Fremsat den 14. december 2011 af justitsministeren (Morten Bødskov)

Forslag

til

Lov om ændring af lov om ændring af straffeloven, retsplejeloven, lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet, våbenloven, udleveringsloven samt lov om udlevering af lovovertrædere til Finland, Island, Norge og Sverige

(Ændring af revisionsbestemmelse)

§ 1

I lov nr. 378 af 6. juni 2002 om ændring af straffeloven, retsplejeloven, lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet, våbenloven, udleveringsloven samt lov om udlevering af lovovertrædere til Finland, Island, Norge og Sverige (Gennemførelse af FN-konventionen til bekæmpelse af finansiering af terrorisme, gennemførelse af FN's Sikkerhedsråds resolution nr. 1373 (2001) samt øvrige initiativer til bekæmpelse af terrorisme m.v.), som ændret ved § 7 i lov nr. 542 af 8. juni 2006 og lov nr. 650 af 15. juni 2010, foretages følgende ændring:

1. I § 8 ændres »2011-12« til: »2013-14«.

§ 2

Loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende.

§ 3

Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland.

Bemærkninger til lovforslaget

1. Indledning

Formålet med lovforslaget er at ændre revisionsbestemmelsen vedrørende retsplejelovens § 786, stk. 4, om teleudbyderes registrering og opbevaring af oplysninger om teletrafik til brug for efterforskning og retsforfølgning af strafbare forhold, således at justitsministeren fremsætter forslag om revision af bestemmelsen i folketingsåret 2013-14 frem for 2011-12.

Retsplejelovens § 786, stk. 4, blev indført for at sikre, at oplysninger om teletrafik er tilgængelige, når politiet til brug for en konkret efterforskning eller retsforfølgning af alvorlig kriminalitet har indhentet en retskendelse med henblik på et indgreb i meddelelseshemmeligheden.

Efter retsplejelovens § 786, stk. 4, påhviler det udbydere af telenet- eller teletjenester at foretage registrering og opbevaring i 1 år af oplysninger om teletrafik til brug for efterforskning og retsforfølgning af strafbare forhold. Justitsministeren fastsætter efter forhandling med (nu) erhvervs- og vækstministeren nærmere regler om denne registrering og opbevaring.

Regler herom er fastsat i bekendtgørelse nr. 988 af 28. september 2006 om udbydere af elektroniske kommunikationsnets og elektroniske kommunikationstjenesters registrering og opbevaring af oplysninger om teletrafik (logningsbekendtgørelsen).

Med logningsbekendtgørelsen gennemføres væsentlige dele af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/24/EF om lagring af data genereret eller behandlet i forbindelse med tilvejebringelse af offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationstjenester eller elektroniske kommunikationsnet og om ændring af direktiv 2002/58/EF (logningsdirektivet).

2. Baggrund for revisionsbestemmelsen

2.1.   Efter § 8 i lov nr. 378 af 6. juni 2002 (anti-terrorpakke I) skulle justitsministeren i folketingsåret 2005-06 fremsætte forslag om revision af retsplejelovens § 786, stk. 4. Baggrunden herfor var, at en ordning med pligtmæssig logning af oplysninger om teletrafik til brug for efterforskning og retsforfølgning var en nyskabelse, og at Justitsministeriet fandt det hensigtsmæssigt, at ordningen evalueres nogle år efter dens iværksættelse, jf. Folketingstidende 2001-02 (2. samling), tillæg A, side 886.

Ved § 7 i lov nr. 542 af 8. juni 2006 (anti-terrorpakke II) blev revisionen udskudt til folketingsåret 2009-10. Det skyldtes, at der i 2006 endnu ikke forelå nogen erfaringer med anvendelsen af bestemmelsen, idet retsplejelovens § 786, stk. 4, først blev sat i kraft den 15. september 2007. Der blev med virkning fra samme dato med logningsbekendtgørelsen fastsat nærmere regler om teleudbyderes registrering og opbevaring af oplysninger om teletrafik til brug for efterforskning og retsforfølgning af strafbare forhold.

