Fremsat den 5. maj 2015 af
justitsministeren (Mette Frederiksen)
Forslag
til
Lov om ændring af lov om Politiets
Efterretningstjeneste (PET) og toldloven
(Politiets Efterretningstjenestes adgang til
oplysninger om flypassagerer i terrorsager m.v. og SKATs
håndtering af oplysninger om flypassagerer i forbindelse med
toldkontrol m.v.)
§ 1
I lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET),
jf. lovbekendtgørelse nr. 1600 af 19. december 2014,
foretages følgende ændring:
1. I
§ 4 indsættes som stk. 2 og 3:
»Stk. 2.
Told- og skatteforvaltningen skal videregive oplysninger om
passagerer og besætning på luftfartøjer til
Politiets Efterretningstjeneste, hvis tjenesten vurderer, at
oplysningerne kan have betydning for varetagelse af tjenestens
opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af
overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.
Stk. 3.
Justitsministeren kan efter forhandling med skatteministeren
fastsætte regler om, hvordan oplysninger efter stk. 2 skal
stilles til rådighed for Politiets
Efterretningstjeneste.«
§ 2
I toldloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 867
af 13. september 2005, som ændret bl.a. ved lov nr. 1573 af
20. december 2006 og senest ved § 8 i lov nr. 1637 af 26.
december 2013, foretages følgende ændringer:
1. I
§ 17 indsættes efter stk. 3
som nyt stykke:
»Stk. 4.
Virksomheder, der driver trafik med luftfartøjer, har pligt
til at give oplysninger om passagerer og besætning på
luftfartøjer, som virksomhederne er i besiddelse af, til
told- og skatteforvaltningen til brug for udøvelse af
toldkontrol og forebyggelse og efterforskning af
overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.«
Stk. 4 bliver herefter stk. 5.
2. I
§ 17 indsættes som stk. 6:
»Stk. 6.
Skatteministeren fastsætter efter forhandling med
justitsministeren nærmere regler om oplysningsforpligtelsen
efter stk. 4, herunder hvordan oplysningerne stilles til
rådighed for told- og skatteforvaltningen og med hvilke
intervaller oplysningerne skal meddeles. Der kan endvidere
fastsættes regler om told- og skatteforvaltningens behandling
af de oplysninger, der modtages.«
3. I
§ 79, nr. 1 og 2, ændres: »§ 17, stk.
1,« til: »§ 17, stk. 1 og 4,«.
§ 3
Justitsministeren fastsætter tidspunktet for
lovens ikrafttræden.
§ 4
Stk. 1. Loven
gælder ikke for Færøerne og Grønland.
Stk. 2. § 1 kan ved
kongelig anordning helt eller delvist sættes i kraft for
Færøerne og Grønland med de ændringer,
som de færøske eller grønlandske forhold
tilsiger.
Bemærkninger til lovforslaget
Almindelige bemærkninger
Indholdsfortegnelse
| | 1. | Indledning | 2. | Nærmere om baggrunden for
lovforslaget | | 2.1. | Et dansk PNR-system - luftfartslovens
§ 148 a | | 2.2. | Arbejdet med det europæiske
PNR-system | | 2.3. | Det hidtidige samarbejde med SKAT | | 2.4. | Formålet med lovforslaget | 3. | Gældende ret | | 3.1. | Generelt om PETs indsamling af
oplysninger | | 3.2. | PETs indsamling af oplysninger hos
private | | | 3.2.1. Retsplejelovens regler om edition
mv. | | 3.3. | PETs indhentning af oplysninger hos andre
forvaltningsmyndigheder | | 3.4. | Tilsynet med PETs behandling af
oplysninger | | 3.5. | SKATs adgang til PNR-oplysninger | 4. | Regeringens overvejelser og den
foreslåede ordning | | 4.1. | Behov for PETs adgang til
PNR-oplysninger | | 4.2. | Behov for SKATs adgang til
PNR-oplysninger | | 4.3. | Valg af lovmodel | | 4.4 | Den foreslåede ordning | 5. | Økonomiske og administrative
konsekvenser for det offentlige | 6. | Økonomiske og administrative
konsekvenser for erhvervslivet mv. | 7. | Administrative konsekvenser for
borgerne | 8. | Miljømæssige
konsekvenser | 9. | Forholdet til EU-retten og Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention | 10. | Hørte myndigheder og organisationer
mv. | 11. | Sammenfattende skema | | |
|
1. Indledning
1.1.
Det er af afgørende betydning for Politiets
Efterretningstjenestes (PETs) forebyggende og
efterforskningsmæssige indsats mod bl.a. terrorisme, at
tjenesten har hurtig og effektiv adgang til oplysninger om, at
personer med mulig tilknytning til terrorvirksomhed er på vej
til eller fra Danmark.
Siden tegningesagen i 2006 har
terrortruslen mod Danmark været stigende. Center for
Terroranalyse (CTA) vurderer, at terrortruslen mod Danmark er
alvorlig. Det vil sige, at der i Danmark og i udlandet er personer,
der har intention om og kapacitet til at udføre terrorangreb
i Danmark.
Trusselsniveauet har ikke ændret sig de seneste år.
Men truslen har ændret karakter. Bl.a. udgør
konflikten i Syrien og Irak nu den væsentligste faktor i
trusselsbilledet. Mindst 115 personer er eller har været
udrejst fra Danmark. Ca. halvdelen befinder sig nu igen i Danmark.
Konfliktområdet tiltrækker fortsat både nye
rejsende og personer, der tidligere har været udrejst. De
personer, der udrejser, tilslutter sig nu i altovervejende grad
Islamisk Stat i Irak og Levanten (ISIL).
De såkaldte udenlandske
krigere ("foreign fighters") har ofte været i militante
træningslejre og deltaget i kamphandlinger. I nogle
tilfælde har det yderligere radikaliseret dem og givet dem
færdigheder og en parathed til vold, der sætter dem i
stand til at gennemføre terrorangreb i Danmark. Det kan
være terrorangreb, der kan iværksættes med kort
planlægningshorisont og med lettilgængelige midler,
enten på eget initiativ eller efter instruktion fra grupper i
udlandet.
1.2.
Regeringen vil til enhver tid forsvare Danmark og sikre borgernes
tryghed. Regeringen er derfor vedblivende optaget af at sikre de
nødvendige redskaber og ressourcer til de myndigheder, som
står vagt om danskernes sikkerhed.
Regeringen har med henblik på
at imødegå truslen fra "foreign fighters" i februar
2015 fremlagt udspillet "Et stærk værn mod terror", der
indeholder tolv nye initiativer mod terror.
Som et af de tolv initiativer
ønsker regeringen at sikre, at PET får adgang til
relevante oplysninger, som luftfartsselskaberne har om deres
passagerer (initiativ nr. 4). Det vil styrke PETs overvågning
af, om personer med mulig tilknytning til terrorvirksomhed er
på vej til og fra Danmark. Det vil gøre PETs
forebyggende og efterforskningsmæssige indsats mod terrorisme
mere effektiv.
Luftfartslovens § 148 a, der
blev indført med anti-terrorpakke II (lov nr. 542 af 8. juni
2006), tog sigte på at give PET adgang til at indhente
oplysninger om passagerer og besætning på
luftfartøjer fra luftfartsselskaberne (PNR-oplysninger).
Indretningen af et dansk PNR-system på grundlag af
luftfartslovens § 148 a har imidlertid vist sig mere teknisk
kompliceret end forudsat i forbindelse med indførslen af
bestemmelsen. Det har derfor hidtil været vurderingen, at det
videre arbejde med et nationalt PNR-system af praktiske grunde og
ressourcemæssige hensyn bør afvente udfaldet af
forhandlingerne om det europæiske PNR-system.
Det forhold, at luftfartslovens
§ 148 a ikke er blevet anvendt til at etablere en direkte
adgang for PET til oplysninger om passagerer og besætning
på luftfartøjer, er hidtil blevet opvejet af, at PET
via et samarbejde med told- og skatteforvaltningen (SKAT) har haft
adgang til relevante oplysninger herom, som SKAT har indhentet i
henhold til toldloven.
Dette samarbejde er imidlertid nu
indstillet som følge af usikkerhed om hjemmelsgrundlaget, og
PET har således - uden for de tilfælde, der er omfattet
af retsplejelovens regler om edition og andre relevante
straffeprocessuelle tvangsindgreb - ikke længere adgang til
passageroplysninger mv. fra luftfartsselskaberne.
Regeringen lægger derfor med
lovforslaget op til at sikre, at PET (igen) får adgang til
relevante oplysninger, som luftfartsselskaberne har om deres
passagerer. Sigtet er af således hurtigst muligt at
genetablere samarbejdet mellem SKAT og PET, som indtil for nylig
effektivt og smidigt har givet PET adgang til oplysninger om
flypassagerer mv.
1.3.
Med lovforslaget lægges der op til, at PET får adgang
til passageroplysninger via SKAT. For at etablere en sådan
adgang via SKAT taler, at der ved at etablere én kobling fra
luftfartsselskaberne til myndighederne undgås, at
luftfartsselskaberne skal give samme eller i det væsentlige
samme data til flere myndigheder. For en sådan "via
SKAT-løsning" taler også, at PET vil kunne få
gavn af de fordele, som SKAT søger at opnå ved det
iværksatte projekt med at etablere den elektroniske
løsning, der er omtalt nærmere nedenfor under pkt.
4.2.
Lovforslaget vil således
styrke PETs mulighed for overvågning af, om personer med
mulig tilknytning til terrorvirksomhed er på vej til og fra
Danmark. Det vil gøre tjenestens forebyggende og
efterforskningsmæssige indsats mod terrorisme mere
effektiv.
Den foreslåede model
indebærer, at PET vil kunne få adgang til oplysningerne
uden retskendelse. Det svarer til den model, der følger af
både luftfartslovens § 148 a og PNR-direktivforslaget.
SKATs indhentning af oplysninger til brug for toldkontrol vil -
lige som tilfældet er i dag - ligeledes ske uden
retskendelse.
Lovforslaget indebærer
nærmere en ændring af toldloven, så
luftfartsselskaberne får pligt til at give told- og
skatteforvaltningen oplysninger om passagerer og besætning
på luftfartøjer, som virksomhederne er i besiddelse
af.
Lovforslaget indebærer
endvidere en ændring af lov om Politiets
Efterretningstjeneste (PET-loven), jf. lovbekendtgørelse nr.
1600 af 19. december 2014, således at told- og
skatteforvaltningen skal videregive oplysninger om passagerer og
besætning på luftfartøjer til PET, hvis
tjenesten vurderer, at oplysningerne kan have betydning for
varetagelse af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og
efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12
og 13.
De foreslåede ændringer
af PET-loven og toldloven vil således indebære, at SKAT
får særskilt hjemmel til at modtage og videregive
oplysninger om passagerer og besætning på
luftfartøjer, som luftfartsselskaberne er i besiddelse af,
til PET også i de situationer, hvor SKAT ikke har nogen
selvstændig interesse i at få oplysningerne til brug
for toldkontrol. Lovforslaget vil således skabe et klart
lovgrundlag for at reetablere det hidtidige samarbejde mellem SKAT
og PET.
Med lovforslaget vil PET
således kunne få adgang til de oplysninger, som
luftfartsselskaber registrerer om passagerer og
besætningsmedlemmer i forbindelse med rejser til og fra
Danmark (såkaldte PNR-oplysninger). PET vil - hvis
oplysningerne findes - kunne få adgang til oplysninger
såsom navn, køn, fødedato, nationalitet,
pasnummer, pasudstedelsesland og udløbsdato af passet,
booking- og reservationsnummer, reservations- og udstedelsesdato,
rejsebureau, rejsedato, rejseplan, herunder forudgående og
efterfølgende flyvninger (connecting flights), tidligere
reservationer, eventuelle oplysninger om medrejsende,
kontaktoplysninger, oplysninger om betaling, pladsnummer, bagage,
kreditkort mv.
Samtidig etableres der med
lovforslaget særskilt hjemmel til, at PNR-oplysninger fra
luftfartsselskaberne løbende overføres elektronisk
til SKAT til brug for toldkontrol. Disse data vil kombineret med en
af SKAT planlagt it-løsning kunne danne grundlag for
gennemførelse af en mere effektiv og intelligent
risikoanalyse på basis af erfaringer, efterretninger og andre
informationer. Dermed vil der kunne ske en hurtigere, bedre og mere
systematisk vurdering af, hvilke passagerer der skal udvælges
til egentlig toldkontrol. Toldkontrollen vil dermed blive mere
effektiv.
Forslaget understøtter
endvidere en så administrativ smidig løsning som
muligt. Det gælder også for luftfartsselskaberne, der
vil kunne give oplysninger, i de formater, som allerede anvendes af
luftfartsselskaberne. IT-løsningen vil blive opbygget,
så den baserer sig på de eksisterende aftalte
internationale standarder og definitioner, som International Air
Transport Association (IATA), International Civil Aviation
Organization (ICAO) og World Customs Organization (WCO) har
udarbejdet, og som luftfartsselskaberne er bekendt med fra andre
lande.
1.4.
Hensynene til, at PET skal have adgang til PNR-oplysninger,
må med henvisning til den meget alvorlige kriminalitet, som
PET har til opgave at forebygge, efterforske og modvirke, anses for
at være mindst lige så stærke, som de hensyn, der
begrunder SKATs (fortsatte) adgang til oplysninger om passagerer og
besætning til brug for toldkontrol.
Lovforslaget er i den forbindelse
udformet således, at oplysningerne opbevares og
håndteres på forsvarlig måde og i
overensstemmelse med reglerne i persondataloven, forvaltningsloven
og PET-loven. SKATs medarbejdere vil således alene have
adgang til de oplysninger, der er nødvendige for
toldkontrollens udførelse, ligesom PET alene har adgang til
de oplysninger, som kan have betydning for varetagelsen af
tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning
af overtrædelse af straffelovens kapitel 12 og 13.
1.5.
Med lovforslaget genetableres samarbejdet mellem SKAT og PET om
udveksling af oplysninger mv. Den foreslåede adgang for PET
til via SKAT at få adgang til PNR-oplysninger vil imidlertid
ikke på sigt fuldt ud imødekomme behovet for en hurtig
og effektiv adgang til PNR-oplysninger for PET og det øvrige
politi.
Parallelt med den model, der foreslås etableret med dette
lovforslag, har regeringen derfor også igangsat et arbejde,
der skal lede frem mod etablering af et egentligt nationalt system
for håndteringen af luftfartsselskabernes
passagerlisteoplysninger (PNR-system). Etableringen af den omtalte
elektroniske løsning hos SKAT for håndtering af
PNR-oplysninger vil i den forbindelse være et
væsentligt skridt i retning af etablering af et egentligt
dansk PNR-system. Sigtet med et egentligt dansk PNR-system er at
give både PET og det øvrige politi adgang til
PNR-oplysninger med henblik på bekæmpelse af terrorisme
og grov kriminalitet. Et sådant system bør i videst
muligt omfang flugte med det forventede kommende europæiske
PNR-system. Etablering af et europæisk PNR-system - og i den
forbindelse fastlæggelse af de tekniske krav til
luftfartsselskaber mv. vil bl.a. forenkle arbejdet med etablering
af et PNR-system i Danmark.
Regeringen vil derfor også
arbejde aktivt for at få vedtaget direktivforslaget om
oprettelse af et europæisk PNR-system, som vedrører
EU-medlemsstaternes indsamling og udveksling af PNR-oplysninger med
henblik på at bekæmpe terrorisme og grov
kriminalitet.
Direktivforslaget er omfattet af
det danske retsforbehold. En eventuel gennemførelse af
direktivforslaget vil derfor ikke være bindende for eller
finde anvendelse i Danmark. Oprettelse af et europæisk
PNR-system vurderes ikke desto mindre væsentlig for at kunne
styrke indsatsen mod terrorisme i Europa. Og det understreger
vigtigheden af at få omdannet det nuværende
retsforbehold til en tilvalgsordning.
2. Nærmere om baggrunden for
lovforslaget
2.1. Et dansk
PNR-system - luftfartslovens § 148 a
2.1.1.
Med anti-terrorpakke II (lov nr. 542 af 8. juni 2006)
indførtes § 148 a i luftfartsloven med henblik på
at give PET en hurtigere og mere effektiv adgang til oplysninger om
passagerer og besætningsmedlemmer på
luftfartøjer, der ankommer eller afgår fra Danmark.
Sigtet med luftfartslovens § 148 a var at danne grundlag for
etablering af et dansk PNR-system. Bestemmelsen er ikke sat i
kraft, jf. nærmere herom nedenfor under pkt. 2.1.4.
