Fremsat den 20. november 2015 af miljø- og fødevareministeren (Eva Kjer Hansen)

Forslag

til

Lov om ændring af lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække

(Justering af reglerne om kvælstofnormer)

§ 1

I lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække, jf. lovbekendtgørelse nr. 500 af 12. maj 2013, som ændret ved lov nr. 576 af 4. maj 2015, foretages følgende ændring:

1. § 6, stk. 3, affattes således:

»Stk. 3. Ministeren fastsætter afgrødernes kvælstofnormer.«

§ 2

Loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende.

Bemærkninger til lovforslaget

Almindelige bemærkninger

1. Indledning

Lovforslaget fremsættes med henblik på tilpasning af miljø- og fødevareministerens bemyndigelse til at fastsætte afgrødernes kvælstofnormer i lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække (herefter gødskningsloven). Hensigten er, at ministeren i forbindelse med udmøntningen af bemyndigelsen ved bekendtgørelse kan påbegynde udfasningen af reduktionen af afgrødernes kvælstofnormer i det omfang, det på fagligt og juridisk grundlag er vurderet, at tilførsel af den ekstra mængde kvælstof holdes inden for Danmarks EU-retlige forpligtelser på natur- og miljøområdet, herunder særligt Rådets direktiv 91/676/EØF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget (herefter nitratdirektivet) og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/60/EF af 23. oktober 2000 om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger (herefter vandrammedirektivet). Samtidig skal der tages højde for den fortsatte overholdelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/118/EF af 12. december 2006 om beskyttelse af grundvandet mod forurening og forringelse (herefter grundvandsdirektivet), Rådets direktiv 98/83/EF om kvaliteten af drikkevand (herefter drikkevandsdirektivet), Rådets direktiv 92/43/EF om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (herefter habitatdirektivet) of Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/56/EF af 17. juni 2008 om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets havmiljøpolitiske foranstaltninger (herefter havstrategirammedirektivet).

2. Lovforslagets baggrund

Kvælstofnormsystemet har siden den af Folketinget i 1991 vedtagne handlingsplan for en bæredygtig udvikling i landbruget været en væsentlig del af den danske kvælstofindsats.

Med aftalen om Vandmiljøplan II af 17. februar 1998 (herefter VMP II) blev der foretaget en skærpelse af foranstaltningerne med henblik på kvælstofreduktion via en nedsættelse af kvælstofnormerne med 10 pct. i forhold til det økonomiske optimum, jf. lov nr. 472 af 1. juli 1998 om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække. Loven tilsigtede at bidrage til realiseringen af den nationale målsætning om reduktion af markbidraget med 100.000 ton kvælstof og blev som sådan anvendt over for EU-Kommissionen med henblik på at demonstrere, at Danmark opfylder nitratdirektivet. Til indstilling af de økonomisk optimale kvælstofnormer nedsatte det daværende Fødevareministerium i 1999 et udvalg vedr. kvælstofnormer, - prognoser og kvælstof i husdyrgødning (herefter Normudvalget).

Som opfølgning på midtvejsevalueringen af VMP II i 2000 blev bemyndigelsen i lovens § 6, stk. 3, udvidet, så der blev åbnet for muligheden for at fastsætte regionaliserede kvælstofnormer med henblik på at kunne tage hensyn til proteinværdi i forbindelse med normfastsættelsen i specifikke områder, hvor dette havde særlig betydning ved fastlæggelsen af det driftsøkonomiske optimum, jf. lov nr. 455 af 7. juni 2001.

Som led i vandmiljøplan III (herefter VMP III) blev der foretaget en teknisk justering af normfastsættelsessystemet. Kvælstofnormerne blev fortsat som hovedregel fastsat uden hensyn til proteinværdi, men således at normreduktionen maksimalt kunne fastsættes til 10 pct. under det driftsøkonomiske optimum, som besluttet ved VMP II. Dog kunne den samlede kvælstofkvote ikke overstige kvoten fra planperioden 2003/2004 reguleret for effekten af afgrødeforskydninger, jf. lov nr. 437 af 9. juni 2004.

For at leve op til Danmarks forpligtelser i henhold til vandrammedirektivet, og som opfølgning på midtvejsevalueringen af VMP III foretaget i 2008, blev der foretaget endnu en teknisk justering af normfastsættelsessystemet, så der skete en neutralisering af kvælstofeffekten ved udtagning af arealer fra landbrugsmæssig drift til f.eks. byudvikling, natur m.v., jf. lov nr. 1528 af 27. december 2009.

Lovforslaget er en del af den fødevare- og landbrugspakke, som er indeholdt i regeringsgrundlaget "Sammen for fremtiden" fra juni 2015.

Af regeringsgrundlaget "Sammen for fremtiden" fremgår, at natur og miljø skal gives videre til de kommende generationer i god stand, men at det er en forudsætning herfor, at der skabes vækst, job og velfærd. Herudover skal de miljøpolitiske mål opnås på den samfundsøkonomisk mest effektive måde, således at der opnås mest miljø for pengene.

3. Lovforslagets indhold

3.1. Gældende ret

Gødskningsloven har efter lovens § 1 bl.a. til formål at regulere jordbrugets anvendelse af gødning med henblik på at begrænse udvaskningen af kvælstof. Efter lovens § 5 må forbruget af kvælstof til gødningsformål på virksomheder omfattet af loven, jf. lovens § 2, i en planperiode ikke overstige virksomhedens kvote for kvælstof.

