Justitsministeren har stillet 1 ændringsforslag til lovforslaget.

Lovforslaget blev fremsat den 29. oktober 2009 og var til 1. behandling den 4. november 2009. Lovforslaget blev efter 1. behandling henvist til behandling i Retsudvalget.

Udvalget indstiller, at der dispenseres fra bestemmelsen i § 13, stk. 1, således at lovforslaget kommer til 3. behandling tidligere end 30 dage efter lovforslagets fremsættelse.

Udvalget indstiller, at der tillige dispenseres fra bestemmelsen i § 8 a, stk. 2, om, at sagen først må behandles i Tinget, 2 dage efter at offentliggørelsen af betænkningen har fundet sted.

Udvalget har behandlet lovforslaget i 3 møder.

Et udkast til lovforslaget har inden fremsættelsen været sendt i høring, og justitsministeren sendte den 19. oktober 2009 dette udkast til udvalget, jf. REU alm. del - bilag 32. Den 29. oktober 2009 sendte justitsministeren de indkomne høringssvar samt et notat herom til udvalget. Den 4. november 2009 sendte justitsministeren supplerende høringssvar samt et notat herom til udvalget.

Udvalget har i forbindelse med udvalgsarbejdet modtaget skriftlige henvendelser fra:

Børnesagens Fællesråd,

Center for Rets- og Politiforskning,

People's Climate Action,

Stilladsarbejdernes Brancheklub af 1920 og

Vivi Bech.

Ministeren har overfor udvalget kommenteret de skriftlige henvendelser.

Endvidere har følgende mundtligt over for udvalget redegjort for deres holdning til lovforslaget:

Byggefagenes Samvirke i København,

Mellemfolkeligt Samvirke,

Peoples Climate Action,

Stilladsarbejdernes Brancheklub af 1920 og

12. december-initiativet.

Udvalget har stillet 179 spørgsmål til justitsministeren til skriftlig besvarelse. Ministeren har besvaret 157 af de 179 stillede spørgsmål.

6 af udvalgets spørgsmål og justitsministerens svar herpå er optrykt som bilag 2 til betænkningen.

Udvalget har den 10. november 2009 afholdt en eksperthøring. Program for høringen er omdelt på bilag 17 og kopi af 3 af oplægsholdernes PowerPoints er omdelt på bilag 24.

Et flertal i udvalget (V, DF og KF) indstiller lovforslaget til vedtagelse med det stillede ændringsforslag.

Et mindretal i udvalget (S, SF, RV og EL) indstiller lovforslaget til forkastelse ved 3. behandling. Mindretallet vil redegøre for sin stilling til det stillede ændringsforslag ved 2. behandling.

Et andet mindretal i udvalget (LA) indstiller lovforslaget til forkastelse ved 3. behandling, men vil stemme for det stillede ændringsforslag.

Socialdemokratiets, Socialistisk Folkepartis, Det Radikale Venstres og Enhedslistens medlemmer af udvalget er meget optaget af klimasagen og finder, det er godt, at København er vært for et så vigtigt, internationalt møde, som COP15 er. Vi er selvfølgelig også optaget af, at topmødet kan afsluttes med succes og munde ud i en forpligtende aftale.

Derfor er det også utrolig vigtigt for os, at det afgørende bliver forhandlinger, der peger fremad og er til gavn for mennesker og klima overalt i verden - og at dette ikke bliver ødelagt af voldelige konfrontationer. Og det er altafgørende, at der passes godt på vores fælles hovedstad, så den ikke bliver hærget af vold og hærværk.

Vi er store tilhængere af forsamlings- og ytringsfrihed, og vi tror på, at der er langt større udsigt til, at der bliver gjort noget for klimaet, hvis der er en stærk folkelig opbakning til det. Derfor glæder det os, at flere tusinde mennesker vil bruge demokratiets rettigheder og komme til København og deltage i demonstrationer og de flere hundrede andre aktiviteter i forbindelse med topmødet.

