Fremsat den 13. april 2012 af social- og integrationsministeren (Karen Hækkerup)

Forslag

til

Lov om ændring af forældreansvarsloven, retsplejeloven og lov om Det Centrale Personregister

(Ændringer som følge af evalueringen af forældreansvarsloven)

§ 1

I forældreansvarsloven, jf. lov nr. 499 af 6. juni 2007, som ændret ved § 4 i lov nr. 349 af 6. maj 2009, § 3 i lov nr. 494 af 12. juni 2009 og § 3 i lov nr. 628 af 11. juni 2010, foretages følgende ændringer:

1. § 11, 2. pkt., affattes således:

»Retten kan kun ophæve den fælles forældremyndighed, hvis der er holdepunkter for at antage, at forældrene ikke kan samarbejde om barnets forhold til barnets bedste.«

2. § 19, stk. 1, 2. pkt., ophæves.

3. I § 19 indsættes efter stk. 1 som nyt stykke:

»Stk. 2. Forældrene har et fælles ansvar for, at barnet har samvær med den forælder, som det ikke har bopæl hos, og for transporten af barnet i forbindelse med samvær.«

Stk. 2 og 3 bliver herefter stk. 3 og 4.

4. § 20 affattes således:

»§ 20. Er en forælder eller begge forældre døde, eller er en forælder ukendt, kan statsforvaltningen efter anmodning fastsætte samvær med barnets nærmeste pårørende, som det er knyttet til.

Stk. 2. Er der ikke eller kun i yderst begrænset omfang samvær med den forælder, barnet ikke har bopæl hos, kan statsforvaltningen efter anmodning fastsætte samvær med barnets nærmeste pårørende, som det er knyttet til.«

5. I § 20 a ændres »der« til: »statsforvaltningen«, og »fastsættes« ændres til: »fastsætte«.

6. § 21 affattes således:

»§ 21. Er der uenighed om omfanget og udøvelsen af samvær, kan statsforvaltningen efter anmodning træffe afgørelse herom og fastsætte de nødvendige bestemmelser i forbindelse hermed.

Stk. 2. Samværet fastsættes ud fra en konkret vurdering af barnets forhold.

Stk. 3. Fastsættelse af samvær kan afslås, og en aftale eller afgørelse om samvær kan ændres eller ophæves.«

7. I § 22, stk. 1, ændres »der træffes« til: »statsforvaltningen træffe«, og i stk. 3, ændres »stk. 1 og 4« til: »stk. 1 og 3«.

8. § 23, stk. 2, ophæves.

Stk. 3 og 4 bliver herefter stk. 2 og 3.

9. § 23, stk. 3 og 4, der bliver stk. 2 og 3, affattes således:

»Stk. 2. De i stk. 1 nævnte institutioner m.v. kan nægte at give konkrete oplysninger og udlevere dokumenter om barnets forhold, hvis det må antages at være til skade for barnet.

Stk. 3. Statsforvaltningen kan i særlige tilfælde efter anmodning fra indehaveren af forældremyndigheden eller fra en af de i stk. 1 nævnte institutioner m.v. fratage den forælder, der ikke har forældremyndigheden, adgangen til at få orientering og få udleveret dokumenter efter stk. 1. Afgørelsen har virkning fra det tidspunkt, hvor institutionen m.v. modtager meddelelse om afgørelsen.«

10. I § 26, stk. 3, udgår », der er truffet af statsforvaltningen,«.

11. I § 26, stk. 3, nr. 1, ændres »det er« til: »statsforvaltningen har«.

12. § 29, stk. 1, 2. pkt., ophæves.

13. I § 33, stk. 1, indsættes efter »undersøgelser«: »og indhente sagkyndige erklæringer om forældre«.

14. I § 33, stk. 2, indsættes efter »undersøgelse«: »eller anmodet om en sagkyndig erklæring om en forælder«, og »denne« ændres til: »undersøgelsen eller erklæringen«.

15. Overskriften før § 38 affattes således:

»Indhentelse af økonomiske oplysninger«

16. § 38 affattes således:

»§ 38. Statsforvaltningen og social- og integrationsministeren kan til brug for behandlingen af sager om forældrenes fælles ansvar for transport af barnet i forbindelse med samvær, herunder forældrenes afholdelse af udgifter herved, efter denne lov få terminaladgang til de nødvendige økonomiske oplysninger om en part hos told- og skatteforvaltningen, herunder i indkomstregisteret.«

17. Efter § 38 indsættes:

»Afvisning af ændringsanmodninger«

18. § 39 affattes således:

»§ 39. En anmodning om ændring af forældremyndighed, barnets bopæl, samvær eller anden kontakt kan afvises af statsforvaltningen, hvis forholdene ikke har ændret sig væsentligt. Dette gælder dog ikke anmodninger om ændring af forældremyndighed efter § 14, stk. 2.

Stk. 2. Statsforvaltningen indbringer afgørelsen om afvisning af en anmodning om ændring af forældremyndighed eller barnets bopæl for retten, hvis ansøgeren anmoder herom inden 4 uger efter, at afgørelsen er meddelt den pågældende.«

19. § 41 affattes således:

»§ 41. Statsforvaltningens afgørelser efter denne lov kan påklages til social- og integrationsministeren, jf. dog stk. 2-4.

Stk. 2. En klage over en midlertidig afgørelse om forældremyndighed eller barnets bopæl efter § 26 eller en afgørelse om ændring heraf efter § 30 afvises, hvis sagen om forældremyndighed eller barnets bopæl er indbragt for retten efter § 40.

Stk. 3. Afgørelser efter § 37, afgørelser om at afvise en anmodning om ændring af forældremyndighed eller barnets bopæl efter § 39, stk. 1, afgørelser efter § 40, stk. 1 og 2, afgørelser om at imødekomme en anmodning efter § 40, stk. 3, og afgørelser om afvisning af at behandle en sag om forældremyndighed eller barnets bopæl efter § 46, stk. 2, jf. stk. 1, kan ikke påklages.

Stk. 4. Den forælder, der ikke har forældremyndigheden, kan påklage en afgørelse efter § 23, stk. 2, til statsforvaltningen. Dette gælder dog ikke afgørelser truffet af sundhedsvæsenet. Statsforvaltningens afgørelse kan ikke indbringes for højere administrativ myndighed. Social- og integrationsministeren kan dog efter anmodning optage en sag til behandling, når det skønnes, at den har principiel eller generel betydning.«

20. § 42, nr. 2, affattes således:

»2) om forældrenes fælles ansvar for transport af barnet i forbindelse med samvær, herunder forældrenes afholdelse af udgifter herved,«

21. I § 42, nr. 5, indsættes efter »undersøgelser«: », sagkyndige erklæringer om forældre«.

§ 2

I lov om rettens pleje, jf. lovbekendtgørelse nr. 1063 af 17. november 2011, som ændret ved § 23 i lov nr. 112 af 3. februar 2012, lov nr. 156 af 28. februar 2012 og § 2 i lov nr. 158 af 28. februar 2012, foretages følgende ændringer:

1. § 448, nr. 2 og 3, affattes således:

»2) sager om forældremyndighed,

3) sager om barnets bopæl,«

2. I § 448 a, stk. 3, 2. pkt., ændres », jf. § 28 i lov om forældremyndighed og samvær« til: »eller barnets bopæl, jf. § 31, stk. 1, i forældreansvarsloven«.

3. I § 450 a, 1. pkt., udgår »eller for at kunne afgøre et spørgsmål om samvær og anden kontakt«.

4. § 450 b, 1. pkt., affattes således:

»Retten kan i sager om forældremyndighed eller barnets bopæl, jf. § 448, nr. 2 og 3, træffe bestemmelse om bevisførelse, herunder om at tilvejebringe børnesagkyndige erklæringer og sagkyndige erklæringer om forældre.«

5. § 450 c affattes således:

»§ 450 c. Samtaler med børn efter forældreansvarsloven afholdes, uden at parterne er til stede, medmindre retten bestemmer andet. Parterne skal forud for afholdelsen af samtalen orienteres om samtalens karakter og betydning, medmindre det vurderes at være unødvendigt.

Stk. 2. Retten anmoder en børnesagkyndig om at afholde samtalen.

Stk. 3. Inden sagen afgøres, skal parterne gøres bekendt med hovedindholdet af samtalen, medmindre afgørende hensyn til barnet taler imod det.«

6. Efter § 455 indsættes:

»§ 455 a. Sager, der indbringes for retten af statsforvaltningen efter forældreansvarslovens § 39, stk. 2, afgøres på skriftligt grundlag, medmindre retten finder, at der er grund til mundtlig behandling.

Stk. 2. Afgørelse i sager efter stk. 1 træffes ved kendelse.«

7. I § 535, stk. 3, indsættes efter »forældremyndighed«: », barnets bopæl«.

8. I § 536, stk. 1, 2. pkt., indsættes efter »forældremyndighedsindehaveren«: »eller bopælsforælderen«.

9. I § 596, stk. 2, 1. pkt., indsættes efter »forældremyndighed«: »eller barnets bopæl«.

§ 3

I lov om Det Centrale Personregister, jf. lovbekendtgørelse nr. 878 af 14. september 2009, som ændret ved § 35 i lov nr. 1536 af 21. december 2010, foretages følgende ændring:

1. I § 8, stk. 3, ændres to steder »§ 25, stk. 1« til: »§ 26, stk. 1«.

§ 4

Stk. 1. Loven træder i kraft den 1. oktober 2012.

Stk. 2. Lovens § 1, nr. 12 og 16, og § 2, nr. 1, 3 og 4, finder ikke anvendelse på sager om forældremyndighed eller barnets bopæl, der er indbragt for retten inden lovens ikrafttræden. De hidtil gældende regler i forældreansvarslovens § 29, stk. 1, 2. pkt., og § 38, stk. 3, og retsplejelovens § 448, nr. 2 og 3, § 450 a, 1. pkt., og § 450 b, 1. pkt., finder fortsat anvendelse for disse sager.

Stk. 3. Lovens § 1, nr. 18, finder ikke anvendelse for sager om forældremyndighed og barnets bopæl, som er modtaget af statsforvaltningen inden lovens ikrafttræden.

Stk. 4. Lovens § 2, nr. 5, finder ikke anvendelse for sager, der er indbragt for retten inden lovens ikrafttræden, hvis retten inden dette tidspunkt har afholdt en samtale med barnet efter den hidtil gældende § 450 c i retsplejeloven eller har indkaldt barnet til en sådan samtale.

Stk. 5. Forældreansvarslovens § 41, stk. 2, som affattet ved denne lovs § 1, nr. 19, finder ikke anvendelse på klager, som statsforvaltningen har modtaget inden lovens ikrafttræden.

§ 5

Stk. 1. Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland, jf. dog stk. 2 og 3.

Stk. 2. §§ 1 og 3 kan ved kongelig anordning helt eller delvist sættes i kraft for Grønland med de ændringer, som de grønlandske forhold tilsiger.

Stk. 3. § 1 kan ved kongelig anordning helt eller delvist sættes i kraft for Færøerne med de ændringer, som de færøske forhold tilsiger.

Bemærkninger til lovforslaget

Indholdsfortegnelse

1. Indledning og baggrund

1.1. Indledning

Det overordnede formål med lovforslaget er at styrke rammerne for løsning af uenighed om forældremyndighed, barnets bopæl og samvær i familier, hvor forældrene ikke lever sammen. Forslaget er således en videreudvikling af forældreansvarsloven inden for den ramme, som den familieretlige strukturreform om øget fokus på forligsmæssige løsninger i statsforvaltningerne (lov nr. 525 af 24. juni 2005) udgør for forældreansvarsloven. Overordnet set skal forslaget understrege forældreansvarslovens grundprincip om forældrenes fælles ansvar for barnet. Samtidig skal forslaget øge muligheden for - og understrege lovens andet grundprincip om - at træffe afgørelser, som er til barnets bedste, og øge muligheden for at skærme barnet mod forældrenes konflikt.

1.2. Baggrund

De gældende regler om forældremyndighed, barnets bopæl og samvær m.v. er fastsat i forældreansvarsloven (lov nr. 499 af 6. juni 2007 med senere ændringer (lovforslag nr. L 133, folketingsåret 2006-07)), som trådte i kraft den 1. oktober 2007. Loven blev enstemmigt vedtaget og bygger på en politisk aftale, som blev indgået den 5. december 2006 mellem den daværende regering (Venstre og Det Konservative Folkeparti), Socialdemokraterne, Dansk Folkeparti, Det Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti og Enhedslisten.

Om opfølgning på loven og evalueringen af denne fremgår det af aftaleteksten:

»Der er enighed mellem aftalepartierne om, at der er behov for at følge lovens anvendelse og implementering særlig for så vidt angår effekten af de nye muligheder i loven. Ministeriet iværksætter derfor et forskningsprojekt, der ca. 3 år efter lovens ikrafttræden skal afgive en evalueringsrapport. Den skal bl.a. belyse omfanget og virkningen af afgørelser om fælles forældremyndighed, betydningen af fokus på barnets perspektiv og inddragelse af barnet samt virkningerne af forældrenes fælles ansvar for barnet. Samtidig skal eksisterende statistikker udbygges, så der tilvejebringes løbende oplysninger om børns familieforhold.«

På baggrund af den politiske aftale er der efter drøftelser med partierne bag aftalen gennemført en evaluering af forældreansvarsloven.

Evalueringen af loven har efter aftale med partierne taget udgangspunkt i 9 overordnede temaer: Fælles forældremyndighed mod den ene forælders ønske, barnets bopæl, barnets perspektiv (inddragelse og initiativret), vold og anden grænseoverskridende adfærd, samarbejdschikane, samvær (deleordninger, fælles ansvar for transport, samvær med andre), adgangen til at rejse nye sager om forældremyndighed og bopæl, retternes fastsættelse af samvær og uhensigtsmæssigheder i loven af mere teknisk karakter.

Belysningen af evalueringstemaerne er sket gennem forskningsprojektet »Dom til fælles forældremyndighed. En evaluering af forældreansvarsloven« (herefter »evalueringsundersøgelsen om dom til fælles forældremyndighed«), der er forestået af Det Nationale Forskningscenter for Velfærd (SFI), samt en dataindsamling om statsforvaltningernes behandling af sager efter loven. Disse 2 måder at belyse forældreansvarsloven på var efter den politiske aftale fra 2006 bag loven oprindeligt forudsat at udgøre grundlaget for lovens evaluering.

Da evalueringen af loven imidlertid blev væsentlig mere omfattende end oprindeligt forudsat i aftalen, blev der taget en række initiativer til brug for belysningen af samtlige overordnede temaer. Disse forskellige initiativer kan metodemæssigt inddeles i 3 kategorier, hvor den første kategori er indsamling af data, gennemgange af praksis samt beskrivelser af metoder og sagsgange. Den anden kategori vedrører egentlige undersøgelser i form af Børnerådets Børne- og Ungepanelundersøgelse »Familieformer og skilsmisse - der er ikke noget bedre end at have den hele og rigtige familie« fra 2011 og Justitsministeriets Forskningskontors undersøgelse »Forældreansvarsloven - Belysning af barnets perspektiv« fra 2011. Det førnævnte forskningsprojekt tilhører også denne kategori. Den tredje og sidste kategori vedrører inddragelse af relevante aktører i øvrigt, i hvilken forbindelse der bl.a. har været nedsat en faglig ekspertgruppe om evalueringen af forældreansvarsloven, som bestod af repræsentanter for Domstolsstyrelsen, Den Danske Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen, Danske Familieadvokater, Indenrigs- og Sundhedsministeriet, statsforvaltningerne og Familiestyrelsen.

Der er på baggrund af ovenstående udarbejdet en rapport om »Evaluering af forældreansvarsloven«, der blev offentliggjort den 10. november 2011 og samtidig sendt i høring.

Dette lovforslag er en udmøntning af evalueringen. Der er på grundlag af resultaterne af evalueringen og høringssvarene til denne behov for på nogle områder at ændre eller justere forældreansvarsloven for derved at styrke rammerne for løsning af uenighed om forældremyndighed, barnets bopæl og samvær i familier, hvor forældrene ikke lever sammen. Forslaget er således en videreudvikling af forældreansvarsloven inden for den ramme, som den familieretlige strukturreform om øget fokus på forligsmæssige løsninger i statsforvaltningerne (lov nr. 525 af 24. juni 2005) udgør for forældreansvarsloven, jf. afsnit 3.3.1.1. Overordnet set skal forslaget understrege forældreansvarslovens grundprincip om forældrenes fælles ansvar for barnet. Samtidig skal forslaget øge muligheden for - og understrege lovens andet grundprincip om - at træffe afgørelser, som er til barnets bedste, og øge muligheden for at skærme barnet mod forældrenes konflikt.

Et gennemgående træk fra evalueringen ses i øvrigt at være et identificeret behov for en kommunikation omkring lovens muligheder. Mange aktører har peget på, at der på området er opstået myter og misforståelser omkring bl.a. fælles forældremyndighed og samværsdeleordninger.

Med ikrafttrædelsen af forældreansvarsloven i oktober 2007 skete der en grundlæggende ændring af området, sådan at det er barnets ret til begge sine forældre - og ikke forældrenes ret til barnet - der er det bærende element for afgørelser. Loven bygger på, at forældrene har et fælles ansvar for deres barn, og lovens udgangspunkt er, at den fælles forældremyndighed fortsætter, selvom samlivet mellem forældrene ophører.

Det er således forældreansvarslovens intention at sikre barnets bedste, hvilket også kommer til udtryk ved, at alle afgørelser skal træffes efter, hvad der er bedst for barnet, og ved at barnet altid skal inddrages i en sag om forældremyndighed, barnets bopæl eller samvær, så barnets perspektiv og eventuelle synspunkter kan komme til udtryk. Derudover har børn, der er fyldt 10 år, en initiativret, sådan at de kan anmode statsforvaltningen om at indkalde forældrene til et møde om forældremyndighed, barnets bopæl eller samvær. Samtidig med forældreansvarslovens vedtagelse blev retsplejeloven også ændret med henblik på at styrke barnets perspektiv under domstolenes behandling af sagen. Der er således mulighed for at lade en børnesagkyndig medvirke ved sagens forberedelse og ved gennemførelse af samtaler med børn i retten. Barnet vil også kunne få beskikket en bistandsperson under retssagen.

Forældreansvarsloven skal endvidere ses i sammenhæng med den familieretlige strukturreform, som trådte i kraft den 1. januar 2007. Reformen medførte et øget fokus på forligsmæssige løsninger i statsforvaltningerne og betød, at alle sager om opløsning af ægteskab, forældremyndighed og samvær skal begynde i statsforvaltningen for derved at skabe én fælles indgang for borgerne, hvor der søges opnået forligsmæssige løsninger.

Forældreansvarsloven blev med sit skærpede fokus på barnets perspektiv og på forældrenes fælles ansvar for barnet således sat ind i en allerede etableret ramme med én indgang og forligsbestræbelser. Af forarbejderne til forældreansvarsloven fremgår, at lovens tiltag understøtter tanken om, at forældrene i højere grad skal hjælpes til selv at finde løsninger. Med den familieretlige strukturreform og forældreansvarsloven er myndighederne på området en institutionel ramme, hvor der både tilbydes et forligsspor og et afgørelsesspor. Det er endvidere en tydelig intention, at der i udgangspunktet skal være fokus på, at familierne kan finde egne og samlede løsninger på de problemer, der kan opstå efter en samlivsophævelse.

På samværsområdet betyder forældreansvarslovens grundprincip om barnets bedste, at der skal findes den bedst mulige løsning for hvert enkelt barn. Det betyder også, at der kan fastsættes samvær i form af deleordning eller samvær med andre end forældrene, hvis det vurderes at være bedst for det konkrete barn. Derudover følger det af loven, at begge forældre har ansvaret for, at barnet har samvær med den forælder, det ikke bor hos, hvilket bl.a. betyder, at begge forældre skal tage del i transporten af barnet i forbindelse med samvær.

Lovforslaget udmønter den politiske aftale, som blev indgået den 8. februar 2012 mellem regeringen, Venstre, Dansk Folkeparti, Enhedslisten, Liberal Alliance og Det Konservative Folkeparti om indholdet af lovforslaget. Aftalen har følgende ordlyd:

»Politisk aftale mellem alle Folketingets partier om ændring af forældreansvarsloven

Regeringen, Venstre, Dansk Folkeparti, Enhedslisten, Liberal Alliance og Det Konservative Folkeparti har den 8. februar 2012 indgået en aftale om en ændring af forældreansvarsloven. Aftalen bygger på en omfattende evaluering af loven, som er foretaget på baggrund af den gældende politiske aftale om forældreansvarsloven (aftale af 5. december 2006).

Med forældreansvarsloven ønskede partierne en grundlæggende ændring af området, så det fremover var barnets ret til begge sine forældre - og ikke forældrenes ret til barnet - der skulle være det bærende element for afgørelser. Forældreansvarsloven bygger på, at forældrene har et fælles ansvar for deres barn - uanset om samlivet mellem dem er ophævet.

Aftalepartierne ønskede således med forældreansvarsloven at understrege, at begge forældre har og skal påtage sig ansvar for, at barnet fortsat kan have en tæt kontakt til begge forældre. Dette blev med forældreansvarsloven navnlig udmøntet i lovens klare udgangspunkt om fælles forældremyndighed.

Det er afgørende for aftalepartierne, at forældreansvarslovens grundlæggende princip om barnets bedste er tydeligt.

Aftalepartierne ønsker at understrege, at begge forældre har et ansvar for barnet, selv om de ikke lever sammen, og barnet har ret til, at forældrene påtager sig det fælles ansvar. At samarbejde med den anden forælder er således et vigtigt element i at drage omsorg for barnet og dermed en vigtig del af forældreevnen. Det er partiernes opfattelse, at dette fælles ansvar er et helt centralt budskab og signal, som fortsat bør stå klart, hvorfor afsættet for eventuelle lovændringer fortsat bør være et udgangspunkt om fælles ansvar for barnet. Aftalepartierne har således fokus på, at loven i høj grad har betydning for den store gruppe af forældre, der finder ud af at løse eventuelle konflikter uden for systemet.

Aftalepartierne har noteret sig, at evalueringen peger på behovet for at skabe et større rum for en skønsmæssig vurdering af, hvilken løsning der er bedst for barnet, og af om forældrene fremadrettet kan og vil samarbejde om barnets forhold til barnets bedste. Aftalepartierne har i den forbindelse hæftet sig ved, at fælles forældremyndighed ses at have en selvstændig positiv betydning for forældres samarbejde, men også at der selv blandt disse forældre er en stor gruppe, der samarbejder på et meget begrænset niveau. På denne baggrund er der i forhold til spørgsmålet om forældremyndighed med lovforslaget lagt op til en ændring, der balancerer de forskellige hensyn.

Med lovforslaget videreføres og styrkes intentionen om at sikre barnets bedste. Forslaget vil med dette afsæt indeholde flere forskellige elementer, der har fokus på både at styrke barnets perspektiv samt at skærme og støtte barnet i processen. Et forslag om at forbedre forberedelsen af forældrene, inden et barn skal til samtale, skal således understøtte, at barnet ikke ansvarliggøres, og forslaget om at sikre, at en samtale altid skal afholdes af en børnesagkyndig, skal ligeledes ses som et udtryk for dette.

Med udgangspunkt i de bestående principper i forældreansvarsloven - men med fokus på i størst muligt omfang at tilgodese barnet og dets perspektiv samt i størst muligt omfang at skabe ro om barnets situation - er partierne enige om at ændre lovgivningen på følgende hovedpunkter:

- Det sikres fremover, at der er et potentiale for et samarbejde mellem forældrene om barnets forhold, når der dømmes til fælles forældremyndighed.

- Det sikres, at en forælder ikke gentagne gange kan rejse en sag om forældremyndighed eller barnets bopæl, uden at dette reelt er begrundet i forandrede forhold.

- I en erkendelse af, at kredsen af forældre uden del i forældremyndigheden har ændret sig, fjernes adgangen til, at disse forældre efter loven kan få orientering om og deltage i generelle sociale aktiviteter på barnets skole eller institution.

- Barnets position styrkes under behandlingen af en forældreansvarssag. Dette sker ved at sikre, at alle børnesamtaler i en forældreansvarssag gennemføres af en børnesagkyndig, og ved at forberedelsen af forældrene forud for samtalen forbedres. Samtidig tydeliggøres, at det er muligt at udarbejde såkaldte forældreevneundersøgelser, hvor en forælders adfærd giver anledning til dette.

- På samværsområdet sker en tydeliggørelse af, at samvær fastsættes ud fra en konkret vurdering af, hvad der er bedst for barnet. Det betyder, at løsningen ikke nødvendigvis er en 7/7-ordning. Samtidig lempes betingelserne for at fastsætte samvær med andre end barnets forældre, og reglerne om transport i forbindelse med samvær forenkles i overensstemmelse med, at også dette er forældrenes fælles ansvar.

