Fremsat den 8. februar 2017 af økonomi- og indenrigsministeren (Simon Emil Ammitzbøll)

Forslag

til

Lov om ændring af lov om kommunal udligning og generelle tilskud til kommuner

(Oprettelse af ny særtilskudspulje og forlængelse af overgangsordningen i forbindelse med refusionsomlægning på beskæftigelsesområdet)

§ 1

I lov om kommunal udligning og generelle tilskud til kommuner, jf. lovbekendtgørelse nr. 798 af 24. juni 2013, som ændret senest ved lov nr. 649 af 8. juni 2016, foretages følgende ændringer:

1. I § 14, stk. 4, 2. pkt., indsættes efter »udgifterne til statstilskuddet efter § 12«: », udgifterne til finansiering af tilskuddet efter § 17«.

2. Efter § 16 indsættes:

»§ 17. Økonomi- og indenrigsministeren yder et årligt tilskud til kommuner med vanskelige økonomiske vilkår. Tilskudsrammen udgør 300 mio. kr. og reguleres fra og med 2018 med den forventede pris- og lønudvikling for den kommunale sektor. Tilskuddet finansieres fra og med tilskudsåret 2018 af det kommunale bloktilskud.«

§ 2

I lov nr. 996 af 30. august 2015 om ændring af lov om kommunal udligning og generelle tilskud til kommuner foretages følgende ændringer:

1. I § 3, stk. 1, 1. pkt. ændres »2016 og 2017« til: »2016, 2017 og 2018«.

2. I § 3, stk. 1, 1. og 2. pkt., ændres »i 2017« til: »i 2017 og 2018«.

3. I § 3, stk. 2, 1. pkt., ændres »2016 og 2017« til: »2016, 2017 og 2018«.

4. I § 3, stk. 2, 1. og 2. pkt., ændres »i 2017« til: »i 2017 og 2018«.

5. I § 3 indsættes som stk. 7 og 8:

 »Stk. 7. Kommuner, som har en samlet beregnet byrdefordelingsmæssig gevinst eller et tab som følge af ændringer i refusion og tilskud, jf. stk. 1, tillagt eller fratrukket beløb beregnet efter stk. 1-3, og hvor gevinsten eller tabet beregnes at overstige 20 mio. kr. i 2018, betaler et bidrag henholdsvis modtager et tilskud. Bidraget og tilskuddet fastsættes til den del af kommunens beregnede byrdefordelingsmæssige gevinst henholdsvis tab, som overstiger 20 mio. kr. i 2018. Overstiger det samlede bidrag det samlede tilskud, anvendes nettobidrag på op til 50 mio. kr. til finansiering af en forhøjelse af puljen efter § 16 i lov om kommunal udligning og generelle tilskud til kommuner til særlig vanskeligt stillede kommuner. Den del af nettobidraget, der overstiger 50 mio. kr., tilbagebetales til kommunerne efter indbyggertal. Overstiger det samlede tilskud det samlede bidrag, finansieres nettotilskuddet af alle kommuner efter indbyggertal.

Stk. 8. For tilskudsåret 2018 foretages der ved udmeldingen af tilskuds- og udligningsbeløb for 2018 pr. 1. juli 2017 en endelig beregning af de byrdefordelingsmæssige tab og gevinster efter stk. 1, 2, 3 og 7, og forhøjelsen af puljen efter § 16 i lov om kommunal udligning og generelle tilskud til kommuner, jf. stk. 7, fastsættes.«

§ 3

Stk. 1. Loven træder i kraft den 1. juli 2017.

Stk. 2. For tilskudsåret 2017 finansieres tilskuddet efter § 1, nr. 2, af staten.

§ 4

Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland.

Bemærkninger til lovforslaget

Almindelige bemærkninger

1. Indledning og baggrund

Den første del af lovforslaget udmønter et punkt i finanslovsaftalen for 2017 mellem Venstre, Dansk Folkeparti, Liberal Alliance og Det Konservative Folkeparti om, at der skal oprettes en ny særtilskudspulje målrettet kommuner med vanskelige økonomiske vilkår.

Lovforslaget indebærer, at der med virkning fra 2017 oprettes en særtilskudspulje på 300 mio. kr. Puljen målrettes kommuner, der har særlige demografiske, strukturelle og beskæftigelsesmæssige udfordringer.

