Fremsat den 30. november 2011 af ministeren for sundhed og forebyggelse (Astrid Krag)

Forslag

til

Lov om ændring af lov om euforiserende stoffer

(Gruppevise forbud mod euforiserende stoffer)

§ 1

I lov om euforiserende stoffer, jf. lovbekendtgørelse nr. 748 af 1. juli 2008, foretages følgende ændringer:

1. I § 1, stk. 1, og i § 2, stk. 1, indsættes efter »stoffer,«: »herunder stofgrupper,«, og ændres »deres euforiserende egenskaber« til: »de euforiserende egenskaber, som stofferne har eller antages at have«.

§ 2

Loven træder i kraft den 1. juli 2012.

§ 3

Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland, men kan ved kongelig anordning sættes i kraft for Færøerne med de ændringer, som de færøske forhold tilsiger.

Bemærkninger til lovforslaget

1. Indledning

Lovforslaget har til formål at åbne mulighed for at supplere det eksisterende system med enkeltvise forbud mod euforiserende stoffer med et system med forbud mod hele grupper af ensartede stoffer. Åbningen af denne mulighed skal ses som et svar på den udfordring, at der i stadigt stigende omfang udvikles og markedsføres nye stoffer, som ikke umiddelbart er forbudte. Det sker bl.a. ved, at der ændres lidt på molekylesammensætningen i et allerede forbudt stof, hvorved der skabes et nyt stof, som falder uden for forbuddet. Det nye stof er lovligt, indtil et individuelt forbud mod stoffet er en realitet.

Med forbud mod hele grupper af ensartede stoffer vil man gøre det vanskeligere for bagmændene at skabe nye stoffer, som falder uden for forbuddet, ved blot at ændre lidt på molekylesammensætningen.

Efter lov om euforiserende stoffer skal stoffer for at kunne forbydes have euforiserende egenskaber. Når det drejer sig om enkeltstoffer, er det muligt med sikkerhed at fastslå, hvorvidt et givet stof har sådanne egenskaber eller ej. Det lader sig ikke med samme sikkerhed slå fast, at alle tænkelige enkeltstoffer inden for en hel gruppe af ensartede stoffer har euforiserende egenskaber, selv om det efter en sundhedsfaglig vurdering antages at være tilfældet.

For at kunne indføre et system med gruppevise forbud som supplement til det eksisterende system med forbud mod enkeltstoffer er det derfor nødvendigt, at lov om euforiserende stoffer ændres, således at også stoffer, som ikke med sikkerhed har, men dog antages at have euforiserende egenskaber, kan forbydes.

Med lovforslaget foreslås den nødvendige ændring af ministeren for sundhed og forebyggelses bemyndigelse til at forbyde stoffer. Samtidig præciseres det, at ministerens bemyndigelse til at forbyde stoffer ikke alene omfatter enkeltstoffer, men også stofgrupper.

Med lovforslagets vedtagelse kan ministeren for sundhed og forebyggelse ved bekendtgørelse indføre forbud mod hele grupper af ensartede stoffer, såfremt der foreligger en indstilling fra Sundhedsstyrelsen eller en international beslutning herom.

Det forhold, at det ikke kan udelukkes, at der inden for stofgrupperne vil kunne forekomme enkeltstoffer, som - når de fremstilles - viser sig ikke at have euforiserende egenskaber, betyder, at man i princippet vil kunne straffes for besiddelse mv. af et enkeltstof, som efterfølgende mod forventning måtte vise sig ikke at have euforiserende egenskaber, hvilket kunne siges at udgøre en retssikkerhedsmæssig problemstilling, ikke mindst i betragtning af, at der er tale om forhold forbundet med vis kemisk kompleksitet.

Bl.a. i lyset af, at forbud mod hele grupper af euforiserende stoffer har til formål at begrænse udbredelsen af stoffer, som det er forbundet med en væsentlig sundhedsmæssig risiko at indtage, forekommer det imidlertid samlet set retssikkerhedsmæssigt ubetænkeligt at lade hensynet til at kunne forbyde hele stofgrupper veje tungere end risikoen for med sådanne forbud at forbyde enkeltstoffer, som efterfølgende mod forventning måtte vise sig ikke at have euforiserende egenskaber, og dermed risikoen for, at man i princippet vil kunne straffes for besiddelse mv. af et sådant stof.

2. Lovforslagets baggrund

I europæisk sammenhæng er Danmark i front, både når det gælder antallet af nye euforiserende stoffer, som forbydes, og når det gælder den hurtighed, hvormed det sker. Siden 1. januar 2000 er der sat ind med forbud mod 86 nye euforiserende stoffer. I fire tilfælde har baggrunden været internationale beslutninger om at sætte ind. I de resterende tilfælde er forbuddet indført på baggrund af indstillinger fra Sundhedsstyrelsen.

Den effektive reaktion i forhold til nye stoffer hænger sammen med den hurtige udveksling af information på især europæisk plan og den systematiske overvågning af det illegale marked herhjemme. Bl.a. giver »Ecstasy-projektet«, som er et samarbejdsprojekt mellem Sundhedsstyrelsen, politiet og de retskemiske institutter, mulighed for at reagere hurtigt.

Den gældende ordning, som tager sigte på at forbyde euforiserende stoffer enkeltvis, er for så vidt velfungerende. Men den udfordres af, at der i stadigt stigende omfang udvikles og markedsføres nye stoffer, som ikke umiddelbart er forbudte. Det sker bl.a. ved, at der ændres lidt på molekylesammensætningen i et allerede forbudt stof, hvorved der formelt set skabes et nyt stof, som falder uden for forbuddet. Det nye stof - som det typisk er forbundet med en tilsvarende væsentlig sundhedsmæssig risiko at indtage - kan lovligt ind- og udføres, sælges, købes, udleveres, modtages, fremstilles, forarbejdes og besiddes, indtil et individuelt forbud mod stoffet er en realitet.