- Kompetencen i samværssager ændres, sådan at disse sager fremover alene kan behandles i statsforvaltningerne.

De lovgivningsmæssige initiativer skal ses i sammenhæng med, at aftalepartierne er enige om at mødes umiddelbart efter lovens vedtagelse for at drøfte mulighederne for i forbindelse med de førstkommende satspuljeforhandlinger at foretage en yderligere prioritering af området. Aftalepartierne er enige om i den forbindelse at drøfte mulighederne for en styrkelse af børnenes situation i konflikten, herunder børnegrupper og en styrkelse af det børnesagkyndige element i sagsbehandlingen, herunder øget brug af tværfaglige møder. Drøftelserne vil i den forbindelse endvidere vedrøre en belysning af sagsbehandlingstiderne i statsforvaltningerne. Endelig er aftalepartierne enige om at se på mulighederne for at få udviklet et særligt spor/procedure med relevante kompetencer, som kan styrke behandlingen af »højkonfliktsager«.

Aftalepartierne noterer sig, at der i Danmark i perioden fra 2006 og frem til 2013 har været iværksat to projekter med parrådgivning. Begge projekter udviser positive resultater i forhold til forældrenes forståelse af barnets behov samt evne til at kommunikere med hinanden og har givet deltagerne en øget viden om de psykiske reaktioner, som familiebrud fremkalder hos både børn og voksne.

Aftalepartierne er enige om fortsat at mødes for at følge lovens virkninger. Ministeren vil således årligt indbyde partierne til en drøftelse heraf.

Aftalepartierne er opmærksomme på, at evalueringen af forældreansvarsloven peger på, at konflikterne mellem forældre, der er gået fra hinanden, er de samme. På denne baggrund er der gode argumenter for at gøre sig tanker om en tidlig indsats og dermed forebyggelse på området for familierelationer og navnlig, når disse relationer brydes op.

Et gennemgående træk fra evalueringen ses i øvrigt at være et identificeret behov for en kommunikation omkring lovens muligheder. Mange aktører har peget på, at der på området er opstået misforståelser omkring bl.a. fælles forældremyndighed og samværsdeleordninger, og at der også er dannet en række myter.

Det er aftalepartiernes opfattelse, at lovens intention om, at barnet har ret til begge forældre, og at forældre derfor har et fælles ansvar for barnet er vigtige signaler. Det er derfor helt centralt, at der ikke utilsigtet sættes en dagsorden, hvor disse budskaber forvanskes. Derfor er partierne enige om, at lovens budskaber skal kommunikeres ud til befolkningen for dermed at give det bedst mulige afsæt for de overvejelser, som en familie står over for i en periode, hvor relationerne brydes op. I en sådan kommunikationsindsats er det endvidere vigtigt, at der er et særligt fokus på børnene.«

2. Lovforslagets formål

Et centralt formål med lovforslaget er i højere grad at sikre, at der i forbindelse med vurderingen af, om en fælles forældremyndighed skal ophæves, træffes afgørelser, som er til barnets bedste, og således yderligere at understrege, at situationer, hvor det positive for barnet i, at der dømmes til fælles forældremyndighed, overskygges af forældrenes alvorlige konflikter, skal undgås. Det foreslås derfor, at kriterierne for at ophæve en fælles forældremyndighed ændres, sådan at disse afgørelser som hidtil - og som andre afgørelser efter loven - forudsætter en stillingtagen til, om det er bedst for barnet, at der fortsat er fælles forældremyndighed. Med forslaget vil vurderingen af barnets bedste også indeholde en mere konkret vurdering af, om forældrene kan samarbejde om barnet, da dette i forhold til spørgsmålet om forældremyndighed må anses for et vigtigt element i evnen til at drage omsorg for barnet (forældreevnen).

Samtidig skal lovforslaget sikre, at en forælder ikke gentagne gange kan rejse en sag om forældremyndighed eller barnets bopæl, uden at dette reelt er begrundet i forandrede forhold. Hensigten hermed er at skabe ro om barnet. Det foreslås derfor at gøre det muligt at afvise en ansøgning om ændring af forældremyndighed eller barnets bopæl, hvis ansøgningen ikke er begrundet i, at forholdene har ændret sig væsentligt. Vurderingen af, om en ansøgning kan afvises, afhænger af, om dette vil være bedst for barnet, og en ansøgning kan derfor efter lovforslaget ikke afvises, hvis det på det foreliggende grundlag må anses for bedst for barnet, at forældremyndigheden eller barnets bopæl ændres, eller der er tvivl om dette. I disse situationer vil myndighederne være forpligtede til at behandle sagen med henblik på en materiel stillingtagen til, hvad der er bedst for barnet. Omvendt vil sagen kunne afvises, hvis de foreliggende oplysninger ikke rejser tvivl herom. Det er allerede efter den gældende forældreansvarslov muligt at afvise ansøgninger om samvær.

I forlængelse af lovens udgangspunkt om, at forældre har fælles forældremyndighed, og at en ophævelse af den fælles forældremyndighed forudsætter gode grunde hertil, foreslås adgangen til efter forældreansvarsloven at få orientering om og adgang til at deltage i generelle sociale aktiviteter i barnets institution eller skole ophævet. Det betyder, at en forælder, der ikke har del i forældremyndigheden, ikke længere via forældreansvarslovens regler vil kunne få adgang til at deltage i sådanne arrangementer.

Et andet vigtigt formål med lovforslaget er at styrke barnets position under behandlingen af en forældreansvarssag og derved understrege den styrkelse af barnets perspektiv, som er intentionen med forældreansvarsloven. Lovforslaget skal således sikre, at alle børnesamtaler i en forældreansvarssag, herunder også i retten, i overensstemmelse med intentionerne bag forældreansvarsloven afholdes af en børnesagkyndig, hvilket vil sikre, at børn kan få den nødvendige støtte under samtalen. Det foreslås også at sikre, at forældrene forud for samtalen er orienteret om samtalens karakter og betydning for et barn. Herved understøttes forældrene i ikke at ansvarliggøre barnet.

Lovforslaget har derudover som formål at justere og ændre en række bestemmelser om samvær for bl.a. at understrege, at alle afgørelser skal træffes ud fra, hvad der er bedst for det enkelte barn. Forslaget indebærer en tydeliggørelse af, at det afhænger af en konkret vurdering, hvilken samværsordning, der er bedst for barnet. Det foreslås også at lempe betingelserne for at fastsætte samvær med andre end barnets forældre og dermed udvide anvendelsesområdet for bestemmelsen. Det er endvidere intentionen at gøre det klart for forældrene, at transporten af barnet i forbindelse med samvær er et fælles ansvar. Endelig foreslås kompetencen i forhold til at træffe afgørelse i samværssager ændret, sådan at disse sager alene behandles i statsforvaltningerne. Indbringes en sag om forældremyndighed eller barnets bopæl for retten, skal retten således ikke kunne træffe afgørelse om spørgsmålet om samvær og anden kontakt efter reglerne i retsplejelovens kapitel 42 om sager om ægteskab eller forældremyndighed.

Lovforslaget medfører i øvrigt justeringer af en række uhensigtsmæssige forhold m.v. i forældreansvarsloven, retsplejeloven og CPR-loven, som evalueringen og myndighedernes erfaringer med administrationen af loven har påvist.

3. Lovforslagets indhold

Lovforslaget indeholder følgende hovedelementer:

- Forældremyndighed

- Barnets perspektiv

- Samvær

- Klageadgang i forhold til statsforvaltningens midlertidige afgørelser om forældremyndighed og barnets bopæl

- Orienteringsretten for forældre uden del i forældremyndigheden

3.1. Forældremyndighed

3.1.1. Fælles forældremyndighed mod den ene forælders ønske

3.1.1.1. Gældende ret

Efter forældreansvarslovens § 8 fortsætter den fælles forældremyndighed, selv om forældrene ophæver samlivet eller bliver separeret eller skilt. Bestemmelsen understreger således, at det som udgangspunkt må være i barnets interesse, hvis forældrene efter en samlivsophævelse kan være fælles om at varetage barnets behov, tage del i barnets liv og i beslutninger om barnet.

Det er efter §§ 11 og 14, stk. 1, endvidere muligt at dømme forældre til fælles forældremyndighed. Disse bestemmelser giver henholdsvis mulighed for at dømme forældre med fælles forældremyndighed til at fortsætte denne, selv om den ene ikke ønsker det, og mulighed for at etablere fælles forældremyndighed i tilfælde, hvor den ene forælder har forældremyndigheden alene. Der vil i udgangspunktet være tale om en forskellig vurdering af spørgsmålet om fælles forældremyndighed i de to tilfælde, idet afsættet for en vurdering efter § 11 er lovens udgangspunkt om fælles forældremyndighed, mens der i etableringssituationen efter § 14, stk. 1, kan foreligge klare årsager til, at der er eneforældremyndighed. I et overordnet perspektiv er muligheden for at dømme til fælles forældremyndighed efter de 2 bestemmelser dog i overensstemmelse med forældreansvarslovens grundlæggende princip om, at forældre har et fælles ansvar for deres barn, uanset om samlivet mellem dem er ophævet. Der vil i tråd hermed også kunne være situationer, hvor spørgsmålet om, efter hvilken regel vurderingen om fælles forældremyndighed foretages, vil kunne fremstå underordnet. Dette vil kunne være tilfældet, hvor det beror på tilfældigheder, at forældrene ikke har fælles forældremyndighed.

Efter lovens § 11 kan retten kun ophæve den fælles forældremyndighed, hvis tungtvejende grunde af hensyn til barnet taler for det. Det kræves således efter § 11 ikke, at der er enighed mellem forældrene om samtlige spørgsmål vedrørende barnet. Det centrale er, om forældre kan håndtere deres eventuelle uenigheder på en sådan måde, at det ikke går ud over barnet.

Der må imidlertid efter lovens forarbejder ikke være så svære og uovervindelige samarbejdsvanskeligheder mellem forældrene i forhold til barnet, at det positive for barnet i, at der dømmes til fælles forældremyndighed, overskygges af forældrenes alvorlige konflikter. Vurderer retten, at forældrenes uenighed og konflikt i forhold til forskellige forhold vedrørende barnet eller samarbejdet herom, er så voldsom, at barnet lider under det, må retten ophæve den fælles forældremyndighed. Det gælder også, hvor den ene forælder har udøvet vold eller lignende mod den anden forælder, barnet eller andre i familien. Voldsudøvelsen kan påvirke familien som helhed i en sådan grad, at det ikke kan antages at være i barnets interesse, at der i disse situationer skal dømmes til fælles forældremyndighed. Det samme vil være tilfældet, hvis der er sket seksuelle krænkelser af barnet, den anden forælder eller andre familiemedlemmer.

Skyldes konflikterne omkring samarbejdet og barnet, at den ene forælder uden påviselig grund har forsøgt at hindre den anden forælders kontakt til barnet, skal retten anlægge et fremtidsorienteret perspektiv ved vurderingen af, hvad der er bedst for barnet. Det tillægges således stor vægt, hvem af forældrene, der har bedst evne til at samarbejde og dermed på længere sigt kan sikre barnets samvær med den anden forælder.

Det kan som udgangspunkt heller ikke anses for at være i barnets interesse, at der dømmes til fælles forældremyndighed, hvis en forælder er uegnet som forældremyndighedsindehaver, f.eks. på grund af massivt misbrug, en alvorlig psykisk lidelse eller andet, der gør forælderen uegnet til at deltage i væsentlige beslutninger vedrørende barnets liv.

Der kan også være tale om, at en forælder ikke er interesseret i at varetage omsorgen for barnet og ved sin adfærd har vist, at den pågældende ikke har til hensigt at deltage i barnets liv. Det kan f.eks. være en forælder, som efter samværspraksis ikke vil få samvær - eksempelvis fordi den pågældende ikke har formået at være i stabil kontakt med sit barn eller har været fraværende i barnets liv i flere år, og den manglende kontakt kan tilskrives samværsforælderens egne forhold.

Adgangen til at dømme til fælles forældremyndighed kræver, at mindst én af forældrene ønsker den fælles forældremyndighed opretholdt.

Retten foretager under sagen en almindelig bevisbedømmelse af, om der er tungtvejende grunde til at ophæve den fælles forældremyndighed. Det vil således være naturligt at få belyst, hvad der er baggrunden for ønsket om at få ophævet den fælles forældremyndighed. Den forælder, som gør gældende, at den fælles forældremyndighed skal ophøre, må derfor sandsynliggøre, at ophævelsen vil være bedst for barnet. Retten kan vælge at lade forældrenes og barnets forhold belyse ved en børnesagkyndig undersøgelse, hvis en sådan ikke allerede foreligger fra statsforvaltningen.

Retten har i øvrigt mulighed for at inddrage børnesagkyndige under de forberedende retsmøder, sådan at der gives bedre muligheder for at få et billede af, om en fortsat fælles forældremyndighed vil være bedst for barnet, herunder om forældrene må antages at ville kunne håndtere eventuelle uenigheder omkring barnet og samarbejde på trods af dette.

En afgørelse, hvorved retten afslår at ophæve den fælles forældremyndighed, kan ændres. Dette kan være tilfældet, hvis der er ændringer i barnets eller forældrenes forhold. Det er forsat en betingelse, at der foreligger tungtvejende grunde, jf. ovenfor. Har retten ophævet den fælles forældremyndighed, kan den forælder, der ikke har forældremyndigheden, efter § 14, stk. 1, anmode retten om på ny at etablere fælles forældremyndighed eller om at få overført forældremyndigheden til sig.

Efter lovens § 14, stk. 1, kan retten efter anmodning fra en forælder, der ikke har forældremyndigheden, bestemme, at der skal være fælles forældremyndighed eller overføre forældremyndigheden til denne. Bestemmelsen omfatter alle tilfælde, hvor den ene forælder har forældremyndigheden alene, hvad enten der er tale om, at den ene forælder har forældremyndigheden alene efter loven (en ugift mor, hvor der ikke er underskrevet en omsorgs- og ansvarserklæring), eller efter aftale eller dom, jf. ovenfor.

Som et eksempel kan nævnes, at initiativet til at få spørgsmålet om forældremyndighed drøftet og prøvet tages umiddelbart efter, at ugifte forældre, der har boet sammen, har ophævet samlivet. Det kan også være, at sagen tages op, efter at forældrene har været adskilt i en periode. Rejses sagen af en ugift far, der ikke tidligere har haft del i forældremyndigheden, skal samlivet som udgangspunkt være ophævet.

Det afgørende for vurderingen af, om det i sådanne situationer er bedst for barnet, jf. lovens § 4, at der dømmes til fælles forældremyndighed, er barnets relation til den forælder, der ikke har del i forældremyndigheden. Det indgår således som et moment, hvor lang tid der er gået siden samlivsophævelsen eller siden den aftale eller dom, der ønskes ændret, og hvordan kontakten til barnet har været i den mellemliggende periode. Der bør i den forbindelse tages hensyn til, om der har været samværssabotage fra forældremyndighedsindehaverens side. Det bør desuden indgå i vurderingen, hvad der er baggrunden for, at den pågældende forælder, der søger om del i forældremyndigheden, ikke tidligere har haft del i forældremyndigheden eller er blevet frataget denne.

Med hensyn til kontakten til barnet er det ikke afgørende, hvilket omfang samværet har haft, men at der har været en kontakt mellem forælderen og barnet. Hvis den manglende kontakt til barnet skyldes samværssabotage fra forældremyndighedsindehaverens side, skal det indgå i bedømmelsen, sådan at det i disse situationer ikke svækker samværsforælderens mulighed for at få del i forældremyndigheden. De faktiske forhold har således stor betydning, ikke mindst hvis barnet i længere perioder har boet hos den, der nu søger om del i forældremyndigheden.

I de tilfælde, hvor forældrene er flyttet fra hinanden før barnets fødsel, og der søges om del i forældremyndigheden kort tid efter fødslen, kan der lægges vægt på, hvor lang tid parret har levet sammen inden samlivsophævelsen, og om det er sandsynliggjort, at der på baggrund af dette forudgående fællesskab kan etableres et samarbejde omkring barnet. Selv om forældrene ikke har boet sammen, vil der efter omstændighederne kunne lægges vægt på deres indbyrdes relationer og forholdets varighed.

Endelig bør det indgå i vurderingen, om der er forhold, der taler imod etablering af den fælles forældremyndighed. Ved svære og uovervindelige samarbejdsproblemer kan forældrenes indbyrdes konflikter påvirke barnet i et sådant omfang, at det ikke kan antages at være i barnets interesse, at der dømmes til fælles forældremyndighed. Det samme gælder også, hvor den forælder, der søger om del i forældremyndigheden, har udøvet vold mod eller seksuelle krænkelser af barnet, den anden forælder eller andre familiemedlemmer.

Det kan heller ikke antages at være i barnets interesse, at der dømmes til fælles forældremyndighed, hvis en forælder er uegnet som forældremyndighedsindehaver, jf. ovenfor. Endvidere kan der være tilfælde, hvor en forælder ikke har vist interesse for at varetage omsorgen for barnet og ved sin adfærd har vist, at den pågældende ikke har til hensigt at deltage i barnets liv.

I sager, hvor der anmodes om overførsel af forældremyndigheden på grund af forældremyndighedsindehaverens chikane af samværet, skal der ved vurderingen af barnets bedste tages hensyn til, om indehaveren af forældremyndigheden uden rimelig grund hindrer den anden forælders kontakt til barnet, jf. lovens § 4. Hvis barnet må antages at lide under, at den ene forælder til stadighed umuliggør et samarbejde omkring den anden forælders kontakt til barnet, skal retten anlægge et fremtidsorienteret børneperspektiv, sådan at det nøje overvejes, hvad der på længere sigt vil være det bedste for barnet. Hvis den anden forælder vil være bedre egnet til at varetage samarbejdet omkring barnet og sikre barnets kontakt til begge forældre, skal forældremyndigheden overføres til denne. Afgørelsen skal altid træffes på grundlag af en konkret individuel vurdering efter en undersøgelse af det konkrete barns og forældrenes forhold. Der skal også tages hensyn til barnets egne synspunkter.

I de tilfælde, hvor der søges om del i forældremyndigheden, efter at denne er ophævet af retten efter lovens § 11, fordi tungtvejende grunde taler derfor, indgår det i vurderingen, hvad der er baggrunden for ophævelsen, og hvorledes barnets og forældrenes forhold har ændret sig i forhold til afgørelsestidspunktet.

3.1.1.2. Den foreslåede ordning

Muligheden for at dømme forældre til fælles forældremyndighed er en af forældreansvarslovens nyskabelser og en væsentlig udmøntning af lovens overordnede intention om at fastholde forældrenes fælles ansvar for barnet, uanset at de ikke lever sammen. Det foreslås derfor i overensstemmelse med den politiske aftale af 8. februar 2012, at det fortsat skal være muligt at dømme til fælles forældremyndighed mod den ene forælders ønske, hvis dette er bedst for barnet, da der er tale om et vigtigt signal til forældrene, som fortsat bør stå klart.

Som et gennemgående træk ved bidragene til evalueringen af loven ses også et ønske om at bevare muligheden for at dømme til fælles forældremyndighed. Det er bl.a. anført, at det nu ikke længere er nødvendigt at vælge mellem 2 egnede forældre, men at begge forældre kan bevare identiteten som forælder gennem den fælles forældremyndighed. Overordnet set viser de forskellige evalueringsbidrag, at domstolene synes at have implementeret § 11 i overensstemmelse med bemærkningerne til denne. Evalueringsundersøgelsen om dom til fælles forældremyndighed peger på, at fælles forældremyndighed er blevet en normal praksis svarende til intentionerne i loven, hvilket også understøttes af evalueringens gennemgang af domspraksis om fælles forældremyndighed.

Evalueringsundersøgelsen om dom til fælles forældremyndighed fremhæver imidlertid også, at undersøgelsen viser en række træk, som peger på, at retstilstanden er usikker, og at der bør ske en retspolitisk drøftelse af, hvor meget eller hvor lidt der skal til for at have fælles forældremyndighed, herunder også hvilke forventninger man kan/skal have til forældrene. Ifølge undersøgelsen tyder resultaterne således på, at anvendelsesområdet i dag er for bredt og derfor bør strammes op. Også andre bidrag til evalueringen peger på, at adgangen til at dømme til fælles forældremyndighed kan være for vidtgående, og at anvendelsen i nogle tilfælde kan ske på bekostning af barnet. Det er fra flere sider anbefalet, at bestemmelsen bør levne større rum for at skønne over, om forældrene fremadrettet kan og vil samarbejde til bedste for barnet.

Social- og Integrationsministeriet skal bemærke, at det med vedtagelsen af forældreansvarsloven i juni 2007 var vigtigt at sende et endog meget tydeligt signal om et fortsat fælles forældreansvar. På baggrund af evalueringen kan det dog lægges til grund, at intentionerne bag bestemmelsen i dag er så indarbejdet en del af systemet, at det vil være muligt at foretage mindre ændringer i bestemmelsen uden derved at udvande den oprindelige intention om at fastholde fællesskabet om barnet efter et samlivsbrud.

Det foreslås derfor, at kriterierne for at ophæve en fælles forældremyndighed ændres, sådan at disse afgørelser som hidtil - og som andre afgørelser efter loven - forudsætter en stillingtagen til, om det er bedst for barnet, at der fortsat er fælles forældremyndighed. Med lovforslaget vil vurderingen af barnets bedste også indeholde en mere konkret vurdering af, om forældrene kan samarbejde om barnet, sådan at ophævelse af den fælles forældremyndighed forudsætter, at der er holdepunkter for, at forældrene ikke kan samarbejde om barnet.

Forældreansvarslovens overordnede intention om at fastholde forældrenes fælles ansvar for barnet, bl.a. gennem et udgangspunkt om fælles forældremyndighed, skal fortsat være afsættet for vurderingen af, om den fælles forældremyndighed skal fortsætte eller ophæves. Samtidig forslås det i overensstemmelse med den politiske aftale at det bør være afgørende, at forældrene kan samarbejde om barnets forhold, da det ellers er tvivlsomt, om en sådan ordning vil være i barnets interesse. Barnet har ret til, at forældrene påtager sig det fælles ansvar, og § 11 skal gøre det muligt at realisere dette for barnet. Med den foreslåede nye formulering af bestemmelsen, hvorefter retten kun kan ophæve den fælles forældremyndighed, hvis der er holdepunkter for at antage, at forældrene ikke kan samarbejde om barnets forhold til barnets bedste, balanceres disse hensyn i forhold til hinanden.

Udnyttelse af adgangen til at dømme til fælles forældremyndighed skal således ikke være en kompromisløsning eller et forsøg på mægling mellem 2 stridende parter. Fælles forældremyndighed forudsætter, at forældrene realistisk set er i stand til at have et egentligt samarbejde. Forældrene skal vise vilje og evne til at sætte barnets bedste før deres egen konflikt, idet det i forhold til spørgsmålet om forældremyndighed også er en del af forældreevnen at kunne samarbejde med den anden forælder om barnet. Ud fra disse forudsætninger vil det ikke være overladt til barnet at skabe sammenhæng i sit liv. Fremadrettet vil afgørelser om at fastholde den fælles forældremyndighed derfor også skulle indeholde en gengivelse af de konkrete overvejelser om forældrenes samarbejdspotentiale, som er lagt til grund for afgørelsen.

Med den foreslåede ændring fastholdes som nævnt de intentioner bag bestemmelsen, som i øvrigt findes i forældreansvarsloven. Dermed vil de vurderinger og hensyn, som efter gældende ret skal foretages og afvejes, fortsat skulle indgå i rettens overvejelser om, hvorvidt den fælles forældremyndighed bør ophæves. Når det efter gældende ret konstateres, at der foreligger »tungtvejende grunde«, må det samtidig anses som et udtryk for, at forældrene har samarbejdsproblemer. Disse vurderinger skal naturligvis også indgå i det større rum for et skøn, som forslaget lægger op til. Ved at fastholde hensynene bag den gældende bestemmelse afspejles også grundtanken om, at afsættet for en vurdering efter forældreansvarslovens § 11 er udgangspunktet om et fælles ansvar for barnet gennem fælles forældremyndighed, hvis dette er bedst for barnet, jf. lovens § 4.

Skyldes konflikterne omkring samarbejdet og barnet, at den ene forælder uden påviselig grund har forsøgt at hindre den anden forælders kontakt til barnet, skal retten således fortsat anlægge et fremtidsorienteret perspektiv ved vurderingen af, hvad der er bedst for barnet. Det tillægges således stor vægt, hvem af forældrene, der har bedst evne til at samarbejde og dermed på længere sigt kan sikre barnets samvær med den anden forælder.