Den anden del af lovforslaget indebærer, at den midlertidige kompensationsordning, som blev indført med virkning for 2016 og 2017 i forbindelse med omlægningen af refusionssystemet på beskæftigelsesområdet, forlænges, så den også får virkning for 2018.

Da den midlertidige ordning blev indført i august 2015 var det under den forudsætning, at der fra tilskudsåret 2018 ville blive gennemført en permanent tilpasning af det kommunale udligningssystem med henblik på at imødegå de langsigtede utilsigtede byrdefordelingsmæssige virkninger af refusionsomlægningen. Arbejdet med tilpasning af udligningssystemet er imidlertid blevet forlænget således, at ændringer af udligningen i stedet planlægges gennemført med virkning fra tilskudsåret 2019. På den baggrund foreslås det at forlænge kompensationsordningen for 2017, så den også vil komme til at gælde for 2018.

2. Lovforslagets indhold

2.1. Ny særtilskudspulje

2.1.1. Gældende ret

Det kommunale udligningssystem er baseret på en udligning af forskelle mellem kommunernes strukturelle underskud, som er forskellen mellem en kommunes udgiftsbehov og kommunens beregnede skatteindtægter.

Systemet indeholder desuden nogle særlige tilskudsordninger med henblik på at kunne tage hensyn til særlige forhold, som ikke i tilstrækkeligt omfang dækkes af det generelle udligningssystem. Det drejer sig om en pulje til særligt vanskeligt stillede kommuner, jf. § 16, og en pulje til kommuner i hovedstadsområdet med særlige økonomiske vanskeligheder, jf. § 19. Den sidstnævnte pulje efter § 19 finansieres af bidrag fra hovedstadskommunerne.

Herudover har der i årene 2013-2016 været en særtilskudspulje til kommuner med en høj andel af borgere med sociale problemer, jf. lov nr. 582 af 18. juni 2012. Denne pulje er blevet nedlagt med virkning fra 2017, jf. lov nr. 649 af 8. juni 2016. Formålet var i stedet at prioritere midlerne til kommuner i en svær økonomisk situation.

2.1.2. Økonomi- og Indenrigsministeriets overvejelser

Det indgik i finanslovsaftalen for 2017 mellem Venstre, Dansk Folkeparti, Liberal Alliance og Det Konservative Folkeparti, at der skal oprettes en ny særtilskudspulje målrettet kommuner med vanskelige økonomiske vilkår.

Forslaget om oprettelse af en særtilskudspulje målrettet kommuner med vanskelige økonomiske vilkår skal ses i lyset af nedlæggelsen af den sociale særtilskudspulje, som blev nedlagt med virkning fra 2017, jf. lov nr. 649 af 8. juni 2016. Den tidligere sociale særtilskudspulje gik særligt til større bykommuner og kommuner i hovedstadsområdet. Regeringen ønsker at omprioritere midlerne til kommuner med vanskelige økonomiske vilkår som følge af demografiske, strukturelle og beskæftigelsesmæssige udfordringer.

Den foreslåede pulje vil på den baggrund især være rettet mod land- og yderkommuner. Generelt er det de kommuner, som har mest behov for et ekstra økonomisk tilskud for at kunne løfte deres opgaver.

Puljen vil blive fordelt efter objektive kriterier, som fastsættes hvert år af økonomi- og indenrigsministeren, så de afspejler de aktuelle forhold. Udmeldingen forudsættes at kunne ske sammen med den generelle udmelding af tilskud og udligning pr. 1. juli i året før tilskudsåret. Dermed vil tilskuddet kunne indgå i kommunernes budgetlægning.

Den foreslåede særtilskudspulje vil fra 2018 og frem blive finansieret kollektivt af kommunerne gennem bloktilskuddet. I 2017 vil særtilskudspuljen udgøre ekstraordinær finansiering, idet kommunernes bloktilskud for 2017 er udmeldt, og det vurderes ikke hensigtsmæssigt at modregne bagudrettet i bloktilskuddet.