Vi har tidligere ved topmøder i andre lande set, at der kan forekomme vold og uroligheder. Vi mener, det er utrolig vigtigt at undgå dette. Men i Danmark har vi rigtig gode erfaringer med en fredelig afvikling af demonstrationer og andre aktiviteter både fra EU-topmødet i 2002 og FN's sociale topmøde i 1995. Derfor støtter vi varmt, at både politiet og de ngo'er, der planlægger de mange aktiviteter, følger den samme strategi denne gang og bruger mange ressourcer på at få dialogen bredt ud. Vi mener også, at det er rigtig positivt, at der gøres en stor indsats for at skabe og give den relevante information til de mange danske og udenlandske deltagere i demonstrationer og aktiviteter.

S, SF, RV og EL konstaterer, at Danmark har straffelovsbestemmelser, der retter sig mod grove optøjer, og at det ikke er disse, lovforslaget er målrettet mod. Dette bekræftes af ministerens svar på spørgsmål nr. 94, hvor ministeren erkender, at lovforslaget omhandler lovovertrædelser, hvor der ikke anvendes vold, men retter sig mod en særlig adfærd.

S, SF, RV og EL kritiserer, at lovforslaget hastes igennem. Det ses af det store antal spørgsmål, at der har været mange emner, hvor der har været brug for en juridisk afklaring. Vi kan også konstatere, at ministeriet i flere tilfælde har måttet berette, at man inden for det angivne tidspunkt ikke har kunnet gennemgå domme eller andre landes lovgivning. Vi skal beklage, at det under VKO-regeringen har været en ofte forekommende begivenhed, at lovforslag sjuskes igennem under stort tidspres og med kort høringsfrist, således at de forskellige organisationer ikke har haft den fornødne tid til at komme med ordentlige og grundige høringssvar.

Vi er ganske uforstående over for, at lovforslaget introduceres som et hasteforslag, først og fremmest fordi datoen for klimatopmødet længe har været kendt, men også fordi justitsministeren allerede i foråret 2009 skærpede en af straffelovens bestemmelser, som nu atter skærpes mindre end et halvt år efter. Der savnes således en udførlig begrundelse for forslagets nødvendighed, ligesom det må påpeges, at regeringen har haft den fornødne tid til på et tidligere tidspunkt at kunne have fremsat et godt og grundigt gennemarbejdet lovforslag.

S, SF, RV og EL er enige i, at man ikke ustraffet skal begå grove optøjer, og det har vi ganske megen lovgivning som retter sig imod. Vi skal beklage, at vi i Danmark nu får indført en lovgivning, der er meget vidtgående og ikke findes i sin lighed tidligere i dansk lovgivning eller i lande, vi normalt sammenligner os med.

Justitsministeren angiver både i lovforslaget og flere svar, at formålet med lovforslaget er at forebygge uroligheder, og i ministerens svar på spørgsmål nr. 69 anføres endvidere: »Sigtet med de foreslåede regler er bl.a. at bidrage til, at færre vil begå de omhandlede forbrydelser.« Det synes imidlertid ikke godtgjort, at lovforslaget er egnet til at forebygge uroligheder, idet ministeren ikke kender til viden herom, endsige domme, der kan belyse udviklingen eller nødvendigheden.

S, SF, RV og EL finder, at det er lovgivers forpligtelse at lave en så klar, gennemskuelig og forståelig lovgivning, sådan at enhver borger til ethvert tidspunkt kan indrette sig på lovgivningen med henblik på ikke at begå lovovertrædelser. Vi har set, hvordan uheldigt formuleret lovgivning, jf. knivloven (L 171 fra folketingsåret 2008-09), har ført til en utilsigtet kriminalisering af borgere, der i princippet er uskyldige. S, SF, RV og EL er på den baggrund nervøse for, at lovforslaget kan risikere at gentage den politiske fejltagelse, sådan at lovforslaget rammer forkert eller skævt.

S, SF, RV og EL mener, at man skal skride ind over for folk, der deltager i voldsomme og grove uroligheder. Men vi er stærkt betænkelige ved den sammenkædning, der sker af paragraffer for primært ikkevoldelige forseelser med paragraffen for grove uroligheder, således at borgeren udsætter sig for en strafskærpelse trods det, at denne ikke er deltager i uroligheder. Der er således lagt op til, at borgere som reelt ikke deltager i uroligheder, kan straffes, fordi den generelle situation i et område har udviklet sig sådan, at det skønsmæssigt kan karakteriseres som uroligheder.