Luftfartslovens § 148 a
indebærer en forpligtelse for luftfartsselskaber til at
registrere og opbevare nærmere angivne passageroplysninger i
1 år og en pligt til på begæring fra PET - uden
retskendelse (editionspålæg) - at udlevere de
omhandlede passageroplysninger til brug for forebyggelse og
efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12
og 13.
Efter bestemmelsen bemyndiges
transportministeren til - efter forhandling med justitsministeren -
at fastsætte nærmere regler om luftfartsselskabernes
registrering og opbevaring af passageroplysninger samt om den
praktiske bistand til PET ved udlevering af disse oplysninger.
Bestemmelsen giver endvidere mulighed for at fastsætte regler
om efterretningstjenestens onlineadgang (såkaldt
terminaladgang) til luftfartsselskabernes bookingsystemer.
2.1.2. Om baggrunden for
indførelsen af bestemmelsen anføres i lovforslag nr.
L 217 af 31. marts 2006 om ændring af straffeloven,
retsplejeloven og forskellige andre love (lovforslaget til
anti-terrorlovpakke II), pkt. 8.3, bl.a., at det er af
afgørende betydning for PETs forebyggende og
efterforskningsmæssige indsats mod terrorisme, at tjenesten
har hurtig og effektiv adgang til oplysninger om, at personer med
mulig tilknytning til terrorvirksomhed er på vej til Danmark.
Hvis PET modtager efterretninger af denne karakter - f.eks. fra en
udenlandsk samarbejdspartner eller i forbindelse med
overvågning af mistænkte personer her i landet - vil
det typisk være helt centralt, at tjenesten kan følge
op på sådanne oplysninger straks. Det er derfor
vigtigt, at PET hurtigst muligt kan få udleveret de
oplysninger fra luftfartsselskaberne, der er nødvendige for
at identificere flypassagerer, som kan være relevante i
terrormæssig sammenhæng.
Det anføres endvidere, at det tilsvarende er
væsentligt, at PET som led i det internationale samarbejde
på terrorbekæmpelsesområdet kan orientere
udenlandske samarbejdspartnere, hvis der fremkommer oplysninger om,
at en terrormistænkt er på vej fra Danmark til et andet
land. I sådanne tilfælde vil det ligeledes være
nødvendigt, at tjenesten hurtigst muligt kan få adgang
til oplysninger fra luftfartsselskaberne om, på hvilket
luftfartøj den pågældende person er registreret
som passager.
2.1.3. Med luftfartslovens §
148 a vil PET få adgang til luftfartsselskabernes aktuelle og
historiske passageroplysninger.
Udgangspunktet efter luftfartslovens § 148 a vil
være, at PET anvender adgangen til passageroplysninger,
når der i en konkret situation er behov for at indhente
sådanne oplysninger.
Bestemmelsen er imidlertid ikke begrænset til
sådanne tilfælde, idet inden- og udenlandske erfaringer
viser, at der i forbindelse med rekruttering og radikalisering af
potentielle terrorister ofte indgår rejser til visse lande og
områder - herunder til egentlige "træningslejre".
På den baggrund vil bestemmelsen også give PET
mulighed for løbende at følge passageroplysninger
vedrørende særlige destinationer og
rejsemønstre, som vurderes at være relevante i en
terrormæssig sammenhæng.
2.1.4.
Luftfartslovens § 148 a skulle efter den oprindelige plan
først sættes i kraft, når det var afklaret,
hvordan det danske PNR-system rent teknisk skulle opbygges. Under
Folketingets behandling af anti-terrorlovpakke II blev det
tilkendegivet, at den nærmere tekniske udformning af systemet
skulle ske efter forhandlinger med luftfartsselskaberne og under
hensyntagen til tekniske og økonomiske forhold,
således at der ville blive tale om en løsning, der
ikke indebar uforholdsmæssigt store udgifter for
luftfartsselskaberne.
Drøftelserne med
luftfartsselskaberne tydeliggjorde, at etableringen af et dansk
PNR-system af den forudsatte art, på en række punkter
ville være mere teknisk kompliceret end forudsat i
forbindelse med vedtagelsen af luftfartslovens § 148 a. Dette
skyldes bl.a., at luftfartsselskabernes bookingsystemer er mere
teknisk komplicerede og uensartede end oprindeligt antaget.
Endvidere viste erfaringerne fra PETs efterforskninger og fra andre
lande, at det formentlig var nødvendigt at fastsætte
regler om opbevaring af passageroplysninger i en længere
periode end 1 år. PET vurderede bl.a. på denne
baggrund, at luftfartslovens § 148 a ikke bør
sættes i kraft uændret.
Sideløbende med drøftelserne om etablering af et
dansk PNR-system fremsatte EU-Kommissionen forslag om etablering af
et europæisk PNR-system, se nærmere herom i pkt. 2.2
nedenfor. Etablering af et europæisk PNR-system - og i den
forbindelse fastlæggelse af de tekniske krav til
luftfartsselskaber mv. - vil forenkle arbejdet med etablering af et
PNR-system i Danmark.
Det videre arbejde med et nationalt PNR-system blev på den
baggrund - uanset at Danmark grundet retsforbeholdet som
udgangspunkt ikke omfattes af det europæiske PNR-system - af
praktiske og ressourcemæssige grunde sat i bero for at
afvente det endelige udfald af forhandlingerne i EU.
2.2. Arbejdet
med det europæiske PNR-system
2.2.1.
EU-Kommissionen fremsatte den 6. november 2007 et forslag til
rammeafgørelse om anvendelse af passagerlister
(PNR-oplysninger) med henblik på retshåndhævelse.
Forslaget blev efterfølgende forhandlet i
Ministerrådet, men bortfaldt med Lissabon-Traktatens
ikrafttræden den 1. december 2009.
Til erstatning for det bortfaldne forslag fremsatte Kommissionen
den 2. februar 2011 et direktivforslag om anvendelse af
PNR-oplysninger til at forebygge, opdage, efterforske og
retsforfølge terrorhandlinger og grov kriminalitet.
Direktivforslaget er fortsat under forhandling, men vil ikke blive
bindende for Danmark på grund af retsforbeholdet.
Direktivforslaget har til formål at harmonisere
medlemsstaternes lovgivning om luftfartsselskabers videregivelse af
PNR-oplysninger i forbindelse med internationale flyvninger til og
fra medlemsstaterne og om behandlingen af disse oplysninger med
henblik på at bekæmpe terrorhandlinger og grov
kriminalitet.
Forslaget indeholder således
bestemmelser om luftfartsselskabernes forpligtelser til elektronisk
at videregive PNR-oplysninger til en særlig udpeget national
myndighed i medlemsstaterne (et såkaldt
PNR-kontor/passageroplysningsenhed), der skal være ansvarligt
for indsamling af PNR-oplysninger fra luftfartsselskaber og for
opbevaring, analyse samt eventuel videregivelse og udveksling af de
indsamlede oplysninger.
Luftfartsselskaberne vil efter
forslaget skulle videregive oplysningerne til
PNR-kontoret/passageroplysningsenheden uden retskendelse.
2.2.2.
PNR-oplysninger defineres i forslaget som oplysninger om den
enkelte passagers rejse og omfatter alle de oplysninger, der er
nødvendige for, at luftfartsselskaberne kan behandle og
kontrollere reservationer. Dette gælder uanset, om
oplysningerne findes i reservationssystemerne,
afgangskontrolsystemerne eller andre tilsvarende systemer.
Luftfartsselskabernes forpligtelser i henhold til
direktivforslaget gælder dog alene i forhold til de typer af
PNR-oplysninger, som er nævnt i et bilag til
direktivforslaget. Det drejer sig om følgende
oplysninger:
1. PNR-nummer
2. Dato for
reservationen/udstedelsen af billetten
3. Planlagt(e)
rejsedato(er)
4. Navn(e)
5. Adresse og
kontaktoplysninger (telefonnummer, e-mailadresse)
6. Alle oplysninger
om betaling, herunder faktureringsadresse
7. Hele rejseruten
for hvert sæt PNR-oplysninger
8. Oplysninger om
faste passagerer (frequent flyer-oplysninger)
9.
Rejsebureau/rejsekonsulent
10. Rejsestatus for
passagerer, herunder bekræftelser, indcheckningsstatus, no
show- og go show-oplysninger
11. Delte
PNR-dataelementer (man taler om delte PNR-dataelementer, hvis der i
en passagers PNR-oplysninger er henvisninger til en anden passagers
PNR-oplysninger)
12. Generelle
bemærkninger (herunder alle tilgængelige oplysninger om
uledsagede mindreårige under 18 år såsom den
mindreåriges navn og køn, alder og sprog, navnet
på og kontaktoplysninger for den ansvarlige voksne ved
afrejsen, og dennes forhold til den mindreårige, navnet
på og kontaktoplysninger for den ansvarlige voksne ved
ankomsten, og dennes forhold til den mindreårige, og
ledsagende lufthavnsmedarbejder ved afgang og ankomst)
13. Oplysninger i
billetrubrikkerne, herunder billetnummer, datoen for udstedelsen af
billetten, enkeltbilletter og automatisk billetprisangivelse
(Automated Ticket Fare Quote)
14.
Sædenummer og andre pladsoplysninger
15. Oplysninger om
code-sharing (code-sharing anvendes, når to eller flere
luftfartsselskaber har indgået en aftale om, at de kan udbyde
billetter til den samme flyvning)
16.
Fuldstændige bagageoplysninger
17. Antal
medrejsende og disses navne i forbindelse med en reservation
18. Alle indsamlede
forhåndsoplysninger om passagerer (API-oplysninger (Advanced
Passenger Information))
19. Oversigt over
alle ændringer af oplysningerne under punkt 1-18
Luftfartsselskabernes forpligtelser
til at videregive sådanne oplysninger gælder kun, i det
omfang luftfartsselskaberne allerede som led i deres virksomhed har
indsamlet disse oplysninger. Direktivforslaget pålægger
således ikke luftfartsselskaberne at indsamle eller opbevare
yderligere oplysninger fra passagererne end de oplysninger, som
luftfartsselskaberne allerede indsamler til deres egen
forretningsmæssige brug.
Direktivforslaget indeholder
desuden nærmere regler for, hvordan og til hvilke
formål de nationale PNR-kontorer må opbevare, behandle,
videregive og udveksle de indsamlede PNR-oplysninger.
Det oprindelige direktivforslag,
som Kommissionen fremsatte, lagde op til, at medlemsstaterne skal
sikre, at de indsamlede PNR-oplysninger opbevares i en database hos
det nationale PNR-kontor i 30 dage. Ved udløbet af de 30
dage skal PNR-oplysningerne opbevares i yderligere 5 år. I
dette tidsrum skal alle "dataelementer", der kan tjene til at
identificere de passagerer, som PNR-oplysningerne vedrører,
imidlertid maskeres. Adgang til de fuldstændige
PNR-oplysninger kræver en særlig tilladelse, der kun
kan meddeles i nærmere bestemte tilfælde. Ved
udløbet af de 5 år skal de indsamlede PNR-oplysninger
slettes.
Rådet vedtog i april 2012 en
generel indstilling til direktivforslaget. I den generelle
indstilling lægges der op til, at den indledende
opbevaringsperiode for oplysninger fastsættes til 2 år
i stedet for 30 dage. Samtidig lægges der i indstillingen op
til, at adgang til maskerede oplysninger (fuldstændige
PNR-oplysninger) efter udløbet af 2 års-perioden kun
kan ske, når en judiciel myndighed eller en anden national
myndighed, der i henhold til national lovgivning er kompetent til
at kontrollere, om betingelserne for videregivelse er opfyldt, har
godkendt adgangen.
Det fremgår af
direktivforslaget, at PNR-oplysningerne alene må anvendes med
henblik på
- identificering af
personer, der kan være involveret i en terrorhandling og grov
kriminalitet, og som det er nødvendigt, at de kompetente
nationale retshåndhævende myndigheder undersøger
nærmere,
- besvarelse af
behørigt begrundede anmodninger fra kompetente
retshåndhævende myndigheder i forbindelse med konkrete
sager vedrørende forebyggelse, opdagelse, efterforskning og
retsforfølgning af en terrorhandling eller grov kriminalitet
og
- analyse og
uformning af generelle vurderingskriterier, der vil kunne anvendes
i forbindelse med vurderingen af passagerer forud for deres afrejse
eller ankomst og dermed bidrage til at identificere personer, der
kan være involveret i en terrorhandling eller grov
international kriminalitet.
Hvis en medlemsstats
PNR-kontor/passageroplysningsenhed som led i behandlingen af de
indsamlede PNR-oplysninger identificerer personer, der kan
være involveret i en terrorhandling eller i anden grov
kriminalitet, og som det er nødvendigt, at de kompetente
nationale retshåndhævende myndigheder undersøger
nærmere, videresendes oplysningerne eller analyseresultaterne
til den pågældende medlemsstats kompetente
myndighed(er) med henblik på videre behandling.
Det følger af
direktivforslaget, at medlemsstaterne under visse betingelser kan
udveksle oplysninger og eventuelle analyseresultater. Udvekslingen
skal som udgangspunkt finde sted via de nationale
passageroplysningsenheder. Det følger endvidere af
direktivforslaget, at medlemsstaterne i meget begrænset
omfang må videregive de indsamlede PNR-oplysninger til et
tredjeland.
Direktivforslaget indeholder
desuden en række bestemmelser, der har til formål at
sikre beskyttelse af personoplysninger. Der fremgår
således bl.a. af direktivforslaget,
- at det er forbudt
at opbevare og behandle følsomme personoplysninger - dvs.
oplysninger om en persons racemæssige eller etniske
oprindelse, religiøse eller filosofiske overbevisning,
politiske meninger, medlemskab af fagforening, eller oplysninger
som vedrører den pågældende persons sundhed
eller seksualitet,
- at alle
behandlinger af PNR-oplysninger skal logges med henblik på
kontrol af behandlingens lovlighed,
- at alle
passagerer i forbindelse med reservation og køb af
flybilletter klart og præcist skal informeres om indsamlingen
og mulighederne for behandling af oplysningerne,
- at passagerne
skal have ret til at få indsigt i oplysningerne, ret til at
få oplysninger berigtiget eller slettet samt ret til
kompensation og klageadgang, og
- at en
uafhængig national tilsynsmyndighed skal vejlede om og
føre tilsyn med, hvordan de indsamlede oplysninger
behandles.
2.2.3.
Rådet, som vedtog en generel indstilling til
direktivforslaget i 2012, har et stærkt ønske om at
få vedtaget det hurtigst muligt. Forhandlingerne herom har
dog siden 2013 været blokeret af Europa-Parlamentet.
Europa-Parlamentet har imidlertid for nylig besluttet, at man vil
arbejde for at få vedtaget direktivforslaget inden udgangen
af 2015.
Fra regeringens side støtter
man etableringen af et europæisk PNR-system og forholder sig
overordnet positivt til direktivforslaget, og man ser meget gerne,
at EU snart kommer videre med sagen.
2.3. Det
hidtidige samarbejde med SKAT
2.3.1. SKAT og PET har - i lyset af,
at PET ikke selv har direkte adgang til PNR-oplysninger hos
luftfartsselskaberne - hidtil haft et samarbejde, der bl.a.
indebar, at SKAT på foranledning af PET indhentede
PNR-oplysninger i henhold til toldloven, som herefter blev
videregivet til PET.
PET og SKAT er imidlertid blevet
opmærksom på, at der ikke i alle tilfælde kan
antages at være hjemmel for SKAT til at indhente oplysninger
med efterfølgende videregivelse til PET. Dette har
sammenhæng med, at SKATs adgang til at indhente oplysninger i
henhold til toldloven må antages at være
begrænset til tilfælde, hvor oplysningerne indhentes
til brug for SKATs toldkontrol. Bestemmelsen kan derimod ikke
antages at gælde i tilfælde, hvor SKAT på
foranledning af en anden myndighed (i det konkrete tilfælde
PET) og alene til varetagelse af denne anden myndigheds opgaver
indhenter oplysninger fra luftfartsselskaber og lufthavne mv. Om
SKATs adgang til at indhente oplysninger i henhold til toldloven
henvises i øvrigt til pkt. 3.5 nedenfor.
PET-loven kan endvidere ikke
antages at kunne udgøre et tilstrækkeligt
hjemmelsgrundlag for et sådan samarbejde. PET-lovens § 4
omhandler - som nærmere beskrevet i pkt. 3.3 nedenfor -
først og fremmest tjenestens mulighed for at indhente
allerede foreliggende oplysninger hos den pågældende
anden forvaltningsmyndighed. Videregivelsespligten efter
bestemmelsen kan imidlertid ikke antages at gælde
tilfælde, hvor andre forvaltningsmyndigheder på PETs
foranledning indhenter oplysninger fra tredjepart, som den
pågældende myndighed - i konkrete tilfælde SKAT -
ikke i øvrigt ville indhente.