2.1.3. Den foreslåede ordning

Lovforslaget indebærer, at der med virkning fra 2017 oprettes en ny særtilskudspulje på 300 mio. kr. målrettet kommuner med vanskelige økonomiske vilkår. Puljen vil blive fordelt af økonomi- og indenrigsministeren efter kriterier for lavt beskatningsgrundlag og demografiske, strukturelle og beskæftigelsesmæssige udfordringer.

De konkrete fordelingskriterier vil blive fastsat hvert år af økonomi- og indenrigsministeren, så de afspejler de aktuelle forhold. Udmeldingen af tilskuddet til kommunerne forudsættes at kunne ske sammen med den generelle udmelding af tilskud og udligning senest den 1. juli i året før tilskudsåret. Dermed vil tilskuddet kunne indgå i kommunernes budgetlægning.

Der henvises til lovforslagets § 1, nr. 1-2, med tilhørende bemærkninger.

2.2. Forlængelse af overgangsordningen

2.2.1. Gældende ret

Med virkning fra 2016 blev der gennemført en reform af refusionssystemet på beskæftigelsesområdet. Med henblik på at imødegå utilsigtede byrdefordelingsmæssige virkninger for kommunerne blev der med virkning fra tilskudsåret 2016 gennemført nogle initiale ændringer af udligningssystemet, jf. lov nr. 996 af 30. august 2015. Samtidigt blev der indført en midlertidig kompensationsordning for 2016 og 2017. Kompensationsordningen begrænser kommunernes tab og gevinster til henholdsvis 0,1 procent af beskatningsgrundlaget i 2016 og 0,2 procent i 2017. Desuden indebærer den et loft, som yderligere begrænser de absolutte gevinster og tab til henholdsvis 10 mio. kr. i 2016 og til 20 mio. kr. i 2017. Et evt. overskud fra ordningen med det absolutte gevinst- og tabsloft anvendes til en forhøjelse af tilskuddet efter § 16 i lov om kommunal udligning og generelle tilskud til kommuner og reserveres til særtilskud til særlig vanskeligt stillede kommuner, hvor refusionsomlægningen kan indebære en belastning på disse kommuners økonomiske situation

Samtidigt blev der igangsat et arbejde i Finansieringsudvalget under Økonomi- og Indenrigsministeriet med henblik på at udarbejde grundlaget for en permanent tilpasning af det kommunale tilskuds- og udligningssystem, som vil kunne træde i kraft pr. 1. januar 2018. Formålet var at imødegå utilsigtede forskydninger i kommunernes økonomi som følge af reformen.

Arbejdet med at forberede ændringer i udligningssystemet er imidlertid blevet forlænget således, at der først kan gennemføres ændringer i udligningen med virkning fra tilskudsåret 2019. Der henvises i den forbindelse til, at fremlæggelsen af et nyt og mere retvisende ejendomsvurderingssystem vil få betydning for det kommunale udligningssystem, hvorfor der er behov for, at konsekvenserne af et nyt ejendomsvurderingssystem kan indgå i arbejdet med udligningstilpasninger. Forlængelsen af arbejdet indebærer, at ændringer i udligningssystemet kan gennemføres med virkning fra tilskudsåret 2019

På den baggrund foreslås det at forlænge den midlertidige kompensationsordning, så den også vil komme til at begrænse kommuners tab og gevinster ved reformen af refusionssystemet i 2018 med de samme grænser, som gælder med ordningen for 2017. Kompensationen vil som i 2016 og 2017 tage udgangspunkt i oplysninger om fordelingen af kommunernes udgifter i 2015, som er det seneste år inden refusionsomlægningens ikrafttræden.

2.2.2. Økonomi- og Indenrigsministeriets overvejelser

Det følger af aftalen mellem Venstre, Socialdemokratiet, Dansk Folkeparti, Det Radikale Venstre og Det Konservative Folkeparti om reform af refusionssystemet, at Økonomi- og Indenrigsministeriets Finansieringsudvalg har fået til opgave at udarbejde et grundlag for ændringer i det kommunale udligningssystem, jf. Aftale om reform af refusionssystemet og tilpasning af udligningssystemet af 2. februar 2015. Formålet med ændringerne er at afbøde de mere langsigtede og utilsigtede byrdefordelingsmæssige virkninger, som følger af refusionsomlægningen på beskæftigelsesområdet. Finansieringsudvalgets arbejde om udligningen var forudsat afsluttet i 2016.