De grundlæggende regler for opgørelsen af virksomhedens kvote for kvælstof er fastsat i lovens §§ 6-8 og er suppleret af regler fastsat ved bekendtgørelsen for den pågældende planperiode, jf. senest bekendtgørelse nr. 929 af 29. juli 2015 om jordbrugets anvendelse af gødning i planperioden 2015/2016 (herefter gødskningsbekendtgørelsen). Planperioden er fastlagt ved lovens § 4 og omfatter perioden 1. august til 31. juli.

Efter lovens § 6, stk. 1, beregnes virksomhedens samlede kvote for kvælstof som summen af kvælstofkvoterne for de enkelte marker i virksomheden. Kvælstofkvoten for hver enkelt mark beregnes på grundlag af markens størrelse, afgrøde, forfrugten og afgrødens kvælstofnorm i det pågældende klimaområde og jordbonitet. Efter lovens § 6, stk. 3, fastsætter miljø- og fødevareministeren afgrødernes kvælstofnormer og kan fastsætte forskellige normer for forskellige regioner i landet.

Inden for rammerne af bemyndigelsen i lovens § 6, stk. 3, kan der ved bekendtgørelse fastsættes kvælstofnormer for hver enkelt afgrødekategori ved standardudbytte for klimaområder, jordbonitet og særlige vandingsbehov. Normerne fastsættes med udgangspunkt i en økonomisk optimal kvælstoftildeling, som indstilles af Normudvalget. Økonomisk optimale kvælstofnormer er et udtryk for den mængde kvælstof, der giver det økonomisk optimale udbytte ved det gødningsniveau, hvor indtægten fra det ekstra udbytte lige netop kan betale den ekstra udgift til kvælstofgødning. De økonomiske optimale normer fastsættes på baggrund af biologiske forsøg, som undersøger udbytter og kvælstofbehov, og justeres ud fra en prisrelation mellem en afgrødes afsætningspris og prisen på kvælstofgødning.

Nationalt Center for Fødevarer og Jordbrug under Aarhus Universitet (DCA) har formandskabet for Normudvalget. Normudvalget består herudover på nuværende tidspunkt af repræsentanter fra Nationalt Center for Miljø og Energi under Aarhus Universitet (DCE), SEGES, Miljøstyrelsen og NaturErhvervstyrelsen. Under Normudvalget er der bl.a. nedsat en arbejdsgruppe vedrørende de økonomiske optimale normer. Arbejdsgruppen ledes af SEGES.

Ved fastlæggelsen af de gennemsnitlige økonomiske optimale kvælstofnormer indgår kvælstofprognosen for den pågældende planperiode, ligesom der tages hensyn til udbyttestigninger, der gennem forsøgsresultater kan dokumenteres at ville kunne realiseres uden restriktioner i kvælstoftilførslen.

Kvælstofnormerne i bekendtgørelsen fastsættes som ovenfor nævnt med udgangspunkt i de indstillede gennemsnitlige økonomiske optimale normer, som reduceres med et vægtet gennemsnit på 10 pct. som besluttet i aftalen om VMP II. Hertil kommer de beregningstekniske justeringer, som er aftalt i forbindelse med VMP III og Grøn Vækst.

Dette indebærer, at normreduktionen af de gennemsnitlige økonomiske optimale normer maksimalt kan fastsættes til 10 pct. dog således, at den samlede årskvote på landsplan ikke kan overstige årskvoten for planperioden 2003/2004 reguleret for effekten af afgrødeforskydninger. Kvælstofandelen af arealer, der ikke længere indgår i landbrugsmæssig drift, vil herefter beregningsteknisk blive fradraget den samlede årskvote på landsplan. I forbindelse med Grøn Vækst blev det fastsat, at reduktionen af den samlede årskvote som følge af udtagning af arealer til byudvikling, skovrejsning m.v., skulle indebære en reduktion på 1.000 ton kvælstof i vandmiljøet. Dette blev udmøntet som reduktion af det landbrugsmæssige areal med 10.000 hektar årligt med udgangspunkt i det areal, der var under landbrugsmæssig drift i planperioden 2007/2008.

De således reducerede kvælstofnormer fastsættes årligt i gødskningsbekendtgørelsen, der udstedes med henblik på regulering af jordbrugets anvendelse af gødning i en konkret planperiode.

Miljø- og fødevareministeren er endvidere efter bestemmelsen bemyndiget til at fastsætte forskellige normer for forskellige regioner i landet på baggrund af forskel i udbytteniveauer. Hensigten med denne del af bemyndigelsen er, at der kan fastsættes forskellige normer i forskellige regioner i landet med henblik på at kunne tage hensyn til proteinværdi i forbindelse med normfastsættelsen i specifikke områder, hvor dette havde særlig betydning ved fastlæggelsen af det driftsøkonomiske optimum.

Denne del af bemyndigelsen har endnu ikke været udnyttet.

3.2. Miljø- og Fødevareministeriets overvejelser

Danmark har en stærk fødevare- og landbrugssektor, som skaber arbejdspladser og eksport. Fødevareerhvervet er vækstmotor i dele af Danmark, der er ramt af mangel på arbejdspladser og muligheder for udvikling. Sektoren er under stigende pres fra den globale konkurrence.

Formålet med lovforslaget er at skabe bemyndigelse til at påbegynde udfasningen af reduktionen af afgrødernes kvælstofnormer i forhold til det økonomiske optimum med henblik på at forøge råvaregrundlaget, således at fødevare- og landbrugssektoren gøres endnu bedre rustet til at øge eksporten, skabe mere vækst og beskæftigelse i samspil med natur og miljø.

Reducerede kvælstofnormer indgår i opfyldelsen af målsætningerne i en række af natur- og miljødirektiverne, særligt nitratdirektivet og vandrammedirektivet. Udfasning af reduktionen af afgrødernes kvælstofnormer i forhold til det økonomiske optimum forudsætter derfor, at det er vurderet, at tilførsel af den ekstra mængde kvælstof holdes inden for Danmarks EU-retlige forpligtelser i forhold til natur, overfladevand, grundvand og klima.