Social- og Integrationsministeriet bemærker, at den foreslåede ændring af § 11 ikke ændrer på bestemmelsens forhold til § 14, stk. 1, om etablering af fælles forældremyndighed. Der henvises til afsnit 3.1.1.1. om gældende ret.

Efter forældreansvarslovens § 3 skal forældre med fælles forældremyndighed være enige om væsentlige beslutninger om barnet. I sammenhæng med, at det blev muligt at dømme til fælles forældremyndighed, skete der således en opdeling af forældrenes beslutningsbeføjelser. Der er i evalueringen peget på, at kravet om enighed mellem forældre i praksis har vist sig at kunne give anledning til visse problemer, særligt for så vidt angår kravet om enighed i forhold til skolevalg. Opdelingen har ifølge evalueringsbidragene ikke i det forudsatte omfang medvirket til at minimere konfliktfeltet mellem forældrene.

Aftalepartierne er opmærksomme på, at spørgsmålet om skolevalg har afstedkommet en række sager siden lovens vedtagelse. Det må imidlertid fortsat - og i forlængelse af den foreslåede ændring af § 11 - forudsættes, at forældre med fælles forældremyndighed i samarbejde kan træffe denne beslutning. Loven retter sig i høj grad mod og har også signalværdi for den store gruppe af forældre, der løser eventuelle konflikter uden for systemet. Det er således i overensstemmelse med den politiske aftale foreslået, at beslutningsbeføjelserne for forældrene skal bevares, som de blev fastlagt ved vedtagelsen af forældreansvarsloven.

3.1.2. Muligheden for at afvise ansøgninger om ændring af forældremyndighed og barnets bopæl

3.1.2.1. Gældende ret

Et bærende princip i forældreansvarsloven er efter lovens § 4, at en afgørelse skal være »bedst for barnet«, hvorved forstås den til enhver tid bedst tænkelige løsning for det enkelte barn - en løsning der beror på en individuel vurdering af netop dette barns forhold. Dette princip indebærer umiddelbart, at enhver ansøgning om forældremyndighed og barnets bopæl, herunder ændringsansøgninger, skal undergives behandling med henblik på en aktuel vurdering af, hvad der er bedst for barnet.

Forældreansvarsloven indeholder ikke en adgang til at afvise denne type ansøgninger, hvilket betyder, at en forælder umiddelbart efter afslutningen af en sådan sag kan indlede en ny. Evalueringen af loven viser eksempler på, hvordan sager bl.a. på grund af konfliktniveauet kompliceres og bliver meget langvarige som følge af forældrenes gentagne ansøgninger og henvendelser. Gennemgangen af en række tunge samværssager viser sagsforløb på helt op til 7-8 år, og sager, hvor spørgsmålet om forældremyndighed er rejst 4 gange på ca. 4 år. Uroen omkring barnet vil altså kunne fortsætte på grund af gentagne ansøgninger om forældremyndighed og barnets bopæl, uanset at myndighederne på anden måde måtte forsøge at skabe ro omkring barnet ved eksempelvis at anvende den gældende mulighed for at afvise en ansøgning om ændring af samværet.

Det er således efter forældreansvarslovens § 39 muligt - også med afsæt i vurderingen af, hvad der er bedst for barnet - at afvise at behandle en ansøgning om ændring af samvær eller anden kontakt, hvis forholdene ikke har ændret sig væsentligt. Den bagvedliggende tanke er, at det ikke er bedst for barnet, at der konstant verserer en sag, idet dette kan påvirke barnet.

Det er den ansøgende forælder, der skal påvise, at der foreligger væsentligt forandrede forhold, eller sandsynliggøre, at en ændring vil være bedst for barnet. Reglen er en videreførelse af det såkaldte »skærpede ændringskriterium« i § 17, stk. 2, i den tidligere lov om forældremyndighed og samvær (lov nr. 387 af 14. juni 1995 med senere ændringer), hvorefter statsforvaltningerne kunne afslå at ændre et samvær, hvis der ikke var væsentligt forandrede forhold. Ved videreførelsen blev kriteriet koblet sammen med en mulighed for at afvise at behandle en ansøgning, og kriteriets betydning blev således understreget. Muligheden for at afvise at behandle en ændringsansøgning omfatter også situationer, hvor samværet er aftalt mellem forældrene.

Hensigten bag reglen i § 39 er at dæmme op for »evigt verserende sager«, der i nogle tilfælde skaber lange perioder med uro for barnet, samt at gøre det klart for forældrene, at de har et fælles ansvar for, at samværet bliver gennemført på en måde, der er hensigtsmæssig for barnet, jf. bemærkningerne til loven. Der henvises til Folketingstidende 2006-07, tillæg A, s. 4447 og s. 4505 f. Afvisningsbestemmelsen i § 39 er endvidere udtryk for, at afgørelser om samvær alene skal fastlægge de overordnede rammer for samværet, mens forældrene selv må søge at løse spørgsmål af mere detailpræget karakter, eventuelt gennem børnesagkyndig rådgivning eller konfliktmægling.

3.1.2.2. Den foreslåede ordning

I overensstemmelse med den politiske aftale foreslås det, at det også bliver muligt for myndighederne at dæmme op for forældremyndigheds- og bopælssager, der verserer gentagne gange, da det kan være en betydelig belastning for et barn at være genstand for forældrenes procesførelse.

Det foreslås derfor, at forældreansvarslovens § 39 ændres, så det udover afvisning af ansøgninger om ændring af samvær eller anden kontakt også bliver muligt at afvise ansøgninger om ændring af forældremyndighed og barnets bopæl, hvis forholdene ikke har ændret sig væsentligt. Barnet bør i videst mulig udstrækning skærmes mod langvarige konflikter, som skyldes ansøgninger, der ikke vil bedre barnets situation. Det er således hensigten at skabe ro om barnet ved at undgå unødvendig procesførelse, hvor det på forhånd må antages, at det ikke vil være bedst for barnet, at ændre forældremyndigheden eller barnets bopæl.

Afvisningen af en ansøgning forudsætter, at forholdene ikke har ændret sig væsentligt, og at det ud fra de foreliggende oplysninger kan lægges til grund, at det er bedst for barnet at fastholde placeringen af forældremyndigheden og/eller barnets bopæl. Det understreges i den forbindelse, at alle afgørelser efter forældreansvarsloven skal træffes ud fra, hvad der er bedst for barnet, jf. lovens § 4. Ønsket om at skærme barnet mod hyppigt verserende sager har afsæt i overordnede betragtninger om, hvad der er bedst for et barn, og er et hensyn, der vejer tungt ved vurderingen af, om en ansøgning skal afvises. Den konkrete stillingtagen til, om en ansøgning skal afvises, beror dog på et skøn over, hvad der er bedst for det enkelte barn i den konkrete situation. Derfor vil det ikke være muligt at afvise en ansøgning, hvis det ud fra de foreliggende oplysninger vurderes, at en ændring vil kunne være bedst for barnet, eller der er tvivl herom.

Beslutningen om afvisning efter § 39 foretages først og fremmest ud fra oplysningerne i ansøgningen, men også ud fra den viden som myndigheden i forvejen måtte have om barnet og dets forhold. Da der ikke foretages en tilbundsgående materiel vurdering af barnets bedste, er det nødvendigt, at det på det foreliggende grundlag kan lægges til grund, at det er bedst for barnet ikke at ændre forældremyndigheden eller bopælen. En ansøgning om ændring af barnets bopæl vil også kunne afvises, hvis det ud fra de foreliggende oplysninger kan lægges til grund, at begge forældre er lige egnede som bopælsforældre, og at en afgørelse af, hvad der er bedst for barnet, derfor kan falde ud til begge sider.

Det bemærkes, at den foreslåede ændring af forældreansvarslovens § 11, jf. afsnit 3.1.1.2. , ikke i sig selv gør, at der foreligger væsentligt forandrede forhold. De hensyn, som er indeholdt i den gældende formulering af § 11, foreslås fastholdt, og der er således alene tale om en opblødning af bestemmelsen for at muliggøre en mere skønsmæssig vurdering ud fra barnets bedste, herunder en understregning af samarbejdspotentialets betydning for barnets bedste.

Ud fra ønsket om at skabe ro omkring barnet foreslås det i § 39 at tillægge statsforvaltningerne kompetencen til at træffe afgørelse om at afvise at behandle en ansøgning om ændring af forældremyndighed eller barnets bopæl. Det bemærkes i den sammenhæng, at strukturreformen på det familieretlige område og indførelsen af »én fælles indgang« for borgerne i sager om separation, skilsmisse og forældremyndighed betyder, at statsforvaltningerne skal udfolde relevante forligsbestræbelser ved behandlingen af en ansøgning og således også gennemføre et vejledningsmøde med forældrene. Uanset at statsforvaltningerne ikke kan træffe endelig afgørelse om forældremyndighed og barnets bopæl, må det lægges til grund, at den indledende og centrale del af sagsbehandlingen, som foregår i statsforvaltningerne, og hvor der også kan træffes midlertidige afgørelser om forældremyndighed og bopæl, vil skabe uro for barnet - eller cementere en allerede eksisterende uro.

Kerneområdet for den foreslåede bestemmelse vil være de gentagne ansøgninger - dvs. de tilfælde hvor der tidligere ved dom er taget stilling til spørgsmålet om forældremyndighed eller barnets bopæl. Da intentionen med bestemmelsen er at skærme barnet mod unødvendig procesførelse, vil der kunne forekomme tilfælde, hvor det ligeledes må overvejes at afvise en ansøgning om ændring af forældremyndighed eller barnets bopæl, hvor forældremyndigheden eller bopælen beror på en aftale. Det er således afgørende for beslutningen, om der er påvist væsentligt forandrede forhold, og/eller om det er godtgjort, at en ændring muligvis er bedst for barnet.

Om der er tale om væsentligt forandrede forhold - og ansøgningen derfor skal behandles - er en vurdering af, om forholdene på tidspunktet for ansøgningen er af en sådan karakter, at en ændring vil kunne være bedst for barnet.

Statsforvaltningens afgørelse om at afvise en ansøgning om ændring af forældremyndighed eller barnets bopæl efter § 39, stk. 1,vil kunne indbringes for retten, jf. den foreslåede § 39, stk. 2. Den forælder, som har fået sin ansøgning afvist, skal anmode statsforvaltningen herom inden 4 uger efter, at afgørelsen om afvisning er meddelt den pågældende.

Som opfølgning på implementeringen af den foreslåede nye mulighed for at afvise ansøgninger om ændring af forældremyndighed og barnets bopæl, og under hensyn til bidragene til evalueringen som peger på, at afvisningsbestemmelsen i forhold til samvær ikke altid har den ønskede effekt, vil Ankestyrelsens Familieretsafdeling (herefter Ankestyrelsen) foretage en nærmere undersøgelse af statsforvaltningernes praksis i forhold til § 39, når lovens ændringer må antages at have haft en effekt.

3.2. Barnets perspektiv

3.2.1. Inddragelse af barnet

3.2.1.1. Gældende ret

Med forældreansvarsloven blev fokus på barnet skærpet, og barnets bedste er blevet et grundlæggende princip i sager om forældremyndighed, barnets bopæl og samvær. I princippet »barnets bedste« og forståelsen heraf ligger en forudsætning om, at barnets perspektiv nødvendigvis må belyses i hvert enkelt tilfælde. Med loven blev det derfor også et krav, at barnet altid skal inddrages under en sag, så dets perspektiv og eventuelle synspunkter kan komme til udtryk. Barnets egne synspunkter skal således ifølge loven indgå i alle forhold vedrørende barnet alt efter dets alder og modenhed.

I den politiske aftale af 5. december 2006 bag loven lyder det, at »Alle afgørelser skal træffes ud fra, hvad der er bedst for barnet - og barnets perspektiv skal belyses i alle sager. Barnet må ikke blive - eller føle sig - ansvarlig for myndighedernes afgørelser.« Om måden, hvorpå barnet kan inddrages i sagen, lyder det videre i aftalen, at »Dette kan ske ved samtaler, børnesagkyndige undersøgelser eller på en anden for barnet skånsom måde. Barnet kan undlade at udtale sig, hvis det ønsker dette.«

Folketingets Retsudvalg understregede i sin betænkning af 26. april 2007 over forslaget til forældreansvarsloven bl.a., at det med loven ville blive tydeliggjort, at barnet altid skal være i centrum, og at børn i langt højere grad end tidligere vil blive synliggjort, eksempelvis gennem en tidlig inddragelse af børnesagkyndige i sagerne.

Efter forældreansvarslovens § 34 skal barnet inddrages i sager om forældremyndighed, barnets bopæl og samvær, så dets perspektiv og eventuelle synspunkter kan komme til udtryk. Det kan ske ved samtaler med barnet, børnesagkyndige undersøgelser eller på anden måde, der belyser barnets perspektiv. Forpligtelsen til at inddrage barnet direkte i sagen gælder ikke, hvis det må antages at være til skade for barnet, eller hvis det må anses for unødvendigt efter sagens omstændigheder. Bestemmelsen skal ses i sammenhæng med lovens § 5, der fremhæver, at barnets egne synspunkter har betydning alt efter alder og modenhed.

Barnet skal altså - uanset alder - inddrages under en sag, men det er frivilligt for barnet at deltage. Det er en forpligtelse for myndighederne og et tilbud for barnet. Bestemmelsen skal sikre, at barnets perspektiv søges fremdraget under sagen. Inddragelsen af barnet er med forældreansvarsloven ændret fra hidtil først og fremmest at skulle »skaffe beviser« til brug for en afgørelse om forældremyndighed og samvær til at synliggøre det enkelte barns perspektiv. Reglen om inddragelse af børn skal tilgodese børnenes retssikkerhed og altså ikke kun betragtes som en bevisregel.

Barnets perspektiv kan som nævnt belyses på flere måder. Det kan ske ved samtaler med barnet, børnesagkyndige undersøgelser eller på anden måde. Forældrenes egne oplysninger om barnet vil altid være en væsentlig kilde til at få barnets perspektiv belyst, og disse oplysninger vil i nogle tilfælde udgøre et tilstrækkeligt grundlag. I takt med at barnet bliver ældre og har mulighed for at formulere sine synspunkter, vil barnet skulle inddrages direkte i form af samtale.

Belyses barnets perspektiv ved en børnesagkyndig undersøgelse skal denne - udover at indeholde en redegørelse for familiesituationen som helhed - også fungere som en slags »budbringer« for barnet og videregive barnets synspunkter. En børnesagkyndig undersøgelse skal belyse barnets perspektiv, forældrenes samarbejdsevne og samarbejdsmuligheder. Derudover skal den indeholde et fremtidsorienteret perspektiv i forhold til, hvad der er bedst for barnet.

Særligt om børnesamtalen fremgår det af bemærkningerne til forældreansvarsloven, at de oplysninger, der måtte komme frem under en sådan samtale, vil kræve særlig indsigt i børns forhold, hvorfor samtaler med børn altid skal gennemføres af kvalificerede og erfarne sagkyndige, der har viden og indsigt i børns udvikling og behov. Barnet er i forvejen i en konfliktsituation, som ikke må blive forværret, hvilket kræver indsigt og erfaring. Der henvises til Folketingstidende 2006-07, tillæg A, s. 4429.

Dette er i forhold til statsforvaltningerne udmøntet ved § 20 i bekendtgørelse nr. 1071 af 6. september 2007 om forældremyndighed, barnets bopæl og samvær m.v., hvorefter samtalen skal afholdes af en børnesagkyndig. Efter bestemmelsen skal barnet også tilbydes børnesagkyndig rådgivning i forbindelse med en børnesamtale. Formålet er at give barnet mulighed for at tale med den børnesagkyndige om de problemer i familien, som berører barnet. Det er således også muligt at afbryde en børnesamtale og i stedet give barnet børnesagkyndig rådgivning, hvis den børnesagkyndige i samtalesituationen vurderer, at barnet ikke kan tåle gennemførelse af en samtale, men har behov for støtte til sin situation.

Retsplejelovens kapitel 42 regulerer behandlingen af sager om ægteskab eller forældremyndighed, når disse sager behandles ved domstolene. Efter retsplejelovens § 450 c skal samtaler med børn efter forældreansvarsloven afholdes, uden at parterne er til stede, medmindre retten bestemmer andet. Retten kan anmode en børnesagkyndig om at deltage i samtalen eller om at afholde samtalen alene. Inden sagen afgøres, skal parterne gøres bekendt med hovedindholdet af samtalen, medmindre afgørende hensyn til barnet taler imod det. Det følger af bemærkningerne til bestemmelsen, at vedtagelsen af forældreansvarsloven betyder, at dommeren vil skulle tale med yngre børn end hidtil, og at behovet for sagkyndig bistand stiger, jo yngre barnet er. Der henvises til Folketingstidende 2006-07, tillæg A, s. 4526. Det følger endvidere af bemærkningerne, at samtaler med børn som udgangspunkt skal ske under medvirken af børnesagkyndige. Domstolene skal ikke som statsforvaltningerne tilbyde børnesagkyndig rådgivning i forbindelse med gennemførelsen af en børnesamtale.

Oftest vil statsforvaltningerne eller domstolene ikke møde barnet før selve samtalen, og forberedelsen af barnet sker derfor gennem forældrene. Måden, hvorpå forældrene forberedes forud for samtalen, er ikke fastsat ved lov, og forberedelsen sker ifølge Justitsministeriets Forskningskontors undersøgelse af statsforvaltningernes og domstolenes belysning af barnets perspektiv på meget forskellig vis. I den ene ende af spektret består forberedelsen alene i en oplysning om datoen for samtalens afholdelse, mens der i den anden ende af spektret holdes et møde med forældrene med detaljerede oplysninger om samtalen, herunder om måden der tales med barnet på, og om, at det er frivilligt for barnet at deltage i samtalen. På et sådant møde vil forældrene også i nogle tilfælde få mulighed for at se lokalet, hvor samtalen skal finde sted. I statsforvaltningerne vil forberedelsen kunne ske i et tværfagligt møde, og i nogle statsforvaltninger udleveres en folder om samtalen, ligesom der henvises til hjemmesiden morogfarskalskilles.dk, hvor barnet (og forældrene) kan læse mere om samtalen og se en film om børnesamtalen.

3.2.1.2. Den foreslåede ordning

Inddragelsen af barnet er en hjørnesten i forældreansvarsloven og skal fortsat være det. Evalueringen peger på, at inddragelsen skal fastholdes og måske endda udbygges, da inddragelsen af børnene også opleves som en retssikkerhed, der gør det muligt for dem at komme til orde om deres eget liv. Inddragelsen bør således ikke undgås ud fra et misforstået hensyn til barnet.

I forlængelse heraf - og som afspejlet i den politiske aftale - er det yderst vigtigt at sikre, at inddragelsen sker på en så skånsom måde som muligt for børnene, sådan at forældreansvarslovens intentioner om ikke at ansvarliggøre barnet ved inddragelsen understøttes bedst muligt, og sådan at den loyalitetskonflikt, som barnet ofte befinder sig i, ikke forværres ved inddragelsen.

Gennemførelsen af samtaler efter forældreansvarslovens § 34 bør derfor i lyset af bemærkningerne til loven og i overensstemmelse med lovens intentioner i alle tilfælde gennemføres af kvalificerede og erfarne sagkyndige, der har viden og indsigt i børns udvikling og behov og ikke afhænge af, om sagen verserer i statsforvaltningen eller ved domstolene. Der henvises til Folketingstidende 2006-07, tillæg A, s. 4429 f. om intentionerne bag forældreansvarsloven. Det foreslås derfor, at retsplejelovens § 450 c om børnesamtaler ændres, så det fremgår, at samtaler med børn på rettens foranledning gennemføres af en børnesagkyndig. På denne måde vil alle børn, der inddrages direkte gennem samtale, kunne støttes under samtalen af den viden og erfaring, som en børnesagkyndig besidder. En børnesagkyndig er gennem sin viden om børn særligt egnet til at sikre en samtalesituation for barnet, hvor det kan føle sig trygt, og hvor også barnets uudtalte tilkendegivelser og holdninger vil kunne afkodes og dermed inddrages i belysningen af barnets perspektiv. Der henvises i den forbindelse også til, at børnesamtalen kan have flere funktioner, herunder at støtte barnet. Samtalen er således et tilbud til barnet om at tale med en udenforstående voksen, som med forståelse og viden kan give barnet mulighed for aflastning og samtidig formidle til barnet, at det er centrum for den afgørelse, der overvejes.

Barnet bliver som nævnt forberedt på samtalen af forældrene. Ifølge evalueringen viser erfaringerne, at forældrenes forestillinger om samtalen ikke altid er korrekte, og at graden af forberedelse af forældrene er meget svingende. En forudsætning for, at barnet kan vælge en samtale til eller fra, er, at barnet ved, at samtalen er et tilbud og ikke en pligt. Barnets viden om, at det er frivilligt at deltage i samtalen, må endvidere antages at have en vis betydning for, i hvilken grad barnet oplever sig ansvarliggjort forud for samtalen. Dertil kommer, at forældrenes manglende viden om samtalen eller forkerte forventninger til denne også vil have betydning for, i hvor høj grad et barn belastes af at blive inddraget gennem en samtale. Evalueringsbidragene peger således særligt på, at det er vigtigt, at forældrene har den rette forståelse for samtalen som værktøj, da dette vil understøtte forældrene i ikke at ansvarliggøre barnet.

Utilsigtede virkninger af en forskelligartet forberedelse af forældrene bør imødegås. Derfor foreslås en ændring af § 450 c i retsplejeloven, jf. forslagets § 2, nr. 5, sådan at forældrene fremover skal orienteres om børnesamtalens betydning og karakter forud for afholdelsen af samtalen, medmindre det vurderes at være unødvendigt. Dette kan eksempelvis være tilfældet, fordi barnet tidligere har været indkaldt til samtale i en sag mellem parterne, fordi forældrene må antages at have den fornødne forståelse af samtalen som værktøj, eller fordi forældrene i forvejen har adgang til relevant vejledning om samtalen. Barnets alder vil også kunne have betydning for behovet for forberedelse af forældrene. Forberedelsen vil således afhænge af sagens karakter og vil kunne ske på et møde, herunder et tværfagligt møde. Det påtænkes at udarbejde fokuseret informationsmateriale til både forældre og børn, som vil kunne understøtte forældrenes forståelse af børnesamtalens karakter og betydning.

Det bemærkes, at gennemførelsen af dette forslag i forhold til statsforvaltningerne vil ske ved en ændring af bekendtgørelse nr. 1071 af 6. september 2007 om forældremyndighed, barnets bopæl og samvær m.v.

Evalueringen af forældreansvarsloven giver også anledning til at tydeliggøre muligheden for at gennemføre undersøgelser af forældres evne til at varetage omsorgen for barnet. Social- og Integrationsministeriet er af den opfattelse, at det inden for de eksisterende rammer for administrationen af forældreansvarsloven, herunder i domstolsregi, er muligt at iværksætte undersøgelser, hvor der fokuseres på forældrene. En sådan fremgangsmåde anvendes da også allerede i særlige tilfælde, hvor dette er indikeret. Der er i forbindelse med evalueringen af loven fra flere sider peget på et behov for i særligt tunge sager at kunne skærme barnet mod inddragelse i sagen. Dette kan eksempelvis være tilfældet i sager med samarbejdschikane eller andre sager, hvor det er tvivlsomt, om en forælder har den fornødne forældreevne til at tage vare på barnet, og om den pågældende er i stand til at tilsidesætte egne behov for barnets, herunder i stand til at samarbejde med den anden forælder om kontakten til barnet. Som et middel til at skærme barnet i disse situationer er der udtrykt ønske om en mulighed for at kunne iværksætte undersøgelse af forælderens evne til at varetage omsorgen for barnet. I overensstemmelse med den politiske aftale foreslås det derfor at tydeliggøre, at belysningen af barnets perspektiv gennem en sådan fokuseret undersøgelse i visse situationer kan være den relevante fremgangsmåde. Det foreslås, at forældreansvarslovens § 33 og retsplejelovens § 450 b ændres, sådan at muligheden for at indhente sagkyndige erklæringer, der - under hensyn til det konkrete barns forhold - fokuserer på en eller begge forældres forudsætninger for at tage vare på barnet, fremgår direkte heraf. Dette vil særligt være relevant i situationer, hvor en forælders eller begge forældres forhold må antages at være af en sådan karakter, at disse set i forhold til barnets situation eller isoleret set kan begrunde en afgørelse. Indhentelsen af en sådan erklæring vil således også være en metode til at belyse barnets perspektiv.

Der vil i forbindelse med implementeringen af loven blive udarbejdet retningslinjer for anvendelsen af denne metode til belysning af barnets perspektiv.