Det forhold, at der i stadigt stigende omfang udvikles nye stoffer, som ikke er forbudte, afspejles bl.a. i antallet af nye stoffer, som indberettes til Det Europæiske Overvågningscenter for Narkotika og Narkotikamisbrug (EMCDDA) samt Europol som led i den informationsudveksling, der finder sted i henhold til Rådets afgørelse 2005/387/RIA af 10. maj 2005 om udveksling af oplysninger om, risikovurdering af og kontrol med nye psykoaktive stoffer. Således fremgår det af EMCDDA-Europol 2010 Annual Report on the Implementation of Council Decision 2005/387/JHA, at de to EU-organer i 2010 modtog indberetninger om i alt 41 nye stoffer, hvilket var en væsentlig stigning i forhold til 2009 og 2008, hvor antallet var henholdsvis 24 og 13. Mange af de indberettede stoffer er cannabinoider og relaterer sig til det såkaldte legal highs- eller spice-fænomen, der netop er karakteriseret ved udvikling af nye lovlige stoffer, som oven i købet jævnligt ses solgt under dække af at være noget andet end rusmidler.

Det er ikke alene i EU-regi, at der er opmærksomhed om det omhandlede problem. I FN-regi er International Narcotics Control Board (INCB), som er FN's særlige narkotikakontrolorgan, opmærksom herpå og har i Report of International Narcotics Control Board for 2010 bl.a. nævnt de mange cannabinoider. INCB er opmærksom på, at visse lande allerede har undergivet nogle af cannabinoiderne kontrol, hvilket bl.a. gælder for Danmark, jf. afsnit 5.1. , og at enkelte lande har indført kontrolforanstaltninger i forhold til grupper af cannabinoider. Men INCB er samtidig inde på behovet for, at regeringer og relevante internationale organisationer må udvikle foranstaltninger til imødegåelse af problemet, og INCB anfører, at regeringerne kan overveje gruppevise forbud, hvis den nationale lovgivning tillader det.

Som et svar på udfordringen vil regeringen - for at gøre det vanskeligere for bagmændene at udvikle og markedsføre nye lovlige stoffer blot ved som nu at ændre lidt på molekylesammensætningen i allerede forbudte stoffer - supplere det eksisterende system med enkeltvise forbud med et system med forbud mod hele grupper af ensartede stoffer. Med et sådant system, som man har i Storbritannien og Irland, vil alle nye stoffer inden for en forbudt gruppe være ulovlige. Det gælder både de allerede og de endnu ikke udviklede stoffer inden for stofgruppen.

I Sverige har man ud over den egentlige narkotikalovgivning også en lovgivning om såkaldt helsefarlige varer. Denne lovgivning giver mulighed for at forbyde et stof, som ikke kan klassificeres eller endnu ikke er blevet klassificeret som narkotika efter den svenske narkotikalovgivning, men som ikke desto mindre på grund af sine egenskaber antages at kunne medføre fare for menneskers liv og helbred, og som anvendes eller kan antages at anvendes med henblik på at opnå rus eller lignende påvirkning. Lovgivningen om helsefarlige varer kan siges at give mulighed for at sætte indirekte ind mod nye euforiserende stoffer. Behovet for at have denne mulighed skal formentlig bl.a. ses i lyset af den tid, der medgår til klassificeringen af nye stoffer efter den svenske narkotikalovgivning. Med den foreslåede ændring af lov om euforiserende stoffer vil den danske narkotikalovgivning, som allerede i sin nuværende udformning giver mulighed for at reagere hurtigt, imidlertid udgøre det nødvendige og tilstrækkelige grundlag for at sætte direkte ind mod nye euforiserende stoffer, herunder de stoffer, der relaterer sig til det såkaldte legal highs- eller spice-fænomen. Der er med andre ord ikke i Danmark noget behov for at indføre en lovgivning svarende til den svenske om helsefarlige varer.

3. Gældende ret

3.1. Lovens § 1, stk. 1, og § 2, stk.1

Ved § 1, stk. 1, i lov om euforiserende stoffer er ministeren for sundhed og forebyggelse bemyndiget til at bestemme, at stoffer, som efter internationale vedtagelser eller efter Sundhedsstyrelsens skøn frembyder ganske særlig fare i anledning af deres euforiserende egenskaber, ikke må forefindes her i landet, medmindre ministeren under ganske særlige omstændigheder og på nærmere af ham fastsatte vilkår meddeler tilladelse dertil.

Ved § 2, stk. 1, i lov om euforiserende stoffer er ministeren for sundhed og forebyggelse bemyndiget til at bestemme, at stoffer, som vel ikke er af den i § 1 omhandlede art, men som dog efter internationale vedtagelser eller efter Sundhedsstyrelsens skøn frembyder fare i anledning af deres euforiserende egenskaber, her i landet kun må anvendes i medicinsk eller videnskabeligt øjemed.

Med de omhandlede bestemmelser er det således fastsat, hvilke betingelser der skal være opfyldt for, at ministeren for sundhed og forebyggelse kan bestemme, at et stof skal undergives kontrol i form af enten et forbud mod, at stoffet forefindes her i landet, eller et forbud mod, at stoffet anvendes i andet end medicinsk eller videnskabeligt øjemed. Betingelserne er nærmere beskrevet i afsnit 3.2.-3.4.

3.2. International vedtagelse eller skøn fra Sundhedsstyrelsen

For at ministeren for sundhed og forebyggelse kan bestemme, at et stof skal undergives kontrol, er det en betingelse, at der foreligger en international vedtagelse eller et skøn fra Sundhedsstyrelsen.

Ved internationale vedtagelser forstås i praksis beslutninger taget i FN-regi eller i EU-regi.

I henhold til FN's Enkelt konvention af 30. marts 1961 om kontrol med narkotiske midler (FN's narkotikakonvention) og FN's Konvention af 21. februar 1971 om psykotrope stoffer (FN's psykotropkonvention) kan FN's Narkotikakommission efter indstilling fra Verdenssundhedsorganisationen (WHO) beslutte, at nærmere angivne stoffer skal undergives konventionsmæssig kontrol, hvilket indebærer en forpligtelse for hver enkelt konventionspart til at bringe den nationale lovgivning i overensstemmelse hermed.

