Fremsat den 29. april 2011 af økonomi- og erhvervsministeren (Brian Mikkelsen)

Forslag

til

Lov om ændring af lov om kommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder og kommuners og regioners deltagelse i selskaber

(Udvidelse af visse dispensationsmuligheder med henblik på at styrke private virksomheders muligheder for eksport, fx af sundheds- og velfærdsløsninger)

§ 1

I lov om kommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder og kommuners og regioners deltagelse i selskaber, jf. lov nr. 548 af 8. juni 2006, foretages følgende ændringer:

1. § 3, stk. 3, affattes således:

»Stk. 3. Erhvervs- og Selskabsstyrelsen kan efter ansøgning give tilladelse til, at kommuner og regioner kan deltage i selskaberne indirekte via de kommunale henholdsvis regionale organisationer og selskaber m.v., herunder via kommunale fællesskaber oprettet i henhold til § 60 i lov om kommunernes styrelse, hvis væsentlige forhold taler herfor.«

2. I § 5, stk. 5, ændres »under ganske særlige omstændigheder« til: »i konkrete tilfælde«.

§ 2

Loven træder i kraft den 1. juli 2011.

Bemærkninger til lovforslaget

1. Lovforslagets formål og baggrund

Lovforslaget er et led i udmøntningen af Aftale om Konkurrencepakken af 11. april 2011 mellem regeringen (Venstre og Det Konservative Folkeparti), Dansk Folkeparti, Liberal Alliance og Kristendemokraterne, som har til formål at fremme konkurrencen og produktiviteten i den private og offentlige sektor. Lovforslagets formål er at styrke private virksomheders muligheder for eksport, fx af sundheds- og velfærdsløsninger.

På områder, hvor der ikke umiddelbart er velfungerende konkurrence, kan offentlig-private selskaber være et første skridt til at få offentlige opgaver ud på markedet. Det offentlige skal imidlertid ikke kunne agere på markedet i forhold til en hvilken som helst opgave. Det skal alene være i forhold til opgaver, der ikke tidligere har været udliciteret til private virksomheder. Selskaber anses således for at være et alternativ til, at kommuner og regioner varetager opgaven i eget regi. Derfor skal der alene kunne dannes selskaber med en reel privat deltagelse, og det skal alene være i selskaber, der ikke i væsentlig grad afsætter produkter på det private marked.

Generelt kan samarbejde mellem det offentlige og private virksomheder være en central vej til at sikre en effektiv opgavevaretagelse og en løbende udvikling af de offentlige ydelser. Et formaliseret offentlig-privat samarbejde kan bidrage til en bedre udnyttelse af henholdsvis de offentlige og private ressourcer og medvirke til at skabe nye kompetente leverandører af offentlig service. Offentlig-private selskaber kan desuden medvirke til at opbygge de forretningsmæssige kompetencer i den kommune eller region, der deltager i selskabet, mens privat deltagelse i fælles selskaber fremmer sandsynligheden for, at de offentlige ideer for erhvervsaktivitet er forretningsmæssigt bæredygtige. Et øget samspil mellem det offentlige og private virksomheder kan medføre en effektiviseringsgevinst samt forbedret service for borgere og virksomheder.

Lov nr. 548 af 8. juni 2006 om kommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder og kommuners og regioners deltagelse i selskaber har som følge heraf givet mulighed for, at kommuner og regioner under iagttagelse af visse betingelser kan deltage i selskaber. Denne lov gælder kun, hvis der ikke i anden lovgivning eller kommunalfuldmagtsreglerne er hjemmel til den kommunale eller regionale deltagelse i det pågældende selskab. Hvis en kommune derfor deltager i et selskab i medfør af kommunalfuldmagtsreglerne, vil reglerne i lov om kommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder og kommuners og regioners deltagelse i selskaber ikke finde anvendelse.

Formålet med lov om kommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder og kommuners og regioners deltagelse i selskaber er bl.a. varetaget ved, at der i selskaber omfattet af loven skal være private ejere, som besidder minimum 25 pct. af selskabets kapital og stemmerettigheder, at højst 25 pct. af selskabets omsætning gennemsnitligt over 3 regnskabsår må stamme fra salg til andre end kommuner/regioner, og ved at kommuner/regioner ikke kan deltage indirekte i et selskab via fx et kommunalt ejet selskab, et kommunalt fællesskab eller kommunale organisationer.