3.3. Samvær

3.3.1. Kompetencen i samværssager

3.3.1.1. Gældende ret

Den familieretlige strukturreform (lov nr. 525 af 24. juni 2005) betød bl.a., at der kom et øget fokus på forligsbestræbelser i sager om forældremyndighed og samvær, hvilket medførte en række ændringer i forhold til statsforvaltningernes og domstolenes kompetence til behandling af disse sager. Formålet med strukturreformen var at etablere én fælles indgang i sager om separation, skilsmisse og forældremyndighed. Med reformen skal alle sager begynde i statsforvaltningen, hvor sager om forældremyndighed inden reformen blev anlagt direkte ved domstolene. Sigtet var at allokere en del af de ressourcer, som blev anvendt ved domstolene og i statsamterne (nu statsforvaltningerne) til at træffe afgørelse, til i stedet at opnå forligsmæssige løsninger.

Af bemærkningerne til reformen fremgår bl.a.:

»Når én fælles indgang til opløsning af ægteskab og afklaring af uenighed om forældremyndighed skal tilvejebringes, er det nødvendigt, at alle sager herom begynder hos samme myndighed, så borgere kun skal henvende sig et sted. Det er besluttet, at sagerne fremover skal begynde i de nye statsforvaltninger i modsætning til i dag, hvor sagerne kan anlægges direkte ved domstolene. Herved skabes et enstrenget og mere gennemskueligt system, hvor alle opgaver i forbindelse med separation, skilsmisse og forældremyndighed samles et sted, idet statsforvaltningerne - som statsamterne - også behandler alle sager om samvær, om størrelsen af ægtefællebidrag og om børnebidrag. Sagerne indbringes kun for retten, hvis der ikke under statsforvaltningernes vejledning og rådgivning opnås enighed mellem parterne.

[…]

I dag træffer statsamtet afgørelse om alle samværsspørgsmål, også selv om forældremyndighedsspørgsmålet er afgjort af domstolene. Det er en naturlig og nødvendig følge af en familieretlig strukturreform, hvor enkle procedurer og helhedsløsninger prioriteres, at give forældre mulighed for at få en samtidig og samlet løsning eller afgørelse af forældremyndigheds- og samværsspørgsmålet, uanset om dette sker i statsforvaltningen eller i retten. Det foreslås derfor, at domstolene får kompetence til at træffe afgørelser om samvær i forbindelse med behandlingen af sager om forældremyndighed, der er indbragt for retten af statsforvaltningen, hvis en af forældrene anmoder om det. Se § 30 a, stk. 2, i forslaget til ændring af lov om forældremyndighed og samvær. Adgangen tilkommer kun forældre, når domstolene første gang skal tage stilling til forældremyndighedsspørgsmålet. Det foreslås derudover, at domstolene i disse tilfælde efter anmodning tillige kan tage stilling til anden kontakt end samvær, i form af f.eks. breve, telefonsamtaler og lignende. Forslaget ændrer i øvrigt ikke på udgangspunktet om, at afgørelser om samvær og anden kontakt træffes af statsforvaltningen.«

Reformen betød således bl.a., at domstolene fik kompetence til at inddrage samværsspørgsmålet under en forældremyndighedssag. Af forarbejderne fremgår i øvrigt, at hensigten var, at der hurtigst muligt kunne findes en samlet løsning for familierne, at nedbringe sagsbehandlingstiden samlet set og at forbedre mulighederne for forligsmæssige løsninger om spørgsmålet om forældremyndighed. Hensigten var også at undgå dobbeltbehandling i forhold til f.eks. børnesagkyndige undersøgelser.

Forældreansvarsloven viderefører strukturreformens kompetencemæssige ændringer og bygger videre på reformens fokus på forligsbestræbelser.

Af forældreansvarslovens § 38, stk. 1, fremgår, at afgørelser om samvær, om anden kontakt og om udlandsrejse som hovedregel træffes af statsforvaltningen. Retten har dog efter § 38, stk. 3, også kompetence til at træffe afgørelse herom, hvis en sag om forældremyndighed eller barnets bopæl indbringes for retten. Denne kompetence omfatter også midlertidige afgørelser om samvær eller om anden kontakt, jf. § 29, stk. 1, 2. pkt. Det er en betingelse for, at retten kan medtage spørgsmålet om samvær, om anden kontakt eller om udlandsrejse under retssagen, at der foreligger en anmodning herom fra en af forældrene.

Bestemmelsen finder også anvendelse, hvis forældremyndighedsspørgsmålet bliver indbragt for retten flere gange. Dette skal ses i sammenhæng med muligheden for at dømme til fortsat fælles forældremyndighed, selvom den ene af forældrene ønsker den ophævet, jf. § 11. Domstolene har således mulighed for efter § 38, stk. 3, at tage stilling til spørgsmålet om barnets fremtidige samlede forældrekontakt i alle forældremyndigheds- og bopælssager anlagt efter §§ 11 eller 17.

Retten har i forældremyndighedssager efter § 14, stk. 1, alene mulighed for at inddrage spørgsmålet om samvær m.v. under retssagen, når en ugift far ikke har haft del i forældremyndigheden, og det er første gang, sag herom er indbragt for retten. Dette skyldes ifølge bemærkningerne til bestemmelsen, at det ikke bør være muligt at få en dom om et samværsspørgsmål, når der er enefor-ældremyndighed etableret ved aftale eller dom, idet der i disse tilfælde må forventes allerede at være taget stilling til samværsspørgsmålet. Afgrænsningen er identisk med den type sager, hvor der ikke automatisk af retten gives fri proces, men hvor ansøgning herom skal indgives til Civilstyrelsen, der udover at tage stilling til, om de økonomiske betingelser er opfyldt, skal vurdere ansøgerens udsigt til at få medhold, jf. retsplejelovens § 327. Der henvises til Folketingstidende 2006-07, tillæg A, s. 4504 f.

3.3.1.2. Den foreslåede ordning

Med strukturreformen var det intentionen at sikre familierne et gennemskueligt system med mulighed for hurtigst muligt at finde en samlet løsning og således også at nedbringe den samlede sagsbehandlingstid samt undgå dobbeltbehandling.

Imidlertid har erfaringerne med den delte kompetence i samværssager mellem statsforvaltningerne og domstolene ifølge evalueringen vist, at det generelt ikke har været muligt at indfri disse intentioner, hvilket særligt skyldes, at samværssager efter deres karakter ikke egner sig til behandling ved retterne, der har til opgave at afgøre konkrete, velafgrænsede tvister mellem parterne på baggrund af de påstande, parterne nedlægger. Samværssager har ofte en anden karakter, idet de typisk er langt mere uafgrænsede og detaljerige, ligesom de forandres undervejs i processen. Statsforvaltningerne og domstolene peger i evalueringen af forældreansvarsloven herudover på, at forældrene ofte er usikre i deres ønsker, og at praktiske frem for retlige hensyn ofte er afgørende. Som eksempel nævnes, at en part, der fører en sag med det hovedformål at blive bopælsforælder, ofte ikke vil være psykisk parat til at nedlægge en præcis (og detaljeret) påstand om samværet. Hertil kommer, at det ikke sjældent forekommer, at samværspåstanden for retten alene vedrører nogle enkelte punkter, eller at forholdene ændres umiddelbart efter dommen. Dette er i konflikt med, at rettens behandling af sagen er afsluttet med dommens afsigelse, hvilket indebærer, at retten ikke - selvom der måtte vise sig at være behov herfor - kan genåbne sagen og ændre dommen. Parterne må i disse tilfælde i stedet henvises til at indlede sagen på ny ved statsforvaltningen.

At der på denne måde ikke sjældent opstår et behov for, at sagen indledes på ny i statsforvaltningen, er ikke i overensstemmelse med intentionerne om en hurtig, samlet løsning og et gennemskueligt system for parterne. Den delte kompetence kan derimod få den effekt, at samværssagen trækker ud, og at systemet bliver uigennemskueligt for parterne. Det bemærkes i den forbindelse, at det ikke sjældent strider mod parternes almindelige retsopfattelse, at en administrativ myndighed umiddelbart efter en domsafsigelse skal tage stilling til spørgsmålet på ny. Der er endvidere i forbindelse med evalueringen af forældreansvarsloven peget på, at dette forhold kan give anledning til principielle betænkeligheder.

Et andet karaktertræk ved samværssagerne, der omhandler den egentlige kontakt med barnet, er, at der kan opstå situationer, hvor det af hensyn til barnets bedste er nødvendigt, at myndighederne er i stand til at agere hurtigt og smidigt, samt træffe afgørelser omgående eller inden for en meget kort tidsfrist, f.eks. om suspension af et samvær. Domstolssystemet er i modsætning til det administrative system ikke umiddelbart indrettet til en sådan akut håndtering af opståede problemer.

Hertil kommer, at statsforvaltningerne på grund af det meget store antal sager om samvær, der behandles der, må antages at besidde den største ekspertise på området.

I forhold til den delte kompetence mellem statsforvaltningerne og domstolene til at træffe afgørelse om samvær bemærkes også, at der i praksis har været situationer, hvor der er opstået tvivl om, hvilken myndighed (statsforvaltningen eller domstolene) der har haft kompetence til at træffe afgørelse om samvær, herunder midlertidig afgørelse om samvær efter § 29, stk. 1. Dette har f.eks. været tilfældet i den situation, hvor statsforvaltningen har afsluttet en forældremyndigheds- eller bopælssag, og hvor en eller begge forældre har bedt om, at retten også skal tage stilling til samværet, men hvor sagen endnu ikke er indbragt for retten. Der er endvidere blevet stillet spørgsmål ved, om det er statsforvaltningen eller retten, der skal behandle ansøgninger om erstatningssamvær, når sagen er indbragt for retten, og retten er blevet bedt om også at tage stilling til samværet.

Uanset at der også er eksempler på, at den delte kompetence gør det muligt at finde en samlet løsning for familierne, og at intentionerne bag den familieretlige strukturreform således kan indfries på dette punkt, foreslås det i overensstemmelse med den politiske aftale, at kompetencefordelingen ændres, sådan at samværssager og sager om anden kontakt alene kan behandles i statsforvaltningernes administrative system, ligesom det var tilfældet før den familieretlige strukturreform. Kompetencen til at træffe afgørelse om udlandsrejse ved uenighed om forældremyndigheden mellem forældre med fælles forældremyndighed skal på samme måde være hos statsforvaltningerne. Det foreslås således, at disse sagstyper ikke længere kan indbringes for domstolene efter forældreansvarsloven, jf. særligt forslagets § 1, nr. 12 og 16, om ændring af kompetencen i samværssager.

En sådan forskydning af myndighedernes rolle vil ikke ændre den overordnede målsætning om én indgang og forligsbestræbelser, men der vil for den (relativt lille) gruppe af sager, der sendes videre til domstolene, være tale om, at det ikke længere er muligt at opnå samlede løsninger i dette forum. Det er i den forbindelse vigtigt at fremhæve, at sagerne, der videresendes til retterne ofte ses at have betydelige problembelastninger og at være forholdsvis konflikttunge. Dette bør også føre til en øget opmærksomhed på, at sagerne behandles så hensigtsmæssigt som muligt for de involverede parter, hvilket må antages at være i et system, hvor man har et mere indgående kendskab til familien og dens problemer. Statsforvaltningen vil oftest have et sådan kendskab til familien i de tunge sager og dermed de bedste forudsætninger for at vurdere, om der skal være samvær og i givet fald i hvilket omfang. Det vurderes videre at være af særlig betydning i disse sager, at der er mulighed for at tilrettelægge en fleksibel sagsbehandling med henblik på tilstrækkelig sagsoplysning og med henblik på at nå frem til løsninger, som kan fungere i familiens hverdag, også under hensyn til eventuelle indsatser i kommunalt regi.

Det forhold, at det foreslås, at domstolene ikke længere kan træffe afgørelse om kontakt mellem barnet og samværsforælderen m.v., gør, at det efter Social- og Integrationsministeriets opfattelse er vigtigt, at det i forbindelse med lovens implementering indskærpes over for statsforvaltningerne, at de fortsat skal være særligt opmærksomme på at vejlede om muligheden for at fastsætte midlertidigt samvær, herunder midlertidigt samvær under behandlingen af en sag om forældremyndighed eller barnets bopæl i retten, når der ikke er samvær eller kun kontakt i meget begrænset omfang. Samtidig bemærkes det, at et retsforlig om forældremyndighed eller barnets bopæl også - som forud for strukturreformen - vil kunne omfatte et forlig om samværet, som vil kunne tvangsfuldbyrdes af fogedretten.

3.3.2. Samværets omfang - deleordninger

3.3.2.1. Gældende ret

Samværets omfang fastsættes ud fra en individuel vurdering af, hvad der er bedst for det enkelte barn i den konkrete situation. En afgørelse om samvær skal derfor være udtryk for den bedst mulige løsning for det enkelte barn.

Der kan efter § 21, stk. 2, i forældreansvarsloven fastsættes samvær inden for en ramme, der går fra f.eks. en halv times varighed og op til f.eks. 7 dage ud af 14 dage (samvær halvdelen af tiden/deleordning). Det er i praksis slået fast, at hjemlen til at træffe afgørelse om en deleordning, også gør det muligt at fastsætte et samvær af et andet antal dage end angivet i bestemmelsen, men som også udgør »halvdelen af tiden«, eksempelvis samvær i 14 dage ud af 28 dage, hvis denne løsning er bedst for barnet. Muligheden for, at myndighederne kan træffe afgørelse om deleordninger, skal ses i lyset af, at der med forældreansvarsloven ikke længere findes et udgangspunkt om en standardiseret samværsordning, og at der i stedet er fokus på, at myndighederne altid skal finde frem til en konkret og individuel samværsordning for det enkelte barn.

En deleordning kan f.eks. fastsættes, hvis barnet i en årrække har boet sammen med forældrene frem til samlivsophævelsen, og der i umiddelbar forlængelse heraf anmodes om mest muligt samvær, eller i tilfælde, hvor forældrene hidtil har praktiseret en deleordning. Det er vigtigt, at ordningen kan fungere rent praktisk for barnet. Dette forudsætter normalt, at forældrene bor i nærheden af hinanden, og at barnets dagligdag i forhold til institutioner, skoler og kammerater ikke påvirkes i væsentlig grad af, om barnet opholder sig hos den ene eller den anden forælder. Der vil som nævnt altid skulle foretages en konkret og individuel vurdering af, hvad der er bedst for barnet.

Ved fastsættelse af omfanget af samvær med den forælder, som barnet ikke bor hos, skal der tages hensyn til barnets alder og udvikling, og at samværet tilrettelægges med en sådan fleksibilitet, at det hele tiden tilgodeser barnets behov for kontakt med den anden forælder. I takt med barnets alder vil der skulle lægges afgørende vægt på barnets egne synspunkter om omfanget og placeringen af samværet.

Det vil også være muligt under en sag om ophævelse af den fælles forældremyndighed, der behandles enten af statsforvaltningen eller af retten, at træffe en midlertidig afgørelse om, at barnet har samvær med den ene af forældrene i 7 dage ud af 14 dage, således at den midlertidige afgørelse om, hvor barnet skal bo, ikke foregriber en senere afgørelse om forældremyndigheden.

Udbredelsen af aftaler og afgørelser om deleordninger i statsforvaltningerne er meget begrænset. Tal for en 1-årig periode viser, at 6 pct. af forældrenes aftaler om samvær var om deleordninger, svarende til ca. 416 sager, mens statsforvaltningerne traf endelig afgørelse om deleordning i 84 sager, svarende til 2 pct. af alle afgørelser eller under 1 pct. af alle samværssager. Samtidig viser en undersøgelse fra Det Nationale Forskningscenter for Velfærd (SFI), at omkring 17 pct. af alle 7-, 11-, og 15-årige skilsmissebørn i 2009 levede i en deleordning.

SFI-rapporten »Børn i deleordninger« fra 2011, som bygger på børns egne fortællinger, giver indblik i, hvordan børn i deleordninger oplever deres hverdag. Rapporten peger på, at deleordninger kan fungere godt for nogle børn, men ikke for alle. Dette beror ifølge rapporten på konkrete omstændigheder, hvor bl.a. barnets robusthed, måden samværet er organiseret på, afstanden mellem de 2 hjem samt, ikke mindst, hvordan forældrene hjælper barnet med at skabe kontinuitet i hverdagen og forbindelse mellem de 2 familieliv. Kontinuiteten kan bl.a. understøttes ved et respektfuldt og udbygget forældresamarbejde, hvor forældrene sammen kan løse hverdagens problemstillinger og træffe væsentlige beslutninger sammen, og ved et fleksibelt tilrettelagt samvær, hvor det er muligt for barnet at flytte rundt på samværet og for barnet at have adgang til den anden forælder under samværet.

3.3.2.2. Den foreslåede ordning

Forældreansvarsloven skal fortsat understøtte muligheden for at nå frem til den bedst mulige løsning for det enkelte barn, jf. herved også lovens § 4 om barnets bedste. I overensstemmelse med den politiske aftale foreslås det på denne baggrund, at det fortsat skal være muligt at træffe afgørelse om en deleordning i de tilfælde, hvor en sådan løsning er bedst for barnet.

Der er dog siden lovens vedtagelse opstået en række misforståelser og myter bl.a. omkring deleordninger, herunder sammenhængen mellem deleordninger og fælles forældremyndighed. Det synes således at være en relativt udbredt misforståelse, at udgangspunktet for samværets omfang er en deleordning, og at et samvær af dette omfang automatisk udløses, hvis forældrene har fælles forældremyndighed. Konsekvensen af disse misforståelser er ifølge aktørerne på området for det første en holdning blandt forældrene, hvor det »rigtige forældreskab« indebærer, at man har børnene hos sig halvdelen af tiden og en forventning om, at dette også bliver udfaldet af en samværsafgørelse. Dernæst peger aktørerne på, at misforståelserne fører til en øget anvendelse af aftalte deleordninger; også i situationer hvor en sådan løsning langt fra kan siges at være den bedste for barnet, eksempelvis aftalte deleordninger med børn under 1 år.

Der bør derfor iværksættes en indsats for at kommunikere forældreansvarslovens rette indhold. I tråd hermed foreslås det, at lovens § 21 ændres, sådan at det ikke længere - som det eneste eksempel på et samværs omfang - fremgår direkte af lovens ordlyd, at der kan fastsættes en deleordning. Bestemmelsen foreslås derimod formuleret i overensstemmelse med lovens grundprincip om, at alle afgørelser skal træffes ud fra en konkret vurdering af det enkelte barns forhold. Det indebærer en tydeliggørelse af, at det afhænger af en konkret vurdering, hvilken samværsordning der er bedst for barnet. Samtidig er det vigtigt at understrege, at fastsættelsen af en deleordning ikke må føre til en situation for barnet, hvor det lever i 2 verdener uden sammenhæng. Dette stiller krav til forældrenes samarbejdsevne og fleksibilitet i forhold til hinanden og samværet.

Det er Social- og Integrationsministeriets opfattelse, at der i forbindelse med afgørelser om deleordninger ofte vil kunne være behov for en opfølgning inden for et overskueligt tidsrum, hvor det vurderes, hvordan ordningen fungerer. Dette vil bl.a. have betydning for anvendelsen af forældreansvarslovens § 39 i forhold til ansøgninger om ændring af samvær.

I forbindelse med den politiske aftale er det overvejet, om der i tråd med forslag i forbindelse med evalueringen af loven skal ske en begrænsning af muligheden for at fastsætte deleordninger, sådan at der kun kan fastsættes en deleordning, hvis forældrene er enige herom. Det er imidlertid opfattelsen, at en sådan begrænsning vil kunne have den effekt, at myndighederne i visse tilfælde vil være afskåret fra at nå frem til den bedst mulige løsning for barnet. Her tænkes ikke mindst på tilfælde, hvor barnet har en sådan alder, at et eventuelt udtrykt ønske fra barnet om en deleordning vil skulle tillægges betydelig vægt - også selvom en bopælsforælder måtte modsætte sig en sådan ordning.

3.3.3. Transport i forbindelse med samvær

3.3.3.1. Gældende ret

For at understrege, at begge forældre efter forældreansvarslovens § 19 har et ansvar for, at barnets samvær er velfungerende og kan praktiseres, er det udgangspunktet, at forældrene begge deltager i og afholder udgifter til transporten af barnet i forbindelse med samværet. Dette udgangspunkt skal medvirke til at fastholde forældrenes ansvar for, at samværet kommer til at fungere, samtidig med, at begge forældre i forbindelse med flytning i højere grad vil overveje, hvordan samværet vil kunne fungere i praksis efter flytningen.

Efter forældreansvarslovens § 21, stk. 3, kan statsforvaltningen træffe afgørelse om transport af barnet i forbindelse med samvær og om afholdelse af udgifter hertil. Det er således udgangspunktet, at samværsforælderen sørger for afhentningen af barnet ved samværets start, og bopælsforælderen sørger for afhentningen i forbindelse med afslutningen af samværet. Begge forældre afholder udgifterne til den del af transporten, som den pågældende er ansvarlig for, herunder transport af både barnet og en eventuel ledsager. Der kan dog være forhold i sagen, der medfører, at dette udgangspunkt må fraviges, f.eks. en meget stor forskel i forældrenes økonomi. I tilfælde, hvor den ene af forældrene vælger at flytte, sådan at den geografiske afstand mellem forældrene - og transporttiden - øges væsentligt, og denne øgede afstand er med til at vanskeliggøre samværet, kan dette tillægges betydning, sådan at den forælder, der vælger at flytte, efter omstændighederne kan pålægges at bære den overvejende del af ansvaret for transporten, herunder udgifterne hertil. Endelig kan der være praktiske forhold, der gør det uforholdsmæssigt besværligt eller umuligt for den ene af forældrene at deltage i transporten, eller det kan være nødvendigt eller hensigtsmæssigt at fastsætte alternative afhentningssteder, hvilket også kan føre til en anden fordeling af ansvaret for transporten.

Efter § 21, stk. 3, er det desuden muligt for statsforvaltningen i særlige tilfælde, hvor dette efter en konkret vurdering er nødvendigt for at tilrettelægge afhentningen og afleveringen af barnet på den mest hensigtsmæssige måde, at lade den ene forælder betale den anden forælders udgifter til f.eks. ledsagelse af barnet eller lignende. Dette gælder både for samværs- og bopælsforælderens udgifter.

3.3.3.2. Den foreslåede ordning

Det foreslås, at transporten af barnet i forbindelse med samvær fortsat er et fælles ansvar, da der herved sendes et meget håndgribeligt og nærværende signal til forældrene - et signal, der i overensstemmelse med den politiske aftale foreslås styrket.

Det er således erfaringen, at de ganske detaljerede muligheder for fravigelse af udgangspunktet om et fælles ansvar, som i dag findes i den gældende lov, er konfliktskabende, idet undtagelserne skaber misforståelser hos forældrene af mulighederne for at blive fritaget for det fælles ansvar for transporten. Det er således nævnt, at der ses at være et meget stort fokus fra forældrenes side på undtagelserne, og at dette gør det vanskeligt at opnå en forligsmæssig løsning mellem forældrene. Endvidere er det oplevelsen, at reglerne bevirker, at forældrene nu i højere grad anser transporten for at være statsforvaltningens ansvar i stedet for foræl­drenes fælles ansvar. Statsforvaltningerne skal således i mange sager dels tage stilling til rimeligheden i fordelingen af ansvaret for transporten, dels tage stilling til praktiske forhold i forbindelse med transporten. Også det økonomiske mellemvæ­rende mellem forældrene, som opstår ved en eventuel fravigelse af udgangspunktet, ses at give problemer.

Samlet kan det anføres, at mens spørgsmålet om transport ikke var til debat mellem forældrene før forældreansvarsloven, hvor det var samværsforælderen, der som den klare hovedregel skulle stå for transpor­ten af barnet i forbindelse med samvær, fylder spørgsmålet i dag uforudset meget i statsforvaltningerne, og mere end det var intentionen med indførelsen af den gældende § 21, stk. 3. Det foreslås på denne baggrund i overensstemmelse med den politiske aftale, at ansvaret skal gives tilbage til forældrene.

For at gøre dette og for at mindske de mulige konflikter mellem forældrene og skabe ro for barnet omkring samværet foreslås det i § 19, stk. 2, at det fremgår direkte af loven, at transport i forbindelse med samvær er et fælles ansvar. Samtidig foreslås det at ophæve den gældende § 21, stk. 3, for derved at fjerne hjemlen i loven til at træffe afgørelse om transport, og der vil i medfør af lovens bemyndigelsesbestemmelse i § 42 ske en forenkling af de administrative regler, sådan at de meget detaljerede undtagelser til udgangspunktet om et fælles ansvar for transporten ændres til én undtagelsesbestemmelse, hvorefter udgangspunktet i helt særlige tilfælde kan fraviges. Anvendelsen af undtagelsen forudsættes at være meget restriktiv. Det må således på baggrund af en flerhed af forhold vurderes som åbenbart urimeligt, at en forælder skal løfte en del af transporten, før der kan undtages fra udgangspunktet.