Vi mener, at lovforslaget giver visse udfordringer ikke bare for borgeren, men også for ordensmagten, der skal fortolke lovgivningen og bruge den i praksis. Det forbliver uklart, hvad der kan defineres som en grov forstyrrelse af den offentlige orden, og ligeledes er uroens område heller ikke klart defineret, således at man som borger faktisk kan rammes, selv om man er på vej væk fra en opløst demonstration. Ligeledes er det uklart, hvornår borgeren har forsæt, dvs. kendskab til, hvornår der er uroligheder. Alt i alt er der mange uklarheder, der gør det svært for borgeren at beskytte sig mod at blive ramt af strafskærpelsen, og det finder vi er uhensigtsmæssigt og kalder på en præcisering.

Et eksempel på den upræcise formulering er definitionen af, hvor stort et område med uroligheder er, jf. følgende citat: »De foreslåede strafskærpelsesbestemmelser omfatter ikke kun de gader, pladser og torve m.v., hvor der foregår uroligheder, men også gader m.v., der støder op til det sted, hvor urolighederne foregår, og som f.eks. kan anvendes som adgangs- eller flugtveje til og fra stedet.« Hvor urolighederne flytter sig, vil i sådanne tilfælde »som udgangspunkt hele området omkring f.eks. boligblokkene eller bygningskomplekser været omfattet.« Det er indlysende, at det kan blive svært for en borger at vide, hvornår han eller hun ikke er omfattet af strafskærpelsen. Vi har i praksis set eksempler på, at det kan være svært at undslippe demonstrationer, som udvikler sig kaotisk, og at borgere således risikerer at komme i klemme mellem voldelige demonstranter og politi.

Det slås fast i ministerens svar på spørgsmål nr. 8, at det udelukkende er, hvis man befinder sig i periferien af et område, eller hvis det drejer sig om en enkelt person, at denne ikke kan regnes for en deltager i urolighederne og således omfattet af strafskærpelsen. Det finder S, SF, RV og EL meget vidtgående, og vi savner eksempler på, hvordan man kan beskytte sig mod at blive opfattet som en deltager i uroligheder, når man i virkeligheden blot er en tilfældig forbipasserende, der stiller sig op og ser på. Vi er optaget af, at lovforslaget skal ramme præcist og målrettet og finder, at arbejdet med lovforslaget ikke er tilendebragt.

Et andet eksempel på uklarheder er i ministerens svar på spørgsmål nr. 19, som angiver, at definitionen af, om noget er en grov forstyrrelse af den offentlige orden, afhænger af en konkret vurdering, og at der »blandt andet kan lægges vægt på karakteren og grovheden af de handlinger, som begås, på antallet af personer, som begår de pågældende handlinger, og på varigheden af det tidsrum, hvor handlingerne begås.« Eksemplet illustrerer, hvor uklart det er, hvad der er en grov forstyrrelse af den offentlige orden. Der vil således kunne lægges vægt på andre kriterier end de nævnte - og de forbliver ubeskrevne - og atter må vi konstatere, at det ikke er nemt for hverken borgeren eller politiet, endsige domstolene at vurdere, hvad der ligger i lovteksten.

Om demonstrationer generelt fastlås det i ministerens svar på spørgsmål nr. 3, at en »mindre gruppe i en større demonstration normalt i sig selv ikke kan antages at indebære, at der foregår en grov forstyrrelse af den offentlige ro og orden.« Med andre ord vil man godt kunne risikere tilfælde, hvor en lille gruppe på 30 demonstranter ødelægger en demonstration for et betydelig større antal mennesker og dermed udsætter disse for at pådrage sig en strafskærpelse. Det finder S, SF, RV og EL ikke rimeligt, og vi gør opmærksom på politiets forpligtelse til at beskytte fredelige demonstranter.