2.2.   Ved lov nr. 650 af 15. juni 2010 blev revisionen udskudt til folketingsåret 2011-12, således at bl.a. resultatet af en evaluering af logningsdirektivet i EU-regi kunne indgå i overvejelserne i forbindelse med revisionen. Justitsministeriet var endvidere enig med bl.a. Rigspolitiet i, at det vil være hensigtsmæssigt at indhente yderligere erfaring med reglerne om logning med henblik på at vurdere behovet for eventuelle ændringer. Der henvises nærmere til pkt. 4 i de almindelige bemærkninger til det pågældende lovforslag (L 180 - folketingssamlingen 2009-10).

3. Gældende ret

3.1.  Retsplejelovens § 786, stk. 4

3.1.1.   Retsplejelovens § 786, stk. 4, blev indført ved lov nr. 378 af 6. juni 2002 om ændring af straffeloven, retsplejeloven, lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet, våbenloven, udleveringsloven samt lov om udlevering af lovovertrædere til Finland, Island, Norge og Sverige (Gennemførelse af FN-konventionen til bekæmpelse af finansiering af terrorisme, gennemførelse af FN's Sikkerhedsråds resolution nr. 1373 (2001) samt øvrige initiativer til bekæmpelse af terrorisme m.v.) (anti-terrorpakke I). Bestemmelsen trådte i kraft den 15. september 2007, jf. bekendtgørelse nr. 986 af 28. september 2006.

Efter retsplejelovens § 786, stk. 4, påhviler det udbydere af telenet- eller teletjenester at foretage registrering og opbevaring i 1 år af oplysninger om teletrafik til brug for efterforskning og retsforfølgning af strafbare forhold. Justitsministeren fastsætter efter forhandling med (nu) erhvervs- og vækstministeren nærmere regler om denne registrering og opbevaring.

Retsplejelovens § 786, stk. 4, fastsætter en pligt for udbydere af telenet- og teletjenester til at registrere og opbevare oplysninger om teletrafik. Hensigten med bestemmelsen er således, at de pågældende oplysninger findes, hvis der bliver brug for dem.

Indhentelse af oplysninger om teletrafik i forbindelse med efterforskning og retsforfølgning af kriminalitet udgør et indgreb i meddelelseshemmeligheden, og adgangen til at få udleveret oplysninger, som en udbyder har registreret og opbevaret efter bestemmelsen, reguleres derfor af reglerne om indgreb i meddelelseshemmeligheden i retsplejelovens kapitel 71 samt eventuelt også reglerne i kapitel 74 om edition.

3.1.2.   Efter retsplejelovens § 786, stk. 4, skal udbydere alene registrere og opbevare oplysninger om, hvem der har haft kontakt, men ikke oplysninger om, hvad indholdet af kommunikationen imellem de pågældende var, f.eks. i form af optagelse af en telefonsamtale.

I bemærkningerne til lovforslaget om anti-terrorpakke I (L 35, jf. Folketingstidende 2001-02 (2. samling), tillæg A, side 879) fremgår det således, at de oplysninger, som logningspligten kan omfatte, for så vidt angår teletrafik navnlig vil være de oplysninger, som politiet har brug for i form af teleoplysning og udvidet teleoplysning, jf. retsplejelovens § 780, stk. 1, nr. 3 og 4. Det kan f.eks. være det kaldende og det kaldte telefonnummer (A- og B-nummer), opkalds­tids­punkter og varigheden af samtaler samt - for mobiltelefoners vedkommende - oplysninger om anvendte sendemaster/celler.

For så vidt angår internettrafik fremgår det, at der vil kunne fastsættes regler om logning af den dynamiske (skiftende) tildeling af IP-adresser, tidspunkt for opkobling og nedkobling samt opkoblingens varighed.