3.3.4. Samvær med andre end barnets forældre

3.3.4.1. Gældende ret

Efter § 20 i forældreansvarsloven kan der fastsættes samvær med andre end barnets forældre i tilfælde, hvor en eller begge forældre er døde, eller i ganske særlige tilfælde, hvor der ikke eller kun i yderst begrænset omfang er samvær med den forælder, barnet ikke har bopæl hos. Reglen har kun betydning, hvis bopælsforælderen ikke frivilligt går med til, at barnet har kontakt med den eller de pågældende. Det er de nærmeste pårørende, der kan anmode om samvær, og en forudsætning for, at der kan blive tale om samvær, er, at barnet er nært knyttet til den nærmeste pårørende, der anmoder om samvær.

Barnets nærmeste pårørende kan efter § 20, stk. 1, anmode statsforvaltningen om at fastsætte samvær, hvis en forælder er død, eller begge forældre er døde. Der er ikke, som det er forudsat i forældreansvarslovens § 19 om samvær med forældre, en formodning for, at et samvær er i barnets interesse. Om der skal fastsættes samvær afhænger således af en konkret vurdering af, om barnet har en sådan tilknytning til den pågældende ansøger, at det med udgangspunkt i lovens § 4 vil være bedst for barnet trods bopælsforælderens modstand at bevare kontakt, f.eks. med sine bedsteforældre.

Som det fremgår af formuleringen, omhandler stk. 1 også tilfælde, hvor barnet bliver forældreløst. I sådanne tilfælde træffer statsforvaltningen efter lovens § 15, stk. 2, jf. § 37, afgørelse om, hvem der skal have forældremyndigheden. Ønsker indehaveren af forældremyndigheden ikke at bevare barnets kontakt med dets familie, kan nærmeste pårørende fra begge forældregrene anmode om en samværsafgørelse.

Anvendelsesområdet for bestemmelsen er i første række afdødes familie, f.eks. dennes forældre. Reglen kan også anvendes af andre, der opfylder kriterierne. Det kan være ældre søskende eller halvsøskende og afdødes bror eller søster. § 20, stk. 1, er ikke begrænset til afdødes slægt. Har bopælsforælderen dannet en ny familie, som senere er brudt op, kan den tidligere stedforælder indgive ansøgning efter § 20, stk. 1.

Samværet har ikke samme omfang som forældresamvær og skal altså ikke erstatte et sådant. Reglen indebærer, at der kan være flere, som opfylder kriterierne for samvær. Det kan være afdødes bedsteforældre, en ældre halvsøster og en forhenværende stedfar. Er begge forældre døde, kan begge hold bedsteforældre ansøge om samvær. Dette må tages i betragtning, når statsforvaltningen skal tage stilling til, om der skal være samvær og i bekræftende fald dets omfang. Skal flere have samvær, taler det for at begrænse hyppigheden og udstrækningen.

§ 20, stk. 2, i loven omhandler i første række tilfælde, hvor der ikke er samvær med den forælder, barnet ikke bor hos. Reglen er bl.a. begrundet i, at den, der ikke har samvær, er afskåret fra at ansøge om en samværsresolution til fordel for f.eks. sine forældre.

Efter stk. 2 er adgangen til at fastsætte samvær snævrere end efter stk. 1, idet samvær kun kan fastsættes »i ganske særlige tilfælde«. Det skyldes, at begge forældre lever, og at der må lægges stor vægt på grunden til, at der ikke er kontakt med den potentielle samværsforælder. Endvidere må der tages hensyn til, hvordan denne ser på spørgsmålet. Statsforvaltningen skal derfor efter lovens § 36, stk. 2, indhente en erklæring fra den forælder, der ikke har samvær.

Det manglende samvær, der giver anledning til en ansøgning efter § 20, stk. 2, kan skyldes, at der er meddelt afslag på en ansøgning om samvær, eller at samværet er ophævet. Det kan også af andre grunde være umuligt at have samvær, f.eks. på grund af afsoning af en længere fængselsstraf i udlandet eller en alvorlig psykisk lidelse. Bor en samværsforælder i udlandet, kan samværsmulighederne være begrænset til feriesamvær et par gange om året. I denne situation vil der kunne fastsættes samvær for andre. Endelig kan den samværsberettigede have valgt ikke at have kontakt med barnet.

I tilfælde, hvor samværsforælderen kun periodevis er fraværende - f.eks. på grund af udlandsophold eller fængselsophold - bør der udvises tilbageholdenhed med at fastsætte samvær for andre end denne forælder. Der skal udvises opmærksomhed over for, om det vil være til barnets bedste skiftevis at have samvær med samværsforælderen og andre, f.eks. sådan at barnet har samvær med bedsteforældre i 2 måneder, for derefter at have samvær med samværsforælderen i 3 måneder, hvorefter der igen er samvær med bedsteforældrene. Omvendt kan det netop være samværet med bedsteforældrene, der udgør den stabilitet i samværet, som barnet har glæde af. Det er i disse situationer vigtigt, at der ses på barnets samlede situation, og at der fastsættes samvær ud fra et langtidsorienteret perspektiv.

Vurderingen af, om der skal tilkendes samvær efter § 20, stk. 2, afhænger af barnets og forældrenes forhold. Det er lettere at få samvær, hvis forældresamværet er umuligt, end hvis samværet er fravalgt, medmindre den fravælgende forælder erklærer sig indforstået hermed. Ikke mindst i tilfælde, hvor samværsmulighederne er begrænsede, afhænger vurderingen i høj grad af den samværsberettigede forælders indstilling til et supplerende samvær for den eller de pårørende. I situationer, hvor samværet er afslået eller ophævet på grund af samværsforælderens forhold, gør der sig helt særlige hensyn gældende. Der er her tale om et udpræget beskyttelseshensyn til barnet, som meget vel kan føre til, at der ikke bør fastsættes samvær med andre, f.eks. bedsteforældre. Dette afhænger af en skønsmæssig vurdering, hvor mulighederne for at fastsætte samvær under særlige vilkår inddrages. Som altid skal afgørelsen træffes under hensyn til, hvad der er bedst for barnet, jf. § 4. Ligesom efter § 20, stk. 1, skal de pårørende ikke have samvær i samme omfang som forældre.

Efter lovens § 22 er der mulighed for i stedet for eller som et supplement til et samvær at træffe bestemmelse om anden kontakt end samvær.

Det følger forudsætningsvis af forældreansvarslovens § 38, at der ikke kan blive tale om en domstolsafgørelse om samværet, heller ikke under en sag om statsforvaltningens forældremyndighedsafgørelse efter dødsfald, der er indbragt for retten i medfør af lovens § 37.

En afgørelse om samvær med andre end forældrene kan af fogeden gennemtvinges ved fastsættelse af tvangsbøder, hvis bopælsforælderen ikke frivilligt overholder afgørelsen, hvorimod det ikke er muligt for fogeden at træffe beslutning om umiddelbar magtanvendelse, jf. retsplejelovens § 536, stk. 2.

3.3.4.2. Den foreslåede ordning

Det foreslås med den foreslåede nye affattelse af § 20 i loven, at muligheden for at fastholde barnets kontakt med dets nærmeste pårørende bevares, sådan at der kan skabes de bedst mulige løsninger for det enkelte barn. Begrebet »nærmeste pårørende« skal endvidere fortsat omfatte mere end barnets bedsteforældre, eksempelvis en social forælder, ældre søskende eller halvsøskende, en onkel eller tante eller anden nærmeste pårørende. Det har imidlertid vist sig, at der er knyttet en række uhensigtsmæssigheder til den nuværende formulering af bestemmelsen. Ikke mindst kravet om nær tilknytning som en forudsætning for at fastsætte samvær og bestemmelsens snævre anvendelsesområde kan føre til, at der ikke kan fastsættes samvær med en pårø­rende, selvom etableringen eller opretholdelsen af en sådan kontakt vil være bedst for barnet. Også den forudsatte begrænsning i samværets omfang kan i visse tilfælde være i modstrid med, hvad der ud fra en vurdering af barnets bedste kan være behov for.

I overensstemmelse med den politiske aftale foreslås det, at bestemmelsen om samvær med andre end barnets forældre ændres, sådan at spørgsmålet om fastsættelse af samvær, i overensstemmelse med forældreansvarslovens systematik i øvrigt, i højere grad afhænger af en vurdering af, hvad der er bedst for barnet, jf. lovens § 4. Fastsættelsen af samvær med barnets nærmeste pårørende vil således ikke afhænge af en nær tilknytning, men blot af at der er en tilknytning, og heller ikke afhænge af, at der i situationer med intet eller kun lidt samvær foreligger »ganske særlige tilfælde«.

Det skal understreges, at den foreslåede ændring ikke vil betyde, at der herefter kan og vil blive fastsat samvær med en lang række forskellige pårørende. Der er fortsat et krav om, at barnet er knyttet til ansøgeren, men blot ikke et skærpet tilknytningskrav. Hertil kommer, at en afgørelse om samvær med andre end barnets forældre som nævnt vil skulle være bedst for barnet, og i den vurdering indgår - som hidtil - en stillingtagen til, hvor mange personer barnet kan have et fastsat samvær med under hensyn til dets trivsel og hverdag. Det skal endvidere understreges, at der fortsat skal tages hensyn til årsagen til, at der ikke er kontakt med den anden forælder i situationer efter den foreslåede affattelse af § 20, stk. 2.

Ved at fjerne kravet om, at barnet skal være nært knyttet til den nærmeste pårørende, som anmoder om samvær, imødegås eksempelvis situationer, hvor der ikke kan fastsættes samvær mellem barnet og en afdød forælders familie, hvis barnet kun kort tid før forælderens død har etableret en kontakt til den afdøde forælders familie, og der endnu ikke er etableret en nær tilknytning til denne. Ved at fjerne begrænsningen »ganske særlige tilfælde« i det foreslåede stk. 2 understreges det, at der skal findes de bedst tænkelige løsninger for det enkelte barn, og at et barn således ikke skal have mindre mulighed for at have kontakt med f.eks. en bedsteforælder på samværsforælderens side i tilfælde, hvor samværsforælderen lever, men ikke er en del af barnets liv, end i tilfælde hvor denne forælder er død. Spørgsmålet om kontakt skal afhænge af en konkret vurdering.

For at undgå en situation, hvor et barn efter lovens ordlyd afskæres fra kontakt med dets nærmeste pårørende i tilfælde, hvor barnets forælder er ukendt, foreslås det at udvide bestemmelsen i § 20, stk. 1, sådan at der også kan fastsættes samvær med andre end barnets forældre, hvis en forælder er ukendt. Herved sikres bl.a. muligheden for at fastsætte samvær med en social forælder (medmor), hvor barnet er blevet til ved hjælp af anonym sæddonation, og der ikke er gennemført en stedbarnsadoption før samlivsophævelsen. Det har i praksis været nødvendigt at fastsætte et sådant samvær efter en analogi af den gældende § 20, stk. 1. I tilfælde, hvor den sociale forælder ikke har adopteret barnet inden samlivsophævelsen, og hvor barnets far er kendt, vil der kunne anmodes om samvær efter § 20, stk. 2.

I forhold til det omfang af samvær, som er forudsat efter § 20, har dette i praksis i visse situationer vist sig at være i modstrid med bestemmelsen om barnets bedste. Der kan således være situ­ationer, hvor det vil være bedst for barnet, at der fastsættes mere samvær end for­udsat efter bestemmelsen. Det vil kunne være tilfældet i situationer med samvær med en social forælder, hvor samværet skal behandles efter § 20, selvom stedforælderen har været en primær person i barnets liv. I den ovenfor beskrevne situation, hvor der ikke er gennemført en stedbarnsadoption inden samlivsophævelsen, vil der således kunne være behov for at fastsætte et samvær, der har et videre omfang, end det efter den gældende § 20 er muligt at fastsætte, og som i højere grad eller fuldt ud modsvarer det samvær, som kan fastsættes med barnets forældre, jf. lovens §§ 19 og 21.

3.4. Klageadgang i forhold til statsforvaltningens midlertidige afgørelser om forældremyndighed og barnets bopæl

3.4.1. Gældende ret

Der blev med den familieretlige strukturreform indført en delt kompetence mellem statsforvaltningen og retten til at træffe midlertidige afgørelser om forældremyndighed og samvær. Denne delte kompetence blev med forældreansvarsloven udvidet til også at omfatte midlertidige afgørelser om barnets bopæl.

Efter forældreansvarslovens § 26, stk. 1, kan den myndighed, der behandler en sag om forældremyndighed eller barnets bopæl, træffe en midlertidig afgørelse om, hvem forældremyndigheden skal tilkomme, eller hvor barnets bopæl skal være. Statsforvaltningen kan således også træffe afgørelse herom.

Den midlertidige afgørelse gælder, indtil der foreligger en endelig aftale eller afgørelse, som kan fuldbyrdes, jf. § 26, stk. 2. En afgørelse, der er truffet af statsforvaltningen, bortfalder 4 uger efter, at det er meddelt parterne, at sagen er afsluttet, medmindre en af dem inden da har anmodet om, at sagen indbringes for retten. Statsforvaltningens afgørelse vil også bortfalde, hvis sagen efter indbringelse for retten hæves eller afvises, eller hvis samlivet genoptages, jf. § 26, stk. 3.

Efter lovens § 30 kan en midlertidig afgørelse ændres. Hvis statsforvaltningen har truffet en midlertidig afgørelse, og sagen efterfølgende er indbragt for retten, kan retten ændre den midlertidige afgørelse efter anmodning fra en af parterne.

Statsforvaltningens afgørelse kan efter lovens § 41 påklages til social- og integrationsministeren (Ankestyrelsen). Klageadgangen gælder, uanset at forældremyndigheds- eller bopælssagen er indbragt for retten.

3.4.2. Den foreslåede ordning

Strukturreformens grundtanke er at skabe et enstrenget system, hvor bl.a. dobbeltbehandling af sagerne undgås. Den nuværende retstilstand, hvor tvister om (midlertidig) forældremyndighed eller bopæl kan behandles samtidig af det administrative system og af domstolene, er efter Social- og Integrationsministeriets opfattelse ikke i overensstemmelse med strukturreformens grundtanke.

Der kan eksempelvis forekomme tilfælde, hvor der i det administrative rekurssystem behandles en klage over statsforvaltningens midlertidige afgørelse om forældremyndighed eller barnets bopæl samtidig med, at retten behandler en anmodning om ændring af den samme midlertidige afgørelse. Parterne vil dermed kunne modtage en afgørelse om den midlertidige forældremyndighed eller bopæl fra social- og integrationsministeren (Ankestyrelsen) og retten samtidig. På samme måde vil en afgørelse fra social- og integrationsministeren (Ankestyrelsen) kunne foreligge samtidig med den endelige afgørelse i sagen fra retten. En sådan dobbeltkompetence er ikke hensigtsmæssig.

Hertil kommer, at reaktionsmulighederne i det administrative rekurssystem i forhold til statsforvaltningernes midlertidige afgørelser begrænses i det øjeblik, sagen indbringes for retten. Det vil således ikke være muligt at hjemvise sagen til fornyet behandling i statsforvaltningen, når sagen er indbragt for retten. Dette skyldes, at sagen ikke længere verserer i statsforvaltningen, og at statsforvaltningen derfor ikke har kompetence til at behandle den.

Derfor er det foreslået, at social- og integrationsministerens (Ankestyrelsens) kompetence til at behandle en klage over statsforvaltningens midlertidige afgørelse om forældremyndighed eller barnets bopæl bortfalder, når en sag er indbragt for retten, jf. forslagets § 1, nr. 19. En sådan ordning forudsætter samtidig, at retterne er opmærksomme på eventuelle behov for en ændring af statsforvaltningens midlertidige afgørelse, der som oftest vil være truffet på et mindre fuldstændigt grundlag end den senere endelige afgørelse, som træffes af retten.

3.5. Orienteringsretten for forældre uden del i forældremyndigheden

3.5.1. Gældende ret

Efter § 23, stk. 1, kan en forælder, der ikke har del i forældremyndigheden, efter anmodning få orientering om barnets forhold fra skoler, børneinstitutioner, social- og sundhedsvæsenet samt private sygehuse, privat praktiserende læger og tandlæger. Forælderen kan også få udleveret dokumenter om barnets forhold, hvis disse findes på skoler og i børneinstitutioner. Den, der har forældremyndigheden, kan ikke gøre indsigelse mod udlevering af disse oplysninger og dokumenter, og meddelelse af oplysninger om barnet anses ikke for at krænke tavshedspligten.

Det er kun myndigheder m.v., der har direkte kontakt med børn, der er omfattet af bestemmelsen. Bestemmelsens primære anvendelsesområde er således kommunerne (undervisning, daginstitution, socialforvaltning m.v.) og sundhedsvæsenet (inkl. den private del). Der kan både være tale om institutioner, der er en del af den offentlige forvaltning og dermed omfattet af reglerne i forvaltningsloven, offentlighedsloven og persondataloven, og om private institutioner, for hvilke reglerne i forvaltningsloven og offentlighedsloven ikke gælder.

En myndighed m.v. har kun pligt til at videregive oplysninger om barnet, hvis der foreligger en individuel og konkret anmodning om orientering fra den forælder, der ikke har del i forældremyndigheden. Der skal således ikke ske løbende orientering, og en stående anmodning om generelt at blive orienteret skal ikke imødekommes.

Den praktiske fremgangsmåde ved videregivelse af oplysninger efter bestemmelsens stk. 1 besluttes af den pågældende myndighed m.v. Orientering efter bestemmelsen kan således ske ved mundtlige oplysninger eller ved skriftlig orientering. Bestemmelsen medfører et krav på efter anmodning at modtage orientering fra myndigheder m.v., men ikke et krav på at modtage skriftlig orientering. Bestemmelsen om orienteringsret giver ikke den pågældende forælder adgang til at have en aktiv kontakt med myndigheden m.v. Der er således ikke tale om partsstatus for den af forældrene, der har ret til orientering. Bestemmelsen medfører fortsat heller ikke adgang til at repræsentere barnet og f.eks. være medlem af skolebestyrelser eller forældrebestyrelser i barnets dagtilbud m.v. Bestemmelsen giver heller ikke den forælder, der ikke har forældremyndigheden, ret til at besøge barnet, f.eks. under en hospitalsindlæggelse. Dette reguleres af forældrenes aftale eller statsforvaltningens eller rettens afgørelse om samvær.

En forælder, som ikke har del i forældremyndigheden, har også ret til at få udleveret dokumenter om barnets forhold i de tilfælde, hvor disse findes på skoler og i børneinstitutioner, f.eks. kopi af barnets karakterudskrifter, elevhandleplaner, sprogvurderinger eller andre skriftlige dokumenter vedrørende barnet. Det bemærkes, at retten til at få udleveret dokumenter om barnet alene er en ret til at få adgang til eksisterende dokumenter.

De oplysninger, som den forælder, der ikke har del i forældremyndigheden, har ret til at modtage orientering om efter stk. 1, er de samme oplysninger, som forældremyndighedsindehaveren kan få fra myndigheden m.v. Der må ikke gives fortrolige oplysninger om forældremyndighedsindehaveren.

Efter § 23, stk. 2, har en forælder, der ikke har del i forældremyndigheden, ret til efter anmodning at få orientering om generelle sociale aktiviteter på barnets skole og børneinstitutionen og har adgang til at deltage i dem. På den måde får den pågældende forælder indsigt i og mulighed for at deltage aktivt i de sociale aktiviteter, som barnet indgår i. Har den pågældende forælder én gang anmodet om at blive orienteret om generelle sociale aktiviteter i skolen eller børneinstitutionen, skal den pågældende institution - på samme måde som over for forældremyndighedsindehaveren - orientere den forælder, der ikke har forældremyndigheden, om generelle sociale aktiviteter. Ved generelle sociale aktiviteter forstås f.eks. festlige begivenheder, almindelige forældre- og orienteringsmøder, som indeholder generel orientering om, hvad der sker i den pågældende institution. Dette skal f.eks. ses i modsætning til møder vedrørende det enkelte barns trivsel - eksempelvis forældrekonsultation vedrørende barnet og møder om, at der er behov for en særlig indsats i forhold til barnet.

Efter § 23, stk. 3, kan de i stk. 1 og 2 nævnte institutioner m.v. nægte at give konkrete oplysninger og udlevere dokumenter om barnets forhold, og kan nægte orientering om og deltagelse i aktiviteter, hvis det må antages at være til skade for barnet. Eksempelvis kan en nægtelse gives under henvisning til, at det må antages at være til skade for barnet, hvis en videregivelse af oplysningerne vil medføre en uforholdsmæssig belastning af forholdet mellem barnet og den pågældende forælder. Det bemærkes, at bestemmelsen giver mulighed for at nægte at give konkrete oplysninger og deltagelse i konkrete aktiviteter. Hvis forældremyndighedsindehaveren eller en af de i stk. 1 eller 2 nævnte institutioner ønsker generel begrænsning i retten til orientering eller deltagelse i aktiviteter, kan der ansøges om fratagelse af retten hertil, jf. § 23, stk. 4.

En afgørelse efter § 23, stk. 3, kan påklages til statsforvaltningen, jf. forældreansvarslovens § 41, stk. 3. Både forælderen, der er blevet nægtet oplysninger samt deltagelse i sociale aktiviteter, og forældremyndighedsindehaveren kan klage over en afgørelse truffet af de i § 23, stk. 1 og 2, nævnte myndigheder.

Efter stk. 4 kan statsforvaltningen i særlige tilfælde fratage den forælder, som ikke har del i forældremyndigheden, orienteringsretten efter stk. 1, herunder adgangen til at få udleveret dokumenter, og retten til orientering om og deltagelse i generelle sociale aktiviteter efter stk. 2.

Ved afgørelse om fratagelse af adgangen til orientering og til at få udleveret dokumenter efter lovens § 23, stk. 1, kan der lægges vægt på, om den pågældende forælder benytter adgangen til at få orientering i et sådant omfang, at det må anses for en urimelig belastning for myndigheden m.v. Fremsættes anmodningen om fratagelse af adgangen til orientering efter lovens § 23, stk. 1, af forældremyndighedsindehaveren, kan de grunde, der kan føre til et afslag på samvær eller en ophævelse heraf, også tale for at ophæve retten til at få oplysninger. Dette kan tillige være tilfældet, hvor forældremyndighedsindehaveren har beskyttet adresse, og statsforvaltningen skønner, at der er gode grunde hertil, samt at der er risiko for, at oplysninger fra offentlige myndigheder vil kunne røbe adressen.

Statsforvaltningen kan endvidere træffe afgørelse om at fratage den forælder, der ikke har forældremyndigheden, retten til at modtage orientering om generelle sociale aktiviteter på skoler og i børneinstitutioner og retten til at deltage i dem. Dette kan f.eks. være tilfældet, hvis vedkommende har fremsat trusler om eller udøvet vold mod forældremyndighedsindehaveren eller barnet eller andre i familien, har et polititilhold i forhold til forældremyndighedsindehaveren, eller ved sin adfærd i disse situationer belaster barnet. Det bemærkes, at den forælder, som ikke har del i forældremyndigheden, ikke kan fratages retten, fordi bopælsforælderen ved sin adfærd belaster barnet.

En afgørelse efter § 23, stk. 4, kan påklages til social- og integrationsministeren (Ankestyrelsen).

Der gælder ikke en forpligtelse til at inddrage barnet ved afgørelser om fratagelse af retten til orientering. Dette skyldes, at retten til orientering er en rettighed for den forælder, der ikke har del i forældremyndigheden, og at retten om begrænsning i eller fratagelse af denne ret ikke berører barnet direkte.

3.5.2. Den foreslåede ordning

Ved vedtagelsen af forældreansvarsloven blev § 19 i lov om forældremyndighed og samvær videreført i forældreansvarslovens § 23 dog bl.a. med den udvidelse, at forældre uden del i forældremyndigheden nu har ret til efter anmodning at få orientering om og deltage i generelle sociale arrangementer i barnets institution eller skole, jf. § 23, stk. 2.

