets overvejelser

Fiskerilovens regler om fordeling af de danske fiskekvoter skal sikre en hensigtsmæssig fordeling af danske fiskekvoter, herunder en spredning af kvoteandelene, for derigennem at sikre et mangfoldigt, dansk erhvervsfiskeri med plads til både de små, mellemstore og store fartøjer. Foruden de tiltag, som allerede er gennemført inden for rammerne af fiskeriloven i sin nuværende form, vurderes det nødvendigt at skærpe reglerne om øvre grænser for personers og selskabers ejerskab af kvoteandele for at sikre, at de øvre grænser overholdes. Samtidig bør der sikres en øget gennemsigtighed både for erhvervet og offentligheden med hensyn til, hvem der ejer kvoterne.

Ved en skærpelse af reglerne om kvotekoncentrationer bør der i højere grad tages højde for, at erhvervsfiskere m.v., som, ud over at eje kvoteandele op til kvotekoncentrationslofterne, også kan have store udlån af penge til eller stille kaution eller sikkerhed m.v. for andre erhvervsfiskere, der også ejer kvoteandele. Gennem disse udlån af penge, kautioner og sikkerhedsstillelser mv. kan kreditoren have mulighed for at udøve indflydelse på debitorens dispositioner og dermed kunne have indflydelse på yderligere kvoteandele.

Ved afgørelse af, om kvotekoncentrationslofterne er overholdt skal der efter de nuværende regler tages højde for, om en person udøver en bestemmende indflydelse over andre fiskeres ejerskab af kvoteandele. Som begrebet "bestemmende indflydelse" er defineret i den nuværende lovgivning, skal det konkret vurderes, om en fisker har en reel mulighed for at udøve bestemmende indflydelse på en anden fisker. Denne subjektive vurdering kan være vanskelig at foretage, hvilket betyder, at reglen er svær at forstå og efterleve for erhvervet, og dermed gør kvoteadministrationen svært gennemskuelig. Desuden er det forholdsvist svært for kontrolmyndigheden at løfte bevisbyrden for, at der udøves bestemmende indflydelse.

En skærpelse af reglerne for kvotekoncentrationer kunne derfor passende ske ved at fjerne det subjektive element i vurderingen af, om der foreligger bestemmende indflydelse. I stedet kunne man introducere en objektiv definition af begrebet "bestemmende indflydelse" ud fra antagelsen om, at en fisker, der udlåner penge til eller stiller kaution eller sikkerhed for en anden fisker, som følge af dette økonomiske mellemværende har mulighed for at påvirke de økonomiske og driftsmæssige dispositioner, som fiskeren, der låner penge m.v., måtte foretage, uagtet at indflydelsen måske er rent hypotetisk og reelt ikke kan gøres gældende, fx fordi långiver blot har udlånt et forholdsvist lille beløb.

Kvoteandele ejet af erhvervsfiskere eller erhvervsfiskerselskaber eller andre ejere eller medejere af kvoteandele, som direkte eller indirekte har lånt penge af eller modtaget en kaution eller sikkerhedsstillelse fra en anden erhvervsfisker eller andre ejere eller medejere af kvoteandele, vil herefter skulle tælles med forholdsmæssigt i opgørelsen af, om långiver m.v. overholder grænserne for ejerskab af kvoteandele.

For at sikre en enkel og transparent administration bør udgangspunktet være, at alle udlån, kautioner og sikkerhedsstillelser m.v. til andre ejere eller medejere af kvoteandele medregnes i opgørelsen af, om udlåneren overholder kvotekoncentrationslofterne. Dog synes det ikke hensigtsmæssigt at medtage leje af årsmængder i opgørelsen af ejerskab af kvoteandele, idet leje er et instrument til at sikre fleksibiliteten, så den enkelte fisker i hverdagen har mulighed for at skaffe sig de nødvendige kvotemængder til at dække alle fangster, hvilket særligt vil blive aktuelt med implementering af landingsforpligtelsen fra 2019.

Da reglerne om grænser for ejerskab af kvoteandele i dansk fiskeri med dette forslag foreslås skærpet, skønnes det passende at fastlægge de grundlæggende rammer herfor direkte i fiskeriloven, herunder den objektiviserede definition af begrebet "bestemmende indflydelse", mens der foreslås at give ministeren for fiskeri og ligestilling bemyndigelse til at fastsætte de nærmere regler om reguleringsmodellen i en bekendtgørelse. Herved vil det være muligt senere at justere reguleringsmodellen, fx ved at medtage leje af årsmængder.

Da der ikke findes et centralt register over låneforhold og andre økonomiske mellemværender mellem erhvervsfiskere og andre ejere eller medejere af kvoteandele, herunder også via ikke-erhvervsfiskere eller selskaber, vil det være nødvendigt, at den omhandlede personkreds selv indberetter oplysninger om disse forhold til kontrolmyndigheden. Ved at stille krav om, at alle erhvervsfiskere, erhvervsfiskerselskaber og andre ejere eller medejere af kvoteandele skal indberette oplysninger om alle lån, kaution og sikkerhedsstillelse, både som udlåner og som låntager m.v., vil det i en vis udstrækning være muligt at identificere økonomiske mellemværender, både direkte mellem to personer eller selskaber, der er ejere eller medejere af kvoteandele, og indirekte mellem disse med anvendelse af en eller flere personer eller selskaber, som ikke er erhvervsfiskere, som mellemmænd.

Der foreligger ingen officiel statistik for, i hvilket omfang der mellem fiskere lånes penge eller aktiver, kautioneres, stilles sikkerhed eller indgås lejeforhold m.v. Det er derfor svært præcist at vurdere, hvor mange økonomiske mellemværender, der vil blive omfattet af reguleringsmodellen, og i hvilket omfang, der som følge heraf skal ske indberetning, og hvor mange personer eller selskaber, der vil skulle indberette oplysninger.

Ud fra et hensyn til proportionalitet og for at begrænse den administrative byrde for erhvervet såvel som for det offentlige vil det være hensigtsmæssigt at indskrænke omfanget af økonomiske mellemværender, der skal indgå i opgørelsen. I den anledning vurderes det hensigtsmæssigt eksempelvis alene at medtage pengelån, kautioner og sikkerhedsstillelser i forbindelse hermed, at undtage låneforhold med banker og kreditinstitutter og at fastsætte en bagatelgrænse for, hvilke forhold, der ikke skal indberettes og medregnes i opgørelsen af ejerskab af kvoteandele.

2.1.3. Den foreslåede ordning

For at understrege vigtigheden af begrænsningerne i ejerskabet af kvoteandele i dansk fiskeri foreslås det, at der i fiskeriloven indsættes en ny § 35. I bestemmelsens stk. 1 foreslås det, at der skal fremgå et udtrykkeligt krav om, at den danske kvoteadministration fastlagt i medfør af lovens § 34 skal begrænses af øvre grænser for en person eller et selskabs ejerskab af danske kvoteandele (kvotekoncentrationslofter). Videre foreslås det, at der i opgørelsen af ejerskabet vil skulle medregnes både personens eller selskabets helt eller delvist ejede kvoteandele, og forholdsmæssigt kvoteandele helt eller delvist ejet af andre personer eller selskaber, som vedkommende person eller selskab har adgang til at udøve bestemmende indflydelse på gennem økonomiske mellemværender.

Samtidig foreslås det med forslaget til § 3, nr. 8, at de nuværende grænser for ejerskab af kvoteandele skærpes ved i loven at objektivisere definitionen af begrebet 'bestemmende indflydelse' således, at økonomiske mellemværender antages at medføre en mulighed for långiver mv. til at påvirke låntagers økonomiske og driftsmæssige dispositioner, og derfor skal medregnes i opgørelsen forholdsmæssigt. Formålet med denne skærpelse af reglerne er at sikre, at personer og selskaber ikke får bestemmende indflydelse på kvoteandele ud over de fastsatte grænser.

Med forslaget til § 35, stk. 2, gives ministeren for fiskeri og ligestilling bemyndigelse til at fastsætte de nærmere regler for reguleringsmodellen for de øvre grænser for det samlede ejerskab af kvoteandele, herunder om selve grænserne, opgørelse af helt eller delvist ejede kvoteandele, afgrænsning af, omregning til og opgørelse af kvoteandele, der er adgang til at udøve en bestemmende indflydelse på, indberetning af oplysninger om økonomiske mellemværender, indefrysning af årsmængder tildelt på baggrund af kvoteandele ved overskridelse af de øvre grænser, påbud om nedbringelse af ejerandele ved overskridelse af de øvre grænser, bortfald af kvoteandele ved overskridelse af grænser for samlede ejerskab af kvoteandelen og om overgangsordninger.

Reguleringsmodellen foreslås indrettes således, at for at lette de administrative byrder for erhvervet og det offentlige vil økonomiske mellemværender, der er meget små og ubetydelige i forhold til kvotekoncentrationsproblematikken, kunne undtages fra at skulle tælle med i opgørelsen af det samlede ejerskab, ligesom der vil kunne indføres en forenklet oplysningspligt for disse mellemværender. Detaljerne i reguleringsmodellen forventes at blive fastlagt under hensyn til, at forvaltningen i så høj grad som mulig baseres på et digitalt system, der vil give de berørte fiskere og selskaber en mulighed for til stadighed at have overblik over det beregnede ejerskab af kvoteandele, og som samtidig vil sikre en enkel og smidig forvaltning.

2.1.3.1. Opgørelse af ejerskab af kvoteandele

Med forslaget til § 35, stk. 1, kommer en opgørelse af det samlede ejerskab af kvoteandele ved vurdering af, om grænserne for ejerskab af kvoteandele er overholdt, til at indeholde to elementer.

For det første vil der blive medregnet de kvoteandele, som en person eller et selskab helt eller delvist ejer som ejer eller medejer af et fiskefartøj, eller som ejer eller medejer af et erhvervsfiskerselskab, herunder også via flere selskabsled. Disse kvoteandele er de egentlige kvoteandele, som giver ret til at fiske en bestemt andel af den danske kvote for en given art i et givent område. Disse kvoteandele er udtrykt i promiller af den danske kvote og indgår som hidtil i opgørelsen.

For det andet vil der forholdsmæssigt blive medregnet de kvoteandele, som helt eller delvist ejes af andre personer eller selskaber, men som den person eller det selskab, hvis samlede ejerskab opgøres, har adgang til at udøve bestemmende indflydelse på som følge af økonomiske mellemværender med ejeren eller medejeren af kvoteandelene. Ved opgørelse af disse kvoteandele skal der ske en omregning af det økonomiske mellemværende til promilleandele, jf. afsnit 2.1.3.3.