I henhold til Rådets afgørelse 2005/387/RIA af 10. maj 2005 om udveksling af oplysninger om, risikovurdering af og kontrol med nye psykoaktive stoffer kan Rådet for Den Europæiske Union efter indstilling fra enten Europa-Kommissionen eller en eller flere medlemsstater beslutte, at et stof skal underkastes kontrolforanstaltninger, hvilket indebærer en forpligtelse for hver enkelt medlemsstat til at bringe den nationale lovgivning i overensstemmelse hermed.

Ved Sundhedsstyrelsens skøn forstås i praksis en indstilling fra Sundhedsstyrelsen om at optage et stof i bilaget til bekendtgørelsen om euforiserende stoffer. Om indholdet af styrelsens vurdering og konklusion i forbindelse hermed henvises til afsnit 3.3.

3.3. Fare

For at ministeren for sundhed og forebyggelse kan bestemme, at et stof skal undergives kontrol i form at et forbud mod, at stoffet forefindes her i landet, er det en betingelse, at stoffet frembyder ganske særlig fare, jf. § 1, stk. 1.

For at ministeren for sundhed og forebyggelse kan bestemme, at et stof skal undergives kontrol i form af et forbud mod anvendelse af stoffet i andet end medicinsk og videnskabeligt øjemed, er det en betingelse, at stoffet frembyder fare, jf. § 2, stk. 1.

Inden Verdenssundhedsorganisationen indstiller til FN's Narkotikakommission, at et stof undergives kontrol i henhold til FN's narkotikakonvention, foretager organisationen en vurdering af, hvorvidt stoffet dels vil kunne give anledning til misbrug, dels har skadelige virkninger, jf. konventionens artikel 3.

Inden Verdenssundhedsorganisationen indstiller til FN's Narkotikakommission, at et stof undergives kontrol i henhold til FN's psykotropkonvention, vurderer organisationen efter konventionens artikel 2, hvorvidt stoffet har evne til at fremkalde lignende misbrug og lignende skadelige virkninger som et af de i henhold til konventionen allerede kontrollerede stoffer, eller hvorvidt stoffet har evne til at fremkalde dels en afhængighedstilstand, dels en centralstimulerende eller depressiv virkning, som resulterer i hallucinationer eller forstyrrelser af bevægelsesfunktioner, tænkning, adfærd, opfattelsesevne eller sindsstemning. Herudover foretager organisationen en vurdering af, hvorvidt der er tilstrækkeligt bevis for, at stoffet bliver eller sandsynligvis vil blive misbrugt og således vil udgøre et sundhedsmæssigt og socialt problem, der berettiger international kontrol.

Inden Europa-Kommissionen eller en eller flere medlemsstater indstiller til Rådet for den Europæiske Union, at et stof underkastes kontrolforanstaltninger, udfører Det Europæiske Overvågningscenter for Narkotika og Narkotikamisbrug en risikovurdering af stoffet, idet der tages hensyn til alle faktorer, som i overensstemmelse med FN's narkotikakonvention eller FN's psykotropkonvention berettiger et stof til at komme under international kontrol, jf. artikel 6 i Rådets afgørelse 2005/387/RIA af 10. maj 2005 om udveksling af oplysninger om, risikovurdering af og kontrol med nye psykoaktive stoffer.

Inden Sundhedsstyrelsen indstiller til Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse, at et stof optages i bilaget til bekendtgørelsen om euforiserende stoffer, foretager styrelsen en vurdering af en række forhold, herunder de risici, som er forbundet med indtagelse af stoffet, og styrelsen drager på den baggrund en konklusion med hensyn til stoffets farlighed i henseende til rus, afhængighedspotentiale og skadevirkning. Konklusionen fremgår af styrelsens indstilling til ministeriet.

3.4. Euforiserende egenskaber

For at ministeren for sundhed og forebyggelse kan bestemme, at et stof skal undergives kontrol, er det en betingelse, at stoffets farlighed skyldes stoffets euforiserende egenskaber.

Når det drejer sig om enkeltstoffer, er det muligt med sikkerhed at fastslå, hvorvidt et givet stof har euforiserende egenskaber eller ej. Det lader sig ikke med samme sikkerhed slå fast, at alle tænkelige enkeltstoffer inden for en hel gruppe af ensartede stoffer har sådanne egenskaber, selv om det efter en sundhedsfaglig vurdering antages at være tilfældet.

Selv om det således efter en sundhedsfaglig vurdering antages, at alle stoffer inden for stofgrupper som f.eks. cannabinoider, phenetylaminer, cathinoner, tryptaminer og piperaziner har euforiserende egenskaber, kan det ikke udelukkes, at der inden for grupperne vil kunne forekomme enkeltstoffer, som ikke har sådanne egenskaber.

Dette indebærer, at ministeren for sundhed og forebyggelse ikke i henhold til bemyndigelsen efter § 1, stk. 1, og § 2, stk. 1, i lov om euforiserende stoffer kan forbyde hele grupper af ensartede stoffer. Betingelsen om, at et stof skal have euforiserende egenskaber er med andre ord til hinder for, at man inden for de eksisterende lovgivningsmæssige rammer kan indføre et system med gruppevise forbud.

4. Overvejelser om retssikkerhed

Det har været overvejet, hvordan man med henblik på indførelse af et system med forbud mod hele grupper af stoffer, kan ændre lovgivningen om euforiserende stoffer på en måde, som tager hensyn til det forhold, at det ikke kan udelukkes, at der inden for grupperne vil kunne forekomme enkeltstoffer, som ikke har euforiserende egenskaber, jf. afsnit 3.4. , og som tilgodeser hensynet til retssikkerheden og hensynet til retshåndhævelsen.

Det forhold, at det ikke kan udelukkes, at der inden for stofgrupperne vil kunne forekomme enkeltstoffer, som - når de fremstilles - viser sig ikke at have euforiserende egenskaber, betyder, at man i princippet vil kunne straffes for ind- og udførsel, salg, køb, udlevering, modtagelse, fremstilling, forarbejdning og besiddelse af et enkeltstof, som efterfølgende mod forventning måtte vise sig ikke at have euforiserende egenskaber. Dette kunne siges at udgøre en retssikkerhedsmæssig problemstilling, ikke mindst i betragtning af, at der er tale om forhold forbundet med vis kemisk kompleksitet.