På denne baggrund vil SKAT i
de anførte tilfælde være nødsaget til at
afslå en anmodning fra PET om at indhente oplysninger, og
samarbejdet mellem PET og SKAT er således i disse
tilfælde afbrudt. PET vil endvidere, ikke i fornødent
omfang have tilstrækkelig sikker mulighed for at indhente de
pågældende oplysninger efter retsplejelovens regler om
edition eller andre straffeprocessuelle tvangsindgreb.
2.4. Formålet med lovforslaget
2.4.1.
Formålet med lovforslaget er navnlig hurtigst muligt at
genetablere samarbejdet mellem SKAT og PET, som indtil for nylig
effektivt og smidigt har givet PET adgang til oplysninger om
flypassagerer mv.
Lovforslaget vil således
indføre et nyt særskilt hjemmelsgrundlag, så
SKAT og PET igen kan samarbejde om udlevering af PNR-oplysninger
til PET til brug for varetagelsen af tjenestens opgaver
vedrørende forebyggelse og efterforskning af
overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13. PET vil med
lovforslaget via SKAT umiddelbart få adgang til
PNR-oplysninger om de personer, der rejser til eller fra Danmark
med fly.
Lovforslaget har herudover til
formål at sikre, at luftfartsselskaberne løbende
(automatisk) meddeler SKAT de oplysninger om passagerer og
besætning, der er nødvendige for udøvelsen af
toldkontrol, og som virksomhederne er i besiddelse af, og dermed
skabe grundlag for, at luftfartsselskaber giver oplysningerne til
den it-løsning, som SKAT er ved at etablere, så
håndteringen af oplysningerne kan ske digitalt.
Toldkontrollen vil dermed blive
mere effektiv, idet en sådan it-løsning vil kunne
danne grundlag for en mere effektiv og intelligent risikoanalyse
på basis af erfaringer, efterretninger og andre
informationer. Dermed vil der kunne ske en bedre og mere
systematisk vurdering af, hvilke passagerer der skal udvælges
til egentlig toldkontrol, og hvilke passagerer der ikke skal
foretages kontrol af.
Samtidig vil etableringen af en
sådan it-løsning være et væsentligt skridt
i retning af etablering af et egentligt dansk PNR-system. Et
sådant system vil kunne sikre PET en umiddelbar adgang til de
senest tilgængelige PNR-oplysninger, som kan have relevans
for tjenestens varetagelse af sine opgaver.
Når forhandlingerne om det
forventede kommende europæiske PNR-system - og i den
forbindelse fastlæggelse af de tekniske krav til
luftfartsselskaber mv. - er afsluttet, forventes den etablerede
it-løsning at kunne være en platform for etablering af
et egentligt dansk PNR-system, som i videst muligt omfang flugter
med det europæiske PNR-system.
3. Gældende ret
3.1. Generelt
om PETs indsamling af oplysninger
3.1.1.
Lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET-loven), jf.
lovbekendtgørelse nr. 1600 af 19. december 2014, regulerer
PETs adgang til at indhente oplysninger til brug for varetagelsen
af tjenestens opgaver.
For PETs efterforskning og
tvangsindgreb inden for strafferetsplejen gælder reglerne i
retsplejeloven.
Herudover er der i
indfødsrets- og udlændingelovgivningen en regulering
af PETs adgang til at indhente oplysninger fra sager efter denne
lovgivning. Endvidere er der i luftfartslovens § 148 a en
regulering af PETs adgang til PNR-oplysninger, der dog som
nævnt ikke er trådt i kraft.
3.1.2.
Efter PET-lovens § 3 kan PET til varetagelse af de opgaver,
der er anført i lovens § 1, som udgangspunkt indsamle
og indhente enhver oplysning, der kan have betydning for tjenestens
virksomhed.
PETs arbejde er i vidt omfang
forebyggende, og bestemmelsen giver således mulighed for, at
PET kan indhente oplysninger, selv om det er forbundet med
usikkerhed, om de personer, der undersøges, reelt har til
hensigt at begå strafbare forhold. Det bemærkes i den
forbindelse, at efterretningsarbejde ofte har karakter af "at
lægge et puslespil", hvor enkeltoplysninger ikke
nødvendigvis har et belastende indhold, men hvor
oplysningen, når den sammenkædes med andre oplysninger,
kan have afgørende betydning for det terrorforebyggende
arbejde.
Kriteriet "kan
have betydning" indebærer, at tjenestens indsamling og
indhentning af oplysninger alene skal opfylde en (generel)
relevansbetingelse, dvs. at det ikke på forhånd kan
udelukkes, at oplysningen har relevans for tjenesten, jf.
forarbejderne til PET-lovens § 3 (lovforslag nr. L 161 af 27.
februar 2013).
PET-lovens § 3
pålægger ikke tredjepart - f.eks. en offentlig
myndighed eller privat virksomhed - at videregive oplysninger til
PET, men fastslår alene, at PET "kan indsamle eller indhente"
enhver oplysning, som kan have betydning for tjenestens
virksomhed.
Hvis en offentlig eller privat
tredjepart, f.eks. et luftfartsselskab, ikke ønsker - eller
ikke efter lovgivningen har mulighed for - at videregive
oplysninger til PET, kan PET-lovens § 3 således ikke
danne grundlag for at kræve oplysninger udleveret til PET,
jf. herved nedenfor om PETs mulighed for at indsamle oplysninger
på andet grundlag end PET-lovens § 3.
3.2. PETs
indsamling af oplysninger hos private
3.2.1. Retsplejelovens regler om edition mv.
3.2.1.1. Hvis foreninger, organisationer,
virksomheder eller privatpersoner ikke (frivilligt) ønsker -
eller ifølge lovgivningen ikke har mulighed for - at
videregive oplysninger til PET, kan videregivelse dog ske, hvis
retsplejelovens betingelser for edition er opfyldt.
Efter retsplejelovens § 804
kan der som led i efterforskningen af en lovovertrædelse, der
er undergivet offentlig påtale, meddeles en person, der ikke
er mistænkt, pålæg om at forevise eller udlevere
genstande (edition), hvis der er grund til at antage, at en
genstand, som den pågældende har rådighed over,
kan tjene som bevis, bør konfiskeres eller ved
lovovertrædelsen er fravendt nogen, som kan kræve den
tilbage.
Udtrykket "genstand" omfatter
også dokumenter og oplysninger, herunder elektronisk lagrede
dokumenter og oplysninger - f.eks. i luftfartsselskabers
bookingsystemer mv.
3.2.1.2. Et editionspålæg
forudsætter, at der er rimelig formodning for, at et
strafbart forhold, som forfølges af det offentlige, er
begået. Handlinger, der sigter til at fremme eller bevirke
udførelsen af et strafbart forhold, vil også anses som
et strafbart forhold, forudsat at der foreligger den
fornødne mistanke herom.
Det er ikke muligt efter
bestemmelsen at indhente oplysninger om personer på et
stadie, hvor der ikke er grundlag for en egentlig mistanke,
herunder grundlag for at iværksætte en efterforskning
efter retsplejelovens regler eller rejse sigtelse. Det er
således efter omstændighederne ikke
tilstrækkeligt for at opnå et
editionspålæg, at PET har en formodning bestyrket af
konkrete omstændigheder om, at oplysninger om en person eller
kreds af personer må antages at have betydning for
varetagelsen af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse
og efterforskning af forbrydelser omfattet af straffelovens kapitel
12 og 13 (spionage, terrorisme mv.). Betingelserne for edition er
således mere skærpede end de betingelser, der
gælder for PETs adgang til at indhente oplysninger fra andre
forvaltningsmyndigheder som f.eks. SKAT, jf. nærmere herom
under pkt. 3.3 nedenfor.
Beføjelsen til edition
gælder for al efterforskning af strafbare forhold, som
forfølges af det offentlige, og er således ikke
forbeholdt de sager, som PET efterforsker.
3.2.1.3. Afgørelse om edition
træffes som udgangspunkt af retten ved kendelse på
politiets begæring, jf. retsplejelovens § 806, stk. 1 og
2. Politiet har dog mulighed for selv at træffe beslutning om
edition, hvor indgrebets øjemed ville forspildes, hvis
retskendelse skulle afventes, jf. § 806, stk. 3.
PET vil endvidere efter
omstændighederne kunne anvende andre af retsplejelovens
bestemmelser om straffeprocessuelle tvangsindgreb til at
tilvejebringe oplysninger fra mistænkte såvel som ikke
mistænkte personer. Disse indgreb kræver også, at
der er en egentlig mistanke om et strafbart forhold.
Hvis luftfartslovens § 148 a havde kunnet sættes i
kraft, ville der have været hjemmel til, at PET uden
retskendelse og uden egentlig mistanke om et strafbart forhold
ville have kunnet få adgang til luftfartsselskabernes
aktuelle og historiske passageroplysninger til brug for
forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af
straffelovens kapitel 12 og 13.
3.3. PETs
indhentning af oplysninger hos andre
forvaltningsmyndigheder
3.3.1.
Persondataloven gælder som udgangspunkt for danske
forvaltningsmyndigheders videregivelse af personoplysninger til
PET, jf. persondatalovens § 1, stk. 1 og 3. Dette
indebærer, at bl.a. persondatalovens § 5, der indeholder
en række grundlæggende principper for behandling af
personoplysninger, og persondatalovens §§ 6-8, der
indeholder betingelser for adgangen til at behandle, herunder
videregive, personoplysninger, finder anvendelse.
Videregivelse af oplysninger til
PET kan således bl.a. ske, hvis videregivelsen er
nødvendig af hensyn til udførelsen af en opgave, der
henhører under offentlig myndighedsudøvelse, som
forvaltningsmyndigheden eller PET har fået pålagt, jf.
persondatalovens § 6, stk. 1, nr. 6. Videregivelse af
følsomme personoplysninger kan dog alene ske, hvis
betingelserne herfor i persondatalovens §§ 7 og 8 er
opfyldt.
Persondatalovens §§ 5-8
regulerer alene, hvornår en anden forvaltningsmyndighed er
berettiget til at videregive personoplysninger til PET. Det
følger imidlertid af forvaltningslovens § 31, stk. 1,
at i det omfang en forvaltningsmyndighed er berettiget til at
videregive en oplysning til PET, skal myndigheden på
begæring af PET videregive oplysningen, hvis den er af
betydning for PETs virksomhed eller for en afgørelse, som
PET skal træffe. Dette gælder dog ikke, hvis
videregivelsen påfører forvaltningsmyndigheden et
merarbejde, der væsentligt overstiger den interesse, PET har
i at få oplysningen, jf. § 31, stk. 2.
Det er forvaltningsmyndigheden, der
modtager anmodningen fra PET om udlevering af oplysninger efter
forvaltningslovens § 31, som skal vurdere, om betingelserne
for videregivelsen er opfyldt. En sådan vurdering kan efter
omstændighederne nødvendiggøre, at PET over for
den pågældende myndighed redegør nærmere
for behovet for at få oplysningerne udleveret.
3.3.2.
For videregivelse af oplysninger til PET til brug for tjenestens
opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af
overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13 (spionage,
terrorisme mv.) er der i PET-lovens § 4 fastsat særlige
regler.
Det fremgår af bestemmelsen,
at andre forvaltningsmyndigheder efter anmodning fra PET skal
videregive oplysninger til tjenesten, hvis tjenesten vurderer, at
oplysningerne må antages at have betydning for varetagelse af
tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning
af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.
Bestemmelsen viderefører den
retsstilling, der blev indført ved lov nr. 542 af 8. juni
2006 (anti-terrorlovpakke II), men er af informative grunde
omskrevet i PET-loven, så det tydeligere fremgår, at
bestemmelsen indebærer pligt for andre
forvaltningsmyndigheder til at videregive oplysninger til PET, jf.
forarbejderne til PET-lovens § 4.
PET-lovens § 4 indebærer
en fravigelse af de almindelige regler for forvaltningsmyndigheders
videregivelse af oplysninger til PET, herunder persondatalovens
§§ 6-8, ved dels at fastsætte mere lempelige
betingelser for at videregive oplysninger til PET, dels ved, at det
er PET - og ikke den videregivende forvaltningsmyndighed - der skal
vurdere, om videregivelsesbetingelserne er opfyldt (og den
pågældende anden forvaltningsmyndighed skal lægge
PETs vurdering heraf til grund).
Bestemmelsen vedrører alene
PETs indhentning af oplysninger fra andre
(danske) forvaltningsmyndigheder og ikke PETs indhentning af
oplysninger fra private eller udenlandske myndigheder. Bestemmelsen
kan således ikke anvendes til at indhente oplysninger fra
luftfartsselskaber og private lufthavne.
3.3.3.
I betingelsen om, at oplysningerne "må antages at have
betydning" for PETs opgaver vedrørende forebyggelse og
efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12
og 13, ligger, at der skal være en mere konkret formodning
for, at de oplysninger, som PET ønsker at indhente, vil have
betydning for PETs varetagelse af disse opgaver (et konkret
relevanskriterium), jf. forarbejderne til PET-lovens § 4.
Betingelsen "må antages at
have betydning" gør det således muligt for PET at
behandle oplysninger om personer på et stadie, hvor der ikke
er grundlag for en egentlig mistanke, herunder grundlag for at
iværksætte en efterforskning efter retsplejelovens
regler eller rejse sigtelse. Det er tilstrækkeligt, at PET
har en formodning bestyrket af konkrete omstændigheder om, at
oplysninger om personen må antages at have betydning for
varetagelsen af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse
og efterforskning af forbrydelser omfattet af straffelovens kapitel
12 og 13, jf. forarbejderne til PET-lovens § 4.
I betingelsen "må antages at
have betydning" ligger imidlertid, at der skal foreligge en vis
sandsynlighed for, at oplysningen kan bidrage til PETs varetagelse
af sine opgaver efter straffelovens kapitel 12 og 13. Vurderingen
skal baseres på objektive holdepunkter, og det må ikke
fremstå som en fjern mulighed, at oplysningerne kan have
betydning for varetagelsen af tjenestens opgaver vedrørende
forebyggelse og efterforskning af forbrydelser omfattet af
straffelovens kapitel 12 og 13, jf. forarbejderne til PET-lovens
§ 4.
3.3.4.
PET-lovens § 4 giver først og fremmest PET mulighed for
at indhente allerede foreliggende oplysninger hos den
pågældende forvaltningsmyndighed, men tjenesten kan i
medfør af bestemmelsen også anmode om løbende
at modtage oplysninger - f.eks. i en situation, hvor PET
overvåger en person og i den forbindelse har behov for
løbende oplysninger med henblik på nærmere at
fastlægge vedkommendes opholdssted, aktiviteter, kontakter
mv. samt ændringer heri, jf. forarbejderne til PET-lovens
§ 4. Bestemmelsen kan derimod ikke antages at indeholde
hjemmel til, at andre forvaltningsmyndigheder på PETs
foranledning indhenter oplysninger fra tredjeparter, som den
pågældende myndighed ikke i øvrigt ville have
anledning til at indhente, jf. nærmere herom pkt. 2.3.
Efter bestemmelsen kan PET
endvidere indhente oplysninger om en kreds af personer, der har
rettet henvendelse til en offentlig myndighed inden for et givet
tidsrum, som den efterretningsmæssige interesse knytter sig
til, f.eks. en hændelse eller en begivenhed. Det
forudsættes i bemærkningerne til forslaget til
PET-loven, at PET i sådanne tilfælde - hvor der vil
kunne blive tale om videregivelse af oplysninger om en række
personer, som viser sig ikke at have relevans for tjenesten -
så vidt muligt afgrænser sin forespørgsel til
den pågældende forvaltningsmyndighed, således at
der ikke i videre omfang end nødvendigt bliver tale om
videregivelse af oplysninger af den omhandlede karakter. Det
forudsættes endvidere i det pågældende
lovforslag, at PET i sådanne tilfælde inden for en
rimelig tid træffer afgørelse om, hvorvidt de
personer, som tjenesten har indhentet oplysninger om, har relevans
for tjenesten. Hvis det viser sig ikke at være
tilfældet, skal oplysningerne vedrørende de
pågældende slettes.
3.4. Tilsynet
med PETs behandling af oplysninger
3.4.1.
Tilsynet med Efterretningstjenesterne blev oprettet den 1. januar
2014. Tilsynet er et særligt uafhængigt kontrolorgan,
der fører tilsyn med, at PET (og Forsvarets
Efterretningstjeneste (FE)) behandler oplysninger om fysiske og
juridiske personer i overensstemmelse med lovgivningen.