Med forslaget til en ny § 3, nr. 8, foreslås begrebet "bestemmende indflydelse" defineret i loven, hvor definitionen i den nuværende lovgivning fremgår af reguleringsbekendtgørelsen. Definitionen foreslås samtidigt objektiviseret således, at alle økonomiske mellemværender mellem eksempelvis långiver og låntager antages at medføre en mulighed for långiver til at påvirke låntagers økonomiske og driftsmæssige dispositioner.

Med den foreslåede definition fjernes det subjektive element i begrebet, nemlig vurderingen af, om der foreligger en faktisk mulighed for långiveren for at udøve indflydelse på låntagerens dispositioner. Herefter vil kvoteandele ejet af en person eller et selskab, der direkte eller indirekte har et økonomisk mellemværende med den person eller det selskab, hvis ejerskab opgøres, skulle tælle forholdsmæssigt med i opgørelsen, og dette uanset om det økonomiske mellemværende mv. er anvendt til opkøb af kvoteandele eller er anvendt til andre formål.

Ved opgørelsen af ejerskab af kvoteandele vil ægtefæller, registrerede partnere, samlevende og nærtstående familiemedlemmer blive betragtet som individuelle personer, og opgørelsen beregnes individuelt for disse personer. En sammenlægning af disse personers ejerandele kan udgøre en ganske omfattende og disproportional begrænsning i adgangen til at erhverve kvoteandele i lyset af, at formålet med reguleringen er at sikre, at kvotekoncentrationslofterne ikke omgås. Eventuelle økonomiske mellemværender mellem ægtefæller, registrerede partnere, samlevende og nærtstående medregnes derfor på samme måde som økonomiske mellemværender med tredjepart.

Det bemærkes, at begrebet "bestemmende indflydelse", ligesom det nuværende begreb i reguleringsbekendtgørelsen, afviger fra det enslydende begreb, således som det kendes i selskabs-, regnskabs-, og selskabsskatteretlige sammenhænge. Hvor der i selskabsretten kræves forvaltningsmæssige og/eller økonomiske beføjelser knyttet til en ejendomsret, for at der kan være tale om en bestemmende indflydelse, er der her modsat tale om økonomiske beføjelser, der knytter sig til en fordringsret.

2.1.3.2. Hvilke økonomiske mellemværender medregnes?

Med et samlet begreb kan man betegne lån, kaution, sikkerhedsstillelse og leje m.v. som "økonomiske mellemværender". Et økonomisk mellemværende kan antage mange forskellige former og relatere sig til mange forskellige typer af formueretlige subjekter eller aktiver. Et lån kan eksempelvis ske som lån af penge, fysiske genstande, immaterielle rettigheder, fx en fiskekvoteandel, eller andre formueretlige aktiver. Tilsvarende kan en kaution eller en sikkerhedsstillelse relatere sig til forskellige typer lån eller kontraktretlige forpligtelser. Et lejeforhold vedrører typisk en fysisk genstand eller en immateriel rettighed, fx en årsmængde fisk tildelt på grundlag af en kvoteandel.

Med forslaget til § 35, stk. 2, nr. 1, foreslås det overladt til ministeren for fiskeri og ligestilling at fastsætte regler om opgørelse af helt eller delvist ejede kvoteandele. Denne opgørelse vil følge de nuværende principperne for opgørelse af ejerandele. Det vil sige, at der medregnes de kvoteandele, som en person eller et selskab ejer 100%, samt en forholdsmæssig andel af de kvoteandele, som personen eller selskabet er medejer af, enten i et partsrederi eller via et selskab.

Med forslaget til § 35, stk. 2, nr. 2, foreslås det overladt til ministeren at fastsætte regler om afgrænsningen af, hvilke økonomiske mellemværender, der skal indgå i opgørelsen af det samlede ejerskab af kvoteandele. Hermed vil det være muligt mere præcist at fastlægge, hvilke økonomiske mellemværender, der skal medregnes.

For at begrænse de administrative byrder, som reguleringsmodellen vil medføre, og med henblik på opnå en relativ enkel reguleringsmodel forventes det, at der vil blive fastsat regler, hvorefter der i opgørelsen af det samlede ejerskab af kvoteandele alene skal medregnes pengelån samt kaution og sikkerhedsstillelse for pengelån. Endvidere forventes det, at økonomiske mellemværender med pengeinstitutter, realkreditinstitutter og skibskreditinstitutter vil blive undtaget, da disse låntyper i sagens natur ikke antages at give en indlåner til banken nogen mulighed for indflydelse på bankens låntagere. Endelig forventes det, at der vil blive indført en bagatelgrænse, hvorefter en række mindre økonomiske mellemværender ikke skal medregnes i opgørelsen af det samlede ejerskab af kvoteandele.

2.1.3.3. Omregning af økonomiske mellemværender til kvoteandele

De kvoteandele, som helt eller delvist ejes af andre personer eller selskaber, men som den person eller det selskab, hvis samlede ejerskab opgøres, har adgang til at udøve bestemmende indflydelse på som følge af direkte eller indirekte økonomiske mellemværender med ejeren eller medejeren af kvoteandelene, vil skulle medregnes i opgørelsen af det samlede ejerskab forholdsmæssigt i forhold til størrelsen af det lån m.v., der er ydet.

Med forslaget til § 35, stk. 2, nr. 2, foreslås det overladt til ministeren for fiskeri og ligestilling at fastsætte regler om, hvordan denne omregning præcist skal ske.

Det forventes, at omregningen vil følge det forslag til omregningsmodel, som Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi ved Københavns Universitet (IFRO, Udredning 2018/04) i foråret 2018 har udarbejdet i forbindelse med dette lovforslag forberedelse. I beregningsmodellen vil debitorens kvoteandele blive værdisat ud fra statistiske oplysninger, og på baggrund heraf vil den forholdsmæssige andel af kvoteandele blive beregnet.

2.1.3.4. Indberetning af oplysninger om økonomiske mellemværender

For at sikre, at den foreslåede reguleringsmodel så vidt muligt fører til, at grænserne for ejerskab af kvoteandele overholdes, foreslås indført en indberetningspligt, der sikrer kontrolmyndigheden et korrekt datagrundlag til brug for administrationen og til kontrol af systemet. Med forslaget til § 35, stk. 2, nr. 3, foreslås det derfor, at ministeren for fiskeri og ligestilling får bemyndigelse til at fastsætte nærmere regler om indberetning af oplysninger om økonomiske mellemværender.

Hjemmelen tænkes anvendt til at fastsætte en styrket oplysningspligt, hvor alle ejere eller medejere af kvoteandele skal indberette oplysninger til kontrolmyndigheden om alle såvel direkte som indirekte økonomiske mellemværender med andre personer eller selskaber. Indberetningspligten skal som udgangspunkt gælde alle økonomiske mellemværender, hvad enten vedkommende har status som kreditor eller debitor for et lån eller som bebyrdet eller begunstiget af en kaution eller sikkerhedsstillelse eller som udlejer eller lejer m.v.

Denne dobbeltsidede oplysningspligt vil gøre det muligt at sammenholde oplysningerne i forbindelse med kontrol. Desuden vil det med sammenstilling af oplysninger i et vist omfang være muligt at identificere en eventuel mellemmand i et økonomisk mellemværende.

Der påtænkes etableret et it-system til administration af reglerne om kvotekoncentrationer. Indberetningen til dette system tænkes at omfatte nøgleoplysninger om de økonomiske mellemværender som eksempelvis størrelsen af et lån, tidspunkt for lånets etablering, løbetid og hvem der er kreditor henholdsvis debitor for lånet. Der vil være tale om oplysninger, som hidtil ikke har været registrerede i Fiskeristyrelsen og i de fleste tilfælde heller ikke hos andre myndigheder.

For ikke at pålægge en uforholdsmæssig stor gruppe af personer eller selskaber en administrativ byrde, forventes indberetningspligten begrænset til ejere eller medejere af kvoteandele, der er lig med personkredsen omfattet af kvotekoncentrationslofterne. Oplysningspligten forventes således ikke pålagt en långiver mv., som ikke er ejer eller medejer af kvoteandele, men disse vil kunne blive pålagt at afgive oplysninger, jf. nærmere herom nedenfor under afsnit 2.1.3.5.

Indberetningspligten forventes ikke at skulle omfatte økonomiske mellemværender, som falder uden for afgrænsningen eller som er omfattet af en eventuel bagatelgrænse, jf. den under afsnit 2.1.3.2 omtalte afgrænsning.

Øvrige engagementer vedrørende lån eller leje af aktiver, samt andre aftaler af privatretlig karakter, som ikke omfattes af indberetningspligten, vil dog kunne være omfattet af pligten til at afgive oplysninger, såfremt det vil være relevant i forhold til kontrol af overholdelse af reglerne om kvotekoncentration, jf. afsnit 2.1.3.5.

2.2. Kontrol og sanktioner

2.2.1. Gældende ret

Fiskerilovens § 112, stk. 1, giver bemyndigelse til ministeren til brug for administration af loven og i kontroløjemed at fastsætte nærmere regler om afgivelse og behandling af oplysninger om fartøjer, redskaber m.v. Derudover indeholder § 112, stk. 2, en bemyndigelse til af fastsætte regler om afgivelse og behandling af regnskaber og driftsøkonomiske oplysninger til statistisk brug. Der er således ikke hjemmel til, at der kan fastsættes regler om afgivelse og behandling af oplysninger om og dokumentation for økonomiske mellemværender vedrørende ejere eller medejere af kvoteandele.

Fiskerilovens § 117 indeholder hjemmel til, at kontrolmyndigheden mod behørig legitimation og uden retskendelse har ret til adgang til fiskerfartøjer og fiskerivirksomheder m.v., der omsætter fisk, med henblik på at efterse logbøger, varebeholdninger, forretningsbøger, regnskabsmaterialer m.v. Efter § 117, stk. 5, kan politiet om nødvendigt yde bistand til kontrollens gennemførelse.

Efter fiskerilovens § 130, stk. 2, kan der i regler fastsat i medfør af loven, fastsættes straf i form af bøde for overtrædelse eller forsøg på overtrædelse af bestemmelserne i reglerne. Der kan ligeledes straffes for formelle overtrædelser, for eksempel ved overtrædelse af en oplysningspligt.