I forbindelse med vurderingen af denne retssikkerhedsmæssige problemstilling skal det tages i betragtning, at det ikke forekommer særlig sandsynligt, at den forudsætningsløse borger eller virksomhed i praksis vil komme i besiddelse af et af en forbudt stofgruppe omfattet enkeltstof, som ikke har euforiserende virkning, allerede fordi ingen synes at have grund til at fremstille et sådant stof, når der eventuelt ses bort fra virksomheder inden for bestemte brancher og visse forskningsinstitutioner, jf. nedenfor. Det skal endvidere tages i betragtning, at hvis et sådant stof alligevel måtte blive fremstillet og solgt, så vil både den, som fremstiller og sælger stoffet, og den, som køber det, med stor sandsynlighed gøre dette, fordi de pågældende finder anledning til at tro, at stoffet har euforiserende egenskaber.

Sandsynligheden er formentlig større for, at virksomheder inden for bestemte brancher og visse forskningsinstitutioner i praksis vil komme i besiddelse af et af en forbudt stofgruppe omfattet enkeltstof, som ikke har euforiserende virkning. Imidlertid vil disse virksomheder og institutioner ikke være forudsætningsløse, hvortil kommer, at der dels vil blive foretaget høring af de relevante myndigheder og brancheorganisationer mv. inden udstedelsen af forbud mod stofgrupper, dels vil blive ydet vejledning af Lægemiddelstyrelsen efter forbuddets udstedelse, jf. afsnit 5.2.

I forbindelse med vurderingen af den retssikkerhedsmæssige problemstilling skal det herudover tages i betragtning, at hvis Sundhedsstyrelsen måtte blive bekendt med et af en forbudt stofgruppe omfattet enkeltstof, som ikke har euforiserende virkning, så vil der være grundlag for efter indstilling fra styrelsen at undtage dette enkeltstof fra forbuddet, og at straffelovens § 3, stk. 1, om lovgivningsændringers betydning for påkendelsen af en handling også finder anvendelse i forhold til ændringer i særlovgivningen såsom lovgivningen om euforiserende stoffer, jf. afsnit 5.3.

På den baggrund og i lyset af, at forbud mod hele grupper af euforiserende stoffer har til formål at begrænse udbredelsen af stoffer, som det er forbundet med en væsentlig sundhedsmæssig risiko at indtage, forekommer det retssikkerhedsmæssigt ubetænkeligt at lade hensynet til at kunne forbyde hele stofgrupper veje tungere end risikoen for med sådanne forbud at forbyde enkeltstoffer, som efterfølgende mod forventning måtte vise sig ikke at have euforiserende egenskaber, og dermed risikoen for, at man i princippet vil kunne straffes for besiddelse mv. af et sådant stof.

Overvejelserne er således mundet ud i den konklusion, at systemets indførelse ved en lovændring som den foreslåede er retssikkerhedsmæssigt forsvarlig, hvortil kommer, at den også er retshåndhævelsesmæssigt håndterbar.

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse vil som led i sin almindelige løbende opfølgning på ministeriets lovgivning føre tilsyn med den virkning, som lovgivningen om forbud mod hele grupper af ensartede stoffer har i praksis, og herunder efter omstændighederne fremsætte forslag om nødvendige ændringer, hvis disse vedrører lovens bemyndigelsesbestemmelse, eller gennemføre ændringerne administrativt, hvis de vedrører bekendtgørelsen om euforiserende stoffer. Ministeriet vil i den forbindelse bl.a. påse, at lovgivningen lever op til sit formål, at de forudsætninger, som den hviler på, holder, og at lovgivningens målsætninger og virkemidler fortsat er aktuelle og relevante. Ministeriet vil også være opmærksomt på, hvorvidt lovgivningen i praksis giver anledning til væsentlige tvivlsspørgsmål, herunder hvorvidt enkeltstoffer er omfattet af et gruppevis forbud eller ej.

5. Lovforslagets indhold

5.1. Ændringer

Med lovforslaget ændres ministeren for sundhed og forebyggelses bemyndigelse til efter § 1, stk. 1, i lov om euforiserende stoffer at bestemme, at stoffer ikke må forefindes her i landet, og til efter lovens § 2, stk. 1, at bestemme, at stoffer kun må anvendes i medicinsk eller videnskabeligt øjemed. Ændringen består i, at ikke alene stoffer, som har euforiserende egenskaber, men også stoffer, som antages at have sådanne egenskaber, kan undergives kontrol i henhold til lov om euforiserende stoffer.

Samtidig præciseres det, at ministeren for sundhed og forebyggelses bemyndigelse til efter lovens § 1, stk. 1, og § 2, stk. 1, at forbyde stoffer ikke alene vedrører enkeltstoffer, men også stofgrupper. Efter Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses opfattelse er ministeren formentlig allerede med de eksisterende bestemmelser bemyndiget til at forbyde hele grupper af euforiserende stoffer, men eftersom bestemmelserne hidtil i praksis alene har været benyttet til at forbyde stoffer enkeltvis, findes der at være behov for præciseringen, inden bestemmelserne benyttes til at forbyde stofgrupper.

5.2. Indførelse af forbud mod stofgrupper

Med lovforslagets vedtagelse kan ministeren for sundhed og forebyggelse ved bekendtgørelse indføre forbud mod hele grupper af ensartede stoffer, jf. afsnit 5.3. , såfremt der foreligger en indstilling fra Sundhedsstyrelsen eller en international beslutning herom.

Det er usikkert, hvorvidt det i internationalt regi vil være muligt at træffe beslutninger om at undergive hele grupper af stoffer kontrol, og sådanne beslutninger skønnes under alle omstændigheder at have meget lange udsigter. I praksis vil det derfor være Sundhedsstyrelsens indstillinger, som vil ligge til grund for indførelse af forbud mod hele grupper af ensartede stoffer.