Samtidig med denne ændring på området blev det muligt at dømme til fælles forældremyndighed, hvorved kredsen af forældre uden del i forældremyndigheden også blev ændret fremadrettet. Efter lov om forældremyndighed og samvær skulle dommeren i tilfælde af uenighed om forældremyndigheden tillægge denne til én af forældrene, uanset at de måtte anses for at være lige egnede forældre. Med vedtagelsen af forældreansvarsloven er det kun muligt at ophæve den fælles forældremyndighed, hvis der foreligger tungtvejende grunde, hvilket eksempelvis kan være vold eller svære samarbejdsproblemer, jf. den gældende § 11. Kredsen af forældre, der ikke har del i forældremyndigheden, har således ændret sig, sådan at den ikke i samme udstrækning som før rummer forældre, der ved afgørelse er »valgt fra«, selvom de måtte være ligeså egnede som forældremyndighedsindehaveren, men derimod rummer forældre, hvor der er tungtvejende grunde til ikke at fortsætte fællesskabet omkring barnet. I forhold til disse forældre vil der generelt set være en formodning for, at det i en række tilfælde vil være bedst for barnet, at der mere konkret tages stilling til, om der skal være kontakt med barnet. Den samme formodning vil i mindst samme udstrækning gøre sig gældende i tilfælde, hvor forældremyndigheden er blevet overført fra den ene forælder til den anden. Disse forældre bør af den årsag ikke have en umiddelbar mulighed for at være til stede i barnets institution eller skole. De samme vilkår bør gælde for forældre, som ikke har søgt at få (del i) forældremyndigheden, idet der for disse forældre i ligeså høj grad kan være behov for en konkret stillingtagen til kontakten til barnet.

Det bemærkes, at forslaget om at ændre § 11, jf. forslagets § 1, nr. 1, sådan at disse afgørelser forudsætter en stillingtagen til, om det er bedst for barnet, at der fortsat er fælles forældremyndighed, og en vurdering af, om der er holdepunkter for at antage, at forældrene kan samarbejde om barnet, ikke har betydning for den anførte generelle formodning om behovet for en konkret stillingtagen til kontakten med barnet. Det forhold, at der stilles krav til forældrenes samarbejdsevner, betyder, at de forældre, der ikke fastholdes i den fælles forældremyndighed, må anses for at have samarbejdsproblemer. Hertil kommer, at de hensyn, der hidtil har kunnet føre til eneforældremyndighed, eksempelvis vold mod den anden forælder, fortsat vil skulle indgå i en stillingtagen efter den foreslåede ændring af § 11. Forslaget om en ændring af § 11 ændrer således ikke ved de ovenfor nævnte overvejelser om kredsen af forældre, der ikke har del i forældremyndigheden.

I overensstemmelse med den politiske aftale er det derfor foreslået, at forældreansvarslovens § 23, stk. 2, ophæves. Forældre, der ved dom er frataget forældremyndigheden, eller forældre, der ikke har søgt at få (del i) denne, skal ikke efter loven have adgang til at få orientering om og deltage i generelle sociale arrangementer i barnets institution eller skole, medmindre dette sker efter en fælles forståelse mellem forældrene. Barnets institution eller skole udgør en vigtig daglig ramme for barnet, og væsentligheden af at skærme barnet mod forældrenes konflikt og skabe ro om barnet taler for, at denne del af barnets hverdag ikke åbnes for forældrenes konflikt og den deraf følgende utryghed for barnet.

Ophævelsen af § 23, stk. 2, betyder ikke, at forælderen er afskåret fra at få orientering om arrangementer og deltage heri efter aftale med forældremyndighedsindehaveren.

Det foreslås endvidere at ændre lovens § 41, jf. lovforslagets § 1, nr. 19, sådan at det klart fremgår, at det alene er den forælder, der ikke har forældremyndigheden, som kan klage til statsforvaltningen over afslag fra en institution m.v. på at give konkrete oplysninger eller udlevere dokumenter om barnets forhold. Det fremgår således af bemærkningerne til forældreansvarslovens § 41, stk. 3, at også forældremyndighedsindehaveren kan klage over en afgørelse om nægtelse af dette. Der henvises til Folketingstidende 2006-07, tillæg A, s. 4506 f. Der kan imidlertid næppe peges på situationer, hvor en sådan klageadgang vil være relevant, og den nuværende retstilstand kan skabe tvivl om, hvilken status forældremyndighedsindehaveren har i sager efter forældreansvarslovens § 23.

4. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

Lovforslaget indebærer administrative konsekvenser for statsforvaltningerne og domstolene.

For statsforvaltningerne vil der være merudgifter forbundet med, at forældre forud for en børnesamtale skal være orienterede om samtalens karakter og betydning for et barn, ligesom forenklingen af sagsgangen i forhold til samværssagerne vil medføre merudgifter. Disse merudgifter bliver dog stort set modsvaret af mindreudgifter som følge af besparelser i forbindelse med forenklingen af reglerne om transport i forbindelse med samvær og som følge af indførelse af en mulighed for at afvise ansøgninger om ændring af forældremyndighed og barnets bopæl. Samlet set er det vurderingen, at der vil være en merudgift for statsforvaltningerne på 0,7 mio. kr., som finansieres inden for Social- og Integrationsministeriets eksisterende driftsramme.

For domstolene vil lovforslaget indebære en administrativ belastning i forbindelse med, at forældre skal være orienterede om børnesamtalens karakter og betydning, og ved at alle samtaler efter loven skal gennemføres af en børnesagkyndig. Merudgiften hertil vurderes imidlertid at være ubetydelig. Lovforslaget indebærer samtidig mindreudgifter for domstolene som følge af, at samværssager ikke længere skal behandles ved domstolene, og som følge af statsforvaltningernes mulighed for at afvise ansøgninger om ændring af forældremyndighed og barnets bopæl. Beslutningen om afvisning kan prøves af retten på skriftligt grundlag.

Lovforslaget vurderes samlet set at være udgiftsneutralt for statskassen.

5. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet m.v.

Lovforslaget har ikke økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet m.v.

6. Administrative konsekvenser for borgerne

Forslagets § 1, nr. 2, 3 og 6, indebærer, at forældrenes fælles ansvar for transporten af barnet i forbindelse med samvær følger direkte af loven, og at det ikke længere er muligt at træffe afgørelse herom. Dette betyder også, at der kun i helt særlige tilfælde vil kunne ske en fravigelse af udgangspunktet om det fælles ansvar. Forslaget skal medvirke til at skærme barnet mod konflikten mellem forældrene.

Forslaget om ændring af kompetenceforholdet for så vidt angår samværssager og sager om anden kontakt samt afgørelser om udlandsrejser, sådan at disse sager kun kan behandles af statsforvaltningerne, betyder, at en mindre gruppe forældre ikke længere vil have mulighed for at indbringe disse spørgsmål for retten sammen med en sag om forældremyndighed og barnets bopæl. Forslaget forudses imidlertid at skabe gennemskuelighed, forenkle sagsforløbet og for visse af sagerne også at forkorte den samlede sagsbehandlingstid.

Lovforslagets § 1, nr. 19, hvorved social- og integrationsministerens (Ankestyrelsens) behandling af klager over statsforvaltningernes midlertidige afgørelser om forældremyndighed og bopæl afskæres, når sagen indbringes for retten, forventes at betyde en forenkling og øget gennemskuelighed i sagsbehandlingen for parterne.

7. Miljømæssige konsekvenser

Lovforslaget har ikke miljømæssige konsekvenser.

8. Forholdet til EU-retten

Forslaget indeholder ingen EU-retlige aspekter.

9. Hørte myndigheder, organisationer m.v.

Et udkast til lovforslaget har været sendt i høring hos følgende myndigheder og organisationer m.v.:

Domstolsstyrelsen, Dommerfuldmægtigforeningen, Den Danske Dommerforening, Vestre Landsret, Østre Landsret, byretterne, Civilstyrelsen, Procesbevillingsnævnet, Advokatrådet, Danske Familieadvokater, Danske Advokater, Foreningen af Statsforvaltningsdirektører, Foreningen af Statsforvaltningsjurister, Dansk Psykolog Forening, Børnerådet, Foreningen Far til Støtte for Børn og Forældre, Børns Vilkår, Mødrehjælpen, Familiens Forening, Børnesagens Fællesråd, Red Barnet, Kommunernes Landsforening, Foreningen af Socialchefer i Danmark, Dansk Socialrådgiverforening, Børne- og Kulturchefforeningen, Landsforeningen Børn og Samvær, Landsorganisationen af Kvindekrisecentre (LOKK), Mandecentret, Bedsteforældrene - imod forældreansvarsloven, Landsforeningen af Aktive Bedsteforældre, Center for Familieudvikling, Barnets Tarv Nu, Daspcan - Dansk Selskab til Forebyggelse af Børnemishandling og Omsorgssvigt, Institut for Menneskerettigheder og Kvinderådet.

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Til § 1

Forældreansvarsloven

Til nr. 1 (§ 11, 2. pkt.)

Den foreslåede formulering af § 11, 2. pkt., er en mindre ændring af bestemmelsen. Afsættet for vurderingen af, om den fælles forældremyndighed skal ophæves, er fortsat forældreansvarslovens overordnede intention om at fastholde forældrenes fælles ansvar for barnet, bl.a. gennem et udgangspunkt om fælles forældremyndighed. Afgørelsen skal tage udgangspunkt i, hvad der er bedst for barnet, jf. forældreansvarslovens § 4, og i, om der er konkrete holdepunkter for, at forældrene ikke vil kunne samarbejde om barnet til barnets bedste. Det kræves således efter § 11 fortsat ikke, at der er enighed mellem forældrene om samtlige spørgsmål vedrørende barnet. Det centrale er, om forældrene kan håndtere deres eventuelle uenigheder på en sådan måde, at det ikke går ud over barnet.

Det foreslås, at de kriterier og hensyn, som inddrages i vurderingen af spørgsmålet om ophævelse af den fælles forældremyndighed efter de gældende regler, fortsat skal inddrages, da disse forhold også vil have betydning for samarbejdspotentialet. Det vil fortsat have betydning for vurderingen, hvis en forælder har udøvet vold eller lignende mod den anden forælder, barnet eller andre i familien. Voldsudøvelsen kan påvirke familien som helhed i en sådan grad, at det ikke kan antages at være i barnets interesse, at der i disse situationer skal dømmes til fælles forældremyndighed. Det samme vil være tilfældet, hvis der er sket seksuelle krænkelser af barnet, den anden forælder eller andre familiemedlemmer. Det kan som udgangspunkt heller ikke anses for at være i barnets interesse, at der dømmes til fælles forældremyndighed, hvis en forælder er uegnet som forældremyndighedsindehaver, f.eks. på grund af massivt misbrug, en alvorlig psykisk lidelse eller andet, der gør forælderen uegnet til at deltage i væsentlige beslutninger vedrørende barnets liv. Der kan også være tale om, at en forælder ikke er interesseret i at varetage omsorgen for barnet og ved sin adfærd har vist, at den pågældende ikke har til hensigt at deltage i barnets liv. Det kan f.eks. være en forælder, som efter praksis ikke vil få samvær, eksempelvis fordi den pågældende ikke har formået at være i stabil kontakt med barnet eller har været fraværende i barnets liv i flere år, og den manglende kontakt kan tilskrives samværsforælderens egne forhold.

Hertil kommer, at retten efter den foreslåede nyaffattelse af § 11, 2. pkt., kun kan ophæve den fælles forældremyndighed, hvis der er holdepunkter for, at forældrene ikke kan samarbejde om barnets forhold til barnets bedste. Det betyder, at der skal kunne påvises konkrete holdepunkter for, at forældrene må antages ikke at kunne samarbejde - også fremadrettet - til bedste for barnet. Dette vil afhænge af en konkret vurdering, hvor det kan tillægges betydning, i hvilken grad forældrene kommunikerer med hinanden om barnet og barnets forhold, idet kommunikationen skal kunne danne fundament for et egentligt samarbejde. Fælles forældremyndighed må således forudsætte, at forældrene realistisk set er i stand til sammen og inden for rimelig tid at blive enige om spørgsmål om barnet, og at forældrene ikke mere regelmæssigt har behov for myndighedernes hjælp til at kunne træffe beslutninger om barnet, og uden at der opstår vedvarende konflikter. Manglende tillid til den anden forælder eller manglende vilje til eller evne til at være fleksibel og tilpasse sin egen opfattelse til den anden forælders opfattelse kan indikere, at fælles forældremyndighed ikke er bedst for barnet, jf. forældreansvarslovens § 4.

Skyldes konflikterne omkring samarbejdet og barnet, at den ene forælder uden påviselig grund har forsøgt at hindre den anden forælders kontakt til barnet, skal retten fortsat anlægge et fremtidsorienteret perspektiv ved vurderingen af, hvad der er bedst for barnet. Det tillægges således stor vægt, hvem af forældrene, der har bedst evne til at samarbejde og dermed på længere sigt kan sikre barnets kontakt til den anden forælder.

Der henvises til de almindelige bemærkninger i afsnit 3.1.1.2.

Til nr. 2 og 3 (§ 19, stk. 1, 2. pkt., og stk. 2)

Forældre har et fælles ansvar for, at barnet har samvær, og dermed også et fælles ansvar for, at samværet praktisk kan lade sig gøre. Efter den gældende bestemmelse i § 21, stk. 3, om transport af barnet i forbindelse med samvær er der en række specifikke undtagelser, som gør det muligt helt at pålægge den ene forælder ansvaret eller at pålægge denne forælder en større del af ansvaret end den anden forælder.

For at minimere konfliktfeltet mellem forældrene foreslås det at indsætte et nyt stk. 2 i § 19, hvorefter forældrene har et fælles ansvar for, at barnet har samvær, og for transporten af barnet i forbindelse med samvær. Det er fortsat udgangspunktet, at samværsforælderen sørger for afhentning af barnet ved samværets start, og at bopælsforælderen sørger for afhentning af barnet i forbindelse med samværets afslutning. Begge forældre afholder udgifterne til den del af transporten, som den pågældende er ansvarlig for, herunder transporten af både barnet og en eventuel ledsager. Dette udgangspunkt kan kun fraviges i helt særlige tilfælde. Det forudsættes, at muligheden for at fravige udgangspunktet administreres meget restriktivt. Det er ikke tanken, at de eksisterende muligheder for at fravige udgangspunktet skal videreføres, om end nogle af de samme hensyn kan gøre sig gældende i helt særlige tilfælde. En eventuel fravigelse af udgangspunktet om det fælles ansvar for transporten skal træffes ud fra en konkret vurdering og vil eksempelvis kunne komme på tale i situationer, hvor helt særlige geografiske eller transportmæssige forhold gør sig gældende, og sagens omstændigheder i øvrigt taler for en fravigelse af udgangspunktet. Det skal således på baggrund af en flerhed af forhold vurderes som åbenbart urimeligt, at en forælder skal løfte en del af transporten, før der kan undtages fra udgangspunktet. Som følge af denne forenkling og tydeliggørelse af transportreglerne i et nyt stk. 2, foreslås den gældende § 19, stk. 1, 2. pkt., ophævet og i stedet indsat i det nye stk. 2. Der er ikke hermed tilsigtet ændringer af denne del af bestemmelsens indhold, og der henvises til Folketingstidende 2006-07, tillæg A, s. 4493.

I tilfælde hvor udgangspunktet om, at samværsforælderen henter barnet til samvær, og bopælsforælderen henter barnet fra samvær, på grund af geografiske og transportmæssige forhold er uhensigtsmæssigt, forudsættes det, at forældrene selv foretager den konkrete tilrettelæggelse af transporten under hensyn til det fælles ansvar. Da varetagelsen af transporten følger af loven, skal statsforvaltningen ikke træffe afgørelse herom, men kan dog fastsætte bestemmelser om transporten, hvis der i helt særlige tilfælde er grundlag for at fravige lovens udgangspunkt.

Til nr. 4 (§ 20)

Den foreslåede ændring af § 20, stk. 1, betyder, at det fremover vil være muligt at fastsætte samvær med barnets nærmeste pårørende, hvor den ene af barnets forældre er ukendt, dvs. at der ikke er fastslået et faderskab eller et moderskab. Dette vil bl.a. give en person, der har levet sammen med barnets mor og fungeret som forælder til barnet - en social forælder - mulighed for at ansøge om fastsættelse af samvær, hvor barnet er blevet til ved hjælp af kunstig befrugtning med anonym donorsæd, eller hvor barnets mor ikke ved, hvem den biologiske far er. Det er uden betydning, om den sociale forælder og barnets mor har været samlevende, været gift eller været registrerede partnere. Dette vil særligt være relevant for homoseksuelle par, hvor en medmor ikke har adopteret barnet før samlivsophævelsen, men hvor den pågældende har fungeret som barnets forælder. Ændringen vil også have betydning for andre nærmeste pårørende end sociale forældre, eksempelvis for forældre til den sociale forælder som barnet er knyttet til.

Efter den foreslåede ændring af stk. 2 er det ikke længere en forudsætning for at fastsætte samvær med barnets nærmeste pårørende i situationer, hvor der ikke eller kun i yderst begrænset omfang er samvær med den forælder, barnet ikke har bopæl hos, at der er tale om »ganske særlige tilfælde«. Det er alene afgørende, om det vil være bedst for barnet at fastsætte en kontakt med den pågældende nærmeste pårørende. Med den foreslåede ændring udvides området for anvendelsen af stk. 2, idet rummet for skønnet efter forældreansvarslovens § 4 ikke på forhånd er begrænset til ganske særlige tilfælde. Ændringen understreger således grundprincippet om at finde frem til den bedst mulige løsning for det enkelte barn. Ændringen gør det bl.a. i højere grad muligt at fastsætte samvær med andre i situationer, hvor samværsforælderen periodevis er fraværende.

Ved den foreslåede ændring af § 20 ændres både i stk. 1 og stk. 2 betingelsen om, at samvær kun kan fastsættes med pårørende, som barnet er »nært knyttet til« til en betingelse om, at barnet skal være »knyttet til« ansøgeren. Denne ændring betyder bl.a., at nærmeste pårørende, som barnet kun har haft kontakt med i kortere tid og derfor endnu ikke har opnået en nær tilknytning til - men dog en tilknytning - vil kunne søge om samvær med barnet. Det er hensigten med betingelsen om tilknytning at sikre, at ikke alle barnets nærmeste pårørende kan bruge bestemmelsen til at søge at etablere en tilknytning til barnet. Der skal således være tale om en allerede eksisterende tilknytning, der kan mistes, og som det vurderes at være bedst for barnet at bevare.

Afgørelser efter stk. 1 og stk. 2 skal herefter - som hidtil - træffes ud fra en vurdering af, om det vil være bedst for barnet, at der fastsættes samvær med den nærmeste pårørende, der søger om samvær. Der er ikke tilsigtet nogen ændring af den personkreds (barnets nærmeste pårørende), som barnet kan få samvær med. Ansøgeren skal endvidere fortsat være fyldt 18 år.

Ophævelsen af stk. 3 om, at det er barnets nærmeste pårørende, der kan anmode om samvær, er alene af redaktionel karakter og er en følge af, at det efter forslaget til § 20, stk. 1 og 2, fremgår, at det er barnets nærmeste pårørende, som det er knyttet til, barnet kan få samvær med.

Endelig foreslås det, at samværet fremover efter en konkret vurdering vil kunne have et omfang svarende til det samvær, som kan fastsættes med forældre, jf. forældreansvarslovens §§ 19 og 21, som foreslået ændret ved forslagets § 1, nr. 2, 3 og 6. I situationer, hvor der fastsættes samvær efter § 20, stk. 1, med en social forælder, vil det kunne være bedst for barnet, at samværet har samme omfang som almindeligt samvær, hvis den sociale forælder har været barnets primære omsorgsperson eller i øvrigt må anses for at have haft samme tilknytning og forhold til barnet, som hvis det havde været barnets forælder. Der vil også kunne være andre situationer, hvor det vil være bedst for barnet at fastsætte samvær i et større omfang, end det er forudsat efter de gældende regler.

Som en konsekvens af, at § 38, stk. 1 og 3, i forældreansvarsloven foreslås ophævet, jf. forslagets § 1, nr. 16, som et led i forslaget om, at sager om samvær og anden kontakt m.v. alene kan behandles af statsforvaltningerne og ikke indbringes for retten i forbindelse med en sag om forældremyndighed eller barnets bopæl, er det nødvendigt at ændre den gældende bestemmelse i § 20 om samvær med andre, så det fremgår, at afgørelser herom træffes af statsforvaltningen. Der er ikke tilsigtet yderligere ændringer af bestemmelsen, ligesom det ikke er hensigten at ændre behandlingen af ansøgninger efter § 20, herunder indhentelsen af erklæringer efter forældreansvarslovens § 36, stk. 2. Det skal i den forbindelse understreges, at ændringerne ikke betyder, at der kan fastsættes samvær med en lang række forskellige pårørende. En afgørelse om samvær med andre end barnets forældre vil som nævnt skulle være bedst for barnet, og i den vurdering indgår - som hidtil - en stillingtagen til, hvor mange personer barnet kan have et fastsat samvær med under hensyn til dets trivsel og hverdag.

Idet der ikke udover det ovenfor beskrevne er tilsigtet ændringer i bestemmelsen, henvises der i øvrigt til Folketingstidende 2006-07, tillæg A, s. 4494 f.

Til nr. 5 (§ 20 a)

Efter § 20 a kan der i helt særlige tilfælde fastsættes samvær eller anden kontakt mellem et adopteret barn og dets oprindelige slægtninge. Det følger af forældreansvarslovens § 38, stk. 1, at afgørelse herom træffes af statsforvaltningen. Som det fremgår af de almindelige bemærkninger i afsnit 3.3.1.2. , foreslås det, at alle afgørelser om samvær m.v. skal træffes af statsforvaltningerne. Dette indebærer bl.a., at kompetencebestemmelsen i § 38, stk. 1, ophæves, jf. forslagets § 1, nr. 16. Som en konsekvens af dette foreslås det, at § 20 a ændres, sådan at det fremgår af bestemmelsen, at afgørelser efter denne træffes af statsforvaltningen.

Til nr. 6 (§ 21)

Efter § 21 kan der træffes afgørelse om samvær, hvis forældrene er uenige herom. Det fremgår ikke af bestemmelsen, hvilken myndighed der har kompetence til at træffe afgørelse herom.

Som en konsekvens af, at § 38, stk. 1 og 3, i forældreansvarsloven foreslås ophævet som et led i forslaget om, at sager om samvær og anden kontakt m.v. alene kan behandles af statsforvaltningerne og ikke indbringes for retten i forbindelse med en sag om forældremyndighed eller barnets bopæl, jf. forslagets § 1, nr. 16, er det nødvendigt at ændre § 21, stk. 1, så det fremgår, at afgørelser om samvær træffes af statsforvaltningen.

Ændringen af stk. 2 er udtryk for et ønske om at understrege, at samværet fastsættes ud fra en konkret vurdering af, hvad der er den bedst tænkelige løsning for det enkelte barn, jf. forældreansvarslovens § 4. Ved »barnets forhold« forstås barnets samlede livssituation og dermed også det forhold, at forældrene lever hver for sig med de implikationer, det har for barnet.

Ved fastsættelse af samvær med den forælder, som barnet ikke bor hos, skal der tages hensyn til barnets alder og udvikling og til, at samværet tilrettelægges med en sådan fleksibilitet, at det hele tiden tilgodeser barnets behov for kontakt med den anden forælder. I takt med barnets alder vil der skulle lægges afgørende vægt på barnets egne synspunkter om omfanget og placeringen af samværet. Den gældende praksis for fastsættelse af samvær foreslås således fastholdt.

I overensstemmelse hermed er det med ændringen også tilsigtet at undgå misforståelser om, at en deleordning som samværsordning er udgangspunktet for fastsættelse af samvær. Ved en deleordning forstås samvær af et omfang, hvor barnet opholder sig halvdelen af tiden hos samværsforælderen, eksempelvis 7 dage ud 14 dage eller 14 dage ud af 28 dage.

En deleordning vil fortsat f.eks. kunne fastsættes, hvis barnet i en årrække har boet sammen med forældrene frem til samlivsophævelsen, og der i umiddelbar forlængelse heraf anmodes om mest muligt samvær, eller i tilfælde hvor forældrene hidtil har praktiseret en deleordning. Der henvises til Folketingstidende 2006-07, tillæg A, s. 4495 f.

Det er fortsat vigtigt, at ordningen kan fungere rent praktisk for barnet. Dette forudsætter normalt, at forældrene bor i nærheden af hinanden, og at barnets dagligdag i forhold til institutioner, skoler og kammerater ikke påvirkes i væsentlig grad af, om barnet opholder sig hos den ene eller den anden forælder. Der vil således ikke kunne fastsættes en deleordning i situationer, hvor dette eksempelvis nødvendiggør, at barnet er indmeldt i 2 institutioner. Der vil som nævnt altid skulle foretages en konkret og individuel vurdering af, hvad der er bedst for barnet.

Det er endvidere en afgørende forudsætning for en deleordning, at forældrene kan samarbejde med hinanden om barnets forhold. Det er således af afgørende betydning, at forældrene har et samarbejde, der gør det muligt for dem at skabe sammenhæng for barnet mellem de 2 hjem og at skabe den fornødne fleksibilitet i samværet, herunder i forhold til barnets behov for kontakt med den forælder, hvor barnet ikke opholder sig, og muligheden for at fravige eller ændre samværsplanen. Barnets behov for at være i andre relationer end den nærmeste familie stiger med alderen, hvilket der også bør tages hensyn til ved overvejelserne om samværets omfang.