Efter fiskerilovens § 132, stk. 1, kan fisk, som er fanget i strid med loven eller i regler fastsat i medfør af loven eller værdien heraf, konfiskeres.

Ved overskridelse af de gældende kvotekoncentrationslofter kan Fiskeristyrelsen pålægge ejerne inden for 3 måneder at nedbringe deres ejerandele i et omfang, så grænserne overholdes, jf. reguleringsbekendtgørelsens §, 95, stk. 1, og § 105, stk. 1. Tilsvarende kan styrelsen, hvis grænserne for kvoteandele på fartøjer er overskredet, pålægge fartøjsejeren at nedbringe fartøjets kvoteandele inden for 3 måneder. Er ejerandele hhv. kvoteandele ikke nedbragt inden for fristen på 3 måneder, bortfalder kvoteandelene og disse overføres til Fiskefonden, jf. bekendtgørelsens § 95, stk. 2, og § 105, stk. 2. Overskridelse kan desuden sanktioneres med en bøde, jf. bekendtgørelsens § 183.

2.2.2. Udenrigsministeriets overvejelser

2.2.2.1. Pligt til at afgive oplysninger

Med henblik på at sikre en effektiv kontrol og som supplement til den generelle pligt til at indberette oplysninger om økonomiske mellemværender, jf. den i afsnit 2.1.3.4 omtalte indberetningspligt, vil det være hensigtsmæssigt at indføre en pligt for en bredere kreds af personer og selskaber, fx også revisorer og banker, til på kontrolmyndighedens anmodning at afgive oplysninger om økonomiske mellemværender vedrørende ejere eller medejere af kvoteandele. Dette vil især styrke mulighederne for at kontrollere, om der anvendes mellemmænd til at omgå reglerne om kvotekoncentration.

2.2.2.2. Adgang uden retskendelse

Det vil være hensigtsmæssigt, at kontrolmyndigheden får en mulighed for mod legitimation og uden retskendelse at gennemse enhver form for materiale vedrørende økonomiske mellemværender mellem erhvervsfiskere, erhvervsfiskerselskaber eller andre ejere eller medejere af kvoteandele, samt andre personer eller selskaber, som i øvrigt antages at have forbindelse til denne personkreds gennem et eller flere mellemled, som er relevant for opgørelsen af det samlede ejerskab af kvoteandele. Ligeledes bør kontrolmyndigheden have adgang til forretningslokaler, som personkredsen omfattet af reglerne om kvotekoncentrationer har rådighed over, hvor det antages, at der opbevares sådan materiale.

2.2.2.3. Indefrysning, påbud om afvikling og bortfald

Ved overtrædelse af kvotekoncentrationslofterne bør der sanktioneres ud fra et princip om hårdere sanktion i takt med overtrædelsens grovhed, og at der ved udmålingen af sanktionen lægges kriterier til grund som alvor, omfang og varighed, ligesom gentagelsestilfælde skal kunne medføre skærpet sanktion. Herudover bør sanktionen knyttes til den faktiske eller potentielle indtjeningen fra fiskeri på de kvoteandele, som kvotekoncentrationsloftet overskrides med. Sanktionernes størrelse skal således fastsættes under hensyn til en samlet vurdering af forholdet for at sikre, at sanktionen har en præventiv virkning.

I visse situationer bør der ske indefrysning af årsmængderne tildelt på baggrund af de kvoteandele, som ligger over de øvre grænser for ejerskab af kvoteandele. Videre bør der gives påbud om nedbringelse af ejerandele, og hvis dette ikke sker, at kvoteandelen bortfalder.

Ved håndteringen af sådanne sager synes det rimeligt, at der skelnes mellem, om overskridelsen af kvoteloftet skyldes ejeren af kvoteandelens egne handlinger, eller om overskridelsen skyldes andres handlinger eller udefrakommende begivenheder, som ejeren ikke har indflydelse på. Retsvirkningerne bør være forskellige i disse to situationer henset til forskellen i graden af alvor i overskridelsen.

I den første situation, vil fiskeren/ejeren af kvoteandel bringe sig over et kvoteloft ved egen handling. Det kan eksempelvis være gennem køb af kvoter eller indgåelse af økonomiske mellemværender, som skal tælle med i opgørelsen af ejerskabet. Dette vil også omfatte tilfælde, hvor aktører kunne og burde vide, at deres økonomiske engagementer ville medføre en overtrædelse af kvotelofterne.

I disse tilfælde bør der gives et påbud om nedbringelse af ejerandelene med en væsentligt kortere frist end den nuværende frist på 3 måneder. Desuden bør årsmængderne, tildelt på grundlag af de overskydende andele, indefryses, så fiskeren ikke vil kunne fiske på disse, indtil det samlede ejerskab igen er bragt under grænsen. Er ejerskabet af kvoteandele ikke bragt under kvotelofterne inden for den kortere frist, bortfalder ejerskabet af de kvoteandele, som overskrider kvotelofterne, og disse overføres til Fiskefonden.

I den anden situation vil fiskerens samlede ejerskab af kvoteandele komme over kvotelofterne som følge af hændelser, som fiskeren ikke vil have indflydelse på. Det vil eksempelvis kunne være ved ændringer i størrelserne af de enkelte kvoter for de enkelte arter, som vil medføre forskydninger mellem arterne i beregningen af de samlede lofter. Derved vil en ejer af kvoteandele af en art, fx makrel, kunne komme over det samlede kvoteloft for gruppen af arter, uagtet at han ikke vil have købt nye kvoteandele eller indgået økonomiske mellemværender med en anden ejer af kvoteandele. Et andet eksempel vil være det tilfælde, hvor en fisker, der vil have lånt penge af en anden fisker, erhverver nye kvoteandele med en anden artssammensætning, hvilket vil påvirke artssammensætningen af de kvoteandele, som skal medregnes hos fiskeren, der har ydet lånet.

I disse tilfælde bør der ligeledes skulle gives et påbud om nedbringelse af ejerandelene, men ud fra en proportionalitetsbetragtning bør der gives en længere frist på eksempelvis op til 2 år til lovliggørelsen. Modsat førstnævnte situation bør de overskydende andele ikke blive indefrosset, det vil sige, at fiskeren vil kunne fortsætte med at fiske årsmængderne tildelt på grundlag af kvoteandelene. Bliver ejerskabet af kvoteandele ikke bragt under kvotelofterne inden for fristen, vil ejerskabet til de overskydende kvoteandele, som overskrider kvotelofterne, bortfalde, og disse andele overføres til Fiskefonden.

2.2.2.4. Bøde og konfiskation

Endelig bør der ved overtrædelse af reglerne om kvotekoncentrationer straffes med bøde. I situationer, hvor overtrædelser af reglerne skyldes andres handling eller udefrakommende begivenheder, som ejeren ikke vil have indflydelse på, vil der ikke foreligge tilregnelighed til lovovertrædelsen. Først når der er blevet udstedt et påbud om at nedbringe det samlede ejerskab af kvoteandele, og dette påbud ikke er blevet efterkommet, vil den manglende overholdelse af påbuddet kunne straffes med bøde.

Efter den gældende bestemmelse i fiskerilovens § 130, stk. 2, kan der i regler fastsat i medfør af loven fastsættes straf i form af bøde for overtrædelse eller forsøg på overtrædelse af reglerne. Denne hjemmel påtænkes anvendt ved overtrædelser af de nye regler om grænser for ejerskab af kvoteandele, som vil blive fastsat i medfør af den foreslåede § 35, stk. 2.

Efter fiskerilovens § 132, stk. 1, kan fisk, som er fanget i strid med loven eller i regler fastsat i medfør af loven eller værdien heraf, konfiskeres. Såfremt rettighedshaveren har overtrådt kvotekoncentrationslofterne, og dette har medført en udnyttelse af kvoteandelene, ud over grænserne for det samlede ejerskab af kvoteandele, vil dette være at betragte som overfiskeri i strid med loven, hvorved disse mængder eller værdien heraf efter de gældende regler vil kunne konfiskeres. Der bør dog ikke ske konfiskation i situationer, hvor overtrædelse af grænserne for ejerskab af kvoteandele skyldes andre personer eller selskabers handling eller udefrakommende begivenheder, som ejeren ikke vil have indflydelse på.

Overtrædelser af reglerne om kvotekoncentrationer vil således kunne sanktioneres både med bøde og med konfiskation efter de nugældende regler og praksis, og der er derfor ikke brug for en ny hjemmel i forhold til disse typer sanktionering af overtrædelserne.

2.2.3. Den foreslåede ordning

2.2.3.1. Pligt til at afgive oplysninger

For at kunne udøve en effektiv kontrol med reglerne om øvre grænser for ejerskab af kvoteandele foreslås, at der i § 112, stk. 1, tilføjes en bemyndigelse som et nyt nr. 4, hvorefter ministeren kan fastsætte nærmere regler om afgivelse og behandling af oplysninger om og dokumentation for økonomiske mellemværender vedrørende ejere og medejere af kvoteandele, herunder også fra disse personers eksterne rådgivere og pengeinstitutter, dog ikke fra advokater.

Med bestemmelsen vil kontrolmyndighederne kunne afkræve oplysninger og dokumentation vedrørende økonomiske mellemværender fra både ejere og medejere af kvoteandele, fra denne personkreds eksterne rådgivere, eksempelvis revisorer, samt fra pengeinstitutter og andre personer eller selskaber i øvrigt, eksempelvis skibsmæglere, som kan tænkes at ligge inde med oplysninger om eller dokumentation for økonomiske mellemværender mellem ejere eller medejere af kvoteandele.

Oplysningspligten omfatter enhver relevant oplysning om og dokumentation vedrørende økonomiske mellemværender, der skal medregnes i opgørelsen af ejerskabet af kvoteandele jf. den foreslåede § 35. Det kunne eksempelvis være aftaler og kontrakter, samt oplysninger om låneforhold, sikkerhedsstillelse og banktransaktioner. Oplysningspligten gælder også for forhold, som måtte omhandle eventuelle tredjemænd, der antages at optræde som mellemmand mellem ejere og medejere af kvoteandele. Med oplysningspligten vil det være muligt at afstemme og kontrollere indsendte oplysninger med oplysninger fra tredjeparter.

