Betænkning afgivet af Retsudvalget den 16. februar 2015

1. Ændringsforslag

Der er stillet 6 ændringsforslag til lovforslaget. Enhedslistens medlemmer af udvalget har stillet ændringsforslag nr. 1 og 2 til lovforslaget, Justitsministeren har stillet ændringsforslag nr. 3-5 til lovforslaget, og Venstres, Socialistisk Folkepartis, Enhedslistens, Liberal Alliances og Det Konservative Folkepartis medlemmer af udvalget har stillet ændringsforslag nr. 6 til lovforslaget.

2. Udvalgsarbejdet

Lovforslaget blev fremsat den 17. december 2014 og var til 1. behandling den 16. januar 2015. Lovforslaget blev efter 1. behandling henvist til behandling i Retsudvalget.

Dispensation fra § 8 a, stk. 2, i Folketingets forretningsorden

Udvalget anmoder om, at Folketinget dispenserer fra reglen i forretningsordenen om, at 2. behandling først må finde sted 2 dage efter offentliggørelse af betænkningen.

Møder

Udvalget har behandlet lovforslaget i 5 møder.

Høring

Et udkast til lovforslaget har inden fremsættelsen været sendt i høring, og justitsministeren sendte den 6. november 2014 dette udkast til udvalget, jf. REU alm. del - bilag 48. Den 19. december 2014 sendte justitsministeren de indkomne høringssvar og et notat herom til udvalget.

Skriftlige henvendelser

Udvalget har i forbindelse med udvalgsarbejdet modtaget en skriftlig henvendelse fra Røde Kors.

Justitsministeren har over for udvalget kommenteret den skriftlige henvendelse til udvalget.

Samråd

Udvalget har stillet 1 spørgsmål til justitsministeren til mundtlig besvarelse, som denne har besvaret i et samråd med udvalget den 27. januar 2015.

Spørgsmål

Udvalget har stillet 76 spørgsmål til justitsministeren til skriftlig besvarelse, hvoraf ministeren har besvaret spørgsmål nr. 1-75.

Udvalget forventer, at spørgsmål nr. 76 bliver besvaret inden 2. behandling.

3. Indstillinger

Et mindretal i udvalget (S, DF, RV og SIU) indstiller lovforslaget til vedtagelse med de af justitsministeren stillede ændringsforslag. Mindretallet vil stemme imod de under nr. 1, 2 og 6 stillede ændringsforslag.

Et andet mindretal i udvalget (V, SF og KF) indstiller lovforslaget til vedtagelse med de af justitsministeren og det under nr. 6 stillede ændringsforslag. Mindretallet vil stemme imod de under nr. 1 og 2 stillede ændringsforslag.

Et tredje mindretal i udvalget (EL) indstiller lovforslaget til vedtagelse med de under nr. 1-4 og 6 stillede ændringsforslag. Mindretallet vil stemme imod det under nr. 5 stillede ændringsforslag. Hvis de under nr. 1 og 2 stillede ændringsforslag ikke vedtages ved 2. behandling, vil mindretallet stemme imod lovforslaget ved 3. behandling.

Et fjerde mindretal i udvalget (LA) indstiller lovforslaget til vedtagelse med de stillede ændringsforslag.

4. Politiske bemærkninger

Venstres, Dansk Folkepartis, Det Konservative Folkepartis og Liberal Alliances medlemmer af udvalget støtter lovforslaget. Partierne havde dog på visse væsentlige punkter gerne set lovforslaget forbedret og har på den baggrund bedt Justitsministeriet om teknisk bistand til at udarbejde ændringsforslag, en anmodning, som helt usædvanligt ikke er blevet imødekommet. Partierne vil derfor i et selvstændigt beslutningsforslag søge partiernes ønsker fremmet.

Partierne mener ikke, at lovforslaget i tilstrækkelig grad tager højde for de personer, som uden myndighedernes kendskab alligevel drager til krigs-, terror- og konfliktzoner med risiko for, at de vender radikaliserede tilbage til Danmark. På den baggrund havde partierne gerne set nedenstående tilføjet regeringens lovforslag:

Venstre, Dansk Folkeparti, Det Konservative Folkeparti og Liberal Alliance foreslår indrejseforbud til områder i verden, hvor der er risiko for, at udrejste fra Danmark vender radikaliserede tilbage til landet med færdigheder, som sætter dem i stand til at gennemføre terrorangreb.  Justitsministeren skal efter indstilling fra Udenrigsministeriet, PET og FE fastsætte en liste over de lande og områder, der er omfattet af forbuddet. Det skal være en betingelse, at der i områderne er udbredte krigslignende handlinger eller terroraktivitet.  Alle danskere, der ønsker at rejse til de lande og områder, der er opført på listen, skal søge om tilladelse hos Justitsministeriet.

