Fremsat den 17. december 2009 af
Karina Lorentzen Dehnhardt (SF), Anne Baastrup (SF),
Meta Fuglsang (SF) og Ole Sohn (SF)
Forslag til folketingsbeslutning
om at forbedre retssikkerheden ved administrativt
tildelt isolation
Folketinget pålægger regeringen inden udgang af
denne folketingssamling at udarbejde og fremsætte lovforslag,
der forbedrer gældende forhold omkring administrativt tildelt
isolation under afsoning ved at sikre:
a) at der
fastsættes en vejledende øvre grænse for, hvor
længe en indsat kan udelukkes fra fællesskab med andre
indsatte,
b) at der
fastsættes klare mål for nedbringelse af brugen af
udelukkelse fra fællesskab med andre indsatte,
c) at
afgørelser om langvarige udelukkelser skal forelægges
en dommer,
d) at den indsatte
skal have en begrundelse for afgørelsen,
e) at brugen af
delvis isolation udbygges og
f) at
Kriminalforsorgen pålægges at udvikle en generel
strategi for anvendelse af delvis isolation, og at de enkelte
fængsler påbydes at udforme en lokal strategi.
Bemærkninger til forslaget
Forslagets formål
Der foreligger i dag dokumentation for, at
isolationsfængsling kan indebære omfattende
skadevirkninger, og undersøgelser har vist, at
størstedelen af de isolationsfængslede oplever
symptomer såsom forvirring, søvnløshed,
hallucinationer, depression og angst. Helbredet kan tage skade
efter bare få dages isolation. Et af de største
problemer med isolationsfængsling er, at meningsfuld social
kontakt reduceres til et absolut minimum, hvilket har en negativ
indflydelse på den indsattes psykiske helbred
1Smith, Peter Schaff (2006): The Effects of Solitary
Confinement on Prison Inmates. A Brief History and Review of the
Literature i Crime and Justice. vol. 34, 2006 p. 34. De isolerede
indsatte befinder sig - så at sige - i et fængsel inden
for fængslet og lider under en ekstrem form for udelukkelse.
Grundet isolationen kan de indsatte forsvinde ud af
retfærdighedens skue - hvorfor det kan være vanskeligt
at værne om de indsattes rettigheder - selv i samfund, som
traditionelt er kendetegnet ved en høj grad af
retssikkerhed2Smith, Peter Scharff (2008): Solitary Confinement. An
Introduction to The Istanbul Statement on the Use and Effects of
Solitary Confinement i Torture. Vol. 18, nr. 1, 2008 p.
56-57..
Isolationsfængslings mange implikationer har fået
en lang række anerkendte eksperter på området til
at gå sammen om udformningen af en international deklaration
om isolationsfængsling - Istanbulerklæringen af 9.
december 2007. Hensigten med Istanbulerklæringen er dels at
oplyse om isolationsfængslingens skadevirkninger, dels at
præge standarder for fremtidig anvendelse.
Istanbulerklæringen beskriver isolationsfængsling som
en praksis, der i visse tilfælde kan udgøre
nedværdigende og umenneskelig behandling, hvilket er en
overtrædelse af flere internationale konventioner, herunder
den europæiske menneskerettighedskonvention og FN's
torturkonvention
3The Istanbul Statement on the Use and Effects of Solitary
Confinement Adopted on 9. December 2007 at the International
Psychological Trauma Symposium, Istanbul. p. 3. Optrykt i Torture
Volume 18, Number 1, 2008 pp.63 - 66.. Istanbulerklæringen
stiller derfor krav om, at uanset de specifikke
omstændigheder og uanset om isolationen er af
disciplinær eller administrativ karakter, skal
isolationsfængsling begrænses til et absolut
minimum4The Istanbul Statement on the Use and Effects of Solitary
Confinement (2007) p. 4 Adopted on 9. December 2007 at the
International Psychological Trauma Symposium, Istanbul. p. 3.
Optrykt i Torture Volume 18, Number 1, 2008 pp.63 - 66..