For så vidt angår revisorer er pligten til på anmodning af kontrolmyndigheden at indgive oplysninger en fravigelse af revisorers tavshedspligt, jf. revisorlovens § 30. Afvigelsen skønnes nødvendig, idet det vurderes, at netop revisorer ofte vil have et indblik i og viden om en persons eller virksomheds regnskaber og forretningsforhold, som kan have betydning for opgørelsen af det samlede ejerskab af kvoteandele i en given sag.

Oplysningspligten foreslås ikke at omfatte advokater, idet advokaters særlige tavshedspligt, jf. retsplejelovens § 170, stk. 1, findes at veje højere end behovet for kontrolmyndighederne til at kunne indhente oplysninger om økonomiske mellemværender hos en persons eller en virksomheds advokat.

Ved afkrævning af oplysninger vil kontrolmyndighederne skulle iagttage reglerne i lov om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter (retssikkerhedsloven), jf. lov nr. 442 af 9. juni 2004 med senere ændringer. Det vil blandt andet betyde, at princippet om retten til ikke at inkriminere sig selv også gælder i tilfælde af en pligt til at afgivelse oplysninger til det offentlige.

2.2.3.2. Adgang uden retskendelse

Det foreslås, at der indsættes et nyt stk. 5 i §117, hvorefter kontrolmyndigheden til kontrol med overholdelsen af øvre grænser for ejerskab af kvoteandele vil være berettiget til hos ejere eller medejere af kvoteandele, mod behørig legitimation og uden retskendelse, at efterse enhver form for dokumentation vedrørende økonomiske mellemværender direkte eller gennem ét eller flere mellemled med andre ejere eller medejere af kvoteandele, herunder materiale i elektronisk form, og at kontrolmyndigheden bliver berettiget til at få adgang til ethvert forretningslokale, hvor sådant materiale opbevares.

Hjemlen skal give mulighed for at udføre kontrolbesøg, hvor rigtigheden af de indberettede oplysninger efterprøves, jf. afsnit 2.1.3.4. Desuden skal det være muligt at kontrollere, om der eksisterer økonomiske mellemværender af relevans for opgørelsen af det samlede ejerskab ud over, hvad der er indberettet af ejere og medejere af kvoteandele, herunder også indirekte mellemværender via en eller flere mellemmænd. Kontrollen kan vedrøre både økonomiske mellemværender i erhvervsmæssigt regi såvel som mellemværender i privat regi, når blot de direkte eller indirekte udgør et mellemværende mellem ejere eller medejere af kvoteandele, som er omfattede af eller vurderes at kunne have betydning for opgørelsen af det samlede ejerskab af kvoteandele.

For at kunne udføre en effektiv kontrol, bør kontrolmyndigheden derfor have adgang til alle oplysninger vedrørende økonomiske mellemværender i det omfang, at disse er relevante ved opgørelsen af det samlede ejerskab af kvoteandele. Kontrolmyndigheden bør ligeledes have fysisk adgang til ethvert forretningslokale, hvor disse oplysninger opbevares. Oplysningerne forventes normalt at være tilgængelige i form af fysisk eller elektronisk materiale, såsom regnskabsmateriale, herunder bilag, bankudskrifter, e-mail, tekstbeskeder m.v.

Den foreslåede bestemmelse er afgrænset til alene at gælde adgang til forretningslokaler hos ejere og medejere af kvoteandele, det være sig fysiske personer og juridiske personer, som udgør den personkreds, som grænserne for ejerskab af kvoteandele gælder for. Bestemmelsen hjemler således ikke adgang hos denne personkreds eksterne rådgivere, advokater, revisorer eller bankforbindelser m.v. ligesom der ikke er adgang til private boliger. Er der behov for adgang hos andre end ejere eller medejere af kvoteandele eller adgang til private boliger, skal der således indhentes en dommerkendelse efter retsplejelovens almindelige bestemmelser.

Kontrollen med overholdelse af de øvre grænser for det samlede ejerskab af kvoteandele forventes at ville bestå både af en administrativ dokumentkontrol og af kontrolbesøg. Kontrollen forventes tilrettelagt således, at kontrollen primært vil ske på grundlag af de oplysninger om økonomiske mellemværender, som ejerne eller medejere af kvoteandele vil have pligt til at indberette til kontrolmyndighederne, jf. omtalen i afsnit 2.1.3.4, samt på grundlag af andre relevante oplysninger, som kontrolmyndighederne måtte være i besiddelse af. Finder kontrolmyndigheder behov for at indhente yderligere oplysninger, forventes dette typisk at ville ske ved at anmode ejere eller medejere af kvoteandele eller andre personer eller selskaber om at udlevere oplysninger om eller dokumentation for konkrete forhold i medfør af pligten til at afgive oplysninger og dokumentation til kontrolmyndighederne, jf. omtalen i afsnit 2.2.3.1.

Det vurderes, at der vil være et særligt behov for adgang til kontrol uden retskendelse over for ejere eller medejere af kvoteandele, mens samme behov ikke vurderes at ville være til stede over for andre personer eller selskaber. Behovet kan dels opstå i forbindelse med rutinemæssig kontrol af indberettede oplysninger om økonomiske mellemværender, dels i forbindelse med en antagelse om, at der ikke er sket den lovpligtige indberetning af disse oplysninger.

Den rutinemæssige kontrol forventes at ville udgøre langt hovedparten af alle kontrolbesøg og forventes ligeledes at ville udgøre et ikke ubetydeligt antal på årsbasis. En fravigelse af retsplejelovens almindelige regler om forudgående indhentelse af retskendelse vurderes derfor at ville medføre en betydelig administrativ lempelse både for domstolene og for kontrolmyndighederne, uden at retssikkerheden for de berørte personer eller selskaber vurderes at ville blive bragt i fare.

Ved kontrolmyndighedernes anvendelse af retten til adgang uden retskendelse vil kontrolmyndighederne skulle iagttage reglerne i retssikkerhedsloven. Det vil blandt andet betyde, at adgang uden retskendelse kun må ske på betingelse af, at mindre indgribende foranstaltninger ikke er tilstrækkelige, at adgangen uden retskendelse står i rimeligt forhold til formålet her med indgrebet og at indgrebet sker så skånsom som omstændighederne tillader. Videre skal et kontrolbesøget varsles senest 14 dage inden det gennemføres, med mindre formålet med kontrollen derved forspildes. Det skønnes, at der på årsbasis kun i meget få tilfælde vil være behov for at fravige kravet om varsling og gennemføre en uvarslet kontrol. Det følger endvidere af retssikkerhedsloven, at såfremt der med rimelig grund er mistanke om et strafbart forhold, kan kontrollen alene gennemføres efter retsplejelovens regler om strafferetsplejen, med mindre den mistænkte skriftligt giver samtykke til gennemførelse af kontrollen. Endelig fastslår loven, at princippet om retten til ikke at inkriminere sig selv også gælder i tilfælde af en pligt til at afgivelse oplysninger til det offentlige.

2.2.3.3. Indefrysning, påbud om afvikling og bortfald

Med forslaget til § 35, stk. 2, nr. 4-6, foreslås det, at ministeren bemyndiges til at fastsætte regler om indefrysning af årsmængder tildelt på baggrund af kvoteandele, om at give påbud om nedbringelse af ejerandele samt om bortfald af kvoteandele ved overskridelse af de øvre grænser for ejerskab af kvoteandele.

I reglerne vil der blive skelnet mellem, om overskridelsen af kvoteloftet skyldes ejeren af kvoteandelens egne handlinger, eller om overskridelsen skyldes andres handlinger eller udefrakommende begivenheder, som ejeren ikke har indflydelse på. Retsvirkningerne vil være forskellige i disse to situationer.

I den første situation bringer ejeren af kvoteandel sig over et kvoteloft ved egen handling. Dette omfatter også tilfælde, hvor aktører kunne og burde vide, at deres økonomiske engagementer ville medføre en overtrædelse af kvotelofterne. I disse tilfælde skal der gives et påbud om nedbringelse af ejerandelene med en kort frist. Desuden skal årsmængderne, tildelt på grundlag af de overskydende andele, indefryses, så fiskeren ikke kan fiske på disse, indtil det samlede ejerskab igen er bragt under grænsen. Er ejerskabet af kvoteandele ikke bragt under kvotelofterne inden for den kortere frist, bortfalder ejerskabet af de overskydende kvoteandele, og disse andele overgår til Fiskefonden.

I den anden situation kommer fiskerens samlede ejerskab af kvoteandele over kvotelofterne som følge af hændelser, som fiskeren ikke har indflydelse på. I disse tilfælde skal der ligeledes gives et påbud om nedbringelse af ejerandelene, men ud fra en proportionalitetsbetragtning gives der en længere frist på eksempelvis op til 2 år til lovliggørelsen. Modsat førstnævnte situation indefryses de overskydende andele ikke, det vil sige, at fiskeren kan fortsætte med at fiske årsmængderne tildelt på grundlag af kvoteandelene. Er ejerskabet af kvoteandele ikke bragt under kvotelofterne inden for fristen, bortfalder ejerskabet til de overskydende kvoteandele, og disse andele overgår til Fiskefonden.

Efterlevelsen af påbud om at nedbringe de samlede kvoteandele vil både kunne ske ved frasalg af helt eller delvist ejede kvoteandele, såvel som ved opsigelse eller afvikling af økonomiske engagementer, der resulterer i medregning af kvoteandele i opgørelsen. En aftale om et økonomisk mellemværende vil i sagens natur ikke kunne bortfalde efter udløbet af fristen, idet den ikke beror på rettigheder udstedt af det offentlige. Derfor er det kun kvoteandele, der tilhører den, som overskrider kvotekoncentrationsgrænsen, der vil kunne bortfalde.

Med forslaget til § 35, stk. 2, nr. 7, foreslås det, at ministeren bemyndiges til at fastsætte regler om overgangsordninger. Der vil i forbindelse med overgangen til de nye regler kunne være tilfælde, hvor et krav om nedbringelse af ejerskabet af kvoteandele vil kunne udgøre et ekspropriativt indgreb efter grundlovens § 73, medmindre de berørte selskaber eller personer får en passende periode til at nedbringe ejerskabet. Det forudsættes, at der ved udmøntningen af bemyndigelsen tages højde herfor, så der ikke bliver tale om ekspropriation. I disse tilfælde vil de berørte selskaber og personer således få en passende periode til at nedbringe ejerskabet.