Grundlaget for den danske vandmiljøindsats er under revision. Regeringen vil, i forbindelse med fremlæggelsen af en landbrugs- og fødevarepakke, foreslå en samlet håndtering af kvælstofreguleringen. Det er Miljø- og Fødevareministeriets vurdering i relation til en merudledning af kvælstof til kystvande, som følge af en udfasning af normreduktionen, at forpligtigelsen til at forebygge forringelse ikke umiddelbart kan antages at være til hinder for at øge udledningen af kvælstof under forudsætning af, at ingen af de marine kvalitetselementer herved ændrer tilstandsklasse i nedadgående retning. Dette gælder dog ikke for vandområder, hvor et eller flere kvalitetselementer allerede befinder sig i nederste tilstandsklasse. Merudledningen vil skulle ses i sammenhæng med andre initiativer, der påvirker udledningen af kvælstof, herunder baseline 2021. Det bemærkes, at det tværministerielle kvælstofudvalg under Finansministeriets ledelse, der blev nedsat af den forrige regering som opfølgning på udkastet til vandområdeplaner, der blev sendt i høring i 2014, har fået til opgave at foretage en samlet vurdering af, om beregningen af indsatsbehovet skal revurderes. Udvalget ser derudover på de usikkerheder, der er forbundet med opgørelse af indsatsbehovet og effekterne af forskellige virkemidler.

Sideløbende med udfasningen af de reducerede kvælstofnormer, under de nævnte hensyn, og tilvejebringelse af det faglige grundlag, udarbejder regeringen en handlingsplan for, hvornår og hvordan målrettede tiltag og regulering kan gennemføres med henblik på at sikre forbedringer i vandmiljøets tilstand frem mod 2021. I handlingsplanen vil der endvidere indgå principper for, hvordan belastningen begrænses til det niveau, der er besluttet i vandområdeplanerne uanset, om normerne fastsættes efter et økonomisk optimum, som kan variere fra år til år. Der vil blive udarbejdet forslag til den konkrete gennemførelse af handlingsplanen for målrettede tiltag og regulering.

3.3. Den foreslåede ordning

Med den foreslåede ændring i lovforslagets § 1, nr. 1, nyaffattes miljø- og fødevareministerens bemyndigelse til at fastsætte afgrødernes kvælstofnormer.

Principperne for normfastsættelsen videreføres, således at der tages udgangspunkt i en økonomisk optimal kvælstoftildeling, som indstilles af Normudvalget. Ved fastlæggelsen af de gennemsnitlige økonomiske optimale kvælstofnormer vil kvælstofprognosen for den pågældende planperiode og udbyttestigninger, der gennem forsøgsresultater kan dokumenteres at ville kunne realiseres uden restriktioner i kvælstoftilførslen, som hidtil indgå.

Det er ikke hensigten, at der inden for rammerne af den foreslåede bemyndigelse foretages en yderligere reduktion af afgrødernes kvælstofnormer i forhold til det driftsøkonomiske optimum, end den beregnede normreduktion, der blev fastsat pr. 1. august 2015, som denne er beskrevet ovenfor under afsnit 3.1.

Det er Miljø- og Fødevareministeriets vurdering, at det ligger inden for rammerne af den foreslåede bemyndigelse, at miljø- og fødevareministeren kan påbegynde udfasningen af reduktionen af afgrødernes kvælstofnormer. Det er en forudsætning for udfasning af reduktionen af kvælstofnormerne inden for rammerne af bemyndigelsen, at det på fagligt og juridisk grundlag er vurderet, at tilførsel af den ekstra mængde kvælstof holdes inden for Danmarks EU-retlige forpligtelser i forhold til natur, overfladevand, grundvand og klima.

Det er endvidere Miljø- og Fødevareministeriets vurdering, at en udfasning af reduktionen af afgrødernes kvælstofnormer i forhold til det økonomiske optimum ligger inden lovens formål som angivet i lovens § 1, idet fastsættelse af kvælstofnormer indebærer en regulering af jordbrugets anvendelse af gødning med henblik på at begrænse udvaskningen af kvælstof.

Det er hensigten, at kvælstofnormerne fortsat fastsættes årligt ved bekendtgørelsen med virkning for en konkret planperiode, og at der fastsættes en kvælstofnorm for hver enkelt afgrødekategori ved standardudbytte for klimaområder, jordbonitet og særlige vandingsbehov. Planperioden er fastsat i lovens § 4 og omfatter perioden 1. august til 31. juli.

Udmøntningen af bemyndigelsen ved bekendtgørelse forudsættes at ske på grundlag af en politisk aftale om den fremtidige natur- og miljøindsats på landbrugsområdet, herunder udfasningen af de reducerede kvælstofnormer, således at det sikres, at Danmark fortsat kan leve op til de EU-retlige og internationale forpligtelser på natur- og miljøområdet.

Miljø- og fødevareministerens bemyndigelse til at fastsætte forskellige normer for forskellige regioner i landet på baggrund af forskel i udbytteniveauer har ikke været udnyttet og foreslås derfor ikke videreført. Der vil således ikke være muligt inden for rammerne af den foreslåede bemyndigelse at fastsætte forskellige normer i forskellige regioner i landet med henblik på at kunne tage hensyn til proteinværdi i forbindelse med normfastsættelsen i specifikke områder, hvor dette havde særlig betydning ved fastlæggelsen af det driftsøkonomiske optimum.

4. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

Forslaget indebærer ikke i sig selv økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige. I forbindelse med udmøntningen af bemyndigelsen i lovforslagets § 1, nr. 1, til ved bekendtgørelse at iværksætte udfasningen af de reducerede kvælstofnormer vil der kunne være knyttet offentlige udgifter til at gennemføre kompenserende miljøindsatser i det omfang, det viser sig nødvendigt samt yderligere reduktion af kvælstofudledningen for at sikre målopfyldelse af direktiverne i de berørte vandområder.

Grundlaget for den danske vandmiljøindsats er under revision, og vurderingen af lovforslagets økonomiske og administrative konsekvenser er således behæftet med en vis usikkerhed.

5. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet m.v.

Forslaget indebærer ikke i sig selv økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet m.v. Udmøntningen af bemyndigelsen i lovforslagets § 1, nr. 1, til ved bekendtgørelse at iværksætte udfasningen af de reducerede kvælstofnormer, vil indebære en økonomisk gevinst for erhvervslivet. Københavns Universitet har i 2013 opgjort de erhvervsøkonomiske konsekvenser ved reducerede kvælstofnormer til 331-848 mio. kr. årligt. Med de senere års stigende kornpriser kan det ikke udelukkes, at omkostningerne for erhvervet er større end hidtil antaget.

Grundlaget for den danske vandmiljøindsats er under revision, og vurderingen af lovforslagets økonomiske og administrative konsekvenser er således behæftet med en vis usikkerhed.

Forslaget har i udkast været sendt til Erhvervsstyrelsens Team Effektiv Regulering (TER). TER vurderer, at lovforslaget ikke medfører administrative konsekvenser for erhvervslivet. TER vurderer, at idet lovforslaget giver hjemmel til, at miljø- og fødevareministeren kan fastsætte kvælstofnormer, og hvis kvælstofnormen ændres, kan det medføre erhvervsøkonomiske konsekvenser.

Miljø- og Fødevareministeriet vil i overensstemmelse med de gældende retningslinjer for erhvervsøkonomiske konsekvensvurderinger i forbindelse med bemyndigelsens udnyttelse udarbejde den nødvendige erhvervsøkonomiske konsekvensvurdering efter inddragelse af TER, som offentliggøres i forbindelse med den offentlige høring af bekendtgørelsesudkastet.

6. Administrative konsekvenser for borgerne

Lovforslaget har ingen administrative konsekvenser for borgerne.

7. Miljømæssige konsekvenser

En udfasning af kvælstofnormreduktionen inden for rammerne af den foreslåede bemyndigelse i lovforslagets § 1, nr. 1, kan medføre forøget udledning af kvælstof. Tilførsel af den ekstra mængde kvælstof skal dog holdes inden for Danmarks EU-retlige forpligtelser i forhold til miljø, natur, overfladevand og grundvand, jf. i øvrigt også afsnit 8.

For at sikre overholdelse af de EU-retlige forpligtelser vil forøgelsen af kvælstofnormerne i forhold til det gældende niveau i nødvendigt omfang skulle modsvares af miljøkompenserende foranstaltninger, herunder f.eks. effekterne af andre initiativer i den såkaldte baseline 2021. Ved baseline 2021 forstås en opgørelse af, hvor meget den gældende regulering af landbruget forventes at mindske kvælstofudvaskningen i perioden 2013-2021. I opgørelsen af baseline 2021 indgår effekter af bl.a. vådområdeindsatser i henhold til det gældende landdistriktsprogram, effekten af at arealer udgår af landbrugsproduktion, etablering af energiafgrøder, miljøgodkendelser af husdyrbrug, udvikling af slet i stedet for afgræsning, udvikling i udbytter m.v. Desuden indgår kvælstofsideeffekterne af spildevandsindsatsen i vandplanerne.

Regeringen vil i forbindelse med fremlæggelsen af en landbrugs- og fødevarepakke foreslå en samlet håndtering af kvælstofreguleringen, hvor effekterne af de kommende lempelser af reguleringen, herunder en opdateret vurdering af baselinefremskrivningen, suppleres med miljøkompenserende foranstaltninger inden for de enkelte vandområder, hvis der er risiko for forringelse af vandmiljøet under hensyntagen til, hvornår disse eventuelle forringelser måtte indtræffe.

Det bemærkes, at det tværministerielle kvælstofudvalg under Finansministeriets ledelse, der blev nedsat som opfølgning på udkastet til vandplaner, der blev sendt i høring i 2014, har fået til opgave at foretage en samlet vurdering af, om beregningen af kvælstofindsatsbehovet skal revurderes. Udvalget ser derudover på de usikkerheder, der er forbundet med opgørelse af indsatsbehovet og effekterne af forskellige virkemidler.

Fjernelse af de reducerede gødskningsnormer vil have en negativ klimaeffekt. Den endelige klimaeffekt af en udfasning er usikker og vil afhænge af, hvordan den foreslåede bemyndigelse til at fastsætte afgrødernes kvælstofnormer udnyttes, samt hvilke andre foranstaltninger der sættes i stedet, herunder i forbindelse med vandområdeplaner for perioden 2015-2021, i landdistriktsprogrammet for perioden 2017-2020 og som en del af mere målrettede tiltag og regulering.

8. Forholdet til EU-retten

Det er en forudsætning for anvendelsen af den foreslåede bemyndigelse, at det på fagligt og juridisk grundlag er vurderet, at tilførsel af den ekstra mængde kvælstof holdes inden for Danmarks EU-retlige forpligtelser i forhold til miljø, natur, overfladevand og grundvand. I det følgende beskrives de væsentligste EU-retlige rammer for denne vurdering.