Forberedelsen af indstillingerne vil i første omgang koncentrere sig om de såkaldte cannabinoider, phenetylaminer, cathinoner, tryptaminer og piperaziner. Af de 86 euforiserende stoffer, der siden 1. januar 2000 er undergivet kontrol i Danmark, er således de 28 stoffer cannabinoider, medens 17 stoffer tilhører gruppen af phenetylaminer, 12 stoffer tilhører gruppen af cathinoner, seks stoffer tilhører gruppen af tryptaminer, og fire stoffer tilhører gruppen af piperaziner.

I realiteten er der tale om i alt 11 grupper, idet cannabinoiderne kan opdeles i hele syv grupper, hvilket også afspejler den kompleksitet, der vil være forbundet med at definere grupperne, jf. afsnit 5.3. Netop på grund af denne kompleksitet vil indførelsen ske gradvis begyndende med cannabinoider, phenetylaminer og cathinoner samt eventuelt også tryptaminer. De første indstillinger forventes at være klar, således at forbud kan træde i kraft samtidig med lovens ikrafttrædelse.

Der er ikke praksis for, at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse foretager høring over udkast til bekendtgørelsesændringer, hvorved et eller flere nye euforiserende stoffer undergives kontrol. Dette skyldes dels hensynet til en hurtig reaktion på grund af stoffernes farlighed, dels det forhold, at Sundhedsstyrelsen allerede i forbindelse med udarbejdelsen af en indstilling vil have kontaktet Lægemiddelstyrelsen og Miljøstyrelsen med henblik på at undersøge, hvorvidt det eller de stoffer, som indstillingen omhandler, anvendes i medicinsk eller videnskabeligt øjemed eller til andre formål, hvilket som altovervejende hovedregel viser sig ikke at være tilfældet.

Den større kompleksitet, der vil være forbundet med at definere hele grupper af stoffer i forhold til at definere stoffer enkeltvis, jf. afsnit 5.3. , betyder imidlertid, at Sundhedsstyrelsen i forbindelse med udarbejdelsen af indstillinger om gruppevise forbud vil udvide høringskredsen til at omfatte de relevante myndigheder - herunder Erhvervs- og Vækstministeriet, Miljøministeriet, Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser, Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri samt Skatteministeriet eller de relevante faglige styrelser under ministerierne - såvel som de relevante brancheorganisationer mv. Det vil af Sundhedsstyrelsens endelige indstilling fremgå, at der har været foretaget en sådan høring.

Efter udstedelsen af en bekendtgørelse, hvormed en eller flere grupper undergives kontrol, og særligt før bekendtgørelsens ikrafttrædelse, men også løbende derefter kan der også være behov for, at Lægemiddelstyrelsen vejleder relevante virksomheder mv. om de praktiske konsekvenser af indførelsen af det eller de gruppevise forbud.

5.3. Afgrænsning af stofgrupper

I Sundhedsstyrelsens indstillinger skal stofgrupperne afgrænses (defineres) på en sådan måde, at alle de stoffer, der omfattes af grupperne, har eller antages at have euforiserende egenskaber. Indstillingerne vil blive forberedt i tæt samarbejde mellem Sundhedsstyrelsen og Lægemiddelstyrelsen, idet selve udarbejdelsen af definitionerne på grund af karakteren af denne opgaves faglige indhold vil være forankret i Lægemiddelstyrelsen, som i den forbindelse vil inddrage relevant videnskabelig ekspertise og indhente relevante erfaringer fra først og fremmest Storbritannien, hvor man allerede har et system med gruppevise forbud. I Irland har man et lignende system.

I forbindelse med udarbejdelsen af definitionerne vil Lægemiddelstyrelsen under inddragelse af SKAT, der er ansvarlig for kontrollen med de stoffer, som ikke i sig selv er narkotiske, men som kan anvendes ved fremstillingen af narkotika (prækursorer), undersøge, hvorvidt grupperne vil berøre prækursorer, der er undergivet kontrol efter den særskilte lovgivning herom.

Lægemiddelstyrelsen vil endvidere foretage en vurdering af, hvorvidt grupperne vil omfatte stoffer, der i dag finder eller med stor sandsynlighed senere kunne komme til at finde anvendelse som andet end rusmiddel, og den høring af relevante myndigheder og brancheorganisationer mv., som Sundhedsstyrelsen vil foretage i forbindelse med udarbejdelsen af sine indstillinger, vil ikke mindst have til formål at sikre en afklaring heraf.

Såfremt grupperne herefter vurderes at omfatte stoffer, der i dag finder eller med stor sandsynlighed senere kunne komme til at finde anvendelse som andet end rusmiddel, vil det blive afklaret, hvilken form for anvendelse der er tale om. Er der tale om anvendelse i medicinsk eller videnskabeligt øjemed, vil anvendelsen ikke blive hindret som følge af indførelse af et gruppevis forbud, idet et sådant forbud - forudsat stofgruppen optages på liste B, C, D eller E i bilaget til bekendtgørelsen - vil tillade netop medicinsk og videnskabelig anvendelse i overensstemmelse med bestemmelserne i bekendtgørelsen om euforiserende stoffer.

Anderledes forholder det sig, hvis der er tale om anvendelse til andre formål end medicinske eller videnskabelige. I tilfælde heraf må der under hensyn til de konkrete omstændigheder, herunder formålet med anvendelsen og mulighederne for at anvende alternative stoffer, som ikke er omfattet af stofgruppen, tages stilling til, hvorvidt og i givet fald hvordan det skal have betydning for indførelsen af et gruppevis forbud.

På trods af, at det efter udarbejdelsen af en definition vil kunne fastslås, hvilke af de allerede forbudte enkeltstoffer, der vil være omfattet af definitionen, vil Sundhedsstyrelsens indstilling om forbud mod en hel gruppe af stoffer ikke indeholde en indstilling om, at disse enkeltstoffer samtidig bør udgå af bekendtgørelsens bilag som følge af, at stofferne er omfattet af den gruppe, som indstillingen vedrører. Selv om man herved kunne undgå, at stoffer kommer til at optræde to gange i bilaget; nemlig både som et stof omfattet af en gruppe og som enkeltstof, tilsiger hensynet til at undgå eventuelle misforståelser om, at de udgåede enkeltstoffer ikke længere er undergivet kontrol, såvel som hensynet til at undgå tvivl blandt borgere, virksomheder og de retshåndhævende myndigheder, at de pågældende enkeltstoffer forbliver i bekendtgørelsens bilag. Hertil kommer risikoen for, at der hos FN's særlige narkotikakontrolorgan INCB eller Europa-Kommissionen kunne opstå tvivl om, hvorvidt Danmark opfylder sine internationale forpligtelser til at undergive de stoffer kontrol, hvorom dette er besluttet i FN- eller EU-regi.