2.2.4. Behandling af personoplysninger

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 2016/679 af 27. april 2016 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger og om ophævelse af direktiv nr. 95/46/EF (databeskyttelsesforordningen) vil gælde for behandling af en stor del af de omtalte oplysninger vedrørende økonomiske mellemværender, idet der direkte eller indirekte vil være tale om personoplysninger vedrørende fysiske personer, der helt eller delvis indsamles ved hjælp af automatisk databehandling, jf. databeskyttelsesforordningens artikel 2, stk. 1.

De indsamlede oplysninger skal behandles og opbevares i overensstemmelse med regler om god databehandlerskik. Behandlingen af personoplysninger skal være lovlig, rimelig og gennemsigtig, og oplysningerne må alene behandles ved udtrykkeligt angivne og legitime formål, og må ikke viderebehandles på en måde, der er uforenelig med disse formål. Derudover stiller forordningen krav om, at oplysningerne, der behandles, skal være tilstrækkelige, relevante og begrænsede til, hvad der er nødvendigt i forhold til de formål, hvortil de behandles. Samtidig stilles der krav om, at oplysningerne er korrekte og om nødvendigt ajourførte, at urigtige oplysninger straks slettes eller berigtiges, og at de kun opbevares, så længe der er et sagligt formål herfor.

For løbende at kunne udføre en effektiv kontrol med, at de oplysninger der indsendes er korrekte, vurderes det at blive nødvendigt at kunne sammenholde oplysningerne med oplysninger i øvrige offentlige registre. Her tænkes især på regnskabs- og skatteoplysninger, der for eksempel vil kunne være et behov for at samkøre med registre om indgivne skatteoplysninger. Efter databeskyttelsesforordningen er der ikke et udtrykkeligt krav om, at der skal være en direkte lovhjemmel til samkøring i kontroløjemed. Dog vil samkøring i kontroløjemed skulle leve op til de almindelige principper og regler om behandling af personoplysninger.

Eftersom samkøring i kontroløjemed vurderes af være indgribende over for borgeren, vil samkøringen stille krav om skærpet opmærksomhed på kravene i databeskyttelsesforordningens artikel 5 om principper for behandling af personoplysninger, herunder proportionalitetsprincippet samt kravene om god databehandlerskik. Justitsministeriet har i forbindelse med fremsættelsen af forslag til databeskyttelsesloven vurderet, at særligt forordningens artikel 5 og artikel 6, stk. 4, om principper for behandling af personoplysninger, herunder proportionalitetsprincippet og princippet om formålsbegrænsning, yder en tilstrækkelig stærk beskyttelse til de registrerede samtidig med, at forordningen sikrer rum for offentlige myndigheders saglige behov for at kunne samkøre personoplysninger i kontroløjemed. Forordningen stiller krav om, at viderebehandling til et andet formål end det oprindelige tænkte, jf. artikel 6, stk. 4, kun er lovlig, hvis det er baseret på samtykke til viderebehandlingen, på EU-retten eller dansk ret i overensstemmelse med artikel 23, stk. 1, eller hvis det nye formål kan anses for ikke at være uforeneligt med det oprindelige indsamlingsformål.

2.3. Produktionsafgiftsfondenes bestyrelser

2.3.1. Gældende ret

Fiskerilovens kapitel 17 omhandler administrationen af produktionsafgifter. Efter § 104, stk. 1, udpeger fiskeriministeren fondenes bestyrelse efter indstilling fra interesseorganisationerne. Producent- og brancheorganisationer afgiver indstilling om 2/3 af bestyrelsernes medlemmer, mens Forbrugerrådet, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd og Danmarks Frie Forskningsfond i fællesskab afgiver indstilling om 1/3 af bestyrelsernes medlemmer.

På nuværende tidspunkt er der alene nedsat én produktionsafgiftsfond, Fiskeafgiftsfonden, jf. bekendtgørelse nr. 1392 af 10. december 2010 om produktionsafgift på fisk landet af danske fiskerfartøjer.

2.3.2. Udenrigsministeriets overvejelser

Fiskeafgiftsfondens primære formål er at styrke fiskerierhvervets udvikling gennem uddeling af midler, der opkræves som produktionsafgifter i dansk fiskeri. Henset til, at fondens midler er offentlige midler bør repræsentationen for offentlige interesser styrkes. Dette kan ske ved at øge andelen af repræsentanter for offentlige interesser i bestyrelserne. Repræsentanter for producent- og brancheinteresser bør dog fortsat udgøre et flertal i bestyrelsen.

2.3.3. Den foreslåede ordning

Med forslaget til ændring af § 104, stk. 1, vil en bestyrelse for en produktionsafgiftsfond få en ændret sammensætning, således at repræsentationen for offentlige interesser i bestyrelsen styrkes. Repræsentanter for offentlige interesser er eksempelvis repræsentanter fra forbrugerorganisationer, arbejdstagerorganisationer, forskningssektoren samt natur- og miljøorganisationer.

Det foreslås derfor, at producent- og brancheinteresser fremover får indstillingsret for så vidt angår 6/11 af bestyrelsens medlemmer, mod nu 2/3 af medlemmerne, mens offentlige interesser fremover får indstillingsret for så vidt angår 5/11 af bestyrelsens medlemmer, mod nu 1/3 af medlemmerne. Repræsentanter for producent- og brancheinteresser vil således fortsat udgøre et flertal i bestyrelsen.

Det foreslås tillige, at der ikke nævnes specifikke organisationer i loven for så vidt angår repræsentanter for offentlige interesser, således som det på tilsvarende vis er tilfældet i den gældende formulering af bestemmelsen for så vidt angår producent- og brancheinteresser. I stedet foreslås det, at de specifikke organisationer benævnes som repræsentative organisationer for offentlige interesser.

Den præcise sammensætning af en bestyrelse følger af bemyndigelsen til fiskeriministeren til at udpege fondenes bestyrelser, jf. den gældende bestemmelse i § 104, stk. 1, 1. punktum.

3. Økonomiske konsekvenser og implementeringskonsekvenser for det offentlige

For så vidt angår forslagene i relation til øvre grænser for det samlede ejerskab af kvoteandele vil de økonomiske og administrative konsekvenser for staten bestå af øget sagsbehandling og kontrol af indberetninger om økonomiske mellemværender af relevans for opgørelserne af, om ejere eller medejere af kvoteandele overholder de øvre grænser for ejerandele.

Med lovforslaget indføres en helt ny måde at opgøre erhvervsfiskeres ejerandele af de danske fiskekvoter, som forudsætter væsentligt ændrede sagsgange i den daglige administration af fiskekvoterne. For at understøtte forvaltningen af regelsættet skal der udvikles et nyt IT-system, hvortil der kan ske indberetning, og som i så høj grad som muligt vil blive baseret på automatisk IT-baseret sagsbehandling af oplysningerne om ejerskab af kvoteandele for at bl.a. at begrænse sagsbehandlingstider og fejl. Det må dog forventes, at der fortsat vil være et vist omfang af manuel sagsbehandling, særligt i opstartsfasen af det nye reguleringssystem.

Til udvikling af IT-systemer og etableringen af nye administrative sagsgange må der forventes en indkøringsperiode på ½-1 år fra lovens ikrafttræden, inden administrationen er fuldt på plads. Da lovgivningen ikke ligner andre lovgivningsområder, må der forudses en vis risiko for, at udvikling af IT-systemerne bliver mere kompleks end forudset, herunder også som følge af de skærpede krav til databeskyttelse. Det vurderes, at principperne for digitaliseringsklar lovgivning er fulgt.

Forslagets økonomiske konsekvenser for staten vil omfatte dels personaleudgifter til øget administration og kontrol, dels udgifter til udvikling og drift af understøttende IT-systemer. Personaleudgifterne, herunder til etablering og drift af et særligt revisionsteam, som vil få til opgave at føre kontrol med overholdelse af reglerne om kvotekoncentrationer, vurderes at ville udgøre ca. 6 mio. kr. årligt. Udgifterne til udvikling og drift af nye elementer til det eksisterende fiskeri-IT-system til indberetning af oplysninger om økonomiske engagementer og til opgørelse af kvoteregnskabet vurderes at ville udgøre ca. 5 mio. kr. årligt i perioden 2019-2023, og herefter 0,5 mio. kr. årligt til vedligeholdelse af systemet. Udgifterne kan ikke afholdes inden for ministerområdets samlede bevilling på de loftbelagte konti.

Forslaget vurderes ikke at have økonomiske konsekvenser for regioner og kommuner.

Forslaget om ændring af produktionsafgiftsfondenes bestyrelser vurderes ikke at have økonomiske og administrative konsekvenser for staten, regioner og kommuner.

4. Økonomiske konsekvenser for erhvervslivet mv.

For erhvervsfiskere, erhvervsfiskerselskaber og andre ejere eller medejere af kvoteandele vil der med forslaget blive lagt yderligere begrænsninger på mulighederne for ejerskab af andele af danske fiskekvoter. Disse begrænsninger vurderes dog ikke at ville have væsentlige erhvervsøkonomiske konsekvenser.

Forslaget vurderes at ville have en vis adfærdsvirkning for erhvervsfiskere, som ejer kvoteandele tæt på eller over loftet for kvoteejerandele, idet der med den nye opgørelsesmetode vil blive medregnet kvoteandele, som hidtil ikke har indgået i kvoteregnskabet. Disse fiskere må fremover forventes at ville være mere tilbageholdende med at erhverve nye kvoteandele og med at ville engagere sig økonomisk i forhold til andre erhvervsfiskere.

Ejere eller medejere af kvoteandele, som efter de nuværende regler ejer kvoteandele tæt på lofterne for ejerskab, og som samtidig har økonomiske engagementer med andre ejere eller medejere af kvoteandele, vil fremover kunne komme i en situation, hvor de ifølge de nye regler vil få en samlet ejerandel, som vil overstige lofterne. Disse fiskere vil blive pålagt at reducere deres kvoteandele gradvist over en længere årrække, enten ved at afhænde ejede kvoteandele, eller ved at afhænde økonomiske engagementer med andre fiskere. Denne afhændelse vurderes dog ikke at ville have væsentlige erhvervsøkonomiske konsekvenser, idet afhændelsen vil skulle ske over en længere tidsperiode.