S, SF, RV og EL noterer sig, at det er Justitsministeriets opfattelse, jf. svaret på spørgsmål nr. 5, at lovforslaget ikke medfører en uklar retstilstand. Vi kan også se, at ministeren i sit svar på spørgsmål nr. 24 angiver, at EMRK's artikel 7 samt Menneskerettighedsdomstolens praksis ikke er til hinder for, at der i generelle retsregler benyttes formuleringer, som i større eller mindre grad er vage, og hvor fortolkningen og anvendelsen vil afhænge i praksis. Men S, SF, RV og EL skal beklage denne udvikling og bemærker, at Dommerforeningen ønsker »et betydeligt bedre lovgrundlag end det eksisterende.« Vi finder, at det er et vægtigt argument, at de, der bagefter skal arbejde med lovforslaget, også mener, at lovforslaget er vagt og upræcist.

S, SF, RV og EL er således enige med Institut for Menneskerettigheder (IMR) i, at det er »vanskeligt at gennemskue rækkevidden af lovforslaget«, og derfor vil vi stemme imod lovforslaget, men da VKO har tilkendegivet, at de vil gennemføre lovforslaget, så vil vi stille ændringsforslag, der dels gør forslaget tidsbegrænset til én måned, dels indsætter nogle præciseringer.

S, SF, RV og EL noterer sig, at ministeren mener, at lovforslaget ikke er grundlovsstridigt og at ministeren ikke mener, at det rejser spørgsmål i forhold til EMRK og Menneskerettighedsdomstolens retspraksis.

S, SF, RV og EL er optaget af, at den danske model i fagretlige konflikter kan bevares. Det indbefatter muligheden for at lave blokader og demonstrere.

Det skal indledningsvis bemærkes, at Rigsadvokaten ikke er bekendt med nyere tilfælde, der har inkluderet brugen af § 134 a i forbindelse med en faglig aktion. Men lovforslaget nævner intet specifikt om fagretlige konflikter, og ministeren vil ikke give en garanti for, at lovforslaget ikke påvirker de faglige kampe. S, SF, RV og EL finder det derfor ikke godtgjort, at lovforslaget ikke vil kunne anvendes på faglige kampe i fremtiden. Ministerens svar er i flere tilfælde, at »i udgangspunktet« vil faglige kampe ikke være omfattet. Det betyder så omvendt, at muligheden faktisk eksisterer. Stilladsarbejdernes Brancheklub af 1920 og Byggefagenes Samvirke tilkendegav i en deputation i Folketingets Retsudvalg, at uroligheder ofte forekommer ved faglige demonstrationer, hvilket underbygger, at lovforslaget kan tages i anvendelse.

Faglige kampe har hidtil været kendetegnet ved, at fagbevægelsens folk har indgået aftaler med politiet om, hvordan og hvornår der skal reageres, f.eks. i forhold til en blokade eller uro. Disse aftaler har medført overbærenhed og tolerance med et vist niveau af uroligheder. S, SF, RV og EL er i lighed med høringssvaret fra IMR bekymret for, at strafskærpelserne for ikkevoldelige aktioner vil signalere, at politiet skal gribe ind på et tidligere tidspunkt, end de ville have gjort på nuværende tidspunkt. Vi finder, at de nuværende aftaler mellem politi og fagforeninger fortsat skal kunne definere spillerummet for faglige konflikter.

S, SF, RV og EL bemærker, at ministeren ikke har svaret af- eller bekræftende på, om det er ministerens intention at gribe ind i flere faglige konflikter eller demonstrationer end i dag, jf. ministerens svar på spørgsmål nr. 112. Ministeren giver ligeledes heller ikke en garanti for, at lovforslaget ikke kan anvendes på faglige konflikter, jf. ministerens svar på spørgsmål nr. 86.

Det er S, SF, RV og EL's opfattelse, at der skal skrides ind over for grove og alvorlige uroligheder. Vi noterer os også, at lovforslaget primært er rettet mod dem, der ikke bruger vold, og endelig at lovforslaget ikke indeholder en nykriminalisering.

Vi er dog betænkelige ved den måde, lovforslaget er skruet sammen på, dels med uklare regler. dels sammenstillingen af en række paragraffer med § 134 a, hvor ministeren ikke har kunnet angive andre lande, der har lignende, vidtgående lovgivning.