Hvis Sundhedsstyrelsen, efter at en bestemt stofgruppe er undergivet kontrol, måtte blive bekendt med, at der på trods af antagelsen om, at alle stoffer inden for stofgruppen har euforiserende egenskaber, viser sig at være et enkeltstof, som ikke har sådanne egenskaber, vil der være grundlag for efter indstilling fra styrelsen at ændre bekendtgørelsen om euforiserende stoffer, således at det konkrete stof undtages fra det gruppevise forbud.

Det skal i den forbindelse understreges, at forbuddet mod alle stoffer inden for den omhandlede stofgruppe, herunder altså også et enkeltstof uden euforiserende egenskaber, vil være gældende, indtil det konkrete stof ved en ændring af bekendtgørelsen om euforiserende stoffer er undtaget fra forbuddet.

Det følger imidlertid af straffelovens § 3, stk. 1, at hvis den ved en handlings påkendelse gældende straffelovgivning er forskellig fra den, der gjaldt ved handlingens foretagelse, afgøres spørgsmålet om strafbarhed og straf efter den senere lov, dog at afgørelsen ikke derved må blive strengere end efter den ældre lov. Kun hvis ophøret af lovens gyldighed beror på ydre, strafskylden uvedkommende forhold, bliver handlingen at bedømme efter den ældre lov. Det fremgår desuden af bestemmelsens stk. 2, at bortfalder uden for sidstnævnte tilfælde ved lov en handlings strafbarhed, bortfalder også den for sådan handling idømte, men ikke fuldbyrdede straf. Den dømte kan i disse tilfælde forlange, at spørgsmålet om straffens bortfald ved påtalemyndighedens foranstaltning indbringes for den ret, der har påkendt sagen i første instans.

Ind- og udførsel, salg, køb, udlevering, modtagelse, fremstilling, forarbejdning og besiddelse af det omhandlede stof vil således være i strid med bekendtgørelsen, selv om Sundhedsstyrelsens oprindelige antagelse om, at alle stoffer inden for gruppen har euforiserende egenskaber, efterfølgende viser sig ikke at gælde for stoffet. Det vil med andre ord ikke fritage en person, som er i besiddelse af dette stof, for strafansvar, at pågældende kan fremlægge dokumentation for, at stoffet er uden euforiserende egenskaber.

5.4. Fortsat enkeltvise forbud

Selv om der indføres forbud mod hele grupper af stoffer, f.eks. de syv grupper af cannabinoider samt gruppen af phenetylaminer, gruppen af cathinoner, gruppen af tryptaminer og gruppen af piperaziner, vil der fortsat være behov for at kunne reagere i forhold til nye stoffer enkeltvis. Sundhedsstyrelsen vil derfor fortsat lægge vægt på hurtig udveksling af information på især europæisk plan og på systematisk overvågning af det illegale marked herhjemme med henblik på løbende at kunne vurdere behovet for at indstille til Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse, at stoffer undergives kontrol enkeltvis.

De indstillinger, som Sundhedsstyrelsen på denne baggrund måtte udarbejde, vil kunne omhandle hele grupper af stoffer, men også enkeltstoffer. Det må således forventes, at der uanset indførelsen af et system med gruppevise forbud, fortsat vil være et ikke ubetydeligt behov for at undergive enkeltstoffer kontrol, fordi nogle stoffer vil falde uden for en af de stofgrupper, der er undergivet kontrol, og heller ikke vil tilhøre en gruppe, som det på det pågældende tidspunkt er muligt at definere på en sådan måde, at gruppen som sådan kan undergives kontrol. Hertil kommer, at nogle stoffer ikke vil kunne siges at tilhøre en gruppe.

Internationale beslutninger vil også kunne give anledning til at undergive enkeltstoffer kontrol.

6. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

Lovforslaget medfører ikke i sig selv udgifter for det offentlige, idet der alene foretages en ændring i ministeren for sundhed og forebyggelses bemyndigelse til at bestemme, at stoffer enten ikke må forefindes her i landet eller kun må anvendes i medicinsk eller videnskabeligt øjemed, hvorved der åbnes mulighed for at supplere det eksisterende system med enkeltvise forbud mod euforiserende stoffer med et system med forbud mod hele grupper af ensartede stoffer.

Indførelsen af et system med gruppevise forbud mod euforiserende stoffer medfører derimod udgifter for Lægemiddelstyrelsen på grund af den større kompleksitet, der vil være forbundet med at definere hele grupper af stoffer i forhold til at definere stoffer enkeltvis. Arbejdet med at definere stofgrupper forudsætter således særlig videnskabelig ekspertise, som hverken Lægemiddelstyrelsen selv eller Sundhedsstyrelsen råder over, hvilket indebærer behov for inddragelse af eksterne eksperter i farmakologi og kemi. Hertil kommer, at Lægemiddelstyrelsen på grund af den kemisk-strukturelle kompleksitet, der er forbundet med de gruppevise forbud, kan forventes at modtage en del flere henvendelser fra virksomheder mv. med henblik afklaring af, hvorvidt konkrete enkeltstoffer er undergivet kontrol eller ej.

Da arbejdet med at definere stofgrupper vil være en løbende proces, som i første omgang vil omfatte 11 grupper begyndende med cannabinoider, phenetylaminer og cathinoner samt eventuelt også tryptaminer, og da der i forhold til virksomheder mv. løbende kan være et vejledningsbehov, som også forudsætter Lægemiddelstyrelsens inddragelse af eksterne eksperter, vil der ikke alene i forbindelse med systemets indførelse, men også efterfølgende være behov for ekstern bistand.