Den andel af kvælstofnormreduktionen, der blev vedtaget i handleplanen for bæredygtig udvikling af landbruget i 1991, VMP II fra 1998 og VMP III fra 2004, jf. afsnit 2, blev vurderet som et væsentligt virkemiddel i den danske vandmiljøindsats, der direkte bidrager til opfyldelse af målsætningerne i nitratdirektivet om at nedbringe og forebygge vandforurening forårsaget eller fremkaldt af nitrater, der stammer fra landbruget i kraft af de handlingsprogrammer, der skal udarbejdes for nitratsårbare zoner i medfør af nitratdirektivets artikel 5, jf. nitratdirektivets bilag III. I overensstemmelse med direktivets artikel 3, stk. 4, anvendes handlingsprogrammerne på hele det danske område.

Nitratdirektivet er tæt forbundet med andre natur- og miljødirektiver. Det gælder særligt vandrammedirektivet, grundvandsdirektivet, drikkevandsdirektivet og habitatdirektivet.

Nedbringelse af tilførslen af nitrater til vandmiljøet er en integreret del af vandrammedirektivet, og den andel af kvælstofnormreduktionen, der er fastsat med henblik på opfyldelse af nitratdirektivet, bidrager dermed til opfyldelse af målsætningerne i vandrammedirektivet med henblik på opnåelse af god tilstand i vandmiljøet som grundlæggende foranstaltninger i indsatsprogrammerne i de danske vandområdeplaner, jf. vandrammedirektivets artikel 11, stk. 3. Herudover bidrager den andel af kvælstofnormreduktionen, der blev vedtaget som opfølgning på Grøn Vækst til opfyldelse af vandrammedirektivets målsætninger, som supplerende foranstaltninger i indsatsprogrammerne, jf. vandrammedirektivets artikel 11, stk. 4. Denne andel bidrager dermed tillige indirekte til opfyldelse af nitratdirektivets målsætninger. Det følger af nitratdirektivets artikel 3, at medlemsstaterne skal kortlægge nitratsårbare zoner. Dog kan medlemslandene ifølge direktivets artikel 3, stk. 5, fritages for denne kortlægning, hvis de udarbejder og anvender de i artikel 5 omhandlende handlingsprogrammer for hele landet. En del af indholdet i handlingsplanen er fastlagt direkte i direktivet i form af bestemmelser, der skal gennemføres i alle medlemsstater. Som eksempel kan nævnes, at nitrathandlingsplanen ifølge bilag III, 1, 3, ii, skal indeholde bestemmelser om en begrænsning af tilførsel af gødning til jorden, som sikrer en kvælstofbalance, hvor den samlede kvælstoftilførsel fra jord og gødskning skal modsvare afgrødens forventede kvælstofbehov (ligevægtsprincippet). De fastsatte normer skal således overholde de kriterier for fastsættelse af bestemmelser om en begrænsning af tilførsel af gødning til jorden, som fremgår af nitratdirektivet.

Det følger af vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i), at medlemsstaterne skal iværksætte de nødvendige foranstaltninger med henblik på at forebygge forringelse af tilstanden for alle overfladevandområder. Ifølge EU-Domstolens præjudicielle afgørelse i sag C-461/13, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV, præmis 70, "[…] foreligger der en forringelse af tilstanden af et overfladevandområde, når mindst et af kvalitetselementerne i vandrammedirektivets bilag V falder et niveau, selvom denne forringelse ikke fører til, at hele overfladevandområdet rykker en klasse ned. Hvis det pågældende kvalitetselement som omhandlet i bilaget allerede befinder sig i den laveste klasse, udgør enhver forringelse af dette element imidlertid en forringelse af tilstanden for et overfladevandområde i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i)". Det er Miljø- og Fødevareministeriets vurdering, at et fald inden for den aktuelle økologiske tilstandsklasse bedømt ud fra hvert af de relevante kvalitetselementer for den pågældende kategori og type af overfladevand som følge af en øget menneskelig påvirkning ikke umiddelbart i sig selv vil være i strid med vandrammedirektivet medmindre det pågældende kvalitetselement befinder sig i den laveste klasse.

Det følger endvidere af vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra a), nr. ii) og iii), at medlemsstaterne beskytter, forbedrer og restaurerer alle overfladevandområder med henblik på som udgangspunkt at opnå en god tilstand 15 år efter datoen for vandrammedirektivets ikrafttræden, hvilket vil sige den 22. december 2015 og senest i 2027.

Forpligtelsen til at forbedre alle vandområder forudsætter, at der træffes de nødvendige foranstaltninger med henblik på at opfylde målet om en god tilstand (for kunstige eller stærkt modificerede vandløb mindst et godt økologisk potentiale). Indsatsen kan under anvendelse af direktivets undtagelsesbestemmelse i artikel 4, stk. 4, om fristforlængelse, under visse betingelser fordeles over flere af vandrammedirektivets planperioder. Fristforlængelsen forudsættes efter bestemmelsen at ske med henblik på gradvis opfyldelse af målene. I vandområder, hvor der ikke er målopfyldelse, skal der således i hver af vandrammedirektivets planperioder fastsættes et indsatsprogram, som tilsikrer en vis forbedring af tilstanden, herunder skal eventuelle forudsete forringelser inden for tilstandsklassen, som følge af øget menneskelig påvirkning, neutraliseres. Direktivet indeholder ikke udtrykkelige bestemmelser om i hvilken takt, den gradvise fremdrift mod opfyldelse af målet skal ske. Det afgørende er, at der løbende sker forbedringer, som resulterer i, at målet nås senest på det tidspunkt for udløbet af den forlængede frist. I en række vandområder forventes fristen udskudt til 2027.