I Danmark er der med virkning fra 1. januar 2007 (lov nr. 1561
af 20. december 2006) gennemført en lang række
ændringer af retsplejelovens regler om
varetægtsfængsling i isolation. Formålet med
ændringerne er at begrænse antallet og varigheden af
varetægtsfængslinger i isolation, og man skærpede
derfor den øvre tidsgrænse for
isolationsfængslingens varighed, jf. retsplejeloven §
770 c.
Retsplejelovens regler om isolation i forbindelse med
varetægtsfængsling finder imidlertid ikke anvendelse i
forhold til udelukkelser fra fællesskab under afsoning. Dette
er en anden type isolationsfængsling, som er karakteriseret
ved en virkelig ringe retssikkerhed. Det betyder bl.a., at der ikke
i straffuldbyrdelsesloven er berammet en øvre
tidsgrænse for administrativt tildelt isolation under
afsoning.
Set i lyset af den markante belastning og risiko for
forstyrrelse af det psykiske helbred, som isolation
indebærer, bør retssikkerheden omkring ordningen om
udelukkelse fra fællesskab forbedres. Det er
forslagsstillernes klare opfattelse, at der er behov for
formuleringen af en klar strategi for en forbedring af praksis for
de indsatte, som er udelukket fra fællesskab, således
at både antallet og varigheden af udelukkelserne fra
fællesskab effektivt kan nedbringes.
Tidsbegrænsninger
Det foreslås, at der fastsættes
tidsbegrænsninger for, hvor længe en indsat kan
isoleres under afsoningen gældende for ufrivillig isolation.
Tidsbegrænsningerne, hvad angår isolation under
varetægt, bør have afsmittende virkning på
reglerne om udelukkelse fra fællesskab, jf. retsplejeloven
§ 770 c, hvori der fastsættes øvre grænser
for den samlede udstrækning af en
isolationsfængsling.
Det skal i lighed med gældende regler for isolation
under varetægtsfængsling være muligt
undtagelsesvis at fravige de øvre grænser, hvis
afgørende hensyn nødvendiggør fortsat
isolation. Muligheden for en undtagelsesvis dispensation fra
gældende regler kan imødekomme de særlige
tilfælde, hvor særlig farlige indsatte og
undvigelsestruede indsatte skønnes at skabe behov for
udelukkelse fra fællesskab i længere tid.
Forslagsstillerne finder, at disse tilfælde bør
bringes for en dommer.
I forlængelse af en skærpelse af reglerne for
tidsbegrænsninger er der behov for, at der samtidig
formuleres nogle konkrete målsætninger for nedbringelse
af varighed og antal af administrativt tildelt isolationer.
Forelæggelse for dommer i afgørelser om
længerevarende udelukkelser
Forslagsstillerne finder, at der i lighed med gældende
regler for varetægtsfængslinger i isolation bør
være mulighed for at få indbragt afgørelser om
ufrivillig udelukkelse fra fællesskab, der strækker sig
længere end 14 dage, for en domstol.
Udelukkelse fra fællesskab er et alvorligt indgreb, som
kan have skadelige konsekvenser for den indsattes helbred
såvel fysisk som psykisk. Det er derfor kun rimeligt, at
Kriminalforsorgen skal godtgøre anmodningen om at
forsætte isolationen i en udstrakt periode over for en
domstol.
Begrundelse
Ifølge forvaltningsloven § 24, stk. 3, har den
indsatte ikke adgang til en begrundelse i sager om
tvangsmæssig udelukkelse fra fællesskab. Det er
imidlertid forslagsstillernes opfattelse, at den indsatte skal have
mulighed for at kende bevæggrunden til
fængselsmyndighedernes beslutning, medmindre der
forelægger tungtvejende årsager til, at den isolerede
ikke bør have adgang til en udtømmende begrundelse. I
disse tilfælde bør det være muligt både at
tilgodese den indsatte og eventuelle vidner, hvorfor det
foreslås, at der i sager med sådanne tungtvejende
årsager gives en begrundelse, hvor visse nærmere
definerede informationer udelukkes fra begrundelsen.
Delvis isolation
Ifølge bekendtgørelse nr. 440 af 30. maj 2008,
§ 6, om udelukkelse fra fællesskab påhviler det
personalet at være opmærksom på, om indsatte, der
har været isoleret i mere end 14 dage, har behov for
øget personkontakt, tilsyn af læge, psykiater eller
lignende. Ifølge stk. 2 skal personalet være
opmærksomme på, om der under henvisning til den
indsattes forhold sammenholdt med hensynet til orden og sikkerhed i
institutionen kan ske lempelser, f.eks. i form af fællesskab,
arbejde i fællesskab eller fritidsaktiviteter.