Med forslaget vil ejere eller medejere af kvoteandele skulle indberette, hvis de har direkte eller indirekte økonomiske mellemværender (lån, kaution, sikkerhedsstillelse m.v.) med andre ejere eller medejere af kvoteandele. Disse indberetninger vil skulle foretages for såvel mellemværender, der vil være indgået før tidspunktet for lovens ikrafttrædelse, som for fremtidig indgåelse af økonomiske mellemværender. For at begrænse den administrative byrde for erhvervet forventes det, at der vil ske en begrænsning af, hvilke økonomiske mellemværender, der vil skulle medregnes og indberettes, herunder en undtagelse for økonomiske mellemværender med pengeinstitutter og realkreditinstitutter mv., samt at der vil blive fastsat en bagatelgrænse på et niveau, som skønnes at ville fritage en lang række mindre økonomiske mellemværender fra medregning og indberetning.

Til brug for administration af reguleringsmodellen forventes der at blive etableret et IT-system, hvortil der vil kunne ske indberetning. Ved ikrafttrædelsen af den nye reguleringsmodel forventes det, at der vil skulle ske en første indberetning for alle eksisterende økonomiske mellemværender. Herefter forventes det, at der alene vil skulle ske indberetning, når der bliver etableret nye mellemværender eller når mellemværender bliver ændret eller afviklet. Det kan eventuelt blive aktuelt med en årlig indberetning af status på alle mellemværender. De præcise regler for indberetning vil blive fastlagt i bekendtgørelse i medfør af den foreslåede § 34, stk. 2.

Da der ikke findes et centralt register eller lignende over låneforhold og andre økonomiske mellemværender mellem erhvervsfiskere og andre ejere eller medejere af kvoteandele, er det svært at vurdere omfanget af de økonomiske mellemværender, som vil blive omfattet af indberetningspligten og af de heraf følgende begrænsninger i henhold til de nye kvotekoncentrationsregler. Det skønnes dog, at antallet af økonomiske mellemværender af relevans for reguleringsmodellem er relativt beskedent, ikke mindst henset til den under afsnit 2.1.3.2. foreslåede afgrænsning. Det er derfor ikke muligt at kvantificere de administrative konsekvenser yderligere.

Forslaget vurderes således samlet set ikke at have væsentlige erhvervsøkonomiske konsekvenser.

Forslaget om ændring af produktionsafgiftsfondenes bestyrelser har ingen erhvervsøkonomiske konsekvenser.

5. Administrative konsekvenser for borgerne

Lovforslaget har ingen administrative konsekvenser for borgerne.

6. Miljømæssige konsekvenser

Lovforslaget har ingen miljømæssige konsekvenser.

7. Forholdet til EU-retten

Lovforslaget indeholder ingen EU-retlige aspekter.

8. Hørte myndigheder og organisationer m.v.

Et udkast til lovforslaget har i perioden fra den 13. september 2018 til den 12. oktober 2018 været i høring hos følgende organisationer og myndigheder m.v.:

3F-Transportgruppen, Advokatsamfundet, Arbejdsbevægelsens Erhvervsråd, Atlantic Shipping, Brancheforeningen Dansk Skaldyrsopdræt, Danish Seafood Association, Danmarks Fiskehandlere, Danmarks Fiskeriforening Producentorganisation, Danmarks Naturfredningsforening, Danmarks Pelagiske Producentorganisation, Danmarks Skibsmæglerforening, Danmarks Sportsfiskerforbund, Dansk Akvakultur, Dansk Amatørfiskeriforening, Dansk Erhverv, Dansk Fritidsfiskerforbund, Dansk Kystfiskerforbund, Dansk Kystfiskerforening, Dansk Åleproducentforening, Danske Havne, Danske Speditører, Den Danske Dommerforening, DI Fødevarer, DI Handel, DTU Aqua, Greenpeace, Ferskvandsfiskerforeningen for Danmark, Fiskeindustriens Arbejdsgiverforening, Fiskeriets Arbejdsmiljøråd, Foreningen af Fiskeauktioner og Samlercentraler i Danmark, Foreningen Muslingeerhvervet, Foreningen for Skånsomt Kystfiskeri, FSR - danske revisorer, Landbrug og Fødevarer, Levende Hav, Marine Ingredients Denmark, NOAHs Sekretariat, OCEANA, WWF.

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Til § 1

Til nr. 1

Den gældende definition af begrebet bestemmende indflydelse findes i § 13, nr. 4, i bekendtgørelse nr. 1604 af 19. december 2017 om regulering af fiskeriet i 2014-2020 (reguleringsbekendtgørelsen), og er defineret som muligheden for at træffe bestemmelse af økonomisk og driftsmæssig karakter i forbindelse med fangst og landing samt overdragelse ved salg af kvoteandele og leje af årsmængder. Efter denne definition sker vurderingen af, om en person eller et selskab har adgang til bestemmende indflydelse, på et konkret subjektivt grundlag. Den nuværende definition læner sig således op ad definitionen af begrebet, som det kendes i selskabs- og selskabsskattelovgivningen, men er dog ikke fuldt identisk hermed.

Med forslaget til § 3, nr. 8, vil begrebet "bestemmende indflydelse" blive defineret som muligheden for gennem økonomiske mellemværender direkte eller indirekte at påvirke økonomiske eller driftsmæssige dispositioner foretaget af en person eller et selskab. Med forslaget vil begrebet blive defineret i selve loven. Samtidig vil begrebet blive objektiviseret, hvorefter alle økonomiske mellemværender mellem aktører i fiskerierhvervet vil antages at give kreditor mulighed for, at påvirke økonomiske og driftsmæssige dispositioner foretaget af debitor, herunder en mulighed for at udøve en bestemmende indflydelse over debitors ejerskab af kvoteandele, uagtet om denne mulighed vil være rent hypotetisk.

Med den foreslåede definition fjernes således det subjektive element i det gældende begreb, nemlig vurderingen af, om der foreligger en faktisk mulighed for långiveren for at udøve indflydelse på låntagerens dispositioner. Herefter vil kvoteandele ejet af en person eller et selskab, der direkte eller indirekte har et økonomisk mellemværende med den person eller det selskab, hvis ejerskab opgøres, skulle tælle forholdsmæssigt med i opgørelsen, og dette uanset om det økonomiske mellemværende mv. bliver anvendt til opkøb af kvoteandele eller bliver anvendt til andre formål.

Begrebet bestemmende indflydelse vil, ligesom det gældende begreb, afvige fra definitionen af det enslydende begreb i selskabs-, regnskabs-, og selskabsskatteretlige sammenhænge. Hvor der i selskabsretten således kræves forvaltningsmæssige og/eller økonomiske beføjelser knyttet til en ejendomsret, for at der kan være tale om en bestemmende indflydelse, vil der her modsat være tale om økonomiske beføjelser, der vil knytte sig til en fordringsret. Begrebet vil således fravige fra definitioner i øvrig lovgivning, vedrørende vurderingen af koncernretlige forbindelser.

Begrebet forventes alene anvendt i forbindelse med opgørelse af, om de øvre grænser for ejerskab af kvoteandele vil være overholdt, jf. bemærkningerne forslagets til § 1, nr. 2. Herefter vil kvoteandele ejet af en person eller et selskab, der direkte eller indirekte har et økonomisk mellemværende med den person eller det selskab, hvis ejerskab opgøres, skulle tælle forholdsmæssigt med i opgørelsen, og dette uanset om det økonomiske mellemværende mv. bliver anvendt til opkøb af kvoteandele eller bliver anvendt til andre formål.

Til nr. 2

De gældende grænser for samlede ejerskab af kvoteandele, også kaldet kvotekoncentrationsregler, fremgår af reguleringsbekendtgørelsen, som fastsætter regler for udøvelsen af det erhvervsmæssige fiskeri med hjemmel i fiskerilovens § 34. Fiskeriloven omtaler ikke grænser for det samlede ejerskab af kvoteandele.

Med forslaget til § 35, stk. 1, foreslås det, at den erhvervsmæssige udnyttelse af ressourcerne, jf. lovens § 34, vil skulle begrænses af øvre grænser for en persons og et selskabs samlede ejerskab af kvoteandele, hvori der vil skulle medregnes en personens eller et selskabets helt eller delvist ejede kvoteandele samt forholdsmæssigt kvoteandele helt eller delvist ejet af andre personer eller selskaber, som førstnævnte person eller selskab vil have adgang til at udøve bestemmende indflydelse på.

Den foreslåede § 35, stk. 1, fastsætter princippet om, at den danske kvoteadministration vil skulle begrænses af øvre grænser for en person eller et selskabs ejerskab af danske kvoteandele, også kaldet kvotekoncentrationslofter. Videre foreslås det, at der i opgørelse af, om grænserne for ejerskab af kvoteandele vil være overholdt, som hidtil vil skulle indgå de kvoteandele, som en person eller et selskab ejer helt eller delvist. Som et nyt element vil der også forholdsmæssigt skulle medregnes kvoteandele ejet af andre personer eller selskaber, som personen, hvis samlede ejerskab opgøres, vil have adgang til at udøve bestemmende indflydelse over gennem økonomiske mellemværender, jf. bemærkningerne til forslagets § 1, nr. 1. Det vil eksempelvis gælde lån, kaution eller sikkerhedsstillelse, som vil være ydet til andre erhvervsfiskere, erhvervsfiskerselskaber, samt andre ejere eller medejere af kvoteandele.

Med forslaget til § 35, stk. 2, foreslås det, at ministeren for fiskeri og ligestilling får bemyndigelse til at fastsætte regler om øvre grænser for det samlede ejerskab af kvoteandele, jf. stk. 1. Med bemyndigelsen vil ministeren blandt andet kunne fastsætte regler om de konkrete øvre grænser. Videre opremses i bestemmelsen en ikke-udtømmende liste af elementer, som ministeren kan fastsætte regler om.

Med forslaget til § 35, stk. 2, nr. 1, foreslås det, at ministeren for fiskeri og ligestilling får bemyndigelse til at fastsætte regler om opgørelse af helt eller delvist ejede kvoteandele. Med bestemmelsen sigtes mod det første element i opgørelsen af ejerskab, nemlig de kvoteandele, som personen eller selskabet helt eller delvist ejer som ejer eller medejer af et fiskefartøj, eller som ejer eller medejer af et erhvervsfiskerselskab, herunder også via flere selskabsled. Disse kvoteandele er de egentlige kvoteandele, som giver ret til at fiske en bestemt andel af den danske kvote for en given art i et givent område. Disse kvoteandele er udtrykt i promiller af den danske kvote og indgår som hidtil i opgørelsen.

I forslaget til § 35, stk. 2, nr. 2, foreslås det, at ministeren for fiskeri og ligestilling får bemyndigelse til at fastsætte regler om afgrænsning af, omregning til og opgørelse af kvoteandele, der vil være adgang til at udøve en bestemmende indflydelse på.