Samtidig fremgår det, at der ikke vil kunne fastsættes regler om, at internetudbydere løbende skal foretage registrering af, hvilke hjemmesider, chatrooms mv. kunderne besøger, idet hensigten med bestemmelsen alene er at kunne føre elektroniske spor, der findes på internettet i forbindelse med kriminelle aktiviteter, tilbage til gerningsmændene.

For så vidt angår e-mail er det med lovforslaget forudsat, at der ikke skal ske en generel logning af indholdsdata, men alene oplysninger svarende til teleoplysninger, det vil sige oplysninger om f.eks. afsender, modtager og tidsangivelse vedrørende kommunikationen imellem disse.

3.2.  Logningsdirektivet

Af præamblen til logningsdirektivet - Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/24/EF om lagring af data genereret eller behandlet i forbindelse med tilvejebringelse af offentligt tilgængelige elektroniske kommunikationstjenester eller elektroniske kommunikationsnet og om ændring af direktiv 2002/58/EF - fremgår det, at baggrunden for direktivet bl.a. er, at medlemsstaterne har praktiske erfaringer for, at trafikdata og lokaliseringsdata har stor betydning i efterforskning, afsløring og retsforfølgning af strafbare handlinger, og at det derfor er nødvendigt på europæisk plan at sikre, at data, som genereres eller behandles af udbydere af elektronisk kommunikation, lagres i en vis periode.

Direktivet opregner i artikel 5 de kategorier af data om telefoni, internettrafik og e-mail, som skal registreres og opbevares. Efter artikel 6 skal data lagres i mindst 6 måneder og højst 2 år regnet fra datoen for gennemførelsen af den omhandlede kommunikation. Efter artikel 10 skal medlemsstaterne hvert år give Kommissionen statistikker om lagring af data, der er behandlet i forbindelse med levering af offentlige elektroniske kommunikationstjenester.

Det fremgår af direktivets artikel 14, at Kommissionen senest den 15. september 2010 skal forelægge Europa-Parlamentet og Rådet en evaluering af direktivets anvendelse og dets virkning på de økonomiske aktører og forbrugerne. Evalueringen skal ske under hensyntagen til den udvikling, der er sket inden for elektronisk kommunikationsteknologi, og de statistiske oplysninger, som Kommissionen har modtaget i medfør af artikel 10. Formålet med evalueringen er at fastslå, om det er nødvendigt at ændre direktivet, særligt for så vidt angår listen over data i artikel 5 og de lagringsperioder, der er fastsat i artikel 6.

Kommissionen har den 18. april 2011 offentliggjort en evalueringsrapport om logningsdirektivet, jf. nærmere herom nedenfor under pkt. 4.

Fristen for medlemsstaterne til at gennemføre direktivet i national ret var den 15. september 2007, hvilket for Danmarks vedkommende bl.a. skete ved logningsbekendtgørelsen.

3.3.  Logningsbekendtgørelsen og vejledningen hertil

3.3.1.   Justitsministeriet udstedte den 28. september 2006 logningsbekendtgørelsen med hjemmel i retsplejelovens § 786, stk. 4. Bekendtgørelsen blev ledsaget af vejledning nr. 74 af 28. september 2006, som mere detaljeret redegør for den registrerings- og opbevaringspligt, som følger af logningsbekendtgørelsen.

Det fremgår af logningsbekendtgørelsens § 1, at udbydere af elektroniske kommunikationsnet eller -tjenester til slutbrugere skal foretage registrering og opbevaring af oplysninger om teletrafik, der genereres eller behandles i deres net.

Efter logningsbekendtgørelsens §§ 4-6 skal udbyderne registrere en række nærmere angivne oplysninger om fastnettelefoni, mobiltelefoni, internettrafik, e-mail og internettelefoni. Det gælder bl.a. oplysninger om det opkaldte og det opkaldende nummer i forbindelse med telefonsamtaler, IP-adresser i forbindelse med brug af internettet samt modtagende og afsendende e-mail-adresser i forbindelse med brug af udbyderens egne e-mail-tjenester.

Udbyderne skal derimod ikke registrere og opbevare indholdet af kommunikation, hverken i forbindelse med telefonsamtaler, brug af internettet eller brug af udbyderens e-mail-tjenester.