Der har siden lovens vedtagelse i 2006 vist sig få konkrete eksempler, hvor enkelte af de opstillede krav i praksis har forhindret en række hensigtsmæssige samarbejder, fx vedrørende eksport af sundheds- og velfærdsløsninger til udlandet, da de eksisterende dispensationsmuligheder ikke har omfattet de konkrete tilfælde. Dette skal ses i sammenhæng med, at udlandet ofte stiller betingelse om, at der skal være en offentlig dansk repræsentant i det pågældende selskab, hvis selskabet skal lukkes ind på det udenlandske marked. Det er regeringens opfattelse, at der en række steder i udlandet er et potentiale for danske virksomheders eksport fremover, fx af sundheds- og velfærdsløsninger, hvilket kan bidrage til at skabe øget vækst.

Med loven udvides derfor den eksisterende dispensationsadgang i forhold til muligheden for indirekte deltagelse og salg til andre end kommuner/regioner.

2. Lovforslagets indhold

Regeringen ønsker som nævnt i afsnit 1, at fælles selskaber skal medvirke til at få offentlige opgaver, der tidligere har været varetaget af det offentlige, via kommuners og regioners deltagelse i fælles selskaber med private, ud på det private marked. Regeringen finder endvidere, at lovgivningen skal indeholde mulighed for, at danske virksomheder skal kunne eksportere fx sundheds- og velfærdsløsninger til udlandet, hvilket i praksis har vist sig ofte at nødvendiggøre en offentlig deltager i selskabet.

Hovedelementerne i lovforslaget kan opdeles i to emner. Det drejer sig om en udvidelse af dispensationsadgangen i forhold til kravet om kommunens eller regionens direkte deltagelse i selskabet og en udvidelse af dispensationsadgangen med hensyn til omsætning til andre end kommuner/regioner.

Loven ændrer ikke på det overordnede formål med lov om kommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder og kommuners og regioners deltagelse i selskaber, og det offentlige skal fortsat ikke bevæge sig ud på områder, hvor der allerede er et velfungerende privat marked. Der vil fortsat skulle være tale om tungtvejende grunde for at imødekomme en ansøgning om dispensation.

2.1. Ændring af dispensationsadgangen i forhold til kravet om indirekte deltagelse

2.1.1. Gældende ret

Det blev i forbindelse med vedtagelsen af lov om kommuners og regioners deltagelse i selskaber vurderet uhensigtsmæssigt at give kommuner og regioner en generel mulighed for at deltage indirekte i selskaber. Det blev derfor vedtaget, at økonomi- og erhvervsministeren konkret under særlige omstændigheder kunne give tilladelse til kommuners og regioners indirekte deltagelse via de kommunale organisationer eller andre selskaber m.v. Det fremgår af bemærkningerne til loven, at denne bemyndigelse vil kunne blive anvendt i forhold til de kommunale organisationers deltagelse i tværoffentlige digitaliseringsprojekter, hvor der er store perspektiver, og hvor et offentligt privat samarbejde vurderes at have store positive konsekvenser for den offentlige sektors opgaveløsning og effektivitet.

2.1.2. Overvejelser

Udgangspunktet er, at kommuner og regioner ikke har en generel mulighed for at deltage indirekte i et selskab i medfør af lov om kommuners og regioners deltagelse i selskaber vurderet. Indirekte deltagelse kan ske ved, at kommunen/regionen ikke deltager direkte i datterselskabet, hvori aktiviteten foregår, men indskyder et andet selskab (holdingselskab) mellem kommunen/regionen og datterselskabet. Kommunen/regionen ejer således holdingselskaber, som deltager i selskabet med aktiviteterne. Økonomi- og erhvervsministeren kan dog konkret under særlige omstændigheder give tilladelse til kommuners og regioners indirekte deltagelse via de kommunale organisationer eller andre selskaber m.v.

Økonomi- og erhvervsministerens mulighed for at dispensere er i henhold til bemærkningerne til loven alene tiltænkt anvendt i forhold til de kommunale og regionale organisationers deltagelse i tværoffentlige digitaliseringsprojekter.