Det er imidlertid nødvendigt, at fristen for arbejdets afslutning forlænges med ét år. Der henvises til at fremlæggelsen af et nyt og mere retvisende ejendomsvurderingssystem vil få betydning for det kommunale udligningssystem. Der er behov for, at konsekvenserne af et nyt ejendomsvurderingssystem indgår i Finansieringsudvalgets arbejde om udligningssystemet. Forlængelsen af arbejdet indebærer, at der først kan gennemføres ændringer i udligningssystemet med virkning fra tilskudsåret 2019.

I lyset af behovet for en forlængelse af Finansieringsudvalgets arbejde og for at sikre ro om kommunernes økonomi foreslås det at forlænge den midlertidige ordning, der afbøder de byrdefordelingsmæssige konsekvenser for kommunerne af refusionsomlægningen, så ordningen for 2017 også gælder for 2018.

2.2.3. Den foreslåede ordning

Lovforslaget indebærer, at den midlertidige kompensationsordning, som blev indført med virkning for 2016 og 2017 i forbindelse med omlægningen af refusionssystemet på beskæftigelsesområdet, jf. lov nr. 996 af 30. august 2015, forlænges, så den også får virkning for 2018.

Der henvises til lovforslagets § 2, nr. 1-5, med tilhørende bemærkninger.

3. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

For 2017 indebærer lovforslaget om oprettelse af en ny særtilskudspulje en merudgift for staten på 300 mio. kr. og en tilsvarende merindtægt for kommunerne. For 2017 udbetales tilskuddet på 300 mio. kr. til kommunerne i forbindelse med midtvejsreguleringen for 2017, som afregnes til kommunerne i månederne oktober, november og december 2017. For de efterfølgende år vil der alene være tale om en omfordeling mellem kommunerne.

Overgangsordningen som følge af refusionsomlægningen på beskæftigelsesområdet indebærer en vis omfordeling mellem kommunerne med henblik på at imødegå utilsigtede byrdefordelingsmæssige virkninger. Samlet set vil refusionsomlægningen på beskæftigelsesområdet og de gennemførte tilpasninger af udligningen give anledning til visse byrdefordelingsmæssige forskydninger mellem kommunerne. Kommuner med beregnede tab og gevinster på over 0,2 pct. af beskatningsgrundlaget i 2018 modtager dog tilskud og betaler bidrag svarende hertil. Herudover begrænses absolutte gevinster og tab til højst 20 mio. kr. i 2018.

Lovforslaget har ikke økonomiske konsekvenser for regionerne.

4. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet m.v.

Lovforslaget har ingen økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet.

5. Administrative konsekvenser for borgerne

Lovforslaget har ingen administrative konsekvenser for borgerne.

6. Miljømæssige konsekvenser

Lovforslaget har ingen miljømæssige konsekvenser.

7. Forholdet til EU-retten

Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.

8. Hørte myndigheder og organisationer m.v.

Et udkast til lovforslag har i perioden fra den 16. december 2016 til den 13. januar 2017 været sendt i høring hos KL.

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Til § 1

Til nr. 1

Det følger af § 14, stk. 4, 2. pkt., at det kommunale bloktilskud inden fordelingen til kommunerne reguleres for udgifterne til visse forhold. Det drejer sig aktuelt om statens udgifter til udligningstilskud til kommunerne efter § 2, stk. 3, og statens udgifter til tilskuddet til kommuner med højt strukturelt underskud efter § 12.

Med lovforslaget foreslås det, at bloktilskuddet fra 2018 tilsvarende reguleres med et beløb svarende til udgifterne til finansiering af den nye særtilskudspulje efter § 17. Dermed vil den nye særtilskudspulje blive finansieret af det kommunale bloktilskud.