De registrerede oplysninger opbevares i 1 år, jf. bekendtgørelsens § 9.

3.3.2.   Logningsbekendtgørelsen gennemfører store dele af logningsdirektivet og er i vid udstrækning baseret på direktivet, ligesom der anvendes samme terminologi i bekendtgørelsen som i direktivet. Bekendtgørelsen går dog på en række punkter videre end direktivet. Det drejer sig bl.a. om logning af visse oplysninger om hot spots og - for så vidt angår mobiltelefoner - logning af oplysninger om den første og sidste mast, som en mobiltelefon er forbundet med som led i kommunikationen.

3.3.3.   Med henblik på at forbedre politiets mulighed for at sammenholde oplysninger om identiteten på brugere af kommunikationsmidler med oplysninger om de anvendte kommunikationsapparater er en tværministeriel arbejdsgruppe under Justitsministeriet og (nu) Erhvervs- og Vækstministeriet for tiden ved at overveje, hvordan oplysninger om brugere af taletidskort, internetcaféer, gratis trådløs adgang til internettet (hot spots) og internetadgang på biblioteker mv. kan registreres. Arbejdsgruppen skal bl.a. gennemgå og vurdere de tekniske muligheder for at registrere sådanne oplysninger, inddrage erfaringer fra andre lande, belyse økonomiske og administrative konsekvenser samt inddrage telebranchen i arbejdet.

4. Evalueringen af logningsdirektivet

Som nævnt ovenfor under pkt. 3.2 har Kommissionen i april 2011 offentliggjort en evalueringsrapport om logningsdirektivet. Evalueringen viser overordnet set, at logning er et nyttigt værktøj for retshåndhævelsen i EU. Det fremgår dog samtidig af evalueringen, at logningsdirektivets bidrag til en harmonisering af logning har været begrænset med hensyn til f.eks. formålsbegrænsning og lagringsperioder samt godtgørelse af operatørernes udgifter, som ligger uden for direktivets anvendelsesområde.

Kommissionen har i tilknytning til evalueringen oplyst, at den vil foreslå en revision af de nuværende logningsregler. Kommissionen vil finde frem til en række løsningsmuligheder i samråd med de retshåndhævende myndigheder, dommerstanden, erhvervssektoren, forbrugergrupper, datatilsynsmyndigheder og organisationer mv. Kommissionen vil undersøge offentlighedens opfattelse af logning, og logningens indflydelse på adfærden. Resultaterne heraf vil indgå i en konsekvensanalyse af den valgte løsningsmodel, som vil danne grundlag for Kommissionens forslag.

Det forventes, at Kommissionen i løbet af 2012 vil fremlægge et forslag til revision af logningsdirektivet. Kommissionens forslag til revision af logningsdirektivet vil herefter skulle forhandles i Rådet.

5. Justitsministeriets overvejelser

Som anført ovenfor under pkt. 3.3 gennemfører logningsbekendtgørelsen, der er udstedt i medfør af retsplejelovens § 786, stk. 4, væsentlige dele af logningsdirektivet. Danmarks EU-retlige forpligtelser sætter således grænser for, hvilke ændringer der kan foretages af retsplejelovens § 786, stk. 4, og logningsbekendtgørelsen, der er fastsat i medfør heraf. Overvejelser om eventuelle ændringer af retsplejelovens § 786, stk. 4, må således ske i lyset af logningsdirektivet, der bl.a. fastsætter, at visse oplysninger om teletrafik skal registreres og opbevares i en vis periode.

Som nævnt ovenfor under pkt. 4 forventes Kommissionen at fremlægge et forslag til revision af logningsdirektivet i løbet af 2012. Herefter vil forslaget skulle forhandles af EU-medlemsstaterne i Rådet.

Justitsministeriet foreslår på den baggrund, at revisionen af retsplejelovens § 786, stk. 4, udsættes til folketingsåret 2013-14, så revisionen af de danske logningsregler afventer den kommende revision af logningsdirektivet.