I forhold til PET påser
tilsynet bl.a., om tjenesten overholder PET-lovens regler om
tilvejebringelse af oplysninger, herunder om indsamling og
indhentning, intern behandling af oplysninger, herunder om frister
for sletning af oplysninger, videregivelse af oplysninger, herunder
tjenesterne imellem samt videregivelse til andre
forvaltningsmyndigheder, private, udenlandske myndigheder og
internationale organisationer, og forbud mod at behandle
oplysninger om personer alene på baggrund af lovlig politisk
virksomhed.
Efter anmodning fra en fysisk eller
juridisk person skal tilsynet tillige undersøge, om PET
uberettiget behandler oplysninger om den pågældende.
Tilsynet sikrer, at dette ikke er tilfældet, og giver
herefter den pågældende meddelelse herom (den indirekte
indsigtsordning).
Tilsynet kan hos PET kræve
enhver oplysning og alt materiale, der er af betydning for
tilsynets virksomhed, og tilsynet har til enhver tid adgang til
alle lokaler, hvorfra der er adgang til de oplysninger som
behandles, eller hvor tekniske hjælpemidler anvendes.
Tilsynet kan endvidere afkræve PET skriftlige udtalelser om
faktiske og retlige forhold af betydning for tilsynets
kontrolvirksomhed.
3.5. SKATs
adgang til PNR-oplysninger
3.5.1.
Efter toldlovens § 17, stk. 1, har virksomheder, der driver
trafik med luftfartøjer og skibe, eller befordringsmidlets
fører, pligt til at give og dokumentere de oplysninger, der
er nødvendige for udførelsen af told- og
skatteforvaltningens kontrol, herunder oplysninger om
befordringsmiddel, besætning, passagerer og disses
registrerede bagage.
SKAT har således efter
toldlovens § 17 adgang til oplysninger om bl.a. passagerer og
besætning på luftfartøjer og skibe til brug for
toldkontrol, og disse oplysninger skal gives og dokumenteres af
luftfartsselskaber, rederier, havne og lufthavne eller fra
fartøjets fører.
3.5.2. SKAT får - i relation
til flytrafik - i praksis information om 18 dataelementer, der er
nødvendige til brug for kontrollens udøvelse, hvis
luftfartsselskaberne er i besiddelse af disse oplysninger.
De oplysninger, der skønnes
nødvendige for toldkontrollen, omfatter hovedparten (18 ud
af 19) af de oplysningstyper, som fremgår af
PNR-direktivforslaget, jf. nærmere herom under pkt. 2.2.2, og
omfatter oplysning om følgende i det omfang
luftfartsselskabet er i besiddelse af dem:
1. PNR-nummer
2. Dato for
reservationen/udstedelsen af billetten
3. Planlagt(e)
rejsedato(er)
4. Navn(e)
5. Adresse og
kontaktoplysninger (telefonnummer, e-mailadresse)
6. Alle oplysninger
om betaling, herunder faktureringsadresse
7. Hele rejseruten
for hvert sæt PNR-oplysninger
8. Oplysninger om
faste passagerer (frequent flyer-oplysninger)
9.
Rejsebureau/rejsekonsulent
10. Rejsestatus for
passagerer, herunder bekræftelser, indcheckningsstatus, no
show- og go show-oplysninger
11. Delte
PNR-dataelementer (man taler om delte PNR-dataelementer, hvis der i
en passagers PNR-oplysninger er henvisninger til en anden passagers
PNR-oplysninger)
12. Generelle
bemærkninger (herunder alle tilgængelige oplysninger om
uledsagede mindreårige under 18 år såsom den
mindreåriges navn og køn, alder og sprog, navnet
på og kontaktoplysninger for den ansvarlige voksne ved
afrejsen, og dennes forhold til den mindreårige, navnet
på og kontaktoplysninger for den ansvarlige voksne ved
ankomsten, og dennes forhold til den mindreårige, og
ledsagende lufthavnsmedarbejder ved afgang og ankomst)
13. Oplysninger i
billetrubrikkerne, herunder billetnummer, datoen for udstedelsen af
billetten, enkeltbilletter og automatisk billetprisangivelse
(Automated Ticket Fare Quote)
14.
Sædenummer og andre pladsoplysninger
15. Oplysninger om
code-sharing (code-sharing anvendes, når to eller flere
luftfartsselskaber har indgået en aftale om, at de kan udbyde
billetter til den samme flyvning)
16.
Fuldstændige bagageoplysninger
17. Antal
medrejsende og disses navne i forbindelse med en reservation
19. Oversigt over
alle ændringer af oplysningerne under punkt 1-17
Det bemærkes, at SKAT har brug for information om de
ændringer, der sker i PNR-oplysningerne, for at kunne
udføre en så præcis risikoanalyse som
muligt.
Det er ikke nødvendigt for toldkontrollen, at SKAT
får information om indsamlede forhåndsoplysninger om
passagerer (API-oplysninger (Advanced Passenger Information)) -
PNR-dataelement nr. 18, jf. nærmere herom pkt. 2.2.2.
SKAT får i dag de anførte oplysninger på
flere forskellige måder alt efter, hvad der er aftalt med
luftfartsselskaberne. I nogle tilfælde fås
oplysningerne ved, at SKAT har direkte adgang til
luftfartsselskabernes database; SKAT har her adgang til alle
oplysninger, men må, jf. persondataloven og SKATs interne
arbejdsinstrukser, alene se og anvende de oplysninger, der er
nødvendige for toldkontrollen. I andre tilfælde er der
indgået aftaler med selskaberne om levering af oplysninger
til SKAT manuelt på papir mv.
De oplysninger, som SKAT har fået i henhold til toldloven,
vil kunne stilles til rådighed for PET i overensstemmelse med
de regler, der er beskrevet ovenfor under pkt. 3.3 om PETs adgang
til at indhente oplysninger fra andre forvaltningsmyndigheder. SKAT
kan derimod ikke indhente oplysninger fra luftfartsselskaber, der
ikke konkret er behov for til brug for toldkontrol.
4. Regeringens
overvejelser og den foreslåede ordning
4.1. Behov for
PETs adgang til PNR-oplysninger
4.1.1. Som det blev anført i
forarbejderne til anti-terrorlovpakke II fra 2006, jf. ovenfor pkt.
2.1.2, er det af afgørende betydning for PETs forebyggende
og efterforskningsmæssige indsats mod terrorisme, at
tjenesten har hurtig og effektiv adgang til oplysninger fra
luftfartsselskaberne om, at personer med mulig tilknytning til
terrorvirksomhed er på vej til eller fra Danmark.
I lyset af udviklingen i terrortruslen mod Danmark siden 2006 -
herunder bl.a. i forhold til foreign fighters - er dette behov ikke
blevet mindre, snarere tværtimod.
Det er således også i dag af afgørende
betydning for PETs forebyggende og efterforskningsmæssige
indsats mod terrorisme, at tjenesten har hurtig og effektiv adgang
til oplysninger om, at personer med mulig tilknytning til
terrorvirksomhed er på vej til Danmark. Hvis PET modtager
efterretninger af denne karakter - f.eks. fra en udenlandsk
samarbejdspartner eller i forbindelse med overvågning af
mistænkte personer her i landet - vil det typisk være
helt centralt, at tjenesten kan følge op på
sådanne oplysninger straks. Det er derfor vigtigt, at PET
hurtigst muligt kan få udleveret de oplysninger fra
luftfartsselskaberne, som er nødvendige for at identificere
flypassagerer, der kan være relevante i terrormæssig
sammenhæng.
Tilsvarende er det væsentligt, at PET som led i det
internationale samarbejde på
terrorbekæmpelsesområdet kan orientere udenlandske
samarbejdspartnere, hvis der fremkommer oplysninger om, at en
terrormistænkt er på vej fra Danmark til et andet land.
I sådanne tilfælde vil det ligeledes være
nødvendigt, at tjenesten hurtigst muligt kan få adgang
til oplysninger fra luftfartsselskaberne om, på hvilket fly
den pågældende person er registreret som passager.
Inden- og udenlandske erfaringer viser, at der i forbindelse med
rekruttering og radikalisering af potentielle terrorister ofte
indgår rejser til visse lande og områder - herunder til
egentlige "træningslejre". Bl.a. udgør konflikten i
Syrien og Irak aktuelt den væsentligste faktor i
trusselsbilledet i forhold til terror mod Danmark. Mindst 115
personer er eller har været udrejst fra Danmark. Ca.
halvdelen befinder sig nu igen i Danmark. Konfliktområdet
tiltrækker fortsat både nye rejsende og personer, der
tidligere har været udrejst. De personer, der udrejser,
tilslutter sig nu i altovervejende grad Islamisk Stat i Irak og
Levanten (ISIL).
PET har således også behov for løbende at
have adgang til passageroplysninger vedrørende særlige
destinationer og rejsemønstre, som vurderes at være
relevante i en terrormæssig sammenhæng.
Det bemærkes i den forbindelse, at PETs arbejde i vidt
omfang er forebyggende, hvilket nødvendiggør, at PET
kan indhente oplysninger, selv om det er forbundet med usikkerhed,
om de personer, der undersøges, reelt har til hensigt at
begå strafbare forhold. Efterretningsarbejde har ofte
karakter af "at lægge et puslespil", hvor enkeltoplysninger
ikke nødvendigvis har et belastende indhold, men hvor
oplysningen, når den sammenkædes med andre oplysninger,
kan have afgørende betydning for det terrorforebyggende
arbejde.
Som et af de tolv initiativer i
regeringens terrorudspil "Et stærkt værn mod terror"
ønsker regeringen at sikre, at PET får adgang til
relevante oplysninger, som luftfartsselskaberne har om deres
passagerer. Det vil styrke PETs overvågning af, om personer
med mulig tilknytning til terrorvirksomhed er på vej til og
fra Danmark, herunder "foreign fighters". Det vil gøre PETs
forebyggende og efterforskningsmæssige indsats mod terrorisme
mere effektiv.
4.2 Behov for
SKATs adgang til PNR-oplysninger
4.2.1.
SKAT har allerede efter toldlovens § 17 adgang til oplysninger
om bl.a. passagerer og besætning på luftfartøjer
og skibe til brug for toldkontrol.
SKAT anvender passageroplysninger
som et væsentligt element i at afgøre, hvilken bagage
og hvilke personer der skal udtages til toldkontrol. Oplysningerne
medvirker således til, at SKAT kan udpege, hvilke passagerer
og bagage der skal kontrolleres nærmere med henblik på
at sikre, at varer, der medbringes, bliver angivet til SKAT og
toldbehandlet korrekt. Passageroplysninger anvendes i den
sammenhæng ikke mindst i SKATs forsøg på at
opdage tilfælde af ulovlig indførsel af f.eks.
narkotika, og andre ulovlige produkter, som personer i nogle
tilfælde medbringer til Danmark.
SKAT får i relation til
flytrafik allerede i dag i praksis information om 18
PNR-dataelementer, der er nødvendige til brug for
toldkontrollens udøvelse, hvis luftfartsselskaberne er i
besiddelse af disse oplysninger, jf. nærmere herom pkt.
3.5.2.
Det er nødvendigt for, at
der kan ske udvælgelse af de passagerer, der skal
kontrolleres i forbindelse med toldkontrol, at der kan ske
indsamling af de pågældende data for alle passagerer og
besætningsmedlemmer ombord på luftfartøjer, der
kommer til eller forlader Danmark. Kun derved kan der via
risikoanalyse mv. ske en faglig målrettet udvælgelse af
de passagerer, der skal kontrolleres, mens øvrige passagerer
vil kunne forlade luftfartøjet uden videre forsinkelse
mv.
Den omstændighed, at
tilgangen til passageroplysninger i dag sker på forskellig
vis afhængig af de aftaler, der er indgået med de
enkelte luftfartsselskaber, og der som følge heraf ikke sker
en ensartet og elektronisk behandling af dataene i dag,
indebærer, at der ikke kan udføres en elektronisk
risikoanalyse på disse data.
SKAT arbejder i lyset heraf
på at etablere en it-løsning, som luftfartsselskaber
overfører PNR-oplysningerne til, med henblik på, at
håndteringen af oplysningerne kan ske ensartet og digitalt.
Herfra vil SKAT kunne anvende de oplysninger, som er defineret som
værende nødvendige for toldkontrollen.
For at skabe grundlag for
etableringen af en sådan it-løsning er der behov for
en udtrykkelig hjemmel til, at PNR-oplysninger fra
luftfartsselskaberne løbende overføres til SKAT til
brug for toldkontrol. Disse oplysninger vil kombineret med SKATs
planlagte it-løsning kunne danne grundlag for
gennemførelse af en mere effektiv og intelligent
risikoanalyse på basis af erfaringer, efterretninger og andre
informationer. Dermed vil der kunne ske en hurtigere, bedre og mere
systematisk vurdering af, hvilke passagerer der skal udvælges
til egentlig toldkontrol, og hvilke passagerer der ikke skal
foretages kontrol af. Toldkontrollen vil dermed blive mere
effektiv.
4.3. Valg af
lovmodel
4.3.1. PET har som anført
ovenfor under pkt. 2.3 indtil for nyligt haft et samarbejde med
SKAT, der bl.a. indebar, at SKAT på foranledning af PET
indhentede PNR-oplysninger i henhold til toldloven, som herefter
blev videregivet til PET.
I forhold til at lovfæste en
ny model for samarbejdet mellem PET og SKAT kan det på den
baggrund overvejes, om PETs adgang til PNR-oplysninger skal
være baseret på en selvstændig adgang til
oplysninger fra luftfartsselskaberne, eller om adgangen bør
ske via SKATs adgang til sådanne oplysninger i henhold til
toldloven.
For at etablere en
selvstændig adgang taler bl.a., at PET ikke vil være
afhængig af - og SKAT ikke belastet af - at SKAT skal fungere
som mellemled for PETs indhentning af PNR-oplysninger. Efter
omstændighederne kan det være nødvendigt for PET
at indhente PNR-oplysninger meget hurtigt og på alle tider af
døgnet. Ifølge det oplyste har det hidtidige
samarbejde med SKAT dog ikke i almindelighed givet anledning til
problemer i forhold til at opfylde PETs behov for PNR-oplysninger.
Tværtimod har SKAT gennem årene opbygget en
særlig kompetence til hurtigt og effektivt at indhente
PNR-oplysninger. PET har derfor draget stor nytte af SKATs
kompetence på området.
For i stedet at etablere en adgang
via SKAT taler bl.a., at der ved at etablere én kobling fra
luftfartsselskaberne til myndighederne undgås, at
luftfartsselskaberne skal give samme eller hovedsageligt samme data
til flere myndigheder. Løsningen har endvidere vist sig at
fungere i praksis, jf. det tidligere samarbejde mellem PET og SKAT.
Løsningen vil således i praksis kunne anvendes fra det
tidspunkt, hvor hjemmelsgrundlaget er på plads. En
sådan "via SKAT-løsning" har endvidere den fordel, at
det i vidt omfang ikke er muligt for luftfartsselskaber, der er
private - og ofte udenlandske virksomheder, herunder fra lande uden
for EU - at vide, om PET viser interesse for en given person eller
flyafgang. For "via SKAT-løsningen" taler også, at PET
vil kunne få gavn af de fordele, som SKAT søger at
opnå ved det iværksatte projekt med at etablere den
elektroniske løsning, der er omtalt nedenfor under pkt.
4.4.3.
4.3.2.
På den anførte baggrund finder regeringen det mest
hensigtsmæssigt at etablere en løsning baseret
på SKATs adgang til PNR-oplysninger ("via
SKAT-løsningen").
En sådan løsning vil
indebære, at der etableres særskilt hjemmel til, at
SKAT kan modtage de oplysninger, som SKAT tidligere har indhentet
og videregivet til PET, i de situationer, hvor SKAT ikke har nogen
selvstændig interesse i at indhente oplysningerne til brug
for toldkontrol, og videregive oplysninger til PET.
Hensynene til, at PET skal have
adgang til sådanne oplysninger, må med henvisning til
den meget alvorlige kriminalitet, som PET har til opgave at
forebygge, efterforske og modvirke, anses for at være mindst
lige så stærke, som de hensyn, der begrunder SKATs
adgang til visse af oplysningerne til brug for toldkontrol.