Såfremt rejsen sker med et anerkendelsesværdigt formål, gives en myndighedsgodkendelse. Såfremt der ikke opnås godkendelse eller ikke søges og der alligevel foretages en rejse til de pågældende områder, skal det være muligt at idømme den eller de pågældende en straf på op til 6 års fængsel.

Forslaget kan potentielt have betydning for de imamer fra f.eks. Grimhøjmoskeen eller andre religiøse forkyndere, der opfordrer til, at (især) unge mennesker tager til Syrien eller Nordirak, da straffelovens medvirkensbestemmelse omfatter alle, der ved tilskyndelse, råd eller dåd har medvirket til gerningen.  Overtrædelse af dette forslag til ny bestemmelse (herunder medvirken) kan omfattes specifikt af udlændingelovens § 22, stk. 6, således at adgangen til udvisning forbedres.

Når der træffes beslutning om, at et område eller et land opføres på listen, skal det kommunikeres klart til offentligheden. Folketinget skal desuden have mulighed for at fjerne områder eller lande fra listen uanset ministerens beslutning.

Danske statsborgere, som straffes for overtrædelse af bestemmelsen, skal i forbindelse med afsoningen af deres straf have tilbud om at indgå i et exitforløb, som kan fremme en tilbagevenden til f.eks. uddannelse eller arbejde.

Partierne anerkender, at et forbud mod at rejse til de pågældende områder uden myndighedsgodkendelse næppe vil forhindre, at personer, der nærer et stærkt ønske om at deltage i f.eks. Islamisk Stats terroraktiviteter, tager af sted. Forslaget giver dog mulighed for, at de pågældende kan idømmes en fængselsstraf ved hjemkomsten, såfremt det kan bevises, at de har befundet sig i områder, der er omfattet af forbuddet.

Endvidere ønsker partierne, at alle udlændinge på ophold i Danmark, der ønsker at rejse til områder, der er opført på listen, jf. ovenstående, skal søge om godkendelse i Justitsministeriet, der skal vurdere formålet med rejsen.

Såfremt rejsen sker med et anerkendelsesværdigt formål, gives godkendelsen.

Partierne foreslår, at udlændinge på ophold i Danmark, der rejser til de pågældende områder uden forudgående tilladelse, automatisk mister deres opholdstilladelse. Det vil betyde, at de pågældende ikke længere har retten til at indrejse og opholde sig i Danmark. De pågældende kan ansøge om at generhverve opholdstilladelsen. Ansøgningen skal kunne imødekommes, hvis der foreligger særligt formildende omstændigheder.

Partierne opfordrer endelig regeringen til at skele til de fire partiers udspil »Initiativer til imødegåelse af radikalisering i Danmark«, december 2014, herunder gennemføre en undersøgelse af, i hvilket omfang der - selv ved risiko for statsløshed - kan indføres mulighed for fortabelse af dansk statsborgerskab ved dom for terror eller deltagelse i krigshandlinger, der har tilknytning til udbredt terrorvirksomhed.

Dansk Folkepartis medlemmer af udvalget tilføjer, at DF har noteret sig, at Venstres, Enhedslistens, Socialistisk Folkepartis, Liberal Alliances og Det Konservative Folkepartis medlemmer af udvalget har fremsat ændringsforslag om en såkaldt solnedgangsklausul. En sådan klausul kan DF ikke støtte, da DF mener, at indsatsen mod islamisme og terrorisme bør udgøre en fast og permanent del af dansk rets- og udlændingepolitik. DF mener ikke, at tiden er inde til at diskutere, hvornår initiativer, som ikke engang har haft en effekt endnu, skal ophøre med at fungere. På den baggrund stemmer DF imod ændringsforslaget, om end DF ikke principielt har noget imod solnedgangsklausuler i lovgivningen. Dog mener DF ikke, at det giver mening i forhold til dette lovforslag.

Enhedslistens medlemmer af udvalget mener, at det at inddrage en persons pas, uden at personen er dømt for en lovovertrædelse, er et meget vidtgående indgreb i personens rettigheder.