På den baggrund er det Miljø- og Fødevareministeriets vurdering, at udfasningen af kvælstofnormreduktionen inden for rammerne af den foreslåede bemyndigelse i lovforlagets § 1, nr. 1, skal ske inden for rammerne af forpligtelsen til at forebygge forringelse af tilstanden for alle overfladevandområder, jf. vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra a), nr. i), som fortolket af EU-Domstolen i sag C-461/13, jf. ovenfor.

I relation til forpligtelsen i vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra a), nr. ii) og iii), til at beskytte, forbedre og restaurere alle overfladevandområder skal Miljø- og Fødevareministeriet bemærke, at forpligtelsen vil skulle opfyldes ved andre eksisterende og fremtidige initiativer.

Som nævnt ovenfor under afsnit 7 vil regeringen i forbindelse med fremlæggelse af en landbrugs- og fødevarepakke foreslå en samlet håndtering af kvælstofreguleringen, hvor effekterne af de kommende lempelser af reguleringen, herunder en opdateret vurdering af baselinefremskrivningen, suppleres med miljøkompenserende foranstaltninger inden for de enkelte vandområder, hvis der er risiko for forringelse af vandmiljøet under hensyntagen til, hvornår disse eventuelle forringelser måtte indtræffe.

Gødskningsloven bidrager som nævnt ovenfor under henholdsvis afsnit 1 og 7 desuden til Danmarks opfyldelse af målsætningerne i havstrategirammedirektivet og de såkaldte Natura 2000-direktiver (habitatdirektivet og fuglebeskyttelsesdirektivet).

Havstrategirammedirektivet har ifølge artikel 1 til formål at skabe en ramme, inden for hvilken medlemsstaterne skal træffe de fornødne foranstaltninger til at opnå eller opretholde en god miljøtilstand i havmiljøet senest i år 2020. De landbaserede kilder til udledning af næringsstoffer til havmiljøet i de åbne havområder reguleres via vandområdeplanerne, og indsatserne i vandområdeplanerne skal således fastsættes med henblik på også at opfylde målsætningerne i havstrategirammedirektivet.

Habitatdirektivet har ifølge artikel 2, stk. 2, overordnet set til formål at sikre eller genoprette gunstig bevaringsstatus for arter og naturtyper omfattet af direktivet. Et vigtig redskab hertil er pligten til udpegning og beskyttelse af et sammenhængende europæisk økologisk net af særlige bevaringsområder under betegnelsen "Natura 2000", jf. direktivets artikel 3.

Ifølge habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, skal medlemsstaterne træffe passende foranstaltninger for at undgå forringelser for de naturtyper og arter, som indgår i Natura 2000 netværket. Kravet gælder også i forhold til næringssalte, der måtte forringe vandområder i netværket.

Habitatdirektivet stiller ikke krav til, hvordan belastningen skal bringes ned til et niveau, der svarer til direktivforpligtelserne. Det er dog et krav, at myndighederne løbende arbejder henimod, at de beskyttede arter og naturtyper opnår gunstig bevaringsstatus, og som led heri træffer passende foranstaltninger for at undgå forringelser. Udledningen af næringsstoffer medvirker til at hindre opnåelse af gunstig bevaringsstatus.

I en række Natura 2000-områder er der således, på linje med hvad der gælder efter vandrammedirektivet, behov for at reducere udledningen af næringsstoffer for at medvirke til at nå gunstig bevaringsstatus, mens der i andre områder for at undgå forringelser er behov for at sikre, at belastningen ikke forøges. Ca. 80 % af det danske landareal ligger i oplandet til marine Natura 2000-områder.

Af de grunde, der er nævnt ovenfor under dette pkt. i relation til forpligtelserne efter vandrammedirektivet, er det Miljø- og Fødevareministeriets vurdering, at udfasning af de reducerede kvælstofnormer i medfør af den foreslåede bemyndigelse i lovforslaget § 1, nr. 1, vil skulle ske inden for rammerne af forpligtelserne efter havstrategiramme-, habitat- og fuglebeskyttelsesdirektiverne.

Vandrammedirektivets ikke-forringelsesprincip gælder også for grundvandsforekomster, ligesom medlemsstaterne også efter vandrammedirektivet er forpligtet til at beskytte, forbedre og restaurere alle grundvandsforekomster med henblik på at opnå god grundvandstilstand, jf. vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra b), nr. i) og ii). Medlemsstaterne er endvidere forpligtet til at iværksætte de nødvendige foranstaltninger med henblik på at vende enhver væsentlig og vedvarende opadgående tendens i koncentrationen af et hvilket som helst forurenede stof hidrørende fra menneskelig aktivitet med henblik på en progressiv reduktion af forureningen af grundvandet, jf. vandrammedirektivets artikel 4, stk. 1, litra b), nr. iii). Det er bl.a. en forudsætning for, at en grundvandsforekomst har god tilstand, at indholdet af nitrat i grundvandsforekomsten ikke overstiger 50 mg/liter, jf. vandrammedirektivet og grundvandsdirektivet. Et tilsvarende kvalitetskrav for nitrat i grundvand på 50 mg/l følger af nitratdirektivet og drikkevandsdirektivet. Danmark skal træffe de nødvendige foranstaltninger for, at kvalitetskravet overholdes.

Det fremgår af betragtning 8 i drikkevandsdirektivets præambel , at "[. . . ]for at forsyningsvirksomhederne kan overholde kvalitetskravene for drikkevand, må det gennem egnede vandbeskyttelsesforanstaltninger sikres, at overflade- og grundvand holdes rent; det samme mål kan nås gennem egnede vandbehandlingsforanstaltninger."Af vandrammedirektivets art. 7, stk. 3, fremgår,at medlemsstaterne sørger for den nødvendige beskyttelse af de udpegede vandforekomster (her drikkevandsforekomster) for at undgå en forringelse af deres kvalitet med henblik på at reducere omfanget af den rensning, der kræves til fremstilling af drikkevand.