Indsatte har adgang til fællesskab med andre fanger, jf.
fællesskabsbekendtgørelsen
Bekendtgørelse nr. 147 af
28/02/2008: Bekendtgørelse om indsattes adgang til
fællesskab m.v. med andre indsatte i kriminalforsorgens
institutioner.
Ifølge Istanbulerklæringen er et af de mest
problematiske aspekter ved isolationsfængsling mangelen
på meningsfuld social kontakt
6Smith, Peter Scharff (2008): Solitary Confinement. An
Introduction to The Istanbul Statement on the Use and Effects of
Solitary Confinement i Torture. Vol. 18, nr. 1, 2008 p. 61. Der er
derfor et stort behov for, at indsatsen for at højne
niveauet af meningsfuld social kontakt skærpes
betydeligt.
Derfor opfordrer forslagsstillerne regeringen til at tage
initiativer til at udvide mulighederne for delvis udelukkelse fra
fællesskab - en ordning, hvor den fængslede er
afskåret fra samvær og kontakt med bestemte andre
indsatte, men ikke alle. Det foreslås derfor, at der oprettes
mindre enheder, hvor de delvis isolerede afsonere kan bo sammen.
Disse fællesskabsenheder kan medvirke til, at den
meningsfulde sociale kontakt kan bevares, og dermed sikre, at den
indsattes helbred ikke tager langvarig og permanent skade.
Det er endvidere forslagsstillernes opfattelse, at
Kriminalforsorgen bør pålægges at udvikle en
generel strategi for anvendelse af delvis isolation, samtidig med
at de enkelte fængsler påbydes at udforme en lokal
strategi.
Der bør endvidere kigges nærmere på den
frivillige isolation. I 2008 sad 439 indsatte i
»frivillig« udelukkelse fra fællesskab
Kriminalforsorgens statistik 2008 p. 41.. Selv om fangerne i
princippet selv vælger at lade sig isolere, har ensomheden og
mangelen på menneskelig kontakt stadig væk alvorlige
psykiske konsekvenser. Ofte er det trusler og vold, der tvinger de
svageste fanger til at lade sig isolere. Den frivillige isolation
er et valg, der træffes i mangel på bedre. Der er
også her behov for at undersøge mulighederne for at
udbygge brugen af den delvise isolation.
Uddannelse af Kriminalforsorgens personale i
konflikthåndtering
For at sikre implementeringen af en styrket indsats på
området omkring udelukkelse fra fællesskab er der et
øget behov for også at fokusere på personalet i
Kriminalforsorgen. Da personalet i fængslerne er nogle af de
vigtigste aktører i en sådan indsats, bør disse
tilbydes forskellige muligheder for uddannelsesforløb.
Det er helt centralt, at personalet i landets fængsler
har de fornødne kompetencer både med hensyn til
overordnede pædagogiske kompetencer og de mere
målrettede, bl.a. i forhold til konflikthåndtering
m.v.
Gældende regler om varetægtsfængsling i
isolation
§ 770 c. Hvis sigtelsen angår en
lovovertrædelse, som efter loven ikke kan medføre
fængsel i 4 år, må isolation ikke finde sted i et
sammenhængende tidsrum på mere end 14 dage.
Stk. 2. Hvis sigtelsen angår en
lovovertrædelse, som efter loven kan medføre
fængsel i 4 år eller derover, men ikke fængsel i
6 år, må isolation ikke finde sted i et
sammenhængende tidsrum på mere end 4 uger.
Stk. 3. Hvis sigtelsen angår en
lovovertrædelse, som efter loven kan medføre
fængsel i 6 år eller derover, må isolation ikke
finde sted i et sammenhængende tidsrum på mere end 8
uger. Retten kan dog undtagelsesvis tillade, at en isolation
udstrækkes ud over 8 uger, hvis afgørende hensyn til
forfølgningen gør fortsat isolation
påkrævet, uanset den tid arrestanten hidtil har
været isoleret, og lovovertrædelsen kan ventes at ville
medføre straf af fængsel i mindst 2 år.