4.3.3. Samtidig finder regeringen,
at det, for at gøre opgaven så administrativ let som
muligt for såvel luftfartsselskaberne som SKAT, er mest
hensigtsmæssigt, at SKAT får en særskilt hjemmel
til at få alle de data, der er nødvendige til brug for
udøvelse af toldkontrol og forebyggelse og efterforskning af
overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13 - i det
omfang luftfartsselskaberne er i besiddelse af dem - og behandle og
opbevare disse elektronisk.
SKAT arbejder som anført ovenfor under pkt. 4.2 på
at etablere en elektronisk løsning, som luftfartsselskaber
kan overføre oplysninger til. Herfra vil SKAT kunne anvende
de oplysninger, som er defineret som værende
nødvendige for toldkontrollen. Denne løsning kan
danne grundlag for en mere effektiv og intelligent risikoanalyse
på basis af erfaringer, efterretninger og andre
informationer. Dermed vil der kunne ske en bedre og mere
systematisk vurdering af, hvilke passagerer der skal udvælges
til egentlig toldkontrol. Toldkontrollen vil dermed blive mere
effektiv.
Der bør efter regeringens
opfattelse skabes mulighed for, at PET - når denne
it-løsning etableres hos SKAT - får adgang til at
indhente oplysninger direkte fra SKATs elektroniske løsning.
Dette vil fritage SKAT for det arbejde, der er forbundet med
konkret at skulle fremsøge og videregive oplysninger til
PET. Samtidig vil det sikre, at PET i alle tilfælde hurtigt
kan få adgang til PNR-oplysninger. En sådan adgang vil
være et væsentligt skridt i forhold til at etablere et
dansk PNR-system.
Ordningen bør endelig
udformes, så det sikres, at oplysningerne opbevares og
håndteres på en forsvarlig måde og i
overensstemmelse med de almindelige regler i persondataloven,
forvaltningsloven og PET-loven. Med lovforslaget indføres
således en model, der bl.a. sikrer, at SKATs medarbejdere
alene har adgang til de oplysninger, der er nødvendige for
toldkontrollens udførelse, og at PET alene har adgang til de
oplysninger, som kan betydning for varetagelsen af tjenestens
opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af
overtrædelse af straffelovens kapitel 12 og 13.
4.4. Den
foreslåede ordning
4.4.1.
Den foreslåede ordning indebærer, at der
indsættes en bestemmelse i toldloven om, at virksomheder, der
driver trafik med luftfartøjer (flyselskaber mv.), skal give
oplysninger om passagerer og besætning på
luftfartøjer, som virksomhederne er af besiddelse af, til
told- og skatteforvaltningen til brug for udøvelse af
toldkontrol og forebyggelse og efterforskning af
overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.
Samtidig indsættes der i
PET-loven en hjemmel til, at SKAT videregiver oplysninger om
passagerer og besætning på luftfartøjer til PET,
hvis tjenesten vurderer, at oplysningerne kan have betydning for
varetagelse af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og
efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12
og 13.
Disse ændringer af PET-loven
og toldloven indebærer nærmere, at SKAT (told- og
skatteforvaltningen) fra de virksomheder, som SKAT i dag får
oplysninger fra til brug for toldkontrol, skal modtage oplysninger
om passagerer og besætning på luftfartøjer til
brug for både toldkontrol og forebyggelse og efterforskning
af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13. SKAT skal
videregive de oplysninger til PET, som tjenesten vurderer, kan have
betydning for varetagelse af tjenestens opgaver vedrørende
forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af
straffelovens kapitel 12 og 13.
SKAT vil således blive
berettiget til at indhente oplysninger om flypassagerer mv. og
videregive oplysningerne til PET også i de situationer, hvor
SKAT ikke har nogen selvstændig interesse i at indhente
oplysningerne til brug for toldkontrol.
Lovforslaget vil dermed skabe
grundlag for at genetablere det hidtidige samarbejde mellem SKAT og
PET. Lovforslaget vil således
indføre et nyt særskilt hjemmelsgrundlag, så
SKAT og PET også kan samarbejde om udlevering af
PNR-oplysninger til PET til brug for varetagelsen af tjenestens
opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af
overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.
Luftfartsselskabernes forpligtelser
til at give oplysninger til SKAT gælder efter lovforslaget
udtrykkeligt kun, i det omfang luftfartsselskaberne allerede som
led i deres virksomhed har indsamlet disse oplysninger.
Lovforslaget pålægger således ikke
luftfartsselskaberne at indsamle eller opbevare yderligere
oplysninger fra passagererne end de oplysninger, som
luftfartsselskaberne allerede indsamler til deres egen
forretningsmæssige brug.
Der henvises i øvrigt til
lovforslagets § 1, nr. 1 (forslag til § 4, stk. 2, i
PET-loven) og § 2, nr. 1 (forslag til § 17, stk. 4, i
toldloven), og bemærkningerne hertil.
4.4.2.
De foreslåede ændringer af toldloven omhandler
nærmere, at der etableres særskilt hjemmel til, at
luftfartsselskaberne skal give PNR-oplysninger (inklusiv API
informationer) - i det omfang de er i besiddelse af sådanne
oplysninger - til SKAT.
Luftfartsselskaberne vil
således skulle overføre oplysninger om passagerer og
besætningsmedlemmer i forbindelse med rejser til og fra
Danmark. SKAT vil - hvis oplysningerne findes - bl.a. kunne
få overført oplysninger såsom navn, køn,
fødedato, nationalitet, pasnummer, pasudstedelsesland og
udløbsdato af passet, booking- og reservationsnummer,
reservations- og udstedelsesdato, rejsebureau, rejsedato,
rejseplan, herunder forudgående og efterfølgende
flyvninger (connecting flights), tidligere reservationer,
eventuelle oplysninger om medrejsende, kontaktoplysninger,
oplysninger om betaling, pladsnummer, bagage, kreditkort mv.
Den foreslåede ordning
omfatter ikke overførsel af følsomme
personoplysninger - dvs. oplysninger om en persons
racemæssige eller etniske oprindelse, religiøse eller
filosofiske overbevisning, politiske meninger, medlemskab af
fagforening, eller oplysninger som vedrører den
pågældende persons helbred eller seksualitet. Der er
således ikke lagt op til, at SKAT og PET skal have adgang til
oplysninger om f.eks. særlige måltider (der kan give
oplysning om passagerens religion) eller særlig assistance
(der kan give oplysning sygdom eller handikap), som et
luftfartsselskab måtte have registreret om passagerer, og
sådanne oplysninger vil i givet fald skulle filtreres
fra.
4.4.3.
Det foreslås, at skatteministeren efter forhandling med
justitsministeren fastsætter nærmere regler om
oplysningsforpligtelsen, herunder hvordan oplysningerne stilles til
rådighed for told- og skatteforvaltningen og med hvilke
intervaller oplysningerne skal meddeles.
Bestemmelsen indebærer bl.a.,
at der fastsættes regler for, hvilke nærmere typer af
oplysninger der vil være omfattet af den foreslåede
ordning. En sådan bemyndigelse vurderes hensigtsmæssig
for, at det løbende kan sikres, at SKAT og PET får
adgang til de typer af oplysninger, som der er behov for, men
samtidig ikke får adgang til typer af oplysninger, som der
ikke er behov for. Udnyttelsen af bemyndigelsen vil også
kunne medvirke til at skabe yderligere klarhed om, hvilke
nærmere typer af oplysninger, som der stilles til
rådighed for SKAT og PET.
Det forudsættes
således, at der ved bekendtgørelse fastsættes
nærmere regler om, hvilke typer af oplysninger som
luftfartsselskaberne vil skulle overføre til SKAT. Det
forventes i første omgang at udnytte bemyndigelsen til at
fastsætte regler om, at SKAT får overført de 19
PNR-dataelementer, der er omfattet af det foreliggende
PNR-direktivforslag, jf. nærmere herom pkt. 2.2.2. Der er
tale om de typer af oplysninger, som SKAT i dag kan indhente til
brug for toldkontrol i henhold til toldlovens § 17, stk. 1,
jf. nærmere herom under pkt. 3.5.2. Overførslen af
dataelement nr. 18 (API-oplysningerne) vil dog alene skulle ske til
brug for PETs opgavevaretagelse, idet SKAT ikke har behov for disse
oplysninger til brug for toldkontrol.
Det bemærkes, at luftfartsselskabernes indsamling af
PNR-oplysninger vil kunne variere over tid, ligesom PETs og SKATs
behov for PNR-oplysninger også kan ændre sig over tid.
Samtidig er det på nuværende tidspunkt usikkert,
hvordan det endelige PNR-direktiv kommer til at se ud. Af bl.a. de
anførte grunde forudsættes det med lovforslaget, at
den foreslåede bemyndigelsesbestemmelse i givet fald vil
kunne udnyttes til at fastsætte regler om overførsel
af andre af de oplysninger, som luftfartsselskaberne registrerer om
deres passagerer og besætning, end de specifikt omtalte 19
PNR-dataelementer, som aktuelt fremgår af direktivforslaget.
Reglerne vil blive fastsat i en bekendtgørelse, som i givet
fald først vil blive udstedt efter forudgående
høring.
Bemyndigelsesbestemmelsen vil ikke kunne udnyttes til at
fastsætte regler om, at luftfartselskaberne skal
overføre følsomme personoplysninger til SKAT, jf.
nærmere herom under pkt. 4.4.2. I øvrigt vil
bemyndigelsesbestemmelsen alene kunne anvendes til at
fastsætte regler om, at luftfartsselskaberne skal
overføre oplysninger, som enten er nødvendige for
udførelsen af toldkontrol, eller som kan have betydning for
varetagelse af PETs opgaver vedrørende forebyggelse og
efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12
og 13, jf. nærmere herom under pkt. 4.4.9.
Der henvises i øvrigt til
lovforslagets § 2, nr. 2, (forslag til toldlovens § 17,
stk. 6), og bemærkningerne hertil.
Bestemmelsen indebærer
endvidere, at skatteministeren i en bekendtgørelse
fastlægger, hvordan de omhandlede oplysninger stilles til
rådighed for SKAT, herunder fastlægger såvel
formatet for afgivelsen af de ovenfor nævnte oplysninger som
intervallerne for deres afgivelse.
De omhandlede oplysninger, der
allerede findes elektronisk hos luftfartsselskaberne,
forudsættes i den forbindelse overført med faste
intervaller til den elektroniske løsning, som SKAT er ved at
etablere, jf. herom under pkt. 3.5.3.
SKAT vil med etableringen af en
elektronisk løsning til håndtering af PNR-oplysninger
kunne foretage en mere effektiv og intelligent risikoanalyse
på basis af erfaringer, efterretninger og andre
informationer. Dermed vil der kunne ske en bedre og mere
systematisk vurdering af, hvilke passagerer der skal udvælges
til egentlig toldkontrol, og hvilke passagerer der ikke skal
foretages kontrol af.
Den elektroniske løsning vil
kunne modtage data i de formater, der allerede anvendes af
luftfartsselskaberne. Uanset hvilket af de gængse
systemer/formater det enkelte luftfartsselskab i dag anvender, vil
data således let kunne overføres til SKATs kommende
it-løsning. Derved vil omkostningerne for
luftfartsselskaberne blive minimale. Via en komponent i
it-løsningen skabes ensartethed i opsætning af
oplysningerne, således at der kan ske søgning,
risikovurdering mv. på indhentede oplysninger inden for de
lovgivningsmæssigt fastsætte rammer og regler.
Det fremgår af de
internationale standarder på området, at der er flere
"modeller" for, hvor ofte oplysninger overføres fra
luftfartsselskaberne til myndighedernes it-løsning. Det
forudsættes i den forbindelse, at SKAT udnytter den
foreslåede hjemmel til at fastsætte administrative
regler sådan, at den frekvens, der skal følges,
afpasses efter de behov, der er for retvisende information samtidig
med, at frekvensen lægger sig op ad tilsvarende frekvenser
anvendt i andre lande.
Der henvises i øvrigt til
lovforslagets § 2, nr. 2, (forslag til toldlovens § 17,
stk. 6), og bemærkningerne hertil.
4.4.4. Som anført ovenfor
under pkt. 3.5.2 får SKAT i dag de oplysninger om passagerer
og besætning på luftfartøjer, der er
nødvendige til brug for toldkontrol, på flere
forskellige måder alt efter, hvad der er aftalt med
luftfartsselskaberne. I nogle tilfælde fås
oplysningerne ved, at SKAT har direkte adgang til
luftfartsselskabernes database. SKAT har her adgang til alle
oplysninger, men må, jf. interne arbejdsinstrukser, alene se
og anvende de oplysninger, der er nødvendige for kontrollen.
I andre tilfælde er der indgået aftaler med selskaberne
om levering af oplysninger til SKAT manuelt på papir mv.
Det er - som anført under
pkt. 4.4.3 - sigtet med lovforslaget, at luftfartsselskaberne -
når den elektroniske løsning er etableret - vil skulle
levere de oplysninger, der er omfattet af lovforslaget,
elektronisk.
Det forventes, at SKAT i
løbet af sommeren 2015 vil være nået så
langt med den elektroniske løsning, at luftfartsselskaberne
vil kunne meddele oplysningerne elektronisk, og lovforslaget vil
således kunne sættes i kraft på dette tidspunkt,
jf. nærmere herom i lovforslagets § 3 og
bemærkningerne hertil. Det kan dog ikke udelukkes, at de
enkelte luftfartsselskaber vil have behov for en periode til at
indrette sig på at overføre PNR-oplysninger
elektronisk til SKATs it-løsning. Der lægges
således op til, at der i medfør af den
foreslåede bemyndigelsesbestemmelse vil kunne
fastsættes regler om, at luftfartsselskaberne i en kortere
overgangsperiode også vil have mulighed for at levere
oplysningerne inden for rammerne af de hidtidige aftaler mellem
SKAT og selskaberne. Den nærmere tidsmæssige ramme for
denne overgangsordning vil blive fastlagt i denne
bekendtgørelse.
Der henvises i øvrigt til
lovforslagets § 2, nr. 2 (forslag til toldlovens § 17,
stk. 6), og bemærkningerne hertil.
4.4.5. Det foreslås endvidere,
at skatteministeren fastsætter regler om SKATs behandling, herunder opbevaring, af de
oplysninger, der modtages.
Der vil således i bekendtgørelsesform bl.a. skulle
fastsættes frister for, hvor længe oplysningerne vil
kunne opbevares i den elektroniske løsning (slettefrister).
Slettefristerne vil afhænge af, hvor længe det er
nødvendig at opbevare oplysningerne til brug for toldkontrol
og forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af
straffelovens kapitel 12 og 13. Disse regler vil skulle efterleve
reglerne i persondataloven og PET-loven og vil blive implementeret
og kontrolleret som en fast intern kontrol. Skatteministeriet vil i
dialog med Datatilsynet fastlægge de endelige slettefrister,
og bekendtgørelsen herom vil først blive udstedt
efter forudgående offentlig høring. Det
forudsættes, at sådanne slettefrister ikke vil
overstige 2 år. Om forholdet mellem lovforslaget,
persondataloven og PET-loven henvises til pkt. 4.4.7 og 4.4.9.
Der vil desuden blive fastsat regler om adgangen for SKATs
medarbejdere til de indhentede oplysninger. Disse regler vil bl.a.
omfatte, at den påtænkte it-løsning alene vil
kunne anvendes af et begrænset antal personer, der får
særlig tilladelse hertil, at brugen af systemet vil skulle
registreres (logges) mv., og at der vil skulle foretages
løbende kontrol af, at der ikke foretages unødvendige
opslag eller anden unødvendig brug af systemet.
4.4.6.
Den foreslåede ændring af PET-loven indebærer
nærmere, at SKAT videregiver oplysninger om passagerer og
besætning på luftfartøjer til PET, hvis
tjenesten vurderer, at oplysningerne kan have betydning for
varetagelse af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og
efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12
og 13.
Den foreslåede ordning vil
indebære, at PET via SKAT kan indhente oplysninger efter et
generelt relevanskriterium ("kan have betydning") svarende til
PET-lovens § 3, dvs. at det ikke på forhånd kan
udelukkes, at oplysningen har relevans for tjenestens varetagelse
af de pågældende opgaver. Det vil endvidere være
PET - og ikke SKAT - der skal vurdere, om
videregivelsesbetingelserne er opfyldt.
PET kan anvende adgangen til passageroplysninger mv., når
der i en konkret situation er behov for at indhente sådanne
oplysninger.
Den foreslåede ordning vil imidlertid ikke være
begrænset til sådanne tilfælde, idet inden- og
udenlandske erfaringer viser, at der i forbindelse med rekruttering
og radikalisering af potentielle terrorister ofte indgår
rejser til visse lande og områder - herunder til egentlige
"træningslejre".