Lægemiddelstyrelsens behov for ekstern bistand forventes at medføre udgifter i størrelsesordenen 100.000-200.000 kr. i forbindelse med indførelsen af systemet med gruppevise forbud mod euforiserende stoffer og derefter et tilsvarende beløb årligt. Udgifterne afholdes inden for Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses økonomiske ramme.

Lovforslaget har ikke økonomiske eller administrative konsekvenser for regioner eller kommuner.

7. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.

Lovforslaget har ikke økonomiske eller administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.

8. Administrative konsekvenser for borgere

Lovforslaget har ikke administrative konsekvenser for borgere.

9. Miljømæssige konsekvenser

Lovforslaget har ikke miljømæssige konsekvenser.

10. Forholdet til EU-retten

Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.

11. Hørte myndigheder og organisationer mv.

Lovforslaget har været sendt i høring hos:

Advokatrådet, Brancheforeningen af Farmaceutiske Industrivirksomheder i Danmark (BFID), Brancheforeningen SPT, Brugerforeningen, Dansk Diagnostika- og Laboratorieforening (DADIF), Danske Advokater, Danske Dental Laboratorier, Danske Regioner, Dansk Erhverv, Dansk Selskab for Addiktiv Medicin, Den Danske Dommerforening, Det Farmaceutiske Fakultet ved Københavns Universitet, Embedslægeforeningen, Foreningen af Bioteknologiske Industrier i Danmark (FBID), Foreningen af Kommunalt Ansatte Læger, Foreningen af Offentlige Anklagere, Fødevareinstituttet ved Danmarks Tekniske Universitet, Industriforeningen for Generiske Lægemidler (IGL), Kemikaliebranchen, KL, Kriminalpolitisk Forening (KRIM), Landforeningen af Forsvarsadvokater, LIFE - Det Biovidenskabelige Fakultet ved Københavns Universitet, Lægeforeningen, Lægemiddelindustriforeningen - Lif, Materialistforeningen, Medicoindustrien, Retspolitisk Forening, Retssikkerhedsfonden, Rådet for Socialt Udsatte, samtlige byretter, Vestre Landsret og Østre Landsret, Veterinærinstituttet ved Danmarks Tekniske Universitet samt Veterinærmedicinsk Industriforening (VIF).

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Til § 1

Til nr. 1

Ved § 1, stk. 1, i lov om euforiserende stoffer er ministeren for sundhed og forebyggelse bemyndiget til at bestemme, at stoffer, som efter internationale vedtagelser eller efter Sundhedsstyrelsens skøn frembyder ganske særlig fare i anledning af deres euforiserende egenskaber, ikke må forefindes her i landet, medmindre ministeren under ganske særlige omstændigheder og på nærmere af ham fastsatte vilkår meddeler tilladelse dertil.

Ved § 2, stk. 1, i lov om euforiserende stoffer er ministeren for sundhed og forebyggelse bemyndiget til at bestemme, at stoffer, som vel ikke er af den i § 1 omhandlede art, men som dog efter internationale vedtagelser eller efter Sundhedsstyrelsens skøn frembyder fare i anledning af deres euforiserende egenskaber, her i landet kun må anvendes i medicinsk eller videnskabeligt øjemed.

Med de omhandlede bestemmelser er det således fastsat, hvilke betingelser der skal være opfyldt for, at ministeren for sundhed og forebyggelse kan bestemme, at et stof skal undergives kontrol i form af enten et forbud mod, at stoffet forefindes her i landet, eller et forbud mod, at stoffet anvendes i andet end medicinsk eller videnskabeligt øjemed. Bl.a. er det en betingelse for at undergive et stof kontrol, at stoffet har euforiserende egenskaber.

Når det drejer sig om enkeltstoffer, er det muligt med sikkerhed at fastslå, hvorvidt et givet stof har euforiserende egenskaber eller ej. Det lader sig ikke med samme sikkerhed slå fast, at alle tænkelige enkeltstoffer inden for en hel gruppe af ensartede stoffer har sådanne egenskaber, selv om det efter en sundhedsfaglig vurdering antages at være tilfældet.

Selv om det således efter en sundhedsfaglig vurdering antages, at alle stoffer inden for stofgrupper som f.eks. de såkaldte cannabinoider, phenetylaminer, cathinoner, tryptaminer og piperaziner har euforiserende egenskaber, kan det ikke udelukkes, at der inden for grupperne vil kunne forekomme enkeltstoffer, som ikke har sådanne egenskaber.

Dette indebærer, at ministeren for sundhed og forebyggelse ikke i henhold til bemyndigelsen efter § 1, stk. 1, og § 2, stk. 1, i lov om euforiserende stoffer kan forbyde hele grupper af ensartede stoffer. Betingelsen om, at et stof skal have euforiserende egenskaber er med andre ord til hinder for, at man inden for de eksisterende lovgivningsmæssige rammer kan indføre et system med gruppevise forbud.

Den foreslåede bestemmelse indebærer, at ministeren for sundhed og forebyggelses bemyndigelse efter lovens § 1, stk. 1, og § 2, stk. 1, til at bestemme, at stoffer enten ikke må forefindes her i landet eller kun må anvendes i medicinsk eller videnskabeligt øjemed, ændres, således at ikke alene stoffer, som har euforiserende egenskaber, men også stoffer, som antages at have sådanne egenskaber, kan undergives kontrol i henhold til lov om euforiserende stoffer. Samtidig præciseres det, at bemyndigelsen til efter de omhandlede bestemmelser at forbyde stoffer ikke alene omfatter enkeltstoffer, men også stofgrupper.

Baggrunden for den foreslåede bestemmelse er, at det eksisterende system, hvorefter euforiserende stoffer forbydes enkeltvis, udfordres af, at der i stadigt stigende omfang udvikles og markedsføres nye stoffer, som ikke umiddelbart er forbudte. Det sker bl.a. ved, at der ændres lidt på molekylesammensætningen i et allerede forbudt stof, hvorved der formelt set skabes et nyt stof, som falder uden for forbuddet. Det nye stof - som det typisk er forbundet med en tilsvarende væsentlig sundhedsmæssig risiko at indtage - kan lovligt ind- og udføres, sælges, købes, udleveres, modtages, fremstilles, forarbejdes og besiddes, indtil et individuelt forbud mod stoffet er en realitet.