Det oprindelige lovforslags formulering af mistankekravet (»grund til at antage«) er efter EL's opfattelse så vagt, at retssikkerheden ikke er tilstrækkelig. EL ønsker med ændringsforslaget at bringe mistankekravet på niveau med det mistankekrav, der gælder ved legemsundersøgelser og varetægtsfængsling (»begrundet mistanke«). Vedtages dette, vil det minimum af retssikkerhed, der bør være til stede, kunne siges at være opfyldt. På den baggrund og med denne ændring af mistankekravet vil EL være i stand til at stemme for det samlede lovforslag, på trods af at EL stadig finder, at der er uklarheder i lovforslaget, som i praksis kan føre til uheldige situationer, når en kommende lovgivning om pasinddragelse m.v. skal anvendes. EL har i den forbindelse desuden principielle betænkeligheder ved at lade anonyme kilderapporter fra Politiets Efterretningstjeneste danne grundlag for pasinddragelse m.v., hvilket ifølge ministerens svar på spørgsmål nr. 8 (jf. svar på spørgsmål nr. 34, 69 og 70) til lovforslaget kan blive tilfældet. Retssikkerheden og de reelle muligheder for at få medhold i en klage er efter EL's opfattelse for ringe med en sådan ordning.

EL finder samme uklarhed i forhold til begrebet »anerkendt nødhjælpsorganisation«, som er meget vagt defineret, og konstaterer samtidig, at justitsministeren i en række svar til EL i Retsudvalget ikke har villet afgrænse eller definere dette begreb nærmere. EL finder det endvidere uklart, hvilke militære styrker der kan anses for at være allieret med Danmark og dermed ikke omfattet af lovforslagets anvendelsesområde. Justitsministeren har i en række svar til Retsudvalget undladt at præcisere dette nærmere, og det kan i praksis give myndighederne store vanskeligheder, når de skal afgøre, om en persons ophold i et konfliktområde har et anerkendelsesværdigt formål. Disse uk?larheder og usikkerheder om lovens anvendelsesområde finder EL problematisk, særlig henset til indgrebets alvor.

EL frygter, at lovforslagets regler om inddragelse af pas m.v. kun i begrænset omfang vil afholde potentielle kombattanter fra at udrejse til konfliktområder, fordi udrejsekontrollen ved EU's og Schengenområdets ydre grænser, som det fremgår af svaret på spørgsmål nr. 47 til lovforslaget, ikke er tilstrækkeligt effektiv.

Når EL trods disse problemer vil kunne støtte det foreliggende lovforslag under forudsætning af vedtagelse af EL's ændringsforslag, skyldes det, at EL er enig i den helt overordnede intention bag lovforslaget - nemlig at forhindre personer fra Danmark i at rejse til konfliktzoner for der at tilslutte sig væbnede grupper, der begår terror og krigsforbr?ydelser. EL er enig i, at Danmark på linje med en lang række andre lande her står over for et stort problem, som skal løses. EL vil gerne gøre opmærksom på, at problemet ikke løses alene ved indgreb i borgernes rettigheder som i det foreliggende lovforslag, men at forebyggelse, dialog og oplysning - som det for eksempel praktiseres af Østjyllands Politi og Aarhus Kommune - er en helt uundværlig del af indsatsen.

Inuit Ataqatigiit, Sambandsflokkurin og Javnaðarflokkurin var på tidspunktet for betænkningens afgivelse ikke repræsenteret med medlemmer i udvalget og havde dermed ikke adgang til at komme med indstillinger eller politiske udtalelser i betænkningen.

En oversigt over Folketingets sammensætning er optrykt i betænkningen.

5. Ændringsforslag med bemærkninger

Ændringsforslag

Til § 1

Af et mindretal (EL), tiltrådt af et mindretal (LA):

1) I det under nr. 4 foreslåede § 2, stk. 1, nr. 4, ændres »grund til at antage« til: »begrundet mistanke om«.

[Ændret mistankegrundlag]

Til § 2

2) I det under nr. 4 foreslåede kapitel 3 a ændres i § 21 b, stk. 1, »grund til at antage« til: »begrundet mistanke om«.

[Ændret mistankegrundlag]

Af justitsministeren, tiltrådt af udvalget:

3) I den under nr. 8 foreslåede ændring af § 42 a, stk. 8, 3. pkt., ændres », eller at familiens« til: », og at familiens«.