Ordningen giver således også PET mulighed for
løbende via SKAT at følge passageroplysninger mv.
vedrørende særlige destinationer og
rejsemønstre, som vurderes at være relevante bl.a. i
en terrormæssig sammenhæng. Dette vil bl.a. styrke PETs
muligheder for at identificere danskere og herboende
udlændinge, som rejser til konfliktzoner for at kæmpe
med terrororganisationer (foreign fighters).
Tilsynet med
Efterretningstjenesterne vil kunne efterprøve PETs vurdering
af, om oplysningerne kan have betydning for tjenestens opgaver
vedrørende forebyggelse og efterforskning af
overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13, jf.
PET-lovens § 18.
For at sikre Tilsynet med
Efterretningstjenesterne de bedste muligheder for at
tilrettelægge sin kontrol med PETs anvendelse af den
foreslåede lovhjemmel forudsættes det, at PET med
passende mellemrum orienterer tilsynet om anvendelsen af den
foreslåede bestemmelse om adgangen til PNR-oplysninger.
Der henvises i øvrigt til
lovforslagets § 1 (forslag til PET-lovens § 4, stk. 2),
og bemærkningerne hertil.
4.4.7.
PET-lovens regler for behandling af personoplysninger vil finde
anvendelse for PETs behandling af de oplysninger, som indhentes
efter den foreslåede ordning.
Personoplysninger modtaget efter
den foreslåede ordning kan således kun viderebehandles
af PET, hvis der foreligger et samtykke, oplysningerne må
antages at have betydning for tjenestens opgaver vedrørende
straffelovens kapitel 12 og 13 eller er nødvendige for
tjenestens øvrige arbejdsopgaver, jf. PET-lovens § 7,
stk. 2, nr. 1-3.
Det forudsættes, at PET -
hvor der er tale om, at tjenesten i medfør af den
foreslåede ordning modtager oplysninger om en række
personer, som vil kunne vise sig ikke at have relevans for
tjenesten - inden for en rimelig tid træffer afgørelse
om, hvorvidt de oplysninger, som tjenesten har modtaget, har
relevans for tjenesten, dvs. at betingelserne i PET-lovens § 7
for PETs interne behandling af oplysningerne er opfyldt. I
forbindelse med denne relevansvurdering vil PET kunne sammenholde
de indsamlede oplysninger med andre oplysninger med henblik
på at identificere de oplysninger, som PET i overensstemmelse
med PET-lovens § 7 herefter vil kunne behandle internt.
Hvis relevansvurderingen viser, at
oplysningerne ikke er relevante, skal oplysningerne
vedrørende de pågældende slettes eller
anonymiseres, jf. herved PET-lovens § 7, stk. 1, som bl.a.
indebærer, at PET ikke må opbevare personoplysninger i
et længere tidsrum end det, der er nødvendigt af
hensyn til de formål, hvortil oplysningerne behandles.
Tilsynet med
Efterretningstjenesterne vil kunne prøve PETs
efterfølgende interne behandling af de indhentede
oplysninger. Tilsynet kan således påse, at PETs videre
interne behandling af personoplysninger, som SKAT har indhentet
efter den foreslåede bestemmelse i toldlovens § 17, stk.
4, og videregivet til PET efter den foreslåede bestemmelse i
PET-lovens § 4, stk. 2, opfylder betingelserne i PET-lovens
§ 7, stk. 2, nr. 1-3.
4.4.8. Der foreslås endvidere
med forslaget en bemyndigelsesbestemmelse til, at justitsministeren
efter forhandling med skatteministeren kan fastsætte
nærmere regler om, hvordan de omhandlede oplysninger stilles
til rådighed for PET.
Forslaget indebærer, at der
kan fastsættes regler for, hvordan de omhandlede oplysninger
stilles til rådighed for PET. Dette tager navnlig sigte
på, at der vil kunne etableres en selvstændig adgang
for PET til de oplysninger, som SKAT har modtaget i den
elektroniske løsning (når den er etableret).
It-løsningen
påtænkes indrettet således, at PET får
adgang til de data, der er relevante for PET til brug for
forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af
straffelovens kapitel 12 og 13, i deres egen "del af
løsningen", og således at disse data kun vil kunne
tilgås via bruger-login og kun af medarbejdere, der som led i
deres arbejde har behov for adgang hertil. It-løsningen vil
endvidere blive indrettet med bruger/rollestyret, logning mv. og
adgangen sker til en afgrænset database, hvor PETs
søgninger og risikoprofilering mv. sker.
Det forudsættes, at
Justitsministeriet drøfter regler udstedt i medfør af
bemyndigelsen med Tilsynet med Efterretningstjenesterne, inden de
udstedes.
Der henvises i øvrigt til
lovforslagets § 1 (forslag til PET-lovens § 4, stk. 3),
og bemærkningerne hertil.
4.4.9.
Den foreslåede ordning indebærer, at
spørgsmålet om, hvorvidt det er berettiget for SKAT at
indhente oplysninger om passagerer og besætning på
luftfartøjer (til brug for udøvelse af toldkontrol og
forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af
straffelovens kapitel 12 og 13) og at videregive disse oplysninger
til PET (til brug for forebyggelse og efterforskning af
overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13), fremover
skal bedømmes efter de foreslåede bestemmelser og de
regler, der udstedes i medfør af disse bestemmelser, og ikke
efter de generelle regler i persondataloven. Persondatalovens
øvrige regler om f.eks. de registreredes rettigheder,
behandlingssikkerhed og anmeldelse gælder dog fortsat i
forhold til SKATs behandling af de pågældende
oplysninger.
Lovforslaget berører i
øvrigt ikke udveksling af oplysninger mellem PET og SKAT i
andre sammenhænge. En sådan udveksling af oplysninger
vil således fortsat skulle ske i overensstemmelse med de
almindelige regler i persondataloven, PET-loven, forvaltningsloven
og retsplejeloven, jf. nærmere herom under pkt. 3.1 og 3.3
ovenfor.
Ligeledes vil
spørgsmålet om, hvorvidt det er berettiget for
virksomheder, der driver trafik med luftfartøjer, at
videregive oplysninger om passagerer og besætning på
luftfartøjer til brug for udøvelse af toldkontrol og
forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af
straffelovens kapitel 12 og 13, skulle bedømmes efter den
foreslåede bestemmelse i toldlovens § 17, stk. 4, og
ikke efter de generelle regler i persondataloven.
De oplysninger, som med den
foreslåede ordning vil skulle gives til SKAT, er alene
oplysninger, som enten er nødvendige for udførelsen
af toldkontrol, eller som PET vurderer, kan have betydning for
varetagelse af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og
efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12
og 13.
PETs og SKATs behandling af
PNR-oplysninger indhentet efter lovforslaget vil være
omfattet af de grundlæggende databeskyttelsesprincipper i
persondatalovens § 5 - for PETs vedkommende, jf. PET-lovens
§ 7, stk. 1 (der ikke foreslås ændret).
PET og SKAT vil således i
forbindelse med behandling af PNR-oplysninger være underlagt
krav om saglighed og proportionalitet. PET og SKAT vil også
være omfattet af det såkaldte finalité-princip i
persondatalovens § 5, stk. 2, hvorefter en behandling ikke
må være uforenelig med de formål, der har begrundet indsamlingen af de
pågældende oplysninger.
Persondatalovens § 5
indebærer endvidere, at indhentede PNR-oplysninger ikke
må opbevares på en måde, der giver mulighed for
at identificere den registrerede i et længere tidsrum end
det, der er nødvendigt af hensyn til de formål,
hvortil oplysningerne behandles, jf. persondatalovens § 5,
stk. 5.
Endvidere vil de overordnede rammer for sikkerheden i
forbindelse med behandling af personoplysninger gælde for PET
og SKATs behandling af PNR-oplysninger, jf. persondatalovens
kapitel 11 (§§ 41 og 42). Dette indebærer, at SKAT
og PET i forbindelse med behandling af personoplysninger skal
træffe de fornødne tekniske og organisatoriske
sikkerhedsforanstaltninger mod, at oplysninger hændeligt
eller ulovligt tilintetgøres, fortabes eller forringes, samt
mod, at de kommer til uvedkommendes kendskab, misbruges eller i
øvrigt behandles i strid med loven, jf. persondatalovens
§ 41, stk. 3. I den forbindelse vil SKAT og PET, medmindre
andet følger af lov eller bestemmelser fastsat i
medfør af lov, skulle iagttage de nærmere regler, der
i medfør persondatalovens § 41, stk. 5, er fastsat om
de nævnte sikkerhedsforanstaltninger, og som gælder for
behandling af personoplysninger for den offentlige forvaltning. I
øvrigt vil behandling af personoplysninger mv. skulle leve
op til de standarder for informationssikkerhed (iso-standarder),
som gælder for statslige myndigheder.
4.4.10.
Af databeskyttelsesdirektivets (direktiv 95/46/EF af 24. oktober
1995) artikel 3, stk. 2, følger, at direktivet bl.a. ikke
gælder for behandling af personoplysninger, der
vedrører den offentlige sikkerhed, forsvar, statens
sikkerhed (herunder statens økonomiske interesser, når
behandlingen er forbundet med spørgsmål
vedrørende statens sikkerhed) og statens aktiviteter
på det strafferetlige område.
Det er Justitsministeriets
opfattelse, at den indsamling og videregivelse af oplysninger, som
SKAT ifølge den foreslåede ordning skal foretage
på vegne af PET, i medfør af ovennævnte
bestemmelse ikke vil være omfattet af
databeskyttelsesdirektivet.
Derimod må såvel
luftfartsselskabernes videregivelse af oplysninger til SKAT som
SKAT's indsamling af oplysninger fra luftfartsselskaberne til brug
for udøvelse af toldkontrol anses for omfattet af
databeskyttelsesdirektivet.
Det bemærkes i den
forbindelse, at den foreslåede ordning efter
Justitsministeriets opfattelse ligger inden for rammerne af
databeskyttelsesdirektivet. Det henvises herved til direktivets
artikel 7, litra e, hvoraf følger, at medlemsstaterne
fastsætter bestemmelser om, at behandling af
personoplysninger bl.a. må finde sted, hvis behandlingen er
nødvendig af hensyn til udførelsen af en opgave i
samfundets interesse eller henhørende under offentlig
myndighedsudøvelse, som den registeransvarlige eller en
tredjemand, til hvem oplysningerne videregives, har fået
pålagt.
5. Økonomiske og
administrative konsekvenser for det offentlige
Forslaget forventes ikke at have
væsentlige økonomiske eller administrative
konsekvenser for det offentlige.
6. Økonomiske og administrative konsekvenser for
erhvervslivet mv.
Forslaget forventes ikke at have
væsentlige økonomiske og administrative konsekvenser
for luftfartsselskaberne mv.
7. Administrative konsekvenser for borgerne
Lovforslaget har ingen administrative konsekvenser for
borgerne.
8. Miljømæssige konsekvenser
Lovforslaget har ingen miljømæssige
konsekvenser.
9. Forholdet til
EU-retten og Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention
Efter Den Europæiske
Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 8, stk. 1, har enhver
ret til respekt for bl.a. sit privatliv og familieliv. Det
følger endvidere af artikel 8, stk. 2, at ingen offentlig
myndighed må gøre indgreb i udøvelsen af denne
ret, medmindre det sker i overensstemmelse med loven og er
nødvendigt i et demokratisk samfund af hensyn til den
nationale sikkerhed, den offentlige tryghed eller landets
økonomiske velfærd, for at forebygge uro eller
forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sædeligheden
eller for at beskytte andres rettigheder og friheder.
Offentlige myndigheders opbevaring
af data, der har forbindelse til enkeltpersoners privatliv, er
omfattet af retten til respekt for privatliv, jf. bl.a. Leander mod
Sverige, dom af 26. marts 1987 (præmis 48).
Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol har udtalt, at begrebet privatliv ikke
skal fortolkes indskrænkende, idet en bred fortolkning er
bedst stemmende med artikel 1 og 2 i Europarådets konvention
af 28. januar 1981 om beskyttelse af det enkelte menneske i
forbindelse med databehandling af personoplysninger, der omfatter
enhver information med forbindelse til et identificeret eller
identificerbart individ, jf. bl.a. Amann mod Schweiz, dom af 16.
februar 2000 (præmis 65).
Selv offentligt tilgængelige
oplysninger om en person kan være omfattet af retten til
privatliv, når sådanne indsamles og opbevares
systematisk i offentlige myndigheders registre. Dette er navnlig
tilfældet, når der er tale om oplysninger, der
vedrører forhold, som ligger langt tilbage i tiden, jf.
bl.a. Rotaru mod Rumænien, dom af 4. maj 2000 (præmis
43-44).
Det følger endvidere af
artikel 51, stk. 1, i EU's Charter om grundlæggende
rettigheder (Charteret), at bestemmelserne heri også finder
anvendelse på medlemsstaterne, dog kun når de
gennemfører EU-retten. Formuleringen "kun når de
gennemfører EU-retten" betyder, at Charteret kun finder
anvendelse på nationale regler, der falder inden for
EU-rettens saglige anvendelsesområde. Den forklarende rapport
til Charteret angiver således, at det følger
utvetydigt af EU-Domstolens praksis, at forpligtelsen til at
respektere de grundlæggende rettigheder, der er fastlagt
inden for rammerne af EU, kun påhviler medlemsstaterne,
når de handler inden for rammerne af EU-retten, jf. f.eks.
sag 5/88, Wachauf.
Efter Justitsministeriets
opfattelse falder lovforslaget inden for EU-rettens saglige
anvendelsesområde, idet det bl.a. giver PET adgang til
oplysninger om passagerer og besætningsmedlemmer på
luftfartøjer til og fra Danmark og dermed regulering af
forhold for den fri udveksling af tjenesteydelser, jf.
EUF-Traktatens artikel 56. Charteret finder derfor anvendelse i
forhold til lovforslaget.
Af Charterets artikel 7
følger det, at enhver har ret til respekt for sit privatliv
og familieliv, sit hjem og sin kommunikation. Den forklarende
rapport til Charteret angiver, at de rettigheder, der sikres ved
artikel 7, svarer til dem, der er sikret ved EMRK artikel 8. For at
tage hensyn til den tekniske udvikling er korrespondance dog
ændret til "kommunikation".
Det følger endvidere af den
forklarende rapport, at retten efter Charterets artikel 7 har samme
betydning og omfang som den tilsvarende ret i EMRK, jf. også
Charterets artikel 52, stk. 3. Heraf følger det samtidig, at
de begrænsninger, der lovligt kan foretages i rettighederne
efter Charterets artikel 7, er de samme, som dem, der accepteres
inden for rammerne af EMRK artikel 8.
Charterets artikel 8 indeholder en
beskyttelse af perso?no?plysninger. Det følger af artikel 8,
stk. 1, at enhver har ret til beskyttelse af personoplysninger, der
vedrører den pågældende. Af artikel 8, stk. 2,
følger det, at disse oplysninger skal behandles rimeligt,
til udtrykkeligt angivne formål og på grundlag af de
berørte personers samtykke eller på et andet
berettiget ved lov fastsat grundlag, og at enhver har ret til
adgang til indsamlede oplysninger, der vedrører den
pågældende, og til berigtigelse heraf. Artikel 8, stk.
3, fastslår, at overholdelsen af disse regler er underlagt en
uafhængig myndigheds kontrol.
I den forklarende rapport til
Charterets artikel 8 anføres det bl.a., at bestemmelsen er
baseret på artikel 16 i EUF-Traktaten, artikel 39 i
EU-Traktaten og Rådets direktiv 95/46/EF
(persondatadirektivet) samt på EMRK artikel 8 og
Europarådets konvention af 28. januar 1981 om beskyttelse af
det enkelte menneske i forbindelse med databehandling af
personoplysninger.
Ved dom af 8. april 2014 i de
forenede sager C-293/12 og C-594/12, Digital Rights Ireland Ltd.,
foretog EU-Domstolen en samlet vurdering af, om det indgreb i
EU-borgernes rettigheder efter Charterets artikel 7 og 8, som
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/24/EF
(logningsdirektivet) indebar, var begrænset til det strengt
nødvendige. Domstolen fandt - med henvisning til samtlige i
dommen angivne betragtninger - at EU-lovgiver ved ikke at have
fastsat klare og præcise regler for medlemsstaterne havde
overskredet de grænser, som overholdelsen af
proportionalitetsprincippet kræver, henset til Charterets
artikel 7, 8 og 52, stk. 1, jf. dommens præmis 65 og 69.