Til nr. 2

Med lovforslaget foreslås oprettet en ny særtilskudspulje, der målrettes kommuner med vanskelige økonomiske vilkår. Med henblik på at mindske bureaukrati for kommunerne og forenkle fordelingen af puljen, lægges der op til, at særtilskudspuljen årligt fordeles til kommunerne på baggrund af et lavt beskatningsgrundlag og objektive kriterier for demografiske udfordringer, eksempelvis i form af faldende indbyggertal og en stigende andel af ældre borgere, strukturelle udfordringer, eksempelvis i form af lav befolkningstæthed og store afstande og beskæftigelsesmæssige udfordringer i form af et svagt arbejdsmarked som følge af forholdsvis få arbejdspladser i kommunen og forholdsvis store afstande til den nærmeste større by. Puljen vil blive fordelt i forhold til indbyggertallet for de kommuner, der efter disse kriterier skal modtage tilskud i det enkelte år.

De konkrete fordelingskriterier vil blive fastsat hvert år af økonomi- og indenrigsministeren, så de afspejler de aktuelle forhold. Udmeldingen forudsættes at kunne ske sammen med den generelle udmelding af tilskud og udligning pr. 1. juli i året før tilskudsåret. Dermed vil tilskuddet kunne indgå i kommunernes budgetlægning.

Puljen vil blive finansieret af det kommunale bloktilskud, jf. bemærkningerne til nr. 1 ovenfor.

Til § 2

Til nr. 1

Efter de gældende regler er der indført en midlertidig kompensationsordning for årene 2016 og 2017. Det fremgår af overgangsbestemmelserne i § 3 i lov nr. 996 af 30. august 2015 om ændring af lov om kommunal udligning og generelle tilskud til kommuner. Den midlertidige kompensationsordning begrænser kommunernes tab og gevinster til henholdsvis 0,1 procent af beskatningsgrundlaget i 2016 og 0,2 procent i 2017. Desuden indebærer den et loft, som yderligere begrænser de absolutte gevinster og tab til henholdsvis 10 mio. kr. i 2016 og til 20 mio. kr. i 2017.

Forslagene i nr. 1-5 indebærer, at reglerne for den midlertidige kompensationsordning for 2017 videreføres, så de også får virkning for 2018.

Den foreslåede ændring i nr. 1 indebærer, at den midlertidige overgangsordning for 2016 og 2017 for de kommuner, der har et beregnet byrdefordelingsmæssigt tab som følge af refusionsomlægningen og tilpasningerne i udligningssystemet, forlænges til og med 2018.

Til nr. 2

Den foreslåede ændring i nr. 2 indebærer, at de kommuner, der har et beregnet byrdefordelingsmæssigt tab som følge af refusionsomlægningen og tilpasningerne i udligningssystemet, som overstiger 0,2 pct. af kommunens beskatningsgrundlag i 2018, vil modtage et tilskud svarende til den del af tabet, der overstiger grænseværdien på 0,2 pct. af beskatningsgrundlaget i 2018. Det svarer til de regler, der er gældende for 2017.

Til nr. 3

Den foreslåede ændring i nr. 3 indebærer, at den midlertidige overgangsordning for 2016 og 2017 for de kommuner, der har en beregnet byrdefordelingsmæssig gevinst som følge af refusionsomlægningen og tilpasningerne i udligningssystemet, forlænges til og med 2018.

Til nr. 4

Den foreslåede ændring i nr. 4 indebærer, at de kommuner, der har en beregnet byrdefordelingsmæssig gevinst som følge af den foreslåede refusionsomlægning og tilpasningerne i udligningssystemet, som overstiger 0,2 pct. af kommunens beskatningsgrundlag i 2018, betaler et bidrag svarende til den del af gevinsten, der overstiger grænseværdien på 0,2 pct. af beskatningsgrundlaget i 2018. Det svarer til de regler, der er gældende for 2017.

Til nr. 5

Efter de gældende regler, jf. § 3, stk. 4, i lov nr. 996 af 30. august 2015, om tilpasninger i udligningssystemet som følge af en omlægning af refusionssystemet på beskæftigelsesområdet, er der ud over den kompensationsordning, der for 2017 begrænser tab og gevinster til 0,2 pct. af beskatningsgrundlaget, jf. nr. 1-4 ovenfor, også indført et midlertidigt gevinst- og tabsloft, der yderligere begrænser de absolutte gevinster og tab til 20 mio. kr. i 2017.

Forslaget til stk. 7 indebærer, at der for 2018 indføres et tilsvarende gevinst- og tabsloft, der begrænser de absolutte gevinster og tab for den enkelte kommune til 20 mio. kr. i 2018, svarende til det gældende loft for 2017.