Forbud mod hele grupper af ensartede stoffer skal ses som et svar på den omhandlede udfordring, idet man med sådanne forbud vil gøre det vanskeligere for bagmændene at skabe nye stoffer, som falder uden for forbuddet, ved blot at ændre lidt på molekylesammensætningen.

Såfremt der foreligger en indstilling fra Sundhedsstyrelsen eller en international beslutning herom, kan ministeren for sundhed og forebyggelse med lovforslagets vedtagelse ved bekendtgørelse indføre forbud mod hele grupper af stoffer, selv om ikke alle stoffer inden for den enkelte gruppe med sikkerhed har, men dog antages at have euforiserende egenskaber.

I praksis vil det være Sundhedsstyrelsens indstillinger, som vil ligge til grund for indførelse af forbud mod hele grupper af ensartede stoffer. Forberedelsen af indstillingerne vil i første omgang koncentrere sig om stofgrupperne cannabinoider, phenetylaminer, cathinoner, tryptaminer og piperaziner. I realiteten er der tale om i alt 11 grupper, idet cannabinoiderne kan opdeles i hele syv grupper, hvilket også afspejler den kompleksitet, der vil være forbundet med at definere grupperne. Netop på grund af denne kompleksitet vil indførelsen ske gradvis begyndende med cannabinoider, phenetylaminer og cathinoner samt eventuelt også tryptaminer. De første indstillinger forventes at være klar, således at forbud kan træde i kraft samtidig med lovens ikrafttrædelse.

Sundhedsstyrelsen vil i forbindelse med udarbejdelsen af indstillinger om gruppevise forbud høre de relevante myndigheder og brancheorganisationer mv., og der kan efter udstedelsen af en bekendtgørelse, hvormed en eller flere grupper undergives kontrol, og særligt før bekendtgørelsens ikrafttrædelse, men også løbende derefter tillige være behov for, at Lægemiddelstyrelsen vejleder relevante virksomheder mv. om de praktiske konsekvenser af indførelsen af det eller de gruppevise forbud.

I Sundhedsstyrelsens indstillinger skal stofgrupperne afgrænses (defineres) på en sådan måde, at alle de stoffer, der omfattes af grupperne, har eller antages at have euforiserende egenskaber. Indstillingerne vil blive forberedt i tæt samarbejde mellem Sundhedsstyrelsen og Lægemiddelstyrelsen, som bl.a. vil foretage en vurdering af, hvorvidt grupperne vil omfatte stoffer, der i dag finder eller med stor sandsynlighed senere kunne komme til at finde anvendelse som andet end rusmiddel, og den høring af relevante myndigheder og brancheorganisationer mv., som Sundhedsstyrelsen vil foretage i forbindelse med udarbejdelsen af sine indstillinger, vil ikke mindst have til formål at sikre en afklaring heraf.

Såfremt grupperne herefter vurderes at omfatte stoffer, der i dag finder eller med stor sandsynlighed senere kunne komme til at finde anvendelse som andet end rusmiddel, vil det blive afklaret, hvilken form for anvendelse der er tale om. Er der tale om anvendelse i medicinsk eller videnskabeligt øjemed, vil anvendelsen ikke blive hindret som følge af indførelse af et gruppevis forbud, idet et sådant forbud - forudsat stofgruppen optages på liste B, C, D eller E i bilaget til bekendtgørelsen - vil tillade netop medicinsk og videnskabelig anvendelse i overensstemmelse med bestemmelserne i bekendtgørelsen om euforiserende stoffer.

Anderledes forholder det sig, hvis der er tale om anvendelse til andre formål end medicinske eller videnskabelige. I tilfælde heraf må der under hensyn til de konkrete omstændigheder, herunder formålet med anvendelsen og mulighederne for at anvende alternative stoffer, som ikke er omfattet af stofgruppen, tages stilling til, hvorvidt og i givet fald hvordan det skal have betydning for indførelsen af et gruppevis forbud.

Hvis Sundhedsstyrelsen, efter at en bestemt stofgruppe er undergivet kontrol, måtte blive bekendt med, at der på trods af antagelsen om, at alle stoffer inden for stofgruppen har euforiserende egenskaber, viser sig at være et enkeltstof, som ikke har sådanne egenskaber, vil der være grundlag for efter indstilling fra styrelsen at ændre bekendtgørelsen om euforiserende stoffer, således at det konkrete stof undtages fra det gruppevise forbud.

Baggrunden for præciseringen af, at ministeren for sundhed og forebyggelses bemyndigelse til efter § 1, stk. 1, og § 2, stk. 1, at forbyde stoffer ikke alene omfatter enkeltstoffer, men også stofgrupper, er, at bestemmelserne hidtil i praksis alene har været benyttet til at forbyde stoffer enkeltvis, hvorfor der findes at være behov for præciseringen, inden bestemmelserne benyttes til at forbyde stofgrupper, selv om Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse er af den opfattelse, at ministeren formentlig allerede med de eksisterende bestemmelser bemyndiget til at forbyde hele grupper af euforiserende stoffer.

Til § 2

For hurtigst muligt at få åbnet mulighed for at supplere det eksisterende system med enkeltvise forbud med et system med forbud mod hele grupper af ensartede stoffer foreslås det, at loven træder i kraft den 1. juli 2012.

Med lovforslagets vedtagelse vil ministeren for sundhed og forebyggelse efter indstilling fra Sundhedsstyrelsen indføre forbud mod hele grupper af stoffer. På grund af den kompleksitet, der vil være forbundet med at definere grupperne, vil indførelsen ske gradvis begyndende med cannabinoider, phenetylaminer og cathinoner samt eventuelt også tryptaminer. De første indstillinger forventes at kunne være klar, således at forbud kan træde i kraft samtidig med lovens ikrafttrædelse.

Til § 3

Bestemmelsen vedrører lovens territoriale gyldighed og indebærer, at loven ikke gælder for Færøerne og Grønland, men at den dog ved kongelig anordning kan sættes i kraft for Færøerne med de ændringer, som de færøske forhold tilsiger.

Bilag 1

Lovforslaget sammenholdt med gældende lov