Der har imidlertid efterfølgende vist sig, at kommunernes og regionernes behov for at deltage indirekte i et selskab omfattet af loven også opstår i andre tilfælde. I tilfælde med projekter i udlandet kan muligheden for at deltage via eksempelvis et andet selskab, eksempelvis i form af et datterselskab, være med til at sikre en bedre risikoafdækning, således at kommunen eller regionen har mulighed for at deltage i et givent projekt i udlandet. Risikoafdækningen kan for eksempel være ønskelig i de tilfælde, hvor de offentlig-private selskaber skal operere på et udenlandsk marked, under udenlandsk lovgivning. Med risikoafdækning menes muligheden for at indsætte et selskab mellem kommunen og datterselskabet, således at kommunen ikke deltager direkte i det selskab, der opererer i udlandet. Herved sikrer kommunen, at hvis det ikke lykkes med selskabet i udlandet, er det alene midlerne indskudt i datterselskabet, som kommunen risikerer at miste.

2.1.3. Den foreslåede ordning

Det foreslås at udvide mulighederne for dispensation fra kravet om indirekte deltagelse, så Erhvervs- og Selskabsstyrelsen fremover kan give dispensation, hvis det vurderes, at den indirekte deltagelse i det konkrete tilfælde kan medvirke til en bedre risikoafdækning for kommunen/regionen.  Der vil fortsat skulle være tale om tungtvejende grunde for at imødekomme ansøgning om dispensation, eksempelvis at selskabsdannelsen ellers bliver umuliggjort.

Det vurderes endvidere, at det i forhold til de konkrete dispensationsanmodninger ofte har betydning, hvorvidt det er muligt inden for kort tid at få svar på anmodningen. Erfaringen viser, at det i praksis er lettere at gennemføre en hurtig sagsbehandling af en konkret dispensationsanmodning, hvis det er Erhvervs- og Selskabsstyrelsen i stedet for økonomi- og erhvervsministeren, som behandler disse anmodninger, hvilket også vil stemme overens med, at det er styrelsen, der behandler de konkrete anmodninger om dispensation fra kravet om 25 pct. privat deltagelse, og fra kravet om at maksimalt 25 pct. af omsætningen gennemsnitligt over 3 regnskabsår må stamme fra salg til andre end kommuner/regioner.

2.2. Ændring af dispensationsadgangen med hensyn til omsætning til andre end kommuner/regioner

2.2.1. Gældende ret

For selskaber, hvor der deltager kommuner, må maksimalt 25 pct. af omsætningen gennemsnitligt over 3 regnskabsår stamme fra salg til andre end kommuner. For selskaber, hvor der deltager regioner, må maksimalt 25 pct. af omsætningen stamme fra salg til andre end regioner. Grænsen på 25 pct. salg til andre end kommuner eller regioner blev valgt, idet det blev vurderet, at der var tale om en god indikator på, hvorvidt selskabet havde bevæget sig ud på et område, hvor der allerede er et velfungerende privat marked, hvor det offentlige som udgangspunkt ikke skal agere.

Inden for visse typer selskaber kan der være et særligt perspektiv i, at kommunen eller regionen fortsat kan deltage i selskabet, uanset at selskabets salg til andre overstiger den fastsatte procentgrænse på 25 pct. af selskabets omsætning gennemsnitligt over 3 regnskabsår. Loven indeholder derfor mulighed for, at økonomi- og erhvervsministeren generelt kan undtage visse typer selskaber fra kravet om afhændelse. Erhvervs- og Selskabsstyrelsen kan endvidere i ganske særlige tilfælde konkret undtage et selskab fra omsætningskravet, hvis er et særligt behov for, at selskabet i videre omfang kan afsætte sine produkter til andre end kommuner/regioner, og hvis der er en særlig grund til, at netop et selskab med offentlig deltagelse i videre omfang afsætter sine produkter til andre end kommuner/regioner, og at overskridelsen af omsætningsgrænsen ikke kan ses som indikator på, at der er et velfungerende privat marked. Økonomi- og erhvervsministeren har benyttet bemyndigelsen til generelt at undtage visse selskaber fra dette omsætningskrav til at udstede bekendtgørelse nr. 1531 af 14. december 2006 om undtagelse af visse typer af virksomheder fra krav i lov om kommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder og kommuners og regioners deltagelse i selskaber. I henhold til denne bekendtgørelse er selskaber oprettet med hjemmel i § 8, stk. 1, i lov om teknologioverførsel undtaget fra kravet om, at maksimalt 25 pct. af omsætningen gennemsnitligt over 3 regnskabsår må stamme fra salg til andre end henholdsvis kommuner eller regioner. Selskaber, der har til formål at byomdanne ældre erhvervs- og havneområder (byomdannelse-selskaber), er tillige undtaget fra kravet om, at maksimalt 25 pct. af omsætningen må stamme fra salg til andre end henholdsvis kommuner eller regioner. Det er et krav, at kommuner/regioner, der deltager i fælles selskaber, skal trække sig ud af selskabet, hvis selskabets salg til andre end kommuner henholdsvis regioner overstiger 25 pct. af selskabets omsætning.