Et positivt nettobidrag fra begrænsningen af de absolutte gevinster og tab på op til 50 mio. kr. anvendes til finansiering af særtilskuddet til særlig vanskeligt stillede kommuner. Midlerne overføres til tilskudsrammen til særlig vanskeligt stillede kommuner efter § 16 i lov om kommunal udligning og generelle tilskud til kommuner. Midlerne fordeles af økonomi- og indenrigsministeren. Hvis nettobidraget skulle overstige 50 mio. kr., tilbageføres den del af nettobidraget, der overstiger 50 mio. kr., til alle kommuner fordelt efter indbyggertal.

Hvis tilskuddet overstiger bidraget finansieres nettotilskuddet af alle kommuner efter indbyggertal.

Det bemærkes, at det af reglerne for 2016 og 2017, jf. § 3, stk. 4, i lov nr. 996 af 30. august 2015, fremgår, at midler overført til tilskudsrammen til vanskeligt stillede kommuner efter § 16 i lov om kommunal udligning og generelle tilskud til kommuner som følge af denne ordning skal anvendes til tilskud til kommuner, hvor refusionsomlægningen kan indebære en belastning af disse kommuners økonomiske situation. Denne særlige binding af midlerne foreslås ikke videreført til tilskudsåret 2018. For 2018 foreslås det som nævnt ovenfor, at de midler, der overføres til puljen til vanskeligt stillede kommuner, indgår i den eksisterende pulje til vanskeligt stillede kommuner og derfor fordeles ud fra en samlet vurdering af de pågældende kommuners økonomi, idet der i den forbindelse bl.a. kan inddrages evt. udfordringer på beskæftigelsesområdet og konsekvenser af refusionsomlægningen.

Efter de gældende regler, jf. § 3, stk. 6, i lov nr. 996 af 30. august 2015 om tilpasninger i udligningssystemet som følge af en omlægning af refusionssystemet på beskæftigelsesområdet, foretages der ved udmeldingen af tilskuds- og udligningsbeløb for 2017 en endelig beregning af den midlertidige kompensationsordning for 2017. Samtidig fastsættes forhøjelsen af særtilskudspuljen for 2017.

Forslaget til stk. 8 indebærer, at der indføres en tilsvarende ordning for 2018. Det vil sige, at kompensationsordningen for 2018 beregnes endeligt i forbindelse med udmeldingen af tilskud og udligning for 2018 pr. 1. juli 2017. Samtidig fastsættes forhøjelsen af særtilskudspuljen for 2018.

Til § 3

Det foreslås i stk. 1, at loven træder i kraft den 1. juli 2017. Det betyder, at særtilskuddet på 300 mio. kr. efter lovforslagets § 1, nr. 2, for tilskudsåret 2017 kan udbetales til kommunerne i forbindelse med midtvejsreguleringen af tilskuddet for 2017, som afregnes til kommunerne i månederne oktober, november og december 2017.

Særtilskuddet for tilskudsåret 2018 vil kunne indgå i Økonomi- og Indenrigsministeriets udmelding senest 1. juli 2017 af tilskud og udligning for 2018. Særtilskuddet for 2018 vil herefter blive udbetalt til kommuner i månedlige rater i 2018.

Den midlertidige kompensationsordning for 2018 efter lovforslagets § 2 vil ligeledes indgå i Økonomi- og Indenrigsministeriets udmelding senest 1. juli 2017 af tilskud og udligning for 2018.

Den foreslåede overgangsbestemmelse i stk. 2 indebærer, at den nye særtilskudspulje i det første år, dvs. 2017, finansieres af staten. Dermed vil særtilskudspuljen for 2017 udgøre en ekstraordinær finansiering for kommunerne. Baggrunden er, at kommunernes bloktilskud for 2017 er udmeldt, og det vurderes ikke hensigtsmæssigt at modregne bagudrettet i bloktilskuddet. For de følgende år vil særtilskudspuljen blive finansieret af bloktilskuddet, jf. lovforslagets § 1.

Til § 4

Det foreslås, at loven ikke skal gælde for Færøerne og Grønland.

Bilag

Lovforslaget sammenholdt med gældende lov