Amnesty International angiver, at det er uhensigtsmæssigt at angive så detaljerede retningslinjer for det fremtidige strafniveau i de omfattede sager. S, SF, RV og EL mener, at det er et grundlæggende princip, at domstolen foretager udmålingen af straffe, og at vi derfor lovgivningsmæssigt skal afholde os fra detailregulering af straffeniveauet, indtil det arbejde, Straffelovsrådet sidder med om selv samme spørgsmål, er tilendebragt. Vi må gå ud fra, at regeringen er enig i, at det er vigtigt, at Staffelovrådet kommer med sin udtalelse om det principielle spørgsmål om, hvordan lovgiver hensigtsmæssigt kan tilkendegive, hvordan straffen for visse lovovertrædelser bør være i forskellige typesituationer, og at den derfor kan indse, at vi derfor bør vente med at lave lovgivning på denne måde som i dette lovforslag.

S, SF, RV og EL finder ikke, at argumentationen for proportionaliteten i bøderne har godtgjort de foreslåede bødestørrelser. I ministerens svar på spørgsmål nr. 21 slås det blot fast, »at regeringen lægger vægt på en konsekvent retshåndhævelse«, og at »straffen efter justitsministeriets opfattelse i højere grad end i dag afspejler den alvor og grovhed, som disse forbrydelser har, når de begås i forbindelser med grov forstyrrelse af den offentlige orden.« Vi savner en mere uddybende begrundelse, der sammenholdes med det andet faktum, at det også skal omfatte personer, som ikke anses for deltagere i uroligheder. Der er ligeledes ikke redegjort overbevisende for det nuværende strafniveau, således at det er muligt at vurdere, om der er behov for en strafskærpelse, og det er usædvanligt, at ministeren ikke er bekendt med nyere domme, der kan belyse strafniveauet for hærværk i sager, der vil være omfattet af de foreslåede strafskærpelsesregler, således at der foreligger et oplyst grundlag for nødvendigheden af strafskærpelsen. Og lige så usædvanligt er det, at det ikke er muligt at få oplyst, hvad strafskærpelsen konkret går ud på, hvilket ikke vides i forhold til hærværk, da ministeren ikke har kunnet pege på nyere domspraksis og dermed heller ikke på, hvilket strafniveau der skal tages udgangspunkt i, når det skal hæves.

I forhold til § 119, stk. 3, har Folketinget allerede en gang i år skærpet straffen (lov nr. 501, juni 2009) med den begrundelse, at der skulle kunne idømmes hårdere straffe i grove tilfælde. S, SF, RV og EL kan ikke forstå, at denne strafferamme nu er utilstrækkelig til at afspejle forbrydelsens grovhed. Dette forhold bliver ikke mindre mystisk af, at argumentationen for lovforslaget handler om at forebygge uroligheder, når ministeren ikke kan redegøre for konkrete domme på området.

Vi bemærker, at ministeren i svar på spørgsmål nr. 40 skriver: »Det er generelt ikke en betingelse for anvendelse af straffelovens § 119, stk. 3, at den pågældende person f.eks. først har fået mulighed for at slippe væk fra området, eller at en demonstration eller anden forsamling er blevet opløst af politiet.« Det er betænkeligt, eftersom den foreslåede strafskærpelse sigter på at ramme dem, der blot er tilstede, hvor der er uroligheder. Det må være et minimum, at disse mennesker får mulighed for at undslippe urolighederne, så de kan unddrage sig en strafskærpelse.

S, SF, RV og EL forstår, at lovforslaget ikke kan ses som et udtryk for, at man gøres ansvarlig for noget, andre har gjort, jf. ministerens svar på spørgsmål nr. 23, og at det er forsættet til uroligheder, der afgør skærpelsen. Vi bemærker i den anledning, at det ikke er særlig klar defineret, hvornår man har forsæt.

S, SF, RV og EL konstaterer, at justitsministeren ikke mener, lovforslaget på dette område rejser spørgsmål i forhold til EMRK, men også at lovforslaget giver Danmark førertrøjen på i de nordiske lande, hvad angår tidsudstrækningen af præventive anholdelser, idet Norge har en tidsgrænse på 4 timer og Sverige på 6.