Stk. 4. Isolation må ikke finde sted i et
sammenhængende tidsrum på mere end 6 måneder,
medmindre sigtelsen angår en forsætlig
overtrædelse af straffelovens kapitler 12 eller 13 eller en
overtrædelse af straffelovens §§ 191 eller
237.
Stk. 5. Hvis arrestanten er under 18 år, må
isolation ikke finde sted i et sammenhængende tidsrum
på mere end 4 uger, medmindre sigtelsen angår en
forsætlig overtrædelse af straffelovens kapitler 12
eller 13.
Isolation i forbindelse med varetægtsfængsel er
ydermere underlagt regler om, at isolation i mere end 2 uger skal
forelægges en dommer, jf. retsplejeloven:
§ 770 d, stk. 2. Ved rettens afgørelse om
isolation finder reglerne i § 764, stk. 2-4,
§ 766, § 767, stk. 1, og
§§ 768-769 i øvrigt tilsvarende anvendelse.
Ved iværksættelse af isolation må den
første frist for indgrebets længde dog ikke overstige
2 uger. Hvis arrestanten er under 18 år, kan fristen for
isolation højst forlænges med 2 uger ad gangen.
Stk. 3. Politiets anmodning om fortsat isolation skal
fremsættes skriftligt over for retten. Anmodningen skal
være begrundet. Inden politiet fremsætter anmodning om
forlængelse ud over 8 uger, jf. § 770 c,
stk. 3, eller ud over 4 uger, hvis arrestanten er under 18
år, jf. § 770 c, stk. 5, skal Rigsadvokatens
godkendelse indhentes. Hvis Rigsadvokatens godkendelse ikke
foreligger, kan forlængelse af isolation ikke ske.
Gældende regler vedrørende udelukkelse fra
fællesskab
Ifølge straffuldbyrdelseslovens § 63 kan
fængselsmyndigheden beslutte, at en indsat kan udelukkes fra
fællesskab med andre indsatte, hvis det er
nødvendigt:
1) for at forebygge
undvigelse, strafbar virksomhed eller voldsom adfærd,
2) for at
gennemføre foranstaltninger, der er nødvendige af
sikkerhedshensyn eller påkrævet for at
gennemføre en almindelig sundhedskontrol eller forebygge
smittefare, eller
3) fordi den
indsatte udviser en grov eller oftere gentagen utilladelig
adfærd, som er åbenbart uforenelig med fortsat ophold i
fællesskab med andre indsatte
Lovbekendtgørelse nr. 1337 af 3/12 - 2007.
Bekendtgørelse af lov om fuldbyrdelse af straf m.v. §
63
Det nuværende regelsæt giver
fængselsmyndigheden mulighed for at isolere de indsatte uden
at give dem en begrundelse for beslutningen, uden at give dem
mulighed for at få indblik i sagen, uden at de får
oplyst, hvor længe de skal sidde isoleret, og uden mulighed
for at få deres sag prøvet af en domstol.
Hvis en isoleret indsat ønsker en skriftlig begrundelse
for udelukkelsen fra fællesskab, skal denne ifølge
vejledning om udelukkelse af indsatte fra fællesskab
Vejledning nr. 28 af 3. juni 2008 om udelukkelse af indsatte
fra fællesskab, herunder anbringelse i observationscelle
m.v., i fængsler og arresthuse.
Den indsatte har ikke ret til aktindsigt i sager om
udelukkelse fra fællesskab, jf. forvaltningslovens § 9,
stk. 4, hvorfor en anmodning om aktindsigt kan afslås alene
med en henvisning til den nævnte bestemmelse.
Endvidere er der heller ikke krav om, at der foretages
partshøring efter forvaltningslovens § 19, jf. §
19, stk. 2, nr. 4.
10Vejledning nr. 28 af 3. juni 2008 om udelukkelse
af indsatte fra fællesskab, herunder anbringelse i
observationscelle m.v., i fængsler og arresthuse.