For at begrænse de administrative byrder, som reguleringsmodellen vil medføre og med henblik på opnå en relativ enkel reguleringsmodel, forventes det, at der vil blive fastsat regler, hvorefter visse typer af økonomiske mellemværender undtages fra at skulle medregnes i opgørelsen af det samlede ejerskab, ligesom der forventes fastsat en bagatelgrænse for, om økonomiske mellemværender skal medregnes i opgørelsen. Afgrænsningen vil ske ud fra en vurdering af, om det vil være relevante at medtage økonomiske mellemværender ved opgørelsen af, om kvotekoncentrationslofterne er overholdt, eksempelvis enten på baggrund af mellemværendets natur eller størrelse.

Eksempelvis forventes det at undtage økonomiske mellemværender med pengeinstitutter, realkreditinstitutter og skibskreditinstitutter, idet det må antages, at det forhold, at en fisker har indeståender i en bank, og at banken udlåner penge til andre fiskere, i sagens natur ikke giver indlåneren nogen form for direkte eller indirekte indflydelse på de økonomiske og driftsmæssige dispositioner, som en låntager i banken måtte foretage. Tilsvarende antagelse må gælde i forhold til realkredit- og skibskreditinstitutter, hvis en fisker "låner" penge i form af køb af obligationer fra et af disse. Synspunktet understøttes af, at økonomiske engagementer med penge- og realkreditinstitutter er reguleret i den finansielle lovgivningen og er omfattet af restriktioner i forhold til at drive øvrig erhvervsmæssig virksomhed, og i øvrigt er underlagt offentligt tilsyn af Finanstilsynet. Undtagelse vil ligeledes begrænse antallet af tvivlstilfælde, hvor der mellem forvaltningen og fiskeren vil kunne opstå uenighed om, hvorvidt et mellemværende vil skulle medregnes eller ej, ligesom man vil begrænse tvivlsspørgsmål om værdiansættelsen af for eksempel fysiske genstande og immaterielle rettigheder.

Tilsvarende forventes der fastsat en bagatelgrænse, hvorefter en række mindre økonomiske mellemværender ikke skal medregnes som kvoteandele i opgørelse af det samlede ejerskab af kvoteandele. En sådan bagatelgrænse vil kunne fastsættes ud fra flere forskellige parametre. Grænsen vil eksempelvis kunne fastsættes ud fra værdien af et givent mellemværende eller ud fra den samlede værdi af alle mellemværender mellem to parter ud fra den betragtning, at der skal et økonomisk mellemværende af en betragtelig størrelse til, for at kreditoren vil kunne få indflydelse på kvoteandele af betydning i forhold til grænserne for ejerskab. Grænsen vil også kunne fastsættes ud fra størrelsen af den enkelte ejer eller medejers ejerskab af kvoteandele ud fra en betragtning om, at alene det samlede ejerskab af kvoteandele, der ligger tæt på lofterne, er relevante at holde øje med i forhold til kvotekoncentrationslofterne. Desuden vil en grænse kunne fastsættes som en kombination af flere parametre.

Økonomiske mellemværender der vil falde uden for en forventet afgrænsning eller under bagatelgrænsen, samt andre aftaler af privatretlig karakter, vil dog kunne være omfattet af pligten til at afgive oplysninger, såfremt det vil være relevant i forhold til kontrol af overholdelse af reglerne om kvotekoncentration, jf. forslaget til §1, nr. 6.

Størrelsen på de økonomiske mellemværender vil tage udgangspunkt i de oplysninger, som erhvervsfiskere, erhvervsfiskerselskaber og andre ejere af kvoteandele vil blive pålagt at indberette, jf. forslaget til bestemmelsens stk. 2, nr. 3.

Ved fastsættelse af regler om omregningen af økonomiske mellemværender til kvoteandele, der skal indgå i opgørelsen af en person eller et selskabs samlede ejerandele, forventes det, at der vil blive anvendt det forslag til omregningsmodel, som Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi ved Københavns Universitet (IFRO, Udredning 2018/04) i foråret 2018 udarbejdede i forbindelse med dette lovforslags forberedelse. Beregningsmodellen er baseret på datainput vedrørende værdien af kvoteandele, der er baseret på markedsværdier for kvoteandele over en given periode, samt tal for omkostninger trukket fra regnskabsstatistik udarbejdet af Danmarks Statistik. I modellen udregnes værdien af de samlede kvoteandele, som eksempelvis en låntager ejer i forhold til størrelsen af låntagers økonomiske mellemværender. Dette forhold anvendes til at opgøre, hvilke og hvor store kvoteandele, der herefter skal medregnes som kvoteandel, der tillægges ved opgørelsen af långivers samlede kvoteejerskab.

Ved fastsættelse af regler om opgørelse af kvoteandele forventes det, at det vil blive lagt til grund, at en kvoteandel vil opstå samtidig med etableringen af det økonomiske mellemværende, der ligger til grund for beregningen af kvoteandelen.

Med forslaget til § 35, stk. 2, nr. 3, foreslås det, at ministeren for fiskeri og ligestilling bemyndiges til at fastsætte regler om indberetning af oplysninger vedrørende økonomiske mellemværender.

Da der ikke findes et centralt register over låneforhold og andre økonomiske mellemværender mellem erhvervsfiskere og andre ejere eller medejere af kvoteandele, herunder også via ikke-erhvervsfiskere eller selskaber, vil det være nødvendigt, at den omhandlede personkreds selv vil skulle indberette oplysninger om disse forhold til kontrolmyndigheden med henblik på, at sikre kontrolmyndigheden et korrekt datagrundlag til brug for administrationen og til kontrol af systemet.

Det forventes derfor, at der vil blive fastsat regler om, at alle erhvervsfiskere, erhvervsfiskerselskaber og andre ejere eller medejere af kvoteandele vil skulle indberette oplysninger om alle lån, kautioner og sikkerhedsstillelser, hvad enten vedkommende har status som kreditor eller debitor for et lån eller som bebyrdet eller begunstiget af en kaution eller sikkerhedsstillelse eller som udlejer eller lejer m.v. Indberetningspligten forventes som udgangspunkt at følge den afgrænsning af omfattede økonomiske mellemværender, som forventes fastsat i medfør af forslaget til bestemmelsens stk. 2, nr. 2.

Indberetningen forventes at ville omfatte nøgleoplysninger om de økonomiske mellemværender som eksempelvis størrelsen af et lån, tidspunkt for lånets etablering og hvem der er kreditor henholdsvis debitor for lånet.

For ikke at pålægge en uforholdsmæssig stor gruppe af personer eller selskaber en administrativ byrde, forventes indberetningspligten at blive begrænset til ejere eller medejere af kvoteandele, svarende med personkredsen omfattet af kvotekoncentrationslofterne. Oplysningspligten forventes således ikke at blive pålagt en långiver mv., som ikke er ejer eller medejer af kvoteandele, men disse vil dog kunne blive pålagt at afgive oplysninger, jf. forslaget til §1, nr. 6.

I forslaget til § 35, stk. 2, nr. 4-6, foreslås det, at ministeren for fiskeri og ligestilling får bemyndigelse til at fastsætte regler om indefrysning af årsmængder tildelt på baggrund af kvoteandele ved overskridelse af de øvre grænser, påbud om nedbringelse af ejerandele ved overskridelse af de øvre grænser, samt om bortfald af kvoteandele ved overskridelse af de øvre grænser og overgangsordning for overskridelser af koncentrationslofterne ved reglernes ikrafttræden.

Det forventes, at der ved fastsættelsen af regler herom vil blive skelnet mellem, om overskridelsen af kvoteloftet vil skyldes ejeren af kvoteandelens egne handlinger, eller om overskridelsen vil skyldes andres handlinger eller udefrakommende begivenheder, som ejeren ikke vil have haft indflydelse på. Retsvirkningerne vil være forskellige i disse to situationer.

I den første situation vil ejeren af kvoteandel bringe sig over et kvoteloft ved egen handling. Dette vil også omfatte tilfælde, hvor aktører kunne og burde vide, at deres økonomiske engagementer vil medføre en overtrædelse af kvotelofterne. I disse tilfælde forventes det, at der vil skulle gives et påbud om nedbringelse af ejerandelene med en kort frist. Desuden forventes det, at årsmængderne, tildelt på grundlag af de overskydende andele, vil blive indefrosset, så fiskeren ikke vil kunne fiske på disse, indtil det samlede ejerskab igen vil være bragt under grænsen. Bliver ejerskabet af kvoteandele ikke bragt under kvotelofterne inden for den kortere frist, vil ejerskabet af de kvoteandele, som ligger over lofterne, bortfalde og overgå til Fiskefonden.

I den anden situation, hvor fiskerens samlede ejerskab af kvoteandele vil overskride de øvre grænser som følge af hændelser, som fiskeren ikke vil have indflydelse på, forventes det ligeledes, at der vil skulle gives et påbud om nedbringelse af ejerandelene. Men ud fra en proportionalitetsbetragtning forventes det, at der vil blive givet en længere frist eksempelvis på op til 2 år til lovliggørelsen. Modsat førstnævnte situation vil de overskydende andele ikke blive indefrosset, og fiskeren vil kunne fortsætte med at fiske årsmængderne tildelt på grundlag af kvoteandelene. Bliver kvoteandelen ikke bragt under kvotelofterne inden for fristen, vil ejerskabet til de kvoteandele, som ligger over lofterne, bortfalde og overgå til Fiskefonden.

Efterlevelsen af påbud om at nedbringe de samlede kvoteandele vil både kunne ske ved frasalg af helt eller delvist ejede kvoteandele, såvel som ved opsigelse eller afvikling af økonomiske engagementer, der resulterer i medregning af kvoteandele i opgørelsen. En aftale om et økonomisk mellemværende vil i sagens natur ikke kunne bortfalde efter udløbet af fristen for afvikling af kvoteandele, idet mellemværendet ikke beror på rettigheder udstedt af det offentlige. Derfor vil det kun være kvoteandele, der tilhører den, som overskrider kvotekoncentrationsgrænsen, der vil kunne bortfalde.

I forslaget til § 35, stk. 2, nr. 7, foreslås det, at ministeren for fiskeri og ligestilling får bemyndigelse til at fastsætte regler om overgangsordninger.