Med lovforslaget lægges der
op til, at PET via SKAT vil kunne få adgang til de
oplysninger, som luftfartsselskaber registrerer om passagerer og
besætningsmedlemmer i forbindelse med rejser til og fra
Danmark (PNR-oplysninger). PET vil - hvis oplysningerne findes -
kunne få adgang til oplysninger så som navn,
køn, fødedato, nationalitet, pasnummer,
pasudstedelsesland og udløbsdato af passet, booking- og
reservationsnummer, reservations- og udstedelsesdato, rejsebureau,
rejsedato, rejseplan, herunder forudgående og
efterfølgende flyvninger (connecting flights), tidligere
reservationer, eventuelle oplysninger om medrejsende,
kontaktoplysninger, oplysninger om betaling, pladsnummer, bagage,
kreditkort mv.
Den foreslåede adgang til
videregivelse af oplysninger fra SKAT til PET vil efter
Justitsministeriets opfattelse udgøre et indgreb i retten
til privatliv efter EMRK artikel 8 og Charterets artikel 7. Et
sådant indgreb skal kunne retfærdiggøres efter
EMRK artikel 8, stk. 2, og Chartrets artikel 52, stk. 1, hvilket
indebærer, at det skal være foreskrevet ved lov, at det
skal varetage et eller flere anerkendelsesværdige
formål, og at det skal være nødvendigt i et
demokratisk samfund for at opnå det eller de omhandlede
formål.
Den foreslåede adgang til
videregivelse af oplysninger fra SKAT til PET sker af hensyn til
PETs forebyggende og efterforskningsmæssige indsats mod
overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13, hvor det
bl.a. er af afgørende betydning, at tjenesten har hurtig og
effektiv adgang til oplysninger fra luftfartsselskaberne om, at
personer med mulig tilknytning til terrorvirksomhed er på vej
til eller fra Danmark. Videregivelsen vil således ske af
hensyn til den nationale sikkerhed og offentlige tryghed, jf. EMRK
artikel 8, stk. 2, og Chartrets artikel 52, stk. 1.
Videregivelsen må endvidere -
på baggrund af det under pkt. 4.1 anførte - efter
Justitsministeriets opfattelse anses for nødvendigt i et
demokratisk samfund for at forfølge de angivne hensyn. Heri
ligger, at videregivelsen skal opfylde proportionalitetsprincippet,
således som fortolket af EU-Domstolen i den ovenfor
anførte dom i Digital Rights-sagen.
I den forbindelse skal det for det
første bemærkes, at videregivelsen af de
pågældende oplysninger til PET er begrænset til
forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af
straffelovens kapitel 12 og 13, og således er "strengt
begrænset til forebyggelse og afsløring af
præcist afgrænsede strafbare handlinger eller
strafferetlig forfølgning vedrørende sådanne",
jf. præmis 61 i dommen i Digital Rights-sagen.
For det andet har de oplysninger,
som efter lovforslaget vil skulle videregives fra SKAT til PET,
efter Justitsministeriets opfattelse en helt anden karakter end de
trafikdata vedrørende brug af fastnettelefoni,
mobiltelefoni, internetadgang, e-mail og telefoni via internettet,
der blev logget i henhold til logningsdirektivet, og som omfattede
alle abonnenter og registrerede brugere og dermed praktisk talt
hele den europæiske befolkning. I Digital Rights-sagen fandt
EU-Domstolen, at lagringen af de pågældende trafikdata
var "meget vidtrækkende og må anses for at være
af særligt alvorlig karakter", og at lagringen var "egnet til
at skabe en følelse hos de berørte personer af, at
deres privatliv er genstand for konstant overvågning", jf.
dommens præmis 37. Indholdet af kommunikationen imellem de
pågældende blev dog ikke logget. I modsætning
hertil står, at de oplysninger, som efter lovforslaget vil
skulle videregives fra SKAT til PET, i vidt omfang er de samme, som
passagerer og besætningsmedlemmer i forvejen skal aflevere i
forbindelse med en grænsepassage. De pågældende
oplysninger svarer således i vidt omfang til dem, som
luftfartsselskaberne allerede i dag har pligt til at videregive til
SKAT til brug for toldkontrol. Da passagerer ved bestilling og
køb af flybilletter mv. i almindelighed må være
klar over, at sådanne oplysninger efterfølgende vil
blive videregivet til SKAT med henblik på toldkontrol, er der
efter Justitsministeriets opfattelse tale om et meget
begrænset indgreb i rettighederne efter Charterets artikel 7
og 8 samt EMRK artikel 8.
For det tredje omfatter
lovforslaget en mere begrænset personkreds, end der var tale
om i ovennævnte dom vedrørende logningsdirektivet. Med
lovforslaget omfattes således alene de oplysninger, som
luftfartsselskaber registrerer om passagerer og
besætningsmedlemmer i forbindelse med rejser til og fra
Danmark, hvorimod der i dommen i Digital Rights-sagen som
nævnt var tale om registrering af oplysninger om tele- og
internettrafik, som stort set omfattede hele den europæiske
befolkning.
Ved vurderingen af, om
proportionalitetsprincippet er opfyldt, tillægger
Justitsministeriet det for det fjerde betydelig vægt, at det
i lovforslagets pkt. 4.4.5 er forudsat, at skatteministeren ved en
bekendtgørelse vil fastsætte en frist for opbevaring
af de pågældende oplysninger, der ikke vil overstige 2
år, og som således må anses for ikke at
være længere end nødvendigt for at varetage
hensynet til den nationale sikkerhed og offentlige tryghed, jf.
EMRK artikel 8, stk. 2.
Der vil således i bekendtgørelsesform bl.a. skulle
fastsættes slettefrister for, hvor længe oplysningerne
vil kunne opbevares i den elektroniske løsning.
Slettefristerne vil afhænge af, hvor længe det er
nødvendigt at opbevare oplysningerne til brug for
toldkontrol og forebyggelse og efterforskning af
overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13. Disse regler
vil skulle efterleve reglerne i persondataloven og PET-loven og vil
blive implementeret og kontrolleret som en fast intern kontrol.
Skatteministeriet vil i dialog med Datatilsynet fastlægge de
endelige slettefrister, og bekendtgørelsen herom vil
først blive udstedt efter forudgående
høring.
Der vil desuden blive fastsat regler om adgangen for SKATs
medarbejdere til de indhentede oplysninger, således at den
påtænkte it-løsning alene vil kunne anvendes af
et begrænset antal personer, der får særlig
tilladelse hertil, at brugen af systemet vil skulle registreres
(logges) mv., og at der vil skulle foretages løbende kontrol
af, at der ikke foretages unødvendige opslag eller anden
unødvendig brug af systemet. Det tilføjes, at PET's
indhentning og behandling af de pågældende
personoplysninger vil være underlagt Tilsynet med
Efterretningstjenesterne, jf. kapitel 9 i PET-loven.
10. Hørte
myndigheder og organisationer mv.
Et udkast til lovforslaget har i
perioden fra den 10. april 2015 til den 30. april 2015 været
sendt i høring hos følgende myndigheder og
organisationer mv.:
Østre Landsret, Vestre Landsret, Byretterne,
Advokatrådet, Amnesty International, AOPA Danmark,
Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, Billund Lufthavn,
Brancheforeningen Dansk Luftfart, CEPOS, Cevea, Copenhagen Business
School, Juridisk Institut, Danmarks Rederiforening, Danmarks
Rejsebureau Forening, Danske Advokater, Dansk Erhverv, Dansk
Industri, Dansk Told- og Skatteforbund, Datatilsynet, Den Danske
Dommerforening, Det Kriminalpræventive Råd,
Domstolsstyrelsen, Dommerfuldmægtigforeningen, Foreningen af
Offentlige Anklagere, Foreningen af Statsadvokater, Foreningen af
Rejsearrangører i Danmark (RiD), FSR-Danske Revisorer,
Institut for Menneskerettigheder, Kraka, Københavns
Lufthavne A/S, Københavns Universitet, Det Juridiske
Fakultet, Landsforeningen af Forsvarsadvokater, Landsskatteretten,
Politiforbundet i Danmark, Politidirektørforeningen,
Retspolitisk Forening, Retssikkerhedsfonden, Rigsadvokaten,
Rigsombudsmanden på Færøerne, Rigsombudsmanden i
Grønland, Rigspolitiet, Skatteankestyrelsen, SRF
Skattefaglig Forening, Syddansk Universitet, Juridisk Institut,
Tilsynet med Efterretningstjenesterne, Aalborg Universitet,
Juridisk Institut, Aarhus Universitet, Juridisk Institut.
11. Sammenfattende skema | | Positive
konsekvenser/mindre-udgifter | Negative konsekvenser/merudgifter | Økonomiske konsekvenser for stat,
kommuner og regioner | Ingen væsentlige udgifter | Ingen væsentlige udgifter | Administrative konsekvenser for stat,
kommuner og regioner | Ingen væsentlige konsekvenser | Ingen væsentlige konsekvenser | Økonomiske konsekvenser for
erhvervslivet mv. | Ingen væsentlige konsekvenser | Ingen væsentlige konsekvenser | Administrative konsekvenser for
erhvervslivet mv. | Ingen væsentlige konsekvenser | Ingen væsentlige konsekvenser | Miljømæssige
konsekvenser | Ingen | Ingen | Administrative konsekvenser for
borgerne | Ingen | Ingen | Forholdet til EU-retten | Forslaget vurderes at være i
overensstemmelse med EU-retten, herunder EU's charter artikel 7 og
8. Der henvises til pkt. 4.4.10. og pkt. 9. | | | | |
|
Bemærkninger til lovforslagets
enkelte bestemmelser
Til §
1
Til nr. 1
Den foreslåede ændring
indebærer, at der indsættes et nyt stk. 2 og 3 i
PET-lovens § 4, som bl.a. indebærer, at SKAT får
hjemmel til at stille oplysninger om passagerer og besætning
på luftfartøjer til rådighed for PET.
Det foreslåede stk. 2 indebærer nærmere, at
told- og skatteforvaltningen (SKAT) skal videregive oplysninger om
passagerer og besætning på luftfartøjer til PET,
hvis tjenesten vurderer, at oplysningerne kan have betydning for
varetagelse af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og
efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12
og 13.
I overensstemmelse med de
almindelige regler for videregivelse af oplysninger mellem
forvaltningsmyndigheder vil oplysningerne kunne videregives uden
retskendelse. Oplysningerne vil endvidere kunne videregives uden
samtykke fra de personer, som oplysningerne vedrører.
Den foreslåede bestemmelse
indebærer, at PET vil kunne få adgang til oplysninger,
som luftfartsselskaber registrerer om passagerer og
besætningsmedlemmer i forbindelse med rejser til og fra
Danmark (såkaldte PNR-oplysninger). PET vil - hvis
oplysningerne findes - bl.a. kunne få adgang til oplysninger
såsom navn, køn, fødedato, nationalitet,
pasnummer, pasudstedelsesland og udløbsdato af passet,
booking- og reservationsnummer, reservations- og udstedelsesdato,
rejsebureau, rejsedato, rejseplan, herunder forudgående og
efterfølgende flyvninger (connecting flights), tidligere
reservationer, eventuelle oplysninger om medrejsende,
kontaktoplysninger, oplysninger om betaling, pladsnummer, bagage,
kreditkort mv.
PET vil kun kunne få
oplysninger, som kan have betydning for varetagelsen af tjenestens
opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af
overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.
Med PETs opgaver vedrørende
straffelovens kapitel 12 og 13 sigtes til PET-lovens § 1, stk.
1, nr. 1 (som ikke foreslås ændret), hvorefter PET har
til opgave at forebygge, efterforske og modvirke forbrydelser mod
statens selvstændighed og sikkerhed og forbrydelser mod
statsforfatningen og de øverste statsmyndigheder mv., jf.
straffelovens kapitel 12 og 13, herunder terrorisme, ekstremisme,
spionage, ikke-spredning af
masseødelæggelsesvåben mv. PET kan således
anvende den foreslåede adgang til at indhente oplysninger til
brug for tjenestens opgaver med at forebygge, efterforske og
modvirke handlinger og foretagender, der udgør eller vil
kunne udgøre en fare for bevarelsen af Danmark som et frit,
demokratisk og sikkert samfund, for rigets selvstændighed og
sikkerhed samt for den lovlige samfundsorden.
Det vil alene være i forhold
til PETs opgaver på dette område, at den
foreslåede bestemmelse i PET-lovens § 4, stk. 2, vil
kunne anvendes. Udveksling af oplysninger i andre sammenhænge
vil derimod fortsat skulle ske i overensstemmelse med de
almindelige regler i persondataloven, forvaltningsloven, PET-loven
og retsplejeloven, jf. nærmere herom pkt. 3.1-3.3 i
lovforslagets almindelige bemærkninger.
Den foreslåede bestemmelse
indebærer, at oplysningerne vil kunne indhentes af PET efter
et generelt relevanskriterium ("kan have betydning") svarende til
PET-lovens § 3 (som ikke foreslås ændret), dvs. at
det ikke på forhånd kan udelukkes, at oplysningen har
relevans for tjenestens varetagelse af de pågældende
opgaver. Det vil endvidere være PET - og ikke SKAT - der skal
vurdere, om betingelserne er opfyldt.
PET kan således anvende adgangen til passageroplysninger
mv., når der i en konkret situation er behov for at indhente
sådanne oplysninger.
Den foreslåede bestemmelse giver også PET mulighed
for via SKAT at have adgang til passageroplysninger
vedrørende særlige destinationer og
rejsemønstre, som vurderes at være relevante i en
terrormæssig sammenhæng.
PET kan i medfør af den
foreslåede bestemmelse også anmode om løbende at
modtage oplysninger - f.eks. i en situation, hvor PET
overvåger en person og i den forbindelse har behov for
løbende oplysninger med henblik på nærmere at
fastlægge vedkommendes opholdssted, aktiviteter, kontakter
mv. samt ændringer heri.
Tilsynet med
Efterretningstjenesterne vil kunne efterprøve PETs vurdering
af, om oplysningerne kan have betydning for tjenestens opgaver
vedrørende forebyggelse og efterforskning af
overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13, jf.
PET-lovens § 18 (som ikke foreslås ændret). Det
forudsættes i den forbindelse, at PET med passende mellemrum
orienterer Tilsynet med Efterretningstjenesterne om anvendelsen af
bestemmelsen.
PET-lovens regler for behandling af
personoplysninger vil finde anvendelse for PETs behandling af de
oplysninger, som indhentes efter den foreslåede ordning.
Om samspillet mellem den
foreslåede ordning og PET-lovens regler for behandling af
personoplysninger gælder således følgende:
Den foreslående ændring
indebærer, at PET efter kriterier, der svarer til PET-lovens
§ 3, via SKAT kan modtage oplysninger om flypassagerer. Ud
over de tilfælde, hvor der er konkret anledning til
indhentning af sådanne oplysninger, vil PET også
løbende kunne følge passageroplysninger
vedrørende særlige destinationer og
rejsemønstre, som vurderes at være relevante i en
terrormæssig sammenhæng.
PETs interne behandling af
personoplysninger, som PET har modtaget efter den foreslåede
bestemmelse, skal bl.a. opfylde betingelserne i PET-lovens §
7, stk. 2, nr. 1-3 (som ikke foreslås ændret).
Personoplysninger modtaget efter den foreslåede bestemmelse
kan således kun behandles af PET, hvis der foreligger et
samtykke, hvis oplysningerne må antages at have betydning for
tjenestens opgaver vedrørende straffelovens kapitel 12 og
13, eller hvis oplysningerne er nødvendige for tjenestens
øvrige arbejdsopgaver.
Det forudsættes, at PET -
hvor der er tale om, at tjenesten i medfør af den
foreslåede ordning modtager oplysninger om en række
personer, som vil kunne vise sig ikke at have relevans for
tjenesten - inden for en rimelig tid træffer afgørelse
om, hvorvidt de oplysninger, som tjenesten har modtaget, har
relevans for tjenesten, dvs. at betingelserne i PET-lovens § 7
for PETs interne behandling af oplysningerne er opfyldt. I
forbindelse med denne relevansvurdering vil PET kunne sammenholde
de indsamlede oplysninger med andre oplysninger med henblik
på at identificere de oplysninger, som PET i overensstemmelse
med PET-lovens § 7 herefter vil kunne behandle internt.
Hvis relevansvurderingen viser, at
oplysningerne ikke er relevante, skal oplysningerne
vedrørende de pågældende slettes eller
anonymiseres, jf. herved PET-lovens § 7, stk. 1, som bl.a.
indebærer, at PET ikke må opbevare personoplysninger i
et længere tidsrum end det, der er nødvendigt af
hensyn til de formål, hvortil oplysningerne behandles.