Ikke kun forældrenes forhold er af betydning for, om der kan fastsættes en deleordning. Det er også nødvendigt, at barnets personlige, herunder psykiske, forhold ikke modsiger en sådan ordning.

En beslutning om at fastsætte en deleordning vil ofte kunne indebære, at der efter forløbet af en periode kan følges op på, om ordningen er bedst for barnet. Dette bør særligt gøre sig gældende i tilfælde, hvor ordningen etableres som en imødekommelse af et udtrykt ønske hos barnet.

Der henvises til de almindelige bemærkninger i afsnit 3.3.2.2.

Som en konsekvens af, at det foreslås, at det fælles ansvar for transporten i forbindelse med samvær følger af loven, og at der ikke længere skal træffes afgørelse herom, jf. forslagets § 1, nr. 3, foreslås det at ophæve stk. 3. Samtidig foreslås ordlyden i stk. 4, der bliver stk. 3, ændret for at præcisere, at det er aftaler eller afgørelser om samvær, der kan ophæves eller ændres, og dermed undgå at bestemmelsen forstås sådan, at kun aftaler eller afgørelser om afslag på samvær kan ophæves eller ændres.

Til nr. 7 (§ 22, stk. 1 og 3)

Efter § 22 kan der i særlige tilfælde træffes bestemmelse om anden kontakt med barnet i form af telefonsamtaler, brevveksling, mails m.v. Det fremgår ikke af § 22, hvilken myndighed der træffer afgørelsen.

Som en konsekvens af, at § 38, stk. 1 og 3, i forældreansvarsloven foreslås ophævet som et led i forslaget om, at sager om samvær og anden kontakt m.v. alene kan behandles af statsforvaltningerne og ikke indbringes for retten i forbindelse med en sag om forældremyndighed eller barnets bopæl, jf. forslagets § 1, nr. 16, er det nødvendigt at ændre § 22, stk. 1, så det fremgår, at afgørelser om anden kontakt træffes af statsforvaltningen.

Den foreslåede ændring af stk. 3 er en konsekvens af, at § 21 ændres som følge af, at transportreglerne foreslås forenklet og tydeliggjort ved ændringen af § 19, jf. forslagets § 1, nr. 2-3.

Til nr. 8 og 9 (§ 23, stk. 2, 3 og 4)

Med den foreslåede ophævelse af § 23, stk. 2, har forældre uden del i forældremyndigheden ikke længere adgang til efter loven at få orientering om og deltage i generelle sociale aktiviteter i barnets institution eller på barnets skole. Dermed har barnets institution eller skole heller ikke pligt til at orientere en forælder uden del i forældremyndigheden om generelle sociale aktiviteter. Det bemærkes, at en orientering om og deltagelse i aktiviteterne fortsat kan ske efter aftale med forældremyndighedsindehaveren, der således vil være nærmest til at orientere den anden forælder om eventuelle arrangementer.

Der henvises til de almindelige bemærkninger i afsnit 3.5.2.

Det bemærkes, at en ansøgning om samvær med henblik på at deltage i generelle sociale arrangementer i udgangspunktet vil kunne afvises af statsforvaltningen efter forældreansvarslovens § 39 som et detaljespørgsmål, forældrene selv må løse.

Forældre uden del i forældremyndigheden har fortsat ret til orientering om barnet og til at få udleveret dokumenter efter § 23, stk. 1.

Som en konsekvens af ophævelsen af § 23, stk. 2, ændres ordlyden i stk. 3 og 4, som herefter bliver stk. 2 og 3, sådan, at disse bestemmelser ikke længere omfatter adgangen til at få orientering om og deltage i generelle sociale aktiviteter på barnets skole og børneinstitution.

Til nr. 10 og 11 (§ 26, stk. 3)

§ 26, stk. 3, foreslås ændret, sådan at også midlertidige afgørelser om forældremyndighed eller barnets bopæl, der er truffet af retten, bortfalder, hvis sagen efter indbringelse for retten hæves eller afvises, eller hvis samlivet mellem forældrene genoptages.

Ved indførelsen af § 26 ved vedtagelsen af forældreansvarsloven blev den tidligere § 22 i lov om forældremyndighed og samvær videreført med enkelte ændringer. Det må anses for utilsigtet, at bestemmelserne om bortfald af retsafgørelser ikke blev videreført. Med den gældende formulering er det således alene statsforvaltningens midlertidige afgørelser, der i de opregnede tilfælde bortfalder. Særligt om de tilfælde, hvor en afgørelse bortfalder, fordi samlivet genoptages, skal det anføres, at en samlivsgenoptagelse må have den samme betydning for afgørelsen, uanset om afgørelsen er truffet af statsforvaltningen eller retten.

Til nr. 12 (§ 29, stk. 1, 2. pkt.)

Efter § 29, stk. 1, 2. pkt., kan retten efter anmodning træffe afgørelse om midlertidigt samvær eller anden kontakt, hvis retten behandler spørgsmål om samvær eller anden kontakt i forbindelse med en sag om forældremyndighed eller barnets bopæl.

Som en konsekvens af, at § 38, stk. 3, foreslås ophævet, sådan at sager om samvær og om anden kontakt m.v. alene kan behandles af statsforvaltningen, jf. forslagets § 1, nr. 16, foreslås § 29, stk. 1, 2. pkt., ophævet. Herefter er det alene statsforvaltningen, der kan træffe midlertidig afgørelse om samvær eller anden kontakt.

Til nr. 13 og 14 (§ 33, stk. 1 og 2)

Den foreslåede ændring af § 33, stk. 1, tydeliggør muligheden for at indhente en sagkyndig erklæring, der - under hensyn til det konkrete barns forhold - fokuserer på en eller begge forældres forudsætninger for at tage vare på barnet. Der kan således indhentes en sagkyndig erklæring for at belyse barnets perspektiv, jf. forældreansvarslovens § 34, i situationer, hvor en forælders eller begge forældres forhold må antages at være af en sådan karakter, at disse set i forhold til barnets situation eller isoleret set kan begrunde en afgørelse. Sager, hvor dette gør sig gældende, vil ikke sjældent være sager med et meget højt konfliktniveau, hvor barnet erfaringsmæssigt er særligt udsat. Det bør i sådanne tilfælde overvejes, hvilken betydning det vil have for barnet at blive inddraget direkte i belysningen af dets perspektiv.

Denne form for belysning af barnets perspektiv vil eksempelvis kunne være relevant i en situation, hvor en forælder har psykiske problemer, som ud fra de foreliggende oplysninger må antages at kunne have en sådan karakter, at forælderen ikke kan tage vare på barnet. Også andre problembelastninger hos en forælder, eksempelvis misbrugsproblemer, kan begrunde, at der indhentes en sagkyndig erklæring, som fokuserer på en forælder frem for en børnesagkyndig undersøgelse for herved at skåne barnet for unødvendig inddragelse.

Muligheden for at belyse barnets perspektiv ved indhentelse af en erklæring om en forælder er også tænkt at kunne anvendes i sager, hvor en forælder udviser samarbejdschikane. Det er således i forhold til forældremyndighed, barnets bopæl og samvær også en del af forældreevnen at kunne samarbejde med den anden forælder om barnet. Kendetegnende for disse sager er, at der sjældent på et tidligt tidspunkt foreligger tilstrækkelige oplysninger til at godtgøre, at den chikanerende forælders adfærd er udtryk for omstændigheder, som gør, at forælderen ikke er egnet til at tage vare på barnet. Da det i disse sager således er af betydning at få afklaret, i hvilket omfang den pågældende forælder kan drage omsorg for barnet, herunder ved at samarbejde med den anden forælder om kontakten til barnet, vil der efter en konkret vurdering kunne indhentes en sagkyndig erklæring om forælderen.

Indhentelsen af en erklæring forudsætter, som andre sagsbehandlingsskridt, en konkret vurdering af, at det vil være nødvendigt og relevant i det enkelte tilfælde.

Ved »sagkyndig« forstås den form for sagkundskab, som er nødvendig for på tilstrækkelig vis at belyse forælderens forhold. Der kan eksempelvis være tale om, at erklæringen udfærdiges af en psykolog, psykiater eller misbrugsekspert. Erklæringen skal ikke indhentes med henblik på at indhente viden om, hvilke ordninger, eksempelvis for så vidt angår samvær, der imødekommer eventuelle særlige behov hos barnet. Belysningen af samspillet med barnet, og dermed også varetagelsen af barnets behov, sker i udgangspunktet ved gennemførelsen af en børnesagkyndig undersøgelse, idet det bemærkes, at den indhentede erklæring også vil kunne udbygges med efterfølgende observationer af forælderen og barnet.

Tilvejebringelsen af en sagkyndig erklæring om en eller begge forældre vil oftest i disse meget konfliktfyldte sager udgøre den tilstrækkelige belysning af barnets perspektiv.

Ændringen af stk. 2 er en konsekvens af ændringen af stk. 1.

Til nr. 15 og 16 (§ 38)

Kompetencefordelingen mellem statsforvaltningerne og domstolene i samværssager og sager om anden kontakt i § 38 foreslås ændret, sådan at disse sager fremover alene kan behandles af statsforvaltningerne. Det samme gælder kompetencen til at træffe afgørelse om udlandsrejse.

Ved ændringen sikres det, at sager om samvær ikke trækker unødigt ud på grund af forumskifte mellem statsforvaltningerne og domstolene, som bl.a. nødvendiggøres af samværssagernes omskiftelige karakter, hvor de aktuelle forhold i høj grad kan få betydning for samværets tilrettelæggelse. Det sikres således også, at statsforvaltningen til enhver tid har kompetence til at behandle akut opståede sager, hvilket ikke er tilfældet i dag.

Parterne vil således fremover ikke efter forældreansvarsloven kunne indbringe samværsspørgsmålet for retten med henblik på at få en samlet afgørelse i retten om forældremyndighed, barnets bopæl og samvær.

Det bemærkes, at forslaget ikke ændrer på fogedrettens mulighed for at fastsætte en midlertidig og praktisk samværsordning i forbindelse med en sag om fuldbyrdelse af samvær og for at fastsætte erstatningssamvær for samvær, der ikke har kunnet udøves under fuldbyrdelsessagen, jf. retsplejelovens § 536, stk. 4 og 5.

Den foreslåede nyaffattelse af § 38 rummer herefter alene en bestemmelse om adgangen til at anvende SKATs registre i forhold til behandlingen af sager om transport i forbindelse med samvær, der med redaktionelle ændringer viderefører den gældende bestemmelse i § 38, stk. 2. Dette vil fortsat være relevant i tilfælde, hvor der undtagelsesvis skal tages stilling til en fravigelse af det fælles ansvar for transporten, jf. bemærkningerne til forslagets § 1, nr. 2 og 3.

Som følge af ændringen af § 38 foreslås overskriften til bestemmelsen ændret til alene at omhandle indhentelse af økonomiske oplysninger.

Til nr. 17 og 18 (§ 39)

Ved den foreslåede ændring af § 39 udvides adgangen for statsforvaltningen i stk. 1 til at afvise en ansøgning om ændring af samvær eller anden kontakt, hvis forholdene ikke har forandret sig væsentligt, til også at omfatte ansøgninger om ændring af forældremyndighed og barnets bopæl. Adgangen omfatter derimod ikke en mulighed for at afvise ansøgninger om ændring af en aftale om overførsel af forældremyndighed efter § 13, stk. 2, jf. § 14, stk. 2, eller en afgørelse om forældremyndighed efter dødsfald efter § 15, jf. § 14, stk. 2.

Det er herefter i udgangspunktet en forudsætning for behandlingen af en ansøgning om ændring af forældremyndighed og barnets bopæl, at der foreligger væsentligt forandrede forhold. Der er således ikke grundlag for at antage, at det vil være bedst for barnet at ændre forældremyndigheden eller bopælen, hvis forholdene ikke har ændret sig væsentligt. Det skal samtidig haves for øje, at en afgørelse om at afvise en ansøgning, ligesom andre afgørelser efter loven, skal være bedst for barnet.

Kerneområdet for den foreslåede bestemmelse vil være de gentagne ansøgninger - dvs. de tilfælde hvor der tidligere ved dom er taget stilling til spørgsmålet om forældremyndighed eller barnets bopæl. Da intentionen med bestemmelsen imidlertid er at skærme barnet mod unødvendig procesførelse, vil der kunne forekomme tilfælde, hvor det ligeledes må overvejes at afvise en ansøgning om ændring af forældremyndighed eller barnets bopæl, hvor placeringen heraf beror på en aftale. Det vil særligt være tilfældet, hvor aftalen om forældremyndighed eller barnets bopæl er indgået efter forligsbestræbelser i sagen enten i statsforvaltningen eller i retten.

Om der er tale om væsentligt forandrede forhold - og ansøgningen derfor skal behandles - er en vurdering af, om forholdene på tidspunktet for ansøgningen er af en sådan karakter, at en ændring vil kunne være bedst for barnet. I den forbindelse kan også barnets alder og udviklingstrin samt den forløbne tid tillægges betydning.

Hensigten med den foreslåede ændring er at afskære unødvendig procesførelse og dæmme op for situationer, hvor konflikten mellem forældrene bl.a. holdes i gang ved gentagne ansøgninger om ændring af forældremyndigheden eller barnets bopæl, og dermed skærme barnet mod forældrenes konflikt. Kompetencen til at afvise en ansøgning placeres derfor hos statsforvaltningen, hvor sagen efter forældreansvarslovens § 31 skal indledes.

Da det må antages at være bedst for barnet, at det ikke unødvendigt fastholdes i et konfliktfelt mellem forældrene, skal dette hensyn veje tungt, når der tages stilling til, om en ansøgning skal afvises. Samtidig må der dog ske den nødvendige afvejning i forhold til, at det - uanset at der netop er truffet afgørelse i en sag - vil kunne være nødvendigt at behandle en ny ansøgning.

Vurderingen af, om en ansøgning skal behandles, foretages på samme måde, som vurderingen efter de gældende regler i forhold til samvær, jf. forældreansvarslovens § 39. Hvis ansøgeren ikke kan påvise, at der foreligger væsentligt forandrede forhold, vil ansøgningen som udgangspunkt kunne afvises uden at høre den anden forælder. Hvis ansøgningen ikke er begrundet, eller der er tvivl om, hvorvidt der er grundlag for at behandle ansøgningen, kan det være nødvendigt, at der indhentes yderligere oplysninger fra ansøgeren. Sandsynliggør ansøgeren herefter, at betingelserne for at behandle sagen er opfyldt, forelægges ansøgningen for den anden forælder. Hvis den anden forælder eksempelvis afkræfter ansøgerens oplysninger, kan statsforvaltningen - efter partshøring af ansøgeren - afvise ansøgningen. Hvis der herefter foreligger tvivl om, hvorvidt en ændring vil være bedst for barnet, vil ansøgningen ikke kunne afvises. Statsforvaltningen skal ved vurderingen af, om en ansøgning kan afvises også inddrage den viden, som statsforvaltningen i forvejen har om sagen. Det er dog ikke hensigten, at der ud over det ovenfor nævnte skal ske yderligere oplysning af sagen. Derfor vil en ansøgning ikke kunne afvises, hvis statsforvaltningen fortsat er af den opfattelse, at det er nødvendigt at oplyse sagen yderligere.

Da der ikke efter § 39 skal foretages en tilbundsgående materiel vurdering af barnets bedste, er det nødvendigt, at det på det foreliggende grundlag må antages, at det er bedst for barnet ikke at ændre forældremyndigheden eller bopælen. En ansøgning om ændring af barnets bopæl vil således kunne afvises, hvis det ud fra de foreliggende oplysninger må antages, at begge forældre er lige egnede som bopælsforældre. Det bemærkes, at vurderingen af, hvad der er bedst for barnet, må kræve en højere grad af sikkerhed, når det drejer sig om barnets bopæl, som har en direkte, daglig betydning for barnet.

Det foreslås i stk. 2, at statsforvaltningens beslutning om at afvise en ansøgning om ændring af forældremyndighed eller bopæl skal kunne indbringes for retten. Den forælder, som har fået sin ansøgning afvist, skal anmode statsforvaltningen om at indbringe afgørelsen om afvisning for retten inden 4 uger efter, at afgørelsen er meddelt den pågældende. Hvis ansøgeren i forbindelse hermed fremlægger nye oplysninger af betydning for vurderingen af, om ansøgningen bør realitetsbehandles, genoptager statsforvaltningen sagens behandling. Behandlingen af sagen vil således eksempelvis skulle genoptages, hvis der fremlægges sagkyndige erklæringer, som underbygger ansøgningen om ændring af forældremyndigheden eller barnets bopæl. Om domstolsbehandlingen af statsforvaltningernes afgørelser om afvisning af ansøgninger om ændring af forældremyndighed og barnets bopæl henvises til bemærkningerne til den foreslåede bestemmelse i retsplejeloven § 455 a, jf. forslagets § 2, nr. 6.

Som følge af den foreslåede ændring af § 39 indsættes en ny overskrift til bestemmelsen.

Til nr. 19 (§ 41)

Efter de gældende bestemmelser i forældreansvarslovens § 41, stk. 1, kan en midlertidig afgørelse om forældremyndighed eller barnets bopæl påklages til social- og integrationsministeren (Ankestyrelsen), selvom spørgsmålet om forældremyndighed og/eller barnets bopæl er indbragt for retten efter § 40. Retten kan efter § 30 ændre statsforvaltningens midlertidige afgørelse. Dermed har social- og integrationsministeren (Ankestyrelsen) og retten mulighed for på samme tid at tage stilling til den midlertidige afgørelse.

Den foreslåede ændring af § 41 ved indsættelsen af et nyt stk. 2 afskærer social- og integrationsministeren (Ankestyrelsen) fra at behandle en klage over en midlertidig afgørelse om forældremyndighed eller barnets bopæl efter §§ 26 og 30, hvis sagen om forældremyndighed eller barnets bopæl er indbragt for retten efter § 40. Hvis der allerede er klaget over afgørelsen på tidspunktet for indbringelsen af sagen for retten, afviser social- og integrationsministeren (Ankestyrelsen) at behandle klagen, også selvom behandlingen af sagen er påbegyndt. Dermed undgås det, at to myndigheder på samme tidspunkt kan tage stilling til den samme sag, og det bliver mere gennemskueligt for forældrene, hvilken myndighed de skal kontakte i akut opståede situationer.

Det fremgår af retsplejelovens § 448 a, stk. 2, hvornår sagen anses for indbragt for retten.

Med den foreslåede ændring af bestemmelsen i stk. 4 (tidligere stk. 3) tydeliggøres det, at den klageberettigede i forhold til et afslag på orientering efter forældreansvarslovens § 23, stk. 2, (tidligere stk. 3), jf. forslagets § 1, nr. 9, er den forælder, der ikke har del i forældremyndigheden. Det må således anses for utilsigtet, når det af bemærkningerne til den gældende § 41, stk. 3, fremgår, at også indehaveren af forældremyndigheden er klageberettiget, da der næppe kan opstå situationer, hvor det med rette kan siges, at en sådan klageadgang vil have betydning for forældremyndighedsindehaveren.

Samtidig følger det af den foreslåede ændring af stk. 3 (tidligere stk. 2), at også statsforvaltningens afgørelse om at afvise at behandle en sag om barnets bopæl på grund af manglende international kompetence, jf. forældreansvarslovens § 46, stk. 2, jf. stk. 1, ikke kan påklages til social- og integrationsministeren (Ankestyrelsen). Dette er en konsekvens af, at det efter § 17 er muligt at træffe afgørelse om barnets bopæl, og det må anses for utilsigtet, at sager om barnets bopæl ikke blev indsat i den gældende bestemmelse i § 41, stk. 2. Endvidere afskæres adgangen til at påklage statsforvaltningens afgørelser om afvisning af forældremyndigheds- og bopælsansøgningerne, da disse afgørelser kan indbringes for domstolene.

Til nr. 20 og 21 (§ 42, nr. 2 og 5)

Som en konsekvens af forslaget om at ændre reglerne om transport i forbindelse med samvær og om afholdelse af udgifterne herved, jf. herved forslagene om ændring af § 19 og om ophævelse af § 21, stk. 3, jf. forslagets § 1, nr. 2, 3 og 6, foreslås det, at social- og integrationsministerens bemyndigelse i § 42, nr. 2, til at fastsætte regler om behandlingen af sager om transport af barnet m.v. ændres til at fastsætte regler om det fælles ansvar for transport af barnet, herunder forældrenes afholdelse af udgifter herved. Bemyndigelsen vil blive benyttet til at fastsætte nærmere retningslinjer for udgangspunktet for forældrenes indfrielse af det fælles ansvar og for fravigelsen af dette. Der henvises til de almindelige bemærkninger i afsnit 3.3.3.2.

Som en konsekvens af forslaget om at tydeliggøre muligheden for at indhente sagkyndige erklæringer om forældre, jf. forslaget om ændring af § 33, stk. 1 og 2, i forslagets § 1, nr. 13 og 14, foreslås det, at ministerens bemyndigelse i nr. 5 til at fastsætte regler om bl.a. børnesagkyndige undersøgelser udvides til også at omfatte disse sagkyndige erklæringer.

Til § 2

Retsplejeloven

Til nr. 1 (§ 448, nr. 2 og 3)

Retsplejelovens § 448 fastlægger, hvilke sager der behandles efter reglerne i retsplejelovens kapitel 42 om sager om ægteskab eller forældremyndighed. Det følger af bestemmelsen, at bl.a. sager om forældremyndighed eller barnets bopæl (nr. 2) og spørgsmål om samvær og anden kontakt i forbindelse med en sag om forældremyndighed eller barnets bopæl (nr. 3) behandles efter reglerne i retsplejelovens kapitel 42 om sager om ægteskab eller forældremyndighed

Det foreslås, at retsplejelovens § 448, nr. 2 og 3, affattes, så 1) sager om forældremyndighed og 2) sager om barnets bopæl skal behandles efter reglerne i retsplejelovens kapitel 42. Efter forslaget skal spørgsmål om samvær og anden kontakt i forbindelse med en sag om forældremyndighed eller barnets bopæl ikke længere behandles efter disse regler.

Der er tale om en konsekvensændring som følge af, at § 38, stk. 3, i forældreansvarsloven, jf. forslagets § 1, nr. 16, foreslås ophævet, så samværssager og sager om anden kontakt m.v. alene behandles af statsforvaltningerne. Indbringes en sag om forældremyndighed eller om barnets bopæl for retten, skal retten ikke tillige kunne træffe afgørelse om spørgsmålet om samvær og anden kontakt m.v. efter reglerne i retsplejelovens kapitel 42. Af redaktionelle grunde flyttes sager om barnets bopæl fra nr. 2 til nr. 3, mens den gældende § 448, nr. 3, ophæves med den foreslåede affattelse af lovens § 448, nr. 2 og 3.

Til nr. 2 (§ 448 a, stk. 3)

Der er tale om en konsekvensændring som følge af, at § 28 i lov om forældremyndighed og samvær blev ophævet ved forældreansvarsloven, jf. lov nr. 499 af 6. juni 2007, og videreført i forældreansvarslovens § 31 om sagens begyndelse.

Til nr. 3 (§ 450 a, 1. pkt.)

Der er tale om en konsekvensændring som følge af, at § 38, stk. 3, i forældreansvarsloven, jf. forslagets § 1, nr. 16, foreslås ophævet, så samværssager og sager om anden kontakt m.v. behandles af statsforvaltningerne. Indbringes en sag om forældremyndighed eller om barnets bopæl for retten, skal retten ikke tillige kunne træffe afgørelse om spørgsmålet om samvær og anden kontakt m.v. efter reglerne i retsplejelovens kapitel 42.

Til nr. 4 (§ 450 b, 1. pkt.)

Det følger af § 450 b, at retten i sager om forældremyndighed eller barnets bopæl eller for at kunne afgøre spørgsmål om samvær og anden kontakt kan træffe bestemmelse om bevisførelse, herunder om at tilvejebringe børnesagkyndige erklæringer.

Den foreslåede ændring af § 450 b, 1. pkt., tydeliggør muligheden for at indhente en sagkyndig erklæring, der - under hensyn til det konkrete barns forhold - fokuserer på en eller begge forældres forudsætninger for at tage vare på barnet. Denne mulighed anvendes allerede i et vist omfang. Der kan således indhentes en sagkyndig erklæring for at belyse barnets perspektiv, jf. forældreansvarslovens § 34, i situationer, hvor en forælders eller begge forældres forhold må antages at være af en sådan karakter, at disse set i forhold til barnets situation eller isoleret set kan begrunde en afgørelse. Sager, hvor dette gør sig gældende, vil ikke sjældent være sager med et meget højt konfliktniveau, hvor barnet erfaringsmæssigt er særligt udsat. Det bør i sådanne tilfælde overvejes, hvilken betydning det vil have for barnet at blive inddraget direkte i belysningen af dets perspektiv.