Dette princip er afspejlet i dansk miljøpolitik, hvor vandforsyningen er baseret på indvinding af grundvand, som er så rent, at det kan anvendes til drikkevand efter en simpel vandbehandling. Da grundvandet således som udgangspunkt ikke renses for nitrat, forudsætter dette princip, at grundvandets indhold af nitrat ikke overstiger grænseværdien i drikkevandsdirektivet på 50 mg nitrat/liter.

Danmark har ifølge Europa-Parlamentets og Rådets beslutning Nr. 406/2009/EF af 23. april 2009 om medlemsstaternes indsats for at reducere deres drivhusgasemissioner med henblik på at opfylde Fællesskabets forpligtelser til at reducere drivhusgasemissionerne frem til 2020, en forpligtelse til at nedbringe udledningen af drivhusgasser med 20 pct. i 2020 i forhold til 2005 fra de sektorer, som ikke er en del af EU's kvotehandelssystem - herunder landbruget, jf. artikel 3 og Bilag II. De reducerede gødskningsnormer bidrager til overholdelsen af forpligtelsen.

9. Hørte myndigheder og organisationer m.v.

Et udkast til lovforslag har i perioden fra den 24. september 2015 til den 22. oktober 2015 været sendt i høring hos følgende myndigheder og organisationer m.v.:

Advokatsamfundet, Agri Nord, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, Bornholms Landbrug, Brancheudvalget for Biogas, Brancheudvalget for frø, Bæredygtigt Landbrug, Centrovice, DAKOFO, Danmarks Biavlerforening, Danmarks Fiskeriforening Producent Organisation, Danmarks Jægerforbund, Danmarks Landboungdom, Danmarks Naturfredningsforening, Dansk Akvakultur, Dansk Botanisk Forening, Dansk Ejendomsmæglerforening, Dansk Energi, Dansk Erhverv, Dansk Gartneri, Dansk Kartoffelproducentforening, Dansk Land- og Strandjagt, Dansk Landbrug Sydhavsøerne, Dansk Miljøteknologi, Dansk Ornitologisk Forening, Dansk Pelsdyravlerforening, Dansk Planteværn, Dansk Skovforening, Dansk Svineproduktion, Dansk Vand-og Spildevandsforening (DANVA), Danske Advokater, Danske Biavleres Landsforening, Danske Juletræer, Danske Kartofler, Danske Maskinstationer og Entreprenører, Danske Regioner, Danske Vandløb, Den Danske Dommerforening, Den Danske Landinspektørforening, Det Danske Fjerkræråd, Det Natur- og Biovidenskabelige Fakultet (Københavns Universitet), Det Økologiske Råd, DI, Djursland Landboforening, Dronningeavlerforeningen af 1921, Ejendomsforeningen Danmark, ErhvervsBiavlerne, Finansrådet, Foreningen af Danske Handelsmøller, Foreningen af Vandværker i Danmark, Foreningen for Biodynamisk Jordbrug, Foreningen for Reduceret jordbearbejdning i Danmark, Frie bønder - levende land, Friluftsrådet, Frøsektionen, Gefion, Greenpeace, Heden og Fjorden, Hedeselskabet, Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi (Københavns Universitet), Jysk Landbrugsrådgivning, KL, Kolding-Herreds Landbrugsforening, Kødbranchens Fællesråd, Landbo Limfjord, Landboforening Midtjylland, Landbo Nord, Landbo Syd, Landbo Thy, Landbrug og Fødevarer, Landbrugets Kartoffelfond, Landbrugsrådgivning Syd, Landdistrikternes Fællesråd, Landsforeningen af Danske Mælkeproducenter, Landsforeningen Dansk Fåreavl, Landsforeningen Praktisk Økologi, Lemvigegnens Landboforening, LHN, LMO, Nationalt Center for Fødevarer og Jordbrug (Aarhus Universitet), Nationalt Center for Miljø og Energi (Aarhus Universitet), NF Plus, NOAH, Odsherreds Landboforening, Patriotisk Selskab, Plantning & Landskab, Landsforeningen, Realkreditforeningen, Realkreditrådet, Rådgivningscenter Nord, Sammenslutningen af Danske Erhvervsbiavlere, Sammenslutningen af danske Sortsejere, Science and Technology (Aarhus Universitet), SEGES, Skov og Landskab, Skovdyrkerne, SvineRådgivningen, Sønderjysk Landboforening, Verdens Skove, Verdensnaturfonden (WWF), Vestjysk Landboforening, Økologisk landsforening og Østdansk Landbrugsrådgivning.

10. Sammenfattende skema

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Til § 1

Til nr. 1

Gødskningslovens § 6, stk. 3, indeholder en bemyndigelse til miljø- og fødevareministeren, hvorefter ministeren fastsætter afgrødernes kvælstofnormer og kan fastsætte forskellige normer for forskellige regioner i landet.

Forslaget til § 1, nr. 1, indebærer en nyaffattelse af miljø- og fødevareministerens bemyndigelse til at fastsætte afgrødernes kvælstofnormer.

Principperne for normfastsættelsen videreføres, således at der tages udgangspunkt i en økonomisk optimal kvælstoftildeling, som indstilles af Normudvalget. Ved fastlæggelsen af de gennemsnitlige økonomiske optimale kvælstofnormer vil kvælstofprognosen for den pågældende planperiode og udbyttestigninger, der gennem forsøgsresultater kan dokumenteres at ville kunne realiseres uden restriktioner i kvælstoftilførslen, som hidtil indgå.