[Redaktionel ændring]

4) Nr. 12 affattes således:

»12. I § 46, stk. 2, 1. pkt., indsættes efter »§§ 9 a, 9 i-9 n og 9 p«: », bortset fra afgørelser om bortfald efter § 21 b,«.«

[Konsekvensændring som følge af lov nr. 1488 af 23. december 2014]

Af justitsministeren, tiltrådt af et flertal (udvalget med undtagelse af EL):

5) Efter nr. 15 indsættes som nyt nummer:

»01. I § 53 a, stk. 2, 5. pkt., indsættes efter »kapitel 5 b«: »eller på klager over afgørelser om bortfald efter § 21 b, stk. 1, når udlændingen på tidspunktet for klagen opholder sig i udlandet«.«

[Klage over en afgørelse om bortfald truffet i forhold til en udlænding, som har opholdstilladelse efter udlændingelovens §§ 7 eller 8, har ikke opsættende virkning, hvis udlændingen opholder sig i udlandet på det tidspunkt, hvor udlændingen påklager afgørelsen om bortfald]

Til § 4

Af et flertal (V, EL, SF, LA og KF):

6) Efter stk. 1 indsættes som nyt stykke:

»Stk. 2. Denne lovs § 1, nr. 3-7, og § 5, stk. 1, 1. pkt., i lov om pas til danske statsborgere m.v. som affattet ved denne lovs § 1, nr. 8, og § 1, nr. 9, ophæves den 1. marts 2020.«

Stk. 2 bliver herefter stk. 3.

[Solnedgangsklausul]

Bemærkninger

Til nr. 1 og 2

Med ændringsforslaget foreslås det, at mistankegrundlaget »grund til at antage« i lovforslagets § 1, nr. 4, og § 2, nr. 4, ændres til »begrundet mistanke om«. Med ændringen vil lovforslagets mistankegrundlag bl.a. svare til mistankegrundlaget i retsplejelovens § 762 (om varetægtsfængsling) og § 792 b, stk. 2 (om legemsundersøgelse).

Til nr. 3

Der er tale om en sproglig præcisering, og der er ikke tilsigtet nogen materiel ændring i forhold til det fremsatte lovforslag. Der henvises i den forbindelse til de almindelige bemærkninger til lovforslaget, punkt 3.2.7.

Til nr. 4

Konsekvensændring som følge af lov nr. 1488 af 23. december 2014.

Til nr. 5

Ændringsforslaget skal teknisk ses i sammenhæng med § 1, nr. 16 og 17, i lovforslag nr. L 72, forslag til lov om ændring af udlændingeloven (Midlertidig beskyttelsesstatus for visse udlændinge samt afvisning af realitetsbehandling af asylansøgninger, når ansøgeren har opnået beskyttelse i et andet EU-land m.v.), som blev vedtaget den 3. februar 2015.

Med bestemmelsen foreslås en ændring i reglerne omkring opsættende virkning ved klage til Flygtningenævnet, således at en klage over en afgørelse om bortfald efter den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 21 b, stk. 1, ikke automatisk tillægges opsættende virkning, hvis udlændingen befinder sig i udlandet på tidspunktet for klagens indgivelse.

Formålet med den foreslåede ændring er at sikre, at en udlænding, hvis opholdstilladelse efter udlændingelovens §§ 7 eller 8 er bortfaldet efter den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 21 b, stk. 1, ikke automatisk på grund af klagen har ret til at indrejse i Danmark, før Flygtningenævnet har truffet afgørelse.

Det bemærkes i den forbindelse, at det fremgår af de almindelige bemærkninger til lovforslaget, punkt 3.2.6.2, at det forudsættes, at Flygtningenævnet behandler klager vedrørende bortfald af en opholdstilladelse efter den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 21 b på samme måde som klager vedrørende bortfald af en opholdstilladelse efter den gældende bestemmelse i udlændingelovens § 17, dog således at sagerne behandles efter den særlige hasteproced?ure, som f.eks. anvendes i sager vedrørende asylansøgere, som af Rigspolitiet er indberettet som sigtede eller dømt for kriminalitet, jf. § 24, stk. 1 og 2, i bekendtgørelse nr. 1651 af 27. december 2013 om forretningsorden for Flygtningen?ævnet.

Hasteproceduren har som overordnet mål at sikre, at sagerne berammes og færdigbehandles hurtigst muligt. Flygtningenævnets møder er som udgangspunkt mundtlige, jf. herved udlændingelovens § 56, stk. 2. Dog kan Flygtningen??ævnets formand eller den, formanden bemyndiger hertil, henvise en sag til skriftlig behandling efter udlændingelovens § 56, stk. 4, i en række nærmere opregnede tilfælde.

Disse bestemmelser om Flygtningenævnets behandling af sager hjemler ikke en ret til at opholde sig i Danmark under sagens behandling, men finder anvendelse, hvis udlændingen i forvejen opholder sig i Danmark eller har mulighed for lovligt at indrejse i Danmark.