2.2.1. Overvejelser

Kravet om, at maksimalt 25 pct. af selskabets omsætning gennemsnitligt over 3 regnskabsår må stamme fra salg til andre, har i visse konkrete tilfælde vist sig at forhindre kommuners og regioners deltagelse i selskaber, der har til formål at eksportere løsninger udviklet i offentlig-privat partnerskab, fx sundheds- og velfærdsløsninger til udlandet, og hvor selskabernes kunder er udenlandske myndigheder eller lignende. Da de udenlandske myndigheder i en række lande stiller krav om en offentlig deltager i selskabet, hvis de udenlandske myndigheder skal lukke selskabet ind på det udenlandske marked, medfører dette i praksis, at danske virksomheder ikke kan sælge disse ydelser i udlandet.

2.2.2. Den foreslåede ordning

Det foreslås i lovforslaget at udvide betingelserne for dispensation fra kravet om, at maksimalt 25 pct. af selskabets omsætning gennemsnitligt over 3 regnskabsår må stamme fra salg til andre end kommuner/regioner, så Erhvervs- og Selskabsstyrelsen fremover ved anmodninger om dispensation fra omsætningsgrænsen skal lægge vægt på, at kommunens/regionens fortsatte deltagelse i det pågældende selskab kan bidrage til, at offentlige opgaver kommer ud på et privat marked, og at det konkret vurderes, om den offentlige parts deltagelse i selskabet er afgørende for selskabets videre drift, eksempelvis ved eksport af løsninger, hvor der fra udlandet stilles krav om offentlig deltagelse i selskabet. Det er tanken med forslaget at udvide såvel anvendelsesmulighederne som anvendelsesområdet for bestemmelsen.

3. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

Det vurderes, at den udvidede adgang til at kommuner og regioner kan deltage i selskaber, der eksporterer sundheds- og velfærdsløsninger til udlandet, vil have positive økonomiske konsekvenser for det offentlige.

Det vurderes, at lovforslaget vil betyde, at antallet af anmodninger om dispensation fra lovens krav vil blive en anelse forøget med lovforslaget, da de omstændigheder, der kan begrunde en dispensation med lovforslaget, udvides. Omkostningerne i den forbindelse afholdes inden for Erhvervs- og Selskabsstyrelsens egne rammer.

4. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet

Det vurderes, at lovforslaget vil lette muligheden for, at danske virksomheder kan eksportere fx sundheds- og velfærdsløsninger til udlandet, hvilket vil medføre positive økonomiske konsekvenser for erhvervslivet. Forslaget vurderes ikke at have administrative konsekvenser for erhvervslivet.

Forslaget har været sendt til Erhvervs- og Selskabsstyrelsens Center for Kvalitet i ErhvervsRegulering (CKR) med henblik på en vurdering af, om forslaget skal forelægges Økonomi- og Erhvervsministeriets virksomhedspanel. CKR vurderer ikke, at forslaget indeholder administrative konsekvenser i et omfang, der berettiger, at lovforslaget bliver forelagt virksomhedspanelet. Forslaget bør derfor ikke forelægges Økonomi- og Erhvervsministeriets virksomhedspanel.

5. Administrative konsekvenser for borgerne

Lovforslaget vurderes ikke at have konsekvenser for borgerne.

6. Konsekvenser for miljøet

Lovforslaget vurderes ikke at have konsekvenser for miljøet.

7. Forholdet til EU-retten

Lovforslaget vurderes ikke at have EU-retlige aspekter.

8. Høring

Lovforslaget har været sendt i høring hos Advokatrådet, Danmarks Rederiforening, Dansk Aktionærforening, Dansk Arbejdsgiverforening, Dansk Byggeri, Dansk Erhverv, Dansk Revisorforening, Danske Regioner, Datatilsynet, Det Kommunale Kartel, DI - Organisationen for Erhvervslivet, Finansforbundet, Finansrådet, Foreningen af Statsautoriserede Revisorer, Foreningen Danske Revisorer, Frederiksberg Kommune, Funktionærernes og Tjenestemændenes Fællesråd, Håndværksrådet, KL, Kommunale Tjenestemænd og Overenskomstansatte, Københavns Kommune, Landbrug & Fødevarer, Landsorganisationen i Danmark, Realkreditrådet, Rigsrevisionen, Statsadvokaturen for Særlig Økonomisk Kriminalitet, Beskæftigelsesministeriet, Finansministeriet, Forsvarsministeriet, Indenrigs og Sundhedsministeriet, Integrationsministeriet, Justitsministeriet, Kirkeministeriet, Klima og Energiministeriet, Kulturministeriet, Ligestillingsministeriet, Miljøministeriet, Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling, Skatteministeriet, Socialministeriet, Statsministeriet, Transportministeriet, Udenrigsministeriet, Undervisningsministeriet, Erhvervs- og Byggestyrelsen, Søfartsstyrelsen, Sikkerhedsstyrelsen, Patent- og Varemærkestyrelsen og Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen.