Der foreslås således ikke på nuværende tidspunkt ændringer af retsplejelovens § 786, stk. 4.

Som tilkendegivet i forarbejderne til lov nr. 650 af 15. juni 2010, hvor revisionen blev udskudt til folketingsåret 2011-12, vil der i forbindelse med en revision af de danske logningsregler så vidt muligt blive taget stilling til, om der er behov for at ændre opbevaringsperioden for loggede data, og om der er behov for at registrere og opbevare flere typer af data. Desuden vil de synspunkter mv., som interessenterne på området fremkommer med, blive inddraget i overvejelserne, ligesom Justitsministeriet vil inddrage relevante myndigheder og organisationer mv., herunder tele- og internetbranchen, i forbindelse med en kommende revision af de danske logningsregler.

Som nævnt ovenfor under pkt. 3.3.3 er en tværministeriel arbejdsgruppe for tiden ved at overveje, hvordan oplysninger om brugere af taletidskort, internetcaféer, gratis trådløs adgang til internettet (hot spots) og internetadgang på biblioteker mv. kan registreres. Når arbejdsgruppens rapport foreligger, vil der være grundlag for at tage stilling til, i hvilket omfang rapporten kan give anledning til initiativer.

De anbefalinger, som arbejdsgruppen måtte fremkomme med, vil også blive inddraget i forbindelse med en kommende revision af retsplejelovens § 786, stk. 4.

6. De økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

Lovforslaget har ingen økonomiske eller administrative konsekvenser for det offentlige.

7. De økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.

Lovforslaget har ingen økonomiske eller administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.

8. De administrative konsekvenser for borgere

Lovforslaget har ingen administrative konsekvenser for borgerne.

9. De miljømæssige konsekvenser

Lovforslaget har ingen miljømæssige konsekvenser.

10. Forholdet til EU-retten

Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.

11. Hørte myndigheder og organisationer mv.

Et udkast til lovforslaget har været sendt i høring hos følgende myndigheder og organisationer mv.:

Østre Landsret, Vestre Landsret, Sø- og Handelsretten, samtlige byretter, Domstolsstyrelsen, Den Danske Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen, HK-Landsklubben Danmarks Domstole, Rigsadvokaten¸ Foreningen af Offentlige Anklagere, Rigspolitiet, Politiforbundet, HK-Landsklubben for Politiet, Datatilsynet, Advokatrådet, Danske Advokater, Landsforeningen af Forsvarsadvokater, Institut for Menneskerettigheder, Retssikkerhedsfonden, Amnesty International, Retspolitisk Forening, DI, Dansk Erhverv, HORESTA, Brancheforeningen Telekommunikationsindustrien, Brancheorganisationen Forbruger Elektronik, Dansk IT, ISPA DK (Foreningen af Internetleverandører), Foreningen af Danske Internet Medier, IT-Branchen, ITEK/Dansk Industri, PROSA, SAM-DATA (HK), IFPI Danmark, Busi­ness Software Alliance Danmark, IT-Politisk Forening, Multimedieforeningen, Kommunedata KMD, CSC Danmark A/S, TDC A/S, Telenor A/S, Telia A/S, Hi3G Denmark ApS, Lejernes LO og Andelsboligforeningernes Fællesrepræsentation.

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Til § 1

Bestemmelsen fastsætter, at justitsministeren i folketingsåret 2013-14 skal fremsætte forslag om revision af bestemmelsen i retsplejelovens § 786, stk. 4, om teleudbyderes registrering og opbevaring af oplysninger om teletrafik til brug for efterforskning og retsforfølgning af strafbare forhold.

Der henvises i øvrigt til lovforslagets almindelige bemærkninger.

Til § 2

Det foreslås, at loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende.

Til § 3

Den foreslåede bestemmelse vedrører lovens territoriale gyldighed. Loven vil ikke gælde for Færøerne og Grønland, der har egne retsplejelove.

Bilag 1

Lovforslaget sammenholdt med gældende ret