Det bemærkes i øvrigt, at i medfør af udlændingelovens § 56, stk. 4, nr. 5, kan nævnets formand eller den, formanden bemyndiger dertil, henvise en sag, der skal behandles efter § 53, stk. 6, til behandling på skriftligt grundlag, hvis forholdene i øvrigt taler for anvendelse af denne behandlingsform. Et eksempel på, at sager behandles på skriftligt grundlag, er tilfælde, hvor den pågældende udlænding befinder sig i udlandet.

Det fremgår af udlændingelovens § 55, stk. 1, at Flygtningenævnet om fornødent kan beskikke en advokat for udlændingen, medmindre den pågældende selv har antaget en sådan. I praksis beskikker Flygtningenævnet en advokat for ansøgeren i alle sager, der undergives mundtlig behandling. Det forudsættes i den forbindelse, at Flygtningenævnet ved behandlingen af klager over afgørelser om bortfald vil beskikke en advokat for udlændingen, uanset om sagen behandles skriftligt, hvis udlændingen ikke selv har antaget en advokat.

Advokatbeskikkelse i denne situation skal ses, i sammenhæng med at det følger af flygtningekonventionens artikel 32, at der skal gives flygtningen adgang til at fremlægge bevisligheder for at rense sig og til dette formål at appellere til og lade give møde for vedkommende myndighed m.v.

Efter § 34, stk. 5, i bekendtgørelse nr. 1651 af 27. december 2013 om forretningsorden for Flygtningenævnet kan nævnet træffe bestemmelse om afhøring af ansøgeren og eventuelle vidner og om tilvejebringelse af andre bevismidler. I forhold til en udlænding, hvis opholdstilladelse er bortfaldet efter den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 21 b, stk. 1, vil der eksempelvis kunne foretages afhøring ved anvendelse af telekommunikation (telefon- eller videoforbindelse), eller der vil kunne fremlægges en eller flere skriftlige erklæringer fra udlændingen.

Til nr. 6

Baggrunden for lovforslaget er ifølge dets indhold »den aktuelle konflikt i Syrien og Irak«, at Center for Terroranalyse (CTA) vurderer, at terrortruslen mod Danmark er alvorlig, og »at konflikten i Syrien og Irak er den væsentligste faktor i trusselsbilledet«. Det fremgår også, at CTA vurderer, at de udrejste fra Danmark i alt overvejende grad tilslutter sig gruppen Islamisk Stat i Irak og Levanten (ISIL).

Ændringsforslaget indebærer, at lovforslagets ændringer af pasloven bliver underlagt en såkaldt solnedgangsklausul, der medfører, at ændringerne bliver tidsbegrænsede ud fra et ønske om at indføre en bedre balance mellem hensynet til statens sikkerhed og den enkeltes retssikkerhed. Solnedgangsklausulens formål er at begrænse anvendelsen af ændringerne af pasloven til det, der er nødvendigt for at imødegå den aktuelle situation, der motiverer ændringerne, navnlig den øgede trussel, som fremmedkrigere udgør som følge af ISILs kontrol over større territorier i Syrien og Irak. Indførelsen af en solnedgangsklausul bevirker således, at opretholdelsen af ændringerne af pasloven, der bl.a. udgør et indgreb i borgernes ret til frit at udrejse, vil bortfalde inden for en periode på 5 år, medmindre lovgiver vurderer, at de skal opretholdes og vedtager dette ved lov. Solnedgangsklausulen reducerer samtidig risikoen for, at lovændringer indført under indtryk af en presserende fare udvides til andre områder, når den fare, der gav anledning til lovændringerne, ikke længere består.

Forslagsstillerne bemærker, at Uffe Elbæk (UFG) støtter ændringsforslaget.

Trine Bramsen (S) Julie Skovsby (S) Astrid Krag (S) Mette Reissmann (S) Jeppe Bruus (S) Rasmus Prehn (S) Jeppe Mikkelsen (RV) Zenia Stampe (RV) Marlene Borst Hansen (RV) Karina Lorentzen Dehnhardt (SF) fmd. Pernille Vigsø Bagge (SF) Pernille Skipper (EL) Johanne Schmidt-Nielsen (EL) Henning Hyllested (EL) Nick Nielsen (SIU) Kim Andersen (V) Preben Bang Henriksen (V) Martin Geertsen (V) Søren Pind (V) Jan E. Jørgensen (V) Karsten Lauritzen (V) Kristian Pihl Lorentzen (V) Karsten Nonbo (V) Peter Skaarup (DF) Martin Henriksen (DF) Pia Adelsteen (DF) Kim Christiansen (DF) Simon Emil Ammitzbøll (LA) Mai Mercado (KF) nfmd. 

Inuit Ataqatigiit, Sambandsflokkurin og Javnaðarflokkurin havde ikke medlemmer i udvalget.