Der vil i forbindelse med overgangen til de nye regler kunne være tilfælde, hvor et krav om nedbringelse af ejerskabet af kvoteandele vil kunne udgøre et ekspropriativt indgreb efter grundlovens § 73, medmindre de berørte selskaber eller personer får en passende periode til at nedbringe ejerskabet. Det forudsættes, at der ved udmøntningen af bemyndigelsen tages højde herfor, så der ikke bliver tale om ekspropriation. I disse tilfælde vil de berørte selskaber og personer således få en passende periode til at nedbringe ejerskabet.

Til nr. 3

Fiskerilovens kapitel 17 omhandler administrationen af produktionsafgifter. Efter lovens § 104, stk. 1, udpeger ministeren for fiskeri og ligestilling fondenes bestyrelse efter indstilling fra interesseorganisationerne. Producent- og brancheorganisationer afgiver indstilling til ministeren om 2/3 af bestyrelsernes medlemmer, mens Forbrugerrådet, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd og Danmarks Frie Forskningsfond i fællesskab afgiver indstilling om 1/3 af bestyrelsernes medlemmer.

Det foreslås med de foreslåede ændringer til § 104, stk. 1, 4. og 5. pkt., at producent- og brancheinteresser fremover får indstillingsret for så vidt angår 6/11 af bestyrelsens medlemmer, mens offentlige interesser fremover får indstillingsret for så vidt angår 5/11 af bestyrelsens medlemmer. Repræsentanter for producent- og brancheinteresser vil således fortsat udgøre et flertal i bestyrelsen. Repræsentanter for offentlige interesser er eksempelvis repræsentanter fra forbrugerorganisationer, arbejdstagerorganisationer, forskningssektoren samt natur- og miljøorganisationer.

Det foreslås tillige, at der i bestemmelsen ikke nævnes specifikke organisationer, for så vidt angår repræsentanter for offentlige interesser. I stedet foreslås det, at der henvises til "De repræsentative organisationer for offentlige interesser". Den specifikke henvisning til Forbrugerrådet, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd og Danmarks Frie Forskningsfond foreslås derfor at udgå af loven. Herefter vil det via bemyndigelsen i § 104, stk. 1, 1. punktum, være overladt til ministeren nærmere at beslutte, hvilke organisationer, som varetager offentlige interesser, der vil kunne afgive indstilling om medlemmer til en bestyrelse under hensyn til, at disse findes repræsentative for offentlige interesser.

Det forventes, at sammensætningen af bestyrelsen for Fiskeafgiftsfonden fremover vil bestå af i alt 11 repræsentanter, hvor Danmarks Fiskeriforening Producentorganisation vil indstille 2 medlemmer, Danmarks Pelagiske Producentorganisation, Foreningen for Skånsomt Kystfiskeri, Danish Seafood Association og Marine Ingredients Denmark hver vil indstille et medlem, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, Forbrugerrådet, Det Frie Forskningsråd og Verdensnaturfonden WWF i samarbejde vil indstille 5 medlemmer. Det forventes, at den nuværende bestyrelse fortsætter sit arbejde indtil, at en ny bestyrelse er udpeget efter de foreslåede ændrede regler.

Til nr. 4-5

Forslaget i nr. 4 og 5 er konsekvensændringer som følge af tilføjelsen af et nyt nr. 4 i § 112, stk. 1, jf. forslaget i nr. 6.

Til nr. 6

Efter den gældende § 112, stk. 1, nr. 1-3, kan ministeren for fiskeri og ligestilling til brug for administration af loven, herunder til statistisk brug samt i kontroløjemed, fastsætte regler om afgivelse og behandling af oplysninger med direkte relation til fiskeri og omsætning af fisk, herunder oplysninger af teknisk, økonomisk og driftsmæssig karakter. Derudover indeholder § 112, stk. 2, en bemyndigelse til af fastsætte regler om afgivelse og behandling af regnskaber og driftsøkonomiske oplysninger til statistisk brug.

For at kunne udøve en effektiv kontrol med reglerne om øvre grænser for ejerskab af kvoteandele foreslås, at der i § 112, stk. 1, tilføjes en bemyndigelse som et nyt nr. 4, hvorefter ministeren til brug for administration af loven, herunder til statistisk brug samt i kontroløjemed, kan fastsætte regler om afgivelse og behandling af oplysninger om økonomiske mellemværender vedrørende ejere eller medejere af kvoteandele, herunder fra disse personers eksterne rådgivere, revisorer og pengeinstitutter, dog ikke advokater, samt dokumentation herfor.

Med den forslåede bestemmelse vil ministeren kunne fastsætte regler om, at kontrolmyndighederne vil kunne afkræve en bred personkreds oplysninger om økonomiske mellemværender af relevans for opgørelsen af det samlede ejerskab af kvoteandele, jf. bemærkningerne forslagets til § 1, nr. 2. Oplysningerne vil kunne kræves af både de direkte implicerede parter, det vil sige ejere og medejere af kvoteandele, fra denne personkreds eksterne rådgivere, eksempelvis revisorer, samt pengeinstitutter og andre personer eller selskaber, eksempelvis skibsmæglere, som kan tænkes at ligge inde med relevante oplysninger om de økonomiske mellemværender.

Oplysningspligten forventes at ville omfatte enhver relevant oplysning om og dokumentation vedrørende økonomiske mellemværender, der skal medregnes i opgørelsen af ejerskabet af kvoteandele jf. den foreslåede § 35. Det vil eksempelvis kunne være aftaler og kontrakter, samt oplysninger om låneforhold, sikkerhedsstillelse og banktransaktioner. Oplysningspligten vil også gælde for forhold, som måtte omhandle eventuelle tredjemænd, der antages at optræde som mellemmand mellem ejere og medejere af kvoteandele. Med oplysningspligten vil det blive muligt at afstemme og kontrollere indberettede oplysninger med oplysninger fra tredjeparter.

For så vidt angår revisorer, vil pligten til på anmodning af kontrolmyndigheden at afgive oplysninger og dokumentation udgøre en fravigelse fra udgangspunktet om revisorers tavshedspligt, jf. revisorlovens § 30. Oplysningspligten foreslås ikke at omfatte advokater.

Til nr. 7

Efter de nuværende regler i fiskerilovens § 117, stk. 2 og 3, har kontrolmyndigheden mod behørig legitimation og uden retskendelse ret til adgang til fiskerfartøjer og fiskerivirksomheder m.v., der omsætter fisk, med henblik på at efterse logbøger, varebeholdninger, forretningsbøger, regnskabsmaterialer m.v. Efter § 117, stk. 5, kan politiet om nødvendigt yde bistand til kontrollens gennemførelse.

Med forslaget til § 117, stk. 5, foreslås, at kontrolmyndigheden til kontrol med overholdelsen af øvre grænser for ejerskab af kvoteandele, jf. § 35, vil være berettiget til hos ejere eller medejere af kvoteandele, mod behørig legitimation og uden retskendelse at efterse enhver form for dokumentation vedrørende økonomiske mellemværender direkte eller gennem ét eller flere mellemled med andre ejere eller medejere af kvoteandele, herunder materiale i elektronisk form, samt at få adgang til ethvert forretningslokale, hvor sådan materiale opbevares. Bestemmelsen foreslås indsat som et nyt stykke, hvorefter de nuværende stk. 5 og 6 bliver til stk. 6 og 7.

Med den foreslåede bestemmelse vil der kunne udføres kontrolbesøg, hvor rigtigheden af de indberettede oplysninger og dermed overholdelsen af de øvre grænser for ejerskab af kvoteandele kan efterprøves. Desuden vil det være muligt at kontrollere, om der eksisterer økonomiske mellemværender af relevans for opgørelsen af det samlede ejerskab ud over, hvad der er indberettet af ejere og medejere af kvoteandele, herunder også indirekte mellemværender via en eller flere mellemmænd.

Kontrolmyndigheden vil med den foreslåede bestemmelse få ret til mod behørig legitimation og uden retskendelse at få adgang til forretningslokaler med henblik på at gennemgå regnskabsmateriale samt økonomiske oplysninger af enhver karakter samt i enhver form, såvel fysisk som digital. Kontrollen vil vedrøre både økonomiske mellemværender i erhvervsmæssigt regi såvel som mellemværender i privat regi, når blot de direkte eller indirekte udgør et økonomisk mellemværende mellem ejere eller medejere af kvoteandele, som er omfattede af eller vurderes at kunne have betydning for opgørelsen af det samlede ejerskab af kvoteandele.

For at kunne udføre en effektiv kontrol, bør kontrolmyndigheden derfor have adgang til alle oplysninger vedrørende økonomiske mellemværender i det omfang, at disse er relevante ved opgørelsen af det samlede ejerskab af kvoteandele. Kontrolmyndigheden bør ligeledes have fysisk adgang til ethvert forretningslokale, hvor disse oplysninger opbevares. Oplysningerne forventes normalt at være tilgængelige i form af fysisk eller elektronisk materiale, såsom regnskabsmateriale, herunder bilag, bankudskrifter, e-mail, tekstbeskeder m.v.

Den foreslåede bestemmelse er afgrænset til alene at gælde adgang til forretningslokaler hos ejere og medejere af kvoteandele, det være sig fysiske personer og juridiske personer, som udgør den personkreds, som grænserne for ejerskab af kvoteandele gælder for.

Til § 2

Bestemmelserne foreslås sat i kraft den 1. januar 2019.

Til § 3

Fiskeriloven gælder som udgangspunkt ikke for Færøerne og Grønland, jf. lovens § 143, stk. 1.

Efter lovens § 143, stk. 2, finder loven anvendelse for overtrædelse af visse EU-forordninger, også når de er begået på Færøerne eller i Grønland. Efter § 130, stk. 8, hører overtrædelser af de pågældende EU-forordninger under dansk straffemyndighed (jurisdiktion), uanset om overtrædelsen er begået uden for Danmark, hvis overtrædelsen er begået af en person, der på gerningstidspunktet havde dansk statsborgerskab og ikke havde bopæl eller i øvrigt var hjemmeboende på Færøerne eller i Grønland.

De foreslåede ændringer i nærværende ændringslov vedrører ikke de forhold, der er omfattet af de EU-forordninger, der nævnes i lovens § 143, stk. 2, og som skal forebygge, afværge og standse ulovligt, urapporteret og ureguleret fiskeri (IUU). jf. bemærkningerne forslagets til § 1, nr. 2.

Det foreslås derfor, at ændringsloven ikke skal gælde for Færøerne og Grønland.