Det er ikke hensigten, at der inden for rammerne af den foreslåede bemyndigelse foretages en yderligere reduktion af afgrødernes kvælstofnormer i forhold til det driftsøkonomiske optimum, end den beregnede normreduktion, der blev fastsat pr. 1. august 2015, som denne er beskrevet ovenfor under afsnit 3.1. i de almindelige bemærkninger.

Det er hensigten, at der med hjemmel i foreslåede bestemmelse vil kunne ske udfasning af de reducerede kvælstofnormer i forhold til det økonomiske optimum. Det er en forudsætning for udfasningen af reduktionen af afgrødernes kvælstofnormer, at det på fagligt og juridisk grundlag er vurderet, at miljø, natur, overfladevand og grundvand ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof.

Udmøntningen af bemyndigelsen forudsættes at ske på grundlag af en politisk aftale om den fremtidige natur- og miljøindsats på landbrugsområdet, herunder udfasningen af kvælstofnormreduktionen inden for rammerne af bemyndigelsen, således at det sikres, at Danmark fortsat kan leve op til de EU-retlige og internationale forpligtelser på natur- og miljøområdet, herunder vandrammedirektivet, nitratdirektivet, habitatdirektivet, havstrategirammedirektivet, grundvandsdirektivet og drikkevandsdirektivet.

Udmøntningen af bemyndigelsen til at fastsætte kvælstofnormerne vil som hidtil ske ved bekendtgørelse med virkning for en konkret planperiode og videreføre princippet om, at der fastsættes en kvælstofnorm for hver enkelt afgrødekategori ved standardudbytte for klimaområder, jordbonitet og særlige vandingsbehov.

Miljø- og fødevareministerens bemyndigelse til at fastsætte forskellige normer for forskellige regioner i landet på baggrund af forskel i udbytteniveauer har ikke været udnyttet og foreslås derfor ikke videreført. Der kan således ikke inden for rammerne af bemyndigelsen fastsættes forskellige normer i forskellige regioner i landet med henblik på at kunne tage hensyn til proteinværdi i forbindelse med normfastsættelsen i specifikke områder, hvor dette havde særlig betydning ved fastlæggelsen af det driftsøkonomiske optimum.

Til § 2

Det er hensigten at påbegynde udfasningen af reduktionen af afgrødernes kvælstofnormer inden for rammerne af den foreslåede bemyndigelse i lovforslagets § 1, stk. 1, i foråret 2016.

Det foreslås derfor, at ændringen af gødskningsloven træder i kraft hurtigst muligt, hvilket vil sige dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende.

NaturErhvervstyrelsen modtager årligt ca. 40.000 gødningsregnskaber, som indberettes senest den 31. marts i det kalenderår, der følger efter planperiodens udløb. Når fristen for indberetning af gødningsregnskaber udløber, påbegyndes sagsbehandlingsproceduren med udsendelse af rykkerskrivelser til jordbrugsvirksomheder omfattet af loven, som ikke har indberettet deres gødningsregnskab, klargøring af data i kontrolsystemet og risikoudvælgelsen til kontrol. Kontrollen består af forskellige indsatser. Den fysiske kontrol starter i april måned. Eventuelle sager om overtrædelser politianmeldes løbende i takt med gennemførslen af kontrollen. Dette betyder eksempelvis, at den kontrol og sagsbehandling af gødningsregnskaber, der foretages i vinteren 2015/2016, vedrører planperioden 2013/2014.

Overtrædelse af reglerne om det maksimale brug af kvælstofholdig gødning, jf. lovens § 5, er strafbelagt i lovens § 29, stk. 1.

Det er Miljø- og Fødevareministeriets vurdering, at håndhævelsen af overtrædelser af reglerne for det maksimale brug af kvælstofholdig gødning (overgødskning) i tidligere planperioder ikke bliver påvirket af ændringen af reglerne, jf. U1998. 736 V. I den pågældende sag var der, efter overtrædelsen var begået, sket ændring af normtallene for kvælstofindhold i husdyrgødning. Af Vestre Landsrets dom fremgår, at efter det for landsretten oplyste om baggrunden for ændringerne i regelsættet måtte antages, at ændringerne skyldtes ydre, strafskylden uvedkommende forhold. Det fremgår endvidere, at da straffen således er anvendt som led i en af ydre forhold bestemt og fortsat praktiseret reguleringsteknik, tiltrædes det, at behovet og forbruget af kvælstof i tiltales bedrift er opgjort efter de regler, der var gældende i planåret 1994/95, og at straffen er fastsat i forhold hertil, jf. straffelovens § 3, stk. 1, 2. pkt.

Den omfordeling af kvælstofreduktionsindsatsen, der sker ved udfasningen af reduktionen af kvælstofnormerne forudsætter, at det på et fagligt grundlag vurderes, at natur, overfladevand, grundvand og klima ikke forringes ved tilførsel af den forøgende mængde kvælstof. Der er med andre ord ikke tale om, at regelændringerne skyldes en ændret opfattelse af forholdets strafværdighed, men skyldes ydre, strafskylden uvedkommende forhold, jf. straffelovens § 3, stk. 1, 2. pkt.

Som følge af ovenstående vil NaturErhvervstyrelsen, også efter lovforslagets fremsættelse og vedtagelse, kontrollere og anmelde overtrædelser af reglerne på det grundlag, der var gældende i den pågældende planperiode.

Den endelige afgørelse af spørgsmålet om, hvorvidt en overtrædelse skal bedømmes på baggrund af reglerne for den pågældende planperiode, hvori brugen af den kvælstofholdig gødning har fundet sted, eller efter den ændrede regulering fastsat i medfør af den ændrede bemyndigelse i lovforslagets § 1, stk. 1, henhører under domstolene.

Bilag

Lovforslaget sammenholdt med gældende ret