Efter straffuldbyrdelseslovens § 112 har den dømte
adgang til udvidet domstolsprøvelse af en række
særlig indgribende administrative afgørelser truffet i
medfør af straffuldbyrdelsesloven, som f.eks.
tilbageholdelse af breve eller konfiskation af genstande, hvorimod
dømte i afgørelser om udelukkelse fra
fællesskab under afsoning ikke er omfattet af denne udvidede
adgang til domstolsprøvelse. Ifølge
straffuldbyrdelseslovens § 111 om administrativ klageadgang
kan afgørelser, der i henhold til straffuldbyrdelsesloven er
truffet af de lokale kriminalforsorgsmyndigheder, politiet eller
restanceinddrivelsesmyndigheden, dog påklages til
justitsministeren
Anvendelse af udelukkelse fra fællesskab under
afsoning
Justitsministeren har ved besvarelse af REU alm. del -
spørgsmål 299, 2008-09 redegjort for antallet af
udelukkelser fra fællesskab. Tallene fremgår af
nedenstående tabel.
Tabel 1: Udelukkelse fra
fællesskab |
| | 1-3 dage | 4-7 dage | 8-14
dage | 15-28
dage | Mere end 28
dage | I alt |
2004 | 219 | 170 | 155 | 113 | 30 | 687 |
2005 | 238 | 169 | 171 | 130 | 51 | 759 |
2006 | 201 | 175 | 157 | 126 | 56 | 715 |
2007 | 174 | 132 | 159 | 127 | 39 | 631 |
2008 | 182 | 184 | 170 | 130 | 38 | 704 |
Kilde: Besvarelse af REU alm. del -
spørgsmål 299, 2008-09. Tallene fra 2008 stammer fra
Kriminalforsorgens statistik for 2008 |
Direktoratet for Kriminalforsorgen har oplyst, at der i
årene fra 2004 og til og med 2008 er registreret
ovenstående tal vedrørende tvangsmæssig
udelukkelse fra fællesskab efter straffuldbyrdelseslovens
§ 63 (Tallene fra 2008 stammer fra Kriminalforsorgens
statistik for 2008). Såvel afsonere som
varetægtsarrestanter kan udelukkes fra fællesskab under
henvisning til den pågældende bestemmelse, og de
oplyste tal omhandler således begge kategorier af indsatte.
Tallene omhandler derimod ikke varetægtsarrestanter, der er
isolerede efter rettens bestemmelse.
Justitsministeren har endvidere ved besvarelse af REU alm. del
- spørgsmål 300, 2008-09 redegjort for den
gennemsnitlige varighed af isolation under afsoning fordelt
på de seneste 5 år. Det fremgår af besvarelsen,
at de længste anbringelser i årene 2004-2008 (1.
halvår) var af en varighed på omkring et
år.
Erfaringer med skærpelse af reglerne om anvendelse af
varetægtsfængsling i isolation
Ifølge Rigsadvokatens redegørelse for anvendelse
af varetægtsfængsling i isolation for 2007
112008 - 09 REU alm. del -
Notat 197. 16. december 2008. resulterede skærpelsen af
reglerne om anvendelse af isolationsfængsling i et markant
fald i antallet af isolationsfængslinger med 42,6 pct. fra
2006 til 2007.
Endvidere var der et fald fra 8 pct. til 4,6 pct. i antallet
af isolationsfængslinger vurderet i forhold til det samlede
antal af varetægtsfængslinger. Det samlede antal dages
isolationsfængsling faldt med 48 pct. fra 13.838 til 7.189
dages isolationsfængsel. Ifølge Rigsadvokatens
redegørelse anslås skærpelsen i reglerne om
anvendelse af isolationsfængsel at udgøre den
væsentligste årsag til det kraftige fald i anvendelsen
i isolationsfængslinger fra 2006-2007.
122008 - 09 REU alm. del -
Notat 197. 16. december 2008, s. 8
Skriftlig fremsættelse
Karina Lorentzen
Dehnhardt (SF):
Som ordfører for forslagsstillerne tillader jeg mig
herved at fremsætte:
Forslag til folketingsbeslutning om at
forbedre retssikkerheden ved administrativt tildelt isolation.
(Beslutningsforslag nr. B 93).
Jeg henviser i øvrigt til de bemærkninger, der
ledsager forslaget, og anbefaler det til Tingets velvillige
behandling.
Officielle noter