Denne form for belysning af barnets perspektiv vil eksempelvis kunne være relevant i en situation, hvor en forælder har psykiske problemer, som ud fra de foreliggende oplysninger må antages at kunne have en sådan karakter, at forælderen ikke kan tage vare på barnet. Også andre problembelastninger hos en forælder, eksempelvis misbrugsproblemer, kan begrunde, at der indhentes en sagkyndig erklæring, som fokuserer på en forælder frem for en børnesagkyndig undersøgelse for herved at skåne barnet for unødvendig inddragelse.

Muligheden for at belyse barnets perspektiv ved indhentelse af en erklæring om en forælder foreslås også tænkt at kunne anvendes i sager, hvor en forælder udviser samarbejdschikane. Det er således i forhold til forældremyndighed, barnets bopæl og samvær også en del af forældreevnen at kunne samarbejde med den anden forælder om barnet. Kendetegnende for disse sager er, at der sjældent på et tidligt tidspunkt foreligger tilstrækkelige oplysninger til at godtgøre, at den chikanerende forælders adfærd er udtryk for omstændigheder, som gør, at forælderen ikke er egnet til at tage vare på barnet. Da det i disse sager således er af betydning at få afklaret, i hvilket omfang den pågældende forælder kan drage omsorg for barnet, herunder ved at samarbejde med den anden forælder om kontakten til barnet, vil der efter en konkret vurdering kunne indhentes en sagkyndig erklæring om forælderen.

Indhentelsen af en erklæring forudsætter, som andre sagsbehandlingsskridt, en konkret vurdering af, at det vil være nødvendigt og relevant i det enkelte tilfælde.

Ved »sagkyndig« forstås den form for sagkundskab, som er nødvendig for på tilstrækkelig vis at belyse forælderens forhold. Der kan eksempelvis være tale om, at erklæringen udfærdiges af en psykolog, psykiater eller misbrugsekspert. Erklæringen skal ikke indhentes med henblik på at indhente viden om, hvilke ordninger der imødekommer eventuelle særlige behov hos barnet. Belysningen af samspillet med barnet, og dermed også varetagelsen af barnets behov, sker i udgangspunktet ved gennemførelsen af en børnesagkyndig undersøgelse, idet det bemærkes, at den indhentede erklæring også vil kunne udbygges med efterfølgende observationer af forælderen og barnet.

Tilvejebringelsen af en sagkyndig erklæring om en eller begge forældre vil oftest i disse meget konfliktfyldte sager udgøre den tilstrækkelige belysning af barnets perspektiv.

Der henvises til de ændringer af forældeansvarslovens § 33, der følger af forslagets § 1, nr. 13 og 14.

Der er endvidere tale om en konsekvensændring som følge af, at § 38, stk. 3, i forældreansvarsloven foreslås ophævet, så samværssager og sager om anden kontakt m.v. behandles af statsforvaltningerne. Indbringes en sag om forældremyndighed eller om barnets bopæl for retten, skal retten ikke tillige kunne træffe afgørelse om spørgsmålet om samvær og anden kontakt m.v. efter reglerne i retsplejelovens kapitel 42.

Til nr. 5 (§ 450 c)

Efter retsplejelovens § 450 c afholdes samtaler med børn efter forældreansvarsloven, uden at parterne er til stede, medmindre retten bestemmer andet. Retten kan anmode en børnesagkyndig om at deltage i samtalen eller om at afholde samtalen alene. Inden sagen afgøres, skal parterne gøres bekendt med hovedindholdet af samtalen, medmindre afgørende hensyn til barnet taler imod det.

Retsplejelovens regler om samtaler med børn efter forældreansvarsloven foreslås ændret, sådan at det som noget nyt foreslås at fremgå af § 450 c, stk. 1, at parterne forud for afholdelsen af samtalen skal være orienteret om samtalens karakter og betydning. Herved kan det sikres, at forældrene har den nødvendige forståelse for samtalen som redskab og dermed understøttes i ikke at ansvarliggøre barnet.

Forberedelsen vil afhænge af sagens karakter og vil kunne ske på et møde, hvor det kan være hensigtsmæssigt, at mødet foregår i mindre formelle rammer, herunder eventuelt med deltagelse af en børnesagkyndig, jf. retsplejelovens § 450 a. Forberedelsen kan undlades, hvis det vurderes at være unødvendigt, eksempelvis fordi barnet tidligere har været indkaldt til samtale i en forældreansvarssag mellem parterne i statsforvaltningen eller i retten, eller fordi det vurderes, at forældrene ikke har behov for yderligere viden eller støtte med henblik på forberedelsen af barnet.

Det påtænkes at udarbejde fokuseret informationsmateriale til både forældre og børn, som vil kunne understøtte forældrenes forståelse af børnesamtalens karakter og betydning.

Der henvises til de almindelige bemærkninger i afsnit 3.2.1.2.

Med stk. 2 foreslås det, at børnesamtaler ved domstolene i sager efter forældreansvarsloven - ligesom i statsforvaltningerne - efter rettens anmodning altid skal gennemføres af en børnesagkyndig. Det er herefter ikke muligt, at samtalen gennemføres af dommeren. Dommeren vil fortsat kunne deltage i samtalen, dog sådan at det er den børnesagkyndige, der forestår denne. Den foreslåede ændring har til formål at sikre, at samtalerne altid gennemføres i overensstemmelse med forældreansvarslovens intention, hvorefter samtaler med børn skal gennemføres af kvalificerede og erfarne sagkyndige, der har viden om og indsigt i børns udvikling og behov. Ved ændringen sikres det, at de bedste forudsætninger for at undgå at ansvarliggøre barnet og friholde barnet for at blive yderligere belastet gennem inddragelse i sagen, end det muligvis allerede er på grund af forældrenes konflikt, gælder for alle børn, som inddrages i en sag efter forældreansvarsloven. En børnesagkyndig er gennem sin viden om børn særligt egnet til at sikre en samtalesituation for barnet, hvor det kan føle sig trygt, og hvor barnets uudtalte tilkendegivelser og holdninger vil kunne afkodes og dermed inddrages i belysningen af barnets perspektiv. Den børnesagkyndige vil under samtalen kunne støtte barnet med sin særlige viden om børns behov og udvikling.

Til nr. 6 (§ 455 a)

Efter den foreslåede § 39, stk. 1, i forældreansvarsloven (forslagets § 1, nr. 18) kan statsforvaltningen afvise en anmodning om ændring af forældremyndighed eller barnets bopæl, hvis forholdene ikke har ændret sig væsentligt. Statsforvaltningen indbringer afgørelsen om afvisning for retten, hvis ansøgeren inden 4 uger efter, at afgørelsen er meddelt den pågældende, anmoder herom, jf. den foreslåede § 39, stk. 2, i forældreansvarsloven.

Der foreslås i tilknytning hertil indsat en ny bestemmelse, § 455 a, i retsplejeloven om rettens behandling af sådanne sager.

Efter bestemmelsens stk. 1 behandles disse sager på skriftligt grundlag, medmindre retten finder, at der efter sagens beskaffenhed er grund til mundtlig forhandling for retten. At udgangspunktet således er skriftlig behandling skal navnlig ses i lyset af, at den foreslåede bestemmelse i forældreansvarslovens § 39, stk. 1, først og fremmest er begrundet i et ønske om at dæmme op for gentagne sager om forældremyndighed eller barnets bopæl for herved at skabe ro om barnet og skærme det mod gentagen inddragelse i en unødvendig procesførelse.

Mundtlig forhandling vil dog f.eks. kunne være påkrævet, hvis der efter rettens opfattelse på baggrund af sagens oplysninger, herunder anmodningen om indbringelse for retten, er grundlag for at antage, at statsforvaltningens afgørelse skal tilsidesættes, eller hvis det vurderes at være af betydning i den konkrete sag at høre forældrenes mundtlige forklaring om sagen og om deres opfattelse af barnets perspektiv. Det skal endvidere indgå i rettens vurdering af, om der efter sagens beskaffenhed er grund til mundtlig forhandling, hvor lang tid der er gået, siden parterne indgik en aftale om forældremyndighed eller barnets bopæl, eller siden retten traf afgørelse om spørgsmålet.

Rettens prøvelse efter den foreslåede bestemmelse er alene en prøvelse af, om statsforvaltningens afvisning af anmodningen om ændring af forældremyndighed eller barnets bopæl har været berettiget eller ej, dvs. om statsforvaltningen på baggrund af anmodningen burde have iværksat fornyet sagsbehandling om spørgsmålet om forældremyndighed eller barnets bopæl efter forældreansvarslovens regler herom. Finder retten, at statsforvaltningens afgørelse ikke er truffet med rette, hjemvises sagen til fornyet behandling i statsforvaltningen. Denne reaktion vil ligeledes kunne være relevant, hvis den pågældende ansøger fremkommer med nye oplysninger, der ikke er indgået i statsforvaltningens afgørelse efter forældreansvarslovens § 39, stk. 1.

Med bestemmelsens stk. 2 foreslås det, at retten i de omhandlede sager træffer afgørelse ved kendelse. Dette indebærer, at afgørelsen skal ledsages af grunde, jf. retsplejelovens § 218, stk. 1, og at den vil kunne kæres efter de almindelige regler herom i retsplejelovens kapitel 37.

Det bemærkes i øvrigt, at sager efter bestemmelsen vil være omfattet af den gældende bestemmelse i retsplejelovens § 327, stk. 1, nr. 1, der omhandler fri proces i (bl.a.) sager efter retsplejelovens kapitel 42.

Til nr. 7 (§ 535, stk. 3)

Retsplejelovens kapitel 48 (§§ 528-535) indeholder særregler om tvangsfuldbyrdelse af andre krav end pengekrav. Efter lovens § 535, stk. 1, kan den, der forsætligt overtræder en dom, hvorved det er pålagt vedkommende at foretage eller undlade noget, under en af rekvirenten anlagt sag idømmes straf af bøde eller fængsel indtil 4 måneder. Tilsidesættelse af undladelsespligter kan straffes hver gang, der foreligger en særskilt tilsidesættelse af dommen. Efter bestemmelsens stk. 2 kan der ikke anlægges sag efter stk. 1, hvis rekvirenten har opnået sin ret eller sikkerhed for den. I så fald skal en allerede anlagt sag hæves, og fuldbyrdelsen af en idømt straf undlades eller standses. Reglerne i retsplejelovens §§ 528-534 finder anvendelse, selv om straffesag er anlagt eller rekvisitus er idømt eller har udstået straf. Det følger af bestemmelsens stk. 3, at disse særregler om tvangsfuldbyrdelse ikke finder anvendelse ved undladelse af at efterkomme bestemmelser om forældremyndighed eller samvær.

Med forældreansvarsloven blev der indført mulighed for at træffe afgørelse om barnets bopæl, jf. lovens § 17. Den foreslåede ændring af § 535, stk. 3, er en præcisering af, at de nævnte særregler i stk. 1-2 heller ikke finder anvendelse i sager om barnets bopæl. Ændringen består alene af en præcisering af lovteksten og indebærer således ingen ændring af den gældende retstilstand.

Til nr. 8 (536, stk. 1)

Retsplejelovens kapitel 48 a indeholder særregler om tvangsfuldbyrdelse af forældremyndighed, barnets bopæl og samvær. Efter lovens § 536, stk. 1, kan domme og kendelser om forældremyndighed, barnets bopæl og samvær samt retsforlig, afgørelser og aftaler, der kan fuldbyrdes efter § 478, stk. 1, nr. 1-3, tvangsfuldbyrdes efter reglerne i § 537. Det samme gælder anmodninger om udlevering af et barn til forældremyndighedsindehaveren efter § 596, stk. 2.

Det foreslås at ændre retsplejelovens § 536, stk. 1, så også bopælsforælderens anmodning om udlevering af et barn efter lovens § 596, stk. 2, kan tvangsfuldbyrdes efter reglerne i § 537.

Muligheden efter forældreansvarslovens § 17 for at træffe afgørelse om barnets bopæl, blev indført ved forældreansvarsloven samtidig med, at der blev indført mulighed for at dømme forældre til fælles forældremyndighed. Spørgsmålet om barnets bopæl har således nær sammenhæng med spørgsmålet om forældremyndighed, og for så vidt angår begge forhold træffes der statusafgørelser af retten.

Det har ikke i forbindelse med vedtagelsen af forældreansvarsloven været hensigten, at der ikke skulle være den samme retsstilling for håndhævelse af forældremyndighed og barnets bopæl. Det fremgår af betænkning nr. 1475/2006 om barnets perspektiv, at der ikke skelnes mellem forældremyndighed og barnets bopæl for så vidt angår tvangsfuldbyrdelse.

Som en konsekvens heraf foreslås retsplejelovens § 536, stk. 1, ændret, så spørgsmålet om bopæl omfattes.

Til nr. 9 (§ 596, stk. 2)

Efter retsplejelovens § 596, stk. 1, kan besiddelseskrav som nævnt i § 528 gennemtvinges af fogedretten ved en umiddelbar fogedforretning uden sædvanligt tvangsfuldbyrdelsesgrundlag, såfremt den berettigede (rekvirenten) i fogedretten kan godtgøre eller sandsynliggøre sit krav mod den forpligtede (rekvisitus). Bestemmelsen finder tilsvarende anvendelse, når fogedrettens bistand er påkrævet til håndhævelse af forældremyndighed, jf. § 596, stk. 2.

Det foreslås at ændre retsplejelovens § 596, stk. 2, så bestemmelsen i retsplejelovens § 596, stk. 1, ligeledes finder anvendelse, når fogedrettens bistand er påkrævet til håndhævelse af barnets bopæl.

Muligheden efter forældreansvarslovens § 17 for at træffe afgørelse om barnets bopæl blev indført ved forældreansvarsloven samtidig med, at der blev indført mulighed for at dømme forældre til fælles forældremyndighed. Spørgsmålet om barnets bopæl har således nær sammenhæng med spørgsmålet om forældremyndighed, og for så vidt angår begge forhold træffes der statusafgørelser af retten.

Det har ikke i forbindelse med vedtagelsen af forældreansvarsloven været hensigten, at der ikke skulle være den samme retsstilling for håndhævelse af forældremyndighed og barnets bopæl. Det fremgår af betænkning nr. 1475/2006 om barnets perspektiv, at der ikke skelnes mellem forældremyndighed og barnets bopæl for så vidt angår tvangsfuldbyrdelse. Den gældende formulering af § 596, stk. 2, medfører i praksis, at fogedretten i nogle tilfælde afviser begæringer om umiddelbare fogedforretning i forhold til en gennemtvingelse af barnets bopæl, hvis bopælsforælderen ikke støtter ret på en afgørelse eller en skriftlig aftale med fuldbyrdelsesklausul. Efter forslaget bliver det også muligt med fogedens hjælp at få barnet udleveret til bopælsforælderen, hvis samværsforælderen tilbageholder barnet, i tilfælde hvor forældrene har fælles forældremyndighed, og barnet har boet hos den ene forælder i længere tid og derfor har bopæl der.

Som en konsekvens heraf foreslås retsplejelovens § 596, stk. 2, ændret, så spørgsmålet om bopæl omfattes.

Til § 3

Den foreslåede ændring af § 8, stk. 3, i lov om Det Centrale Personregister (CPR-loven) er af redaktionel karakter. Baggrunden for ændringen er, at § 8, stk. 3, i lov om Det Centrale Personregister ved § 6 i lov nr. 500 af 6. juni 2007 om ændring af forskellige lovbestemmelser som følge af forældreansvarsloven (Behandling af retssager om forældremyndighed og tvangsfuldbyrdelse) blev nyaffattet. Bestemmelsen regulerer registreringen af et barns adresse i CPR i visse situationer. Det følger bl.a. af bestemmelsen, at når der ikke er udpeget en bopælsforælder efter § 17, stk. 1, eller § 25, stk. 1, i forældreansvarsloven, forbliver barnet som udgangspunkt registreret på den adresse, barnet havde, før uenigheden om registreringen opstod.

Henvisningen til § 25, stk. 1, i forældreansvarsloven er imidlertid ikke tilsigtet, idet denne bestemmelse vedrører adgangen til at træffe afgørelse om udlandsrejse, når der er fælles forældremyndighed. Hjemlen til at træffe afgørelse om udpegning af en midlertidig bopælsforælder findes i lovens § 26, stk. 1. Ved forslaget sikres henvisning til den rette bestemmelse i forældreansvarsloven.

Til § 4

Bestemmelsen i § 4 vedrører lovens ikrafttrædelses- og overgangsbestemmelser.

Det foreslås i stk. 1, at loven træder i kraft den 1. oktober 2012. Der er herved taget hensyn til, at de lovændringer, der følger af loven, medfører behov for udstedelse af administrative forskrifter samt ændring af hjemmesider m.v., der skal være klar på ikrafttrædelsestidspunktet.

Den foreslåede bestemmelse indebærer, at de lovændringer, der følger af loven, også finder anvendelse på sager om forældremyndighed, barnets bopæl, samvær eller anden kontakt, der verserer ved statsforvaltningerne, social- og integrationsministeren (Ankestyrelsen) og domstolene på det tidspunkt, hvor loven træder i kraft. Dette betyder bl.a., at de materielle ændringer af reglerne om forældreansvar m.v., som loven indeholder, og som skønnes at være til barnets bedste, også finder anvendelse på verserende sager. Det drejer sig bl.a. om den ændrede adgang til at ophæve fælles forældremyndighed (forslagets § 1, nr. 1), reglerne om fælles ansvar for transporten af barnet i forbindelse med samvær (forslagets § 1, nr. 2, 3 og 6), og udvidelsen af adgangen til at træffe afgørelse om samvær med barnets nærmeste pårørende (forslagets § 1, nr. 4).

Ved stk. 2-5 foreslås der enkelte fravigelser af udgangspunktet om, at lovændringerne også finder anvendelse på verserende sager.

Ved ændringerne af forældreansvarslovens § 29, stk. 1, 2. pkt., og § 38, stk. 3, (lovforslagets § 1, nr. 12 og 16) foreslås det, at retterne ikke længere skal kunne afgøre spørgsmål om samvær, anden kontakt og udlandsrejse under behandlingen af sager om forældremyndighed eller barnets bopæl, herunder også midlertidige afgørelser. Efter den foreslåede § 4, stk. 2, opretholdes retternes mulighed for at afgøre spørgsmål om samvær, anden kontakt og udlandsrejse, der opstår i sager om forældremyndighed eller barnets bopæl, der er indbragt for retten inden lovens ikrafttræden. De materielle bestemmelser om samvær i forældreansvarslovens § 21, jf. § 19, er foreslået ændret (forslagets § 1, nr. 2, 3 og 6), og det foreslås, at retterne anvender disse ændrede bestemmelser ved afgørelsen af spørgsmål om samvær, der opstår i de nævnte sager om forældremyndighed eller barnets bopæl. Det foreslås videre, at de gældende bestemmelser i retsplejelovens § 448, nr. 2 og 3, § 450 a, 1. pkt., og § 450 b, 1. pkt., (som forslås ændret ved forslagets § 2, nr. 1, 3 og 4) finder anvendelse på sager om forældremyndighed eller barnets bopæl, der er indbragt for retten inden lovens ikrafttrædelse. Der er her tale om bestemmelser af redaktionel karakter, der alene skal sikre, at de gældende processuelle bestemmelser fortsat finder anvendelse på spørgsmål om samvær m.v., der opstår under behandlingen af de omhandlede verserende retssager. I forlængelse heraf bemærkes det endvidere, at forslaget om ændringen af § 450 b, 1. pkt., (forslagets § 2, nr. 4) indeholder en forbedring af belysningen af barnets perspektiv, da det tydeliggøres, at der kan indhentes erklæringer om forældres evne til at varetage omsorgen for barnet. Det er således allerede i dag muligt at belyse barnets perspektiv på denne måde, og vil derfor også kunne ske i de sager, som omfattes af § 4, stk. 2. Der henvises til de almindelige bemærkninger i afsnit 3.2.1.2.

Ved ændringen af forældreansvarslovens § 39 (forslagets § 1, nr. 18) foreslås det, at en anmodning om ændring af forældremyndighed eller barnets bopæl kan afvises, hvis der ikke er væsentligt forandrede forhold. Det foreslås med forslagets § 4, stk. 3, at den nye mulighed for at afvise en sag om forældremyndighed eller barnets bopæl ikke skal kunne anvendes på sager, som er modtaget af statsforvaltningen inden lovens ikrafttræden, idet der i disse sager allerede kan være sket en sagsoplysning, herunder en inddragelse af barnet.

Ved ændringen af retsplejelovens § 450 c (forslagets § 2, nr. 5), foreslås det, at forældre forud for en børnesamtale skal orienteres om samtalens karakter og betydning for barnet, og at samtalen gennemføres af en børnesagkyndig. Efter forslagets § 4, stk. 1, finder denne bestemmelse, der forbedrer barnets position i processen, også anvendelse på verserende retssager, men ved bestemmelsens stk. 4 foreslås det, at bestemmelsen ikke skal finde anvendelse på verserende retssager, hvis retten inden lovens ikrafttræden allerede har afholdt en samtale med barnet efter den hidtidige bestemmelse i retsplejelovens § 450 c eller har indkaldt barnet til en sådan samtale. Herved undgås det, at et barn af rent formelle grunde skal indkaldes til flere samtaler.

Ved den nye bestemmelse i forældreansvarslovens § 41, stk. 2, jf. forslagets § 1, nr. 19, foreslås det, at en klage over en midlertidig afgørelse om forældremyndighed eller barnets bopæl, som statsforvaltningen har truffet, kan afvises, hvis sagen om forældremyndighed eller barnets bopæl er indbragt for retten. Ved forslagets § 4, stk. 5, foreslås det, at denne mulighed ikke finder anvendelse på klager, som statsforvaltningen har modtaget inden lovens ikrafttræden - og således også i tilfælde hvor den påklagede afgørelse er truffet før lovens ikrafttrædelse. Dette medfører, at en klage over statsforvaltningens midlertidige afgørelse, der er modtaget af statsforvaltningen inden lovens ikrafttræden, færdigbehandles efter de hidtil gældende regler, selvom sagen om forældremyndighed eller barnets bopæl er indbragt for retten eller senere indbringes for retten. Det betyder, at statsforvaltningen vil kunne genoptage sagens behandling, hvis klagen giver anledning til det, og at klagen i modsat fald færdigbehandles af social- og integrationsministeren (Ankestyrelsen).

Til § 5

Bestemmelsen i § 5 vedrører lovens territoriale anvendelsesområde. Det foreslås i stk. 1, at loven ikke skal gælde for Færøerne og Grønland. Det foreslås dog i stk. 2 og 3, at dele af loven ved kongelig anordning helt eller delvist kan sættes i kraft for Grønland og Færøerne med de ændringer, som de grønlandske og færøske forhold tilsiger.

I stk. 2 foreslås det, at lovens § 1 (ændringerne af forældreansvarsloven) og § 3 (ændringen af lov om Det Centrale Personregister) ved kongelig anordning helt eller delvist kan sættes i kraft for Grønland. Forældreansvarsloven er ikke sat i kraft for Grønland, og reglerne om forældremyndighed og samvær m.v. findes i anordning nr. 306 af 14. maj 1993 om ikrafttræden for Grønland af myndighedsloven. Lov om Det Centrale Personregister er delvist sat i kraft for Grønland ved anordning nr. 1198 af 29. november 2006 om ikrafttræden for Grønland af lov om Det Centrale Personregister.

Lovens § 2 (ændringerne af retsplejeloven) skal ikke kunne sættes i kraft for Grønland, da retsplejeloven ikke gælder for Grønland. Reglerne om domstolenes behandling af sager om forældremyndighed m.v. i Grønland findes i retsplejeloven for Grønland, jf. lov nr. 305 af 30. april 2008.

I stk. 3 foreslås det, at lovens § 1 (ændringerne af forældreansvarsloven) ved kongelig anordning helt eller delvist kan sættes i kraft for Færøerne. Forældreansvarsloven er ikke sat i kraft for Færøerne, og reglerne om forældremyndighed og samvær m.v. findes i anordning nr. 228 af 15. marts 2007 om ikrafttræden for Færøerne af lov om forældremyndighed og samvær.

Lovens § 2 (ændringerne af retsplejeloven) og § 3 (ændringen af lov om Det Centrale Personregister) skal ikke kunne sættes i kraft for Færøerne. Retsplejeloven gælder ikke for Færøerne, og reglerne om domstolenes behandling af sager om forældremyndighed m.v. på Færøerne findes i lov for Færøerne om rettens pleje, jf. lovbekendtgørelse nr. 148 af 9. marts 2004 med senere ændringer. Folkeregistrering på Færøerne hører under de færøske myndigheder.

Bilag 1

Lovforslaget sammenholdt med gældende lov