Tilsynet med
Efterretningstjenesterne vil kunne prøve PETs
efterfølgende interne behandling af de indhentede
oplysninger. Tilsynet kan således påse, at PETs videre
interne behandling af personoplysninger, som SKAT har indhentet og
videregivet til PET efter den foreslåede bestemmelse,
opfylder betingelserne i PET-lovens § 7, stk. 2, nr. 1-3.
Oplysninger modtaget i
medfør af den foreslåede bestemmelse vil endvidere
være omfattet af den indirekte indsigtsordning, der er
etableret med PET-lovens § 13 (som ikke foreslås
ændret). Tilsynet med Efterretningstjenesterne skal
således efter anmodning fra en borger undersøge, om
PET behandler oplysninger om den pågældende, herunder
om PET uberettiget har indhentet og efterfølgende behandlet
oplysninger indhentet i medfør af den foreslåede
bestemmelse. Tilsynet vil således være borgerens garant
for, at PET ikke uberettiget behandler oplysninger om borgeren. Som
led i denne indsigtsordning kan tilsynet bl.a. pålægge
PET at slette oplysninger, som PET efter tilsynsmyndighedens
opfattelse behandler med urette.
Der henvises i øvrigt til
pkt. 4.4.6 og 4.4.7 i lovforslagets almindelige
bemærkninger.
Det foreslås i stk. 3, at justitsministeren efter
forhandling med skatteministeren kan fastsætte regler om,
hvordan oplysningerne efter stk. 4 skal stilles til rådighed
for PET.
Den foreslåede bestemmelse
indebærer, at der kan fastsættes regler for, hvordan de
omhandlede oplysninger stilles til rådighed for PET. Der vil
i den forbindelse kunne fastsættes regler om terminaladgang
(onlineadgang) for PET til de it-systemer, hvor SKAT lagrer
oplysninger modtaget fra luftfartsselskaberne mv. i henhold til
toldloven.
Bestemmelsen tager navnlig sigte
på - når SKAT etablerer en it-løsning - at der
vil kunne etableres en selvstændig adgang for PET til de
oplysninger, som SKAT har modtaget til it-løsningen. Hvis
der måtte være typer af oplysninger i SKATs
it-løsning, som PET generelt ikke har behov for at kunne
indhente, vil der i medfør af bestemmelsen kunne
fastsættes regler om, at PETs adgang til sådanne typer
af oplysninger afskæres, f.eks. ved at indlægge filtre
i PETs adgang til IT-systemerne.
It-løsningen indrettes
således, at PET fra it-løsningen får adgang til
de relevante data i tjenestens egen "del af løsningen", og
således at disse data kan tilgås på en
sikkerhedsmæssig forsvarlig vis (via bruger login, der er
bruger/rollestyret, logning mv.), og adgangen sker til en
afgrænset database, hvor PETs søgninger og
risikoprofilering mv. sker.
PETs søgning efter
oplysninger i de it-løsninger, som tjenesten i henhold til
bemyndigelserne vil kunne få adgang til, vil være
begrænset til tilfælde, hvor de oplysninger, som der
søges efter, kan have betydning for varetagelse af
tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning
af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13. I
øvrigt gælder PET-lovens regler for behandling af
oplysninger, de almindelige forvaltningsretlige principper om
saglig forvaltning og proportionalitet.
Der henvises i øvrigt til
pkt. 4.4.8 i lovforslagets almindelige bemærkninger.
Til §
2
Til nr. 1
Den foreslåede bestemmelse
indebærer, at virksomheder, der driver trafik med
luftfartøjer, har pligt til at give oplysninger, som
virksomhederne er besiddelse af, om passagerer og besætning
på disse fartøjer, til told- og skatteforvaltningen
til brug for udøvelse af toldkontrol og forebyggelse og
efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12
og 13.
Luftfartsselskaberne vil
således skulle overføre oplysninger om passagerer og
besætningsmedlemmer i forbindelse med rejser til og fra
Danmark (PNR-oplysninger). SKAT vil - hvis oplysningerne findes -
bl.a. kunne få overført oplysninger såsom navn,
køn, fødedato, nationalitet, pasnummer,
pasudstedelsesland og udløbsdato af passet, booking- og
reservationsnummer, reservations- og udstedelsesdato, rejsebureau,
rejsedato, rejseplan, herunder forudgående og
efterfølgende flyvninger (connecting flights), tidligere
reservationer, eventuelle oplysninger om medrejsende,
kontaktoplysninger, oplysninger om betaling, pladsnummer, bagage,
kreditkort mv.
Luftfartsselskabernes forpligtelser
til at give PNR-oplysninger til SKAT gælder alene, i det
omfang luftfartsselskaberne allerede som led i deres virksomhed har
indsamlet disse oplysninger. Luftfartsselskaberne har således
ikke pligt til at give oplysninger, som de ikke er i besiddelse af
på de tidspunkter, hvor oplysningerne skal gives til SKAT.
Luftfartsselskaberne anses også for at være i
besiddelse af PNR-oplysninger, hvis oplysningerne findes hos en
databehandler mv., som behandler de pågældende
oplysninger på vegne af luftfartsselskabet.
Hvilke nærmere typer af
oplysninger, der er omfattet af den foreslåede ordning, og
tidspunkterne for, hvornår oplysningerne skal gives
(intervallerne), vil blive udmøntet i en
bekendtgørelse, der udstedes i medfør af den
foreslåede bestemmelse i toldlovens § 17, stk. 6 (jf.
lovforslagets § 2, nr. 2).
Der henvises i øvrigt til
pkt. 4.4.1 i lovforslagets almindelige bemærkninger.
Til nr. 2
Det foreslås, at
skatteministeren efter forhandling med justitsministeren
fastsætter nærmere regler om oplysningsforpligtelsen i
henhold til forslaget til nyt stk. 4 (jf. lovforslagets § 2,
nr. 1), herunder hvordan oplysningerne stilles til rådighed
for told- og skatteforvaltningen og med hvilke intervaller
oplysningerne skal meddeles. Der kan endvidere fastsættes
regler om told- og skatteforvaltningens behandling af de
oplysninger, der modtages.
Den foreslåede bestemmelse
indebærer bl.a., at skatteministeren i samarbejde med
justitsministeren i en bekendtgørelse vil fastsætte
regler om, hvilke typer af oplysninger luftfartsselskaber har pligt
til at give om deres passagerer og besætning. Om de
nærmere typer af oplysninger henvises til pkt. 4.4.3 i
lovforslagets almindelige bemærkninger.
Der vil endvidere blive fastsat
nærmere regler om, hvordan luftfartsselskaberne skal give de
omhandlede oplysninger til SKAT, og med hvilke tidsmæssige
intervaller pligten til at afgive oplysningerne indtræder.
Bestemmelsen indebærer, at det i en bekendtgørelse
fastsættes nærmere, hvordan og hvornår
oplysningerne skal stilles til rådighed for SKAT.
Udmøntningen af
bemyndigelsen vil skulle ske inden for de rammer for den
foreslåede ordning, der er beskrevet i pkt. 4.4.2 og 4.4.3 i
lovforslagets almindelige bemærkninger.
SKAT er i gang med at etablere en
it-løsning til håndtering af de PNR-oplysninger, som
luftfartsselskaberne skal overføre, og udmøntningen
af bemyndigelsen vil således skulle ske med sigte på,
at oplysningerne vil skulle overføres elektronisk til denne
it-løsning. Skatteministeren vil på grundlag af den
foreslåede bemyndigelsesbestemmelse dog også har
mulighed for at fastsætte regler om, at luftfartsselskaberne
i en kortere overgangsperiode har mulighed for at levere
oplysningerne inden for rammerne af de hidtidige aftaler mellem
SKAT og selskaberne i stedet for til it-løsningen. Der
henvises herom til pkt. 4.4.4 i lovforslagets almindelige
bemærkninger.
Der vil desuden efter den
foreslåede bemyndigelsesbestemmelse kunne fastsættes
regler om SKATs behandling af de oplysninger, der modtages.
Persondatalovens almindelige regler
for behandling af personoplysninger vil finde anvendelse for SKATs
behandling af de indhentede oplysninger, jf. nærmere herom
pkt. 4.4.9 i lovforslagets almindelige bemærkninger. Det
indebærer, at oplysningerne skal behandles i overensstemmelse
med grundprincipperne i persondatalovens § 5. Bestemmelsen
indebærer bl.a., at oplysninger ikke må opbevares
på en måde, der giver mulighed for at identificere den
registrerede i længere tid end det, der er nødvendigt
af hensyn til de formål, hvortil oplysningerne behandles.
Det indebærer endvidere, at
de indsamlede oplysninger er omfattet af visse rettigheder for de
registrerede, herunder indsigtsret, jf. persondatalovens
§§ 31-34, ret til indsigelse, jf. § 35, og ret til,
at den dataansvarlige skal berigtige, slette eller blokere
oplysninger, der viser sig urigtige eller vildledende eller
på lignende måde er behandlet i strid med loven, jf.
§ 37.
Datatilsynet, som er
tilsynsmyndighed, påser af egen drift eller efter klage fra
en registreret, at behandlingen finder sted i overensstemmelse med
persondataloven og regler udstedt i medfør af
persondataloven, jf. §§ 55 og 58.
Bemyndigelsen vil kunne udnyttes
til, inden for de anførte persondataretlige rammer, at
fastsætte nærmere regler for behandling af
personoplysninger, herunder om tekniske og organisatoriske
sikkerhedsforanstaltninger, sletning, og om SKATs interne kontrol
med behandling og opbevaring af personoplysninger.
Der vil således skulle fastsættes frister for, hvor
længe oplysningerne vil kunne opbevares i den elektroniske
løsning (slettefrister). Slettefristerne vil afhænge
af, hvor længe det er nødvendig at opbevare
oplysningerne til brug for toldkontrol og forebyggelse og
efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12
og 13. Disse regler vil skulle efterleve reglerne i persondataloven
og PET-loven og vil blive implementeret og kontrolleret som en fast
intern kontrol. Det forudsættes, at sådanne
slettefrister ikke vil overstige 2 år.
Der vil desuden blive fastsat regler om adgangen for SKATs
medarbejdere til de indhentede oplysninger. Disse regler vil bl.a.
omfatte, at den påtænkte it-løsning alene vil
kunne anvendes af et begrænset antal personer, der får
særlig tilladelse hertil, at brugen af systemet vil skulle
registreres (logges) mv., og at der vil skulle foretages
løbende kontrol af, at der ikke foretages unødvendige
opslag eller anden unødvendig brug af systemet.
Efter persondatalovens § 57
gælder, at der i forbindelse med udarbejdelse af
bekendtgørelser, cirkulærer eller lignende generelle
retsforskrifter, der har betydning for beskyttelsen af privatlivet
i forbindelse med behandling af oplysninger, skal indhentes en
udtalelse fra Datatilsynet. De nærmere regler om behandling
af personoplysninger, som vil blive fastsat, vil således
blive sendt i høring hos Datatilsynet inden udstedelsen
heraf.
Til nr. 3
I toldlovens § 79, nr. 1 og 2,
er der fastsat bødestraf for forsætlig eller groft
uagtsom overtrædelse af toldlovens § 17, stk. 1, der
bl.a. omhandler virksomheders pligt til at afgive PNR-oplysninger
til SKAT.
Da der foreslås indsat en ny
pligt for virksomhederne til at afgive PNR-oplysninger, jf.
forslaget til toldlovens § 17, stk. 4 (lovforslagets § 2,
nr. 1), bør der gælde de samme strafbestemmelser, som
i dag gælder for virksomheder, jf. § 17, stk. 1, hvis de
ikke afgiver de pligtige oplysninger. Det foreslås derfor, at
toldlovens § 79, nr. 1 og 2, også skal gælde for
overtrædelse af den foreslåede nye bestemmelse i §
17, stk. 4.
Til §
3
Bestemmelsen vedrører lovens
ikrafttræden.
Det foreslås, at
justitsministeren fastsætter tidspunktet for lovens
ikrafttræden. Der henvises i den forbindelse til, at
ikrafttrædelsestidspunktet bør være
sammenfaldende med udstedelsen af den bekendtgørelse, hvori
der bl.a. vil skulle fastsættes nærmere regler for,
hvordan PNR-oplysningerne stilles til rådighed for told- og
skatteforvaltningen, og med hvilke intervaller oplysningerne skal
meddeles, jf. lovforslagets § 2, nr. 2, (forslag til
toldlovens § 17, stk. 6). Samtidig vil SKAT skulle være
nået så langt med den elektroniske løsning, at
luftfartsselskaberne vil kunne meddele oplysningerne elektronisk
til SKAT.
Til §
4
Bestemmelsen vedrører lovens
territoriale gyldighed.
Den foreslåede bestemmelse i
stk. 1 indebærer, at loven ikke
gælder for Færøerne og Grønland.
Efter den foreslåede stk. 2 kan den foreslåede ændring
af PET-loven, jf. lovforslagets § 1, dog ved kongelig
anordning helt eller delvis sættes i kraft for
Færøerne og Grønland med de ændringer,
som de færøske og grønlandske forhold
tilsiger.
Sagsområdet vedrørende toldloven er overtaget af
Færøerne og Grønland. De foreslåede
ændringer af toldloven skal derfor ikke kunne sættes i
kraft for Færøerne og Grønland.
Bilag 1
Lovforslaget sammenholdt med gældende
ret
Gældende
formulering | | Lovforslaget | | | | | | § 1 | | | | | | I lov om Politiets Efterretningstjeneste
(PET), jf. lovbekendtgørelse nr. 1600 af 19. december 2014,
foretages følgende ændring: | | | | § 4.
(Udelades) | | 1. I § 4 indsættes som stk. 2 og 3: | | | »Stk. 2.
Told- og skatteforvaltningen skal videregive oplysninger om
passagerer og besætning på luftfartøjer til
Politiets Efterretningstjeneste, hvis tjenesten vurderer, at
oplysningerne kan have betydning for varetagelse af tjenestens
opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af
overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13. Stk. 3.
Justitsministeren kan efter forhandling med skatteministeren
fastsætte nærmere regler om, hvordan oplysninger efter
stk. 2 skal stilles til rådighed for Politiets
Efterretningstjeneste.« | | | | | | § 2 | | | | | | I toldloven, jf. lovbekendtgørelse
nr. 867 af 13. september 2005, som ændret bl.a. ved lov nr.
1573 af 20. december 2006 og senest ved § 8 i lov nr. 1637 af
26. december 2013, foretages følgende ændringer: | | | | § 17.
(Udelades) | | | Stk. 2 og 3. (Udelades) | | 1. I § 17 indsættes efter stk. 3 som
nyt stykke: | | | »Stk. 4.
Virksomheder, der driver trafik med luftfartøjer, har pligt
til at give oplysninger om passagerer og besætning på
luftfartøjer, som virksomhederne er i besiddelse af, til
told- og skatteforvaltningen til brug for udøvelse af
toldkontrol og forebyggelse og efterforskning af
overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.« | | | Stk. 4 bliver herefter stk. 5. | Stk. 4.
Skatteministeren kan fastsætte nærmere regler om,
hvilke oplysninger, der er nødvendige i henhold til stk.
1. | | | | | 2. I § 17 indsættes som stk. 6: | | | »Stk. 6.
Skatteministeren fastsætter efter forhandling med
justitsministeren nærmere regler om oplysningsforpligtelsen
efter stk. 4, herunder hvordan oplysningerne stilles til
rådighed for told- og skatteforvaltningen og med hvilke
intervaller oplysningerne skal meddeles. Der kan endvidere
fastsættes regler om told- og skatteforvaltningens behandling
af de oplysninger, der modtages.« | | | | § 79. Med
bøde straffes den, der forsætligt eller groft
uagtsomt: | | 3. I § 79, nr. 1 og 2, ændres: | 1) | Undlader at give oplysninger, som told- og
skatteforvaltningen kan afkræve den pågældende
efter § 17, stk. 1, § 27, stk. 1, og § 62, stk.
1. | | »§ 17, stk. 1,« til:
»§ 17, stk. 1 og 4,«. | 2) | Undlader at efterkomme et i medfør
af § 15, stk. 2, § 17, stk. 1, § 19, stk. 4, §
20, stk. 1-3, eller § 27, stk. 1, meddelt påbud. | | | Nr. 3 og 4. (Udelades) | | | | | | | | § 3 | | | | | | Justitsministeren fastsætter
tidspunktet for lovens ikrafttræden. | | | | | | § 4 | | | Stk. 1. Loven
gælder ikke for Færøerne og
Grønland | | | Stk. 2. § 1
kan ved kongelig anordning helt eller delvist sættes i kraft
for Færøerne og Grønland med de
ændringer, som de færøske eller
grønlandske forhold tilsiger. |
|