Vi konstaterer ligeledes, at præventive anholdelser er et alvorligt indgreb i den personlige frihed, da indgrebet foregår, før der er begået en kriminel handling, og altså alene på baggrund af en mistanke.

S, SF, RV og EL har tillid til politiet, men må anerkende, at når det går hårdt for sig, kan der ske fejlskøn, at disse er sjældent forekommende, men også at borgeren skal beskyttes mod vilkårligheder. Vi ønsker langt mere viden om, hvordan præventive anholdelser anvendes i dag, både i Danmark og i andre lande, og en dokumentation af behovet for udvidelse, før vi vil tage stilling til, om vi kan støtte en udvidelse.

Imidlertid er der allerede i dag brug for en række forbedringer af de præventive anholdelser i forhold til den ordning, der eksisterer i dag. Vi finder, at det bør være et klart og lovmæssigt formuleret kriterium, at der forud for en præventiv anholdelse skal være begået en strafbar handling eller foreligge et påbud fra politiet, som efterfølgende er blevet overtrådt. Der bør ligeledes være krav til dokumentation af forløbet og en indberetningsordning, således at en eventuel klagesag kan behandles så korrekt som muligt, og der bør altid oplyses herom til den tilbageholdte person. S, SF, RV og EL ser derfor på muligheden for ændringsforslag.

I ministerens svar på spørgsmål nr. 24 redegøres for retspraksis fra Menneskerettighedsdomstolen i forhold til præventive anholdelser, og det ser ud til, at disse er godkendt, når der har været en forudgående advarsel eller påbud til demonstranter fra politiet eller der forud for anholdelse har fundet en lovovertrædelse sted. Dette underbygger, at vi vil se på muligheden for forslag til ændringer. S, SF, RV og EL kan således ikke finde belæg for, at der kan anholdes en hel busfuld demonstranter, uden at der er et forudgående hændelsesforløb, således som justitsministeren udtalte på tv, jf. Steel mod Storbritannien.

S, SF, RV og EL er enige i, at politiet skal have mulighed for at kunne dokumentere et hændelsesforløb i efterforskningsmæssigt øjemed, således at de skyldige kan retsforfølges eller uskyldige frikendes.

Vi skal blot bemærke, at der på nuværende tidspunkt ikke er skabt klarhed over, hvorvidt det er lovligt at offentliggøre videooptagelser, når politiet f.eks. gerne vil modsvare en kritik om overdreven brug af magt, f.eks. i forbindelse med en demonstration.

Retsudvalget har haft ministeren i samråd om lovligheden af offentliggørelse af videooptagelser til andre formål end efterforskning, og ministeren kunne ikke redegøre herfor, hverken i forhold til persondatalovens § 5 eller retsplejelovens § 818.

S, SF, RV og EL finder, at dette spørgsmål bør afklares inden topmødet, ligesom vi finder, der bør foreligge retningslinjer for, at det, der filmes, sker på en så objektiv måde som muligt, og hvordan en eventuel offentliggørelse skal ske, således at offentligheden har vished for, at det er det hele uredigerede materiale, der lægges frem.

S, SF, RV og EL vil stemme imod lovforslaget. Vi mener, at det at straffe mennesker og sætte dem i fængsel er så alvorligt, at der skal være dokumentation for behovet for lovændringer, og lovgivningen skal være klar, så borgeren har mulighed for at vide, hvad der er strafbart.

Der mangler stadig en række svar fra justitsministeren, derfor vil vi i en tillægsbetænkning efter 2. behandling af lovforslaget komme med yderligere bemærkninger og stille ændringsforslag.

Inuit Ataqatigiit, Siumut, Tjóðveldisflokkurin og Sambandsflokkurin var på tidspunktet for betænkningens afgivelse ikke repræsenteret med medlemmer i udvalget og havde dermed ikke adgang til at komme med indstillinger eller politiske udtalelser i betænkningen.

En oversigt over Folketingets sammensætning er optrykt i betænkningen.

Med ændringsforslaget foreslås tidspunktet for lovens ikrafttræden ændret til den 3. december 2009, da lovforslaget forventes tredjebehandlet af Folketinget den 26. november 2009.