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Til § 1

Til nr. 1.

Efter de gældende krav i § 3, stk. 3, i lov om kommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder og kommuners og regioners deltagelse i selskaber kan en kommune eller region ikke deltage i et selskab omfattet af loven indirekte via eksempelvis et datterselskab. Økonomi- og erhvervsministeren kan konkret under særlige omstændigheder give tilladelse til kommuners og regioners indirekte deltagelse via de kommunale organisationer eller andre selskaber m.v.

Det foreslås, at § 3, stk. 3, affattes på ny, således at det fremover bliver Erhvervs- og Selskabsstyrelsen, der skal tage stilling til konkrete anmodninger om dispensation fra dette krav. Herved forventes det, at dispensationsprocessen fremover vil kunne være væsentligt hurtigere, ligesom der herved bliver større ensartethed i loven, idet det er Erhvervs- og Selskabsstyrelsen, der i øvrigt tager stilling til konkrete dispensationsansøgninger i medfør af loven.

Det foreslås endvidere præciseret, at hvis en ansøgning om dispensation fremover skal i mødekommes, så skal væsentlige forhold tale herfor. Hensigten hermed er, at Erhvervs- og Selskabsstyrelsen foruden dispensation til de kommunale organisationers deltagelse i tværoffentlige digitaliseringsprojekter fremover skal kunne give dispensation fra kravet om direkte deltagelse, hvis andre tungtvejende grunde taler herfor. En tungtvejende grund kan i den forbindelse bl.a. være, hvorvidt en dispensation fra kravet om indirekte deltagelse vil medføre bedre risikoafdækning eller et tilsvarende hensyn, der, hvis dispensationen ikke gives, vil medføre at kommunen/regionen er nødt til at opgive deltagelse i det pågældende selskab.

Til nr. 2

Erhvervs- og Selskabsstyrelsen kan efter de gældende regler konkret under ganske særlige omstændigheder dispensere fra omsætningskravet, hvis der i det konkrete tilfælde er en særlig begrundelse for en fortsat kommunal eller regional deltagelse i selskabet, uanset den fastsatte omsætningsgrænse er overskredet. Hvis en anmodning om dispensation skal imødekommes, er det i henhold til forarbejderne et krav, at der skal være tale om selskaber, der agerer inden for et marked, hvor der ikke på det pågældende tidspunkt er et velfungerende privat marked, eller hvor der af andre grunde, f.eks. hensynet til en fortsat udvikling af de offentlige ydelser, er et særligt behov for, at selskabet i videre omfang kan afsætte sine produkter til andre end kommuner/regioner. Der skal endvidere være en særlig grund til, at netop et selskab med offentlig deltagelse i videre omfang afsætter sine produkter til andre end kommuner/regioner.

Det foreslås, at affattelsen af lovens § 5, stk. 5, tilpasses, således at Erhvervs- og Selskabsstyrelsens mulighed for konkret at meddele dispensation fra omsætningskravet udvides. Det foreslås, at Erhvervs- og Selskabsstyrelsen fremover ved anmodninger om dispensation fra omsætningskravet ved selskabsdannelser inden for dette område skal lægge vægt på, at kommunens/regionens fortsatte deltagelse i det pågældende selskab kan bidrage til, at offentlige opgaver kommer ud på et privat marked, og vurdere, hvorvidt en fortsat kommunal eller regional deltagelse i selskabet er afgørende for selskabets videre drift, eksempelvis ved eksport af løsninger, hvor der fra udlandet stilles krav om offentlig deltagelse i selskabet. Der vil således fortsat skulle være tale om tungtvejende grunde for at imødekomme en ansøgning om dispensation.

Til § 2

Det foreslås i lovforslaget § 2, at loven træder i kraft den 1. juli 2011.

Bilag 1