L 74 (som fremsat): Forslag til lov om ændring af lov om folkekirkens økonomi. (Finansiering af nye præstestillinger, forenkling og bedre styring af fællesfonden m.v.).

Fremsat den 16. november 2005 af kirkeministeren (Bertel Haarder)

Forslag

til

Lov om ændring af lov om folkekirkens økonomi

(Finansiering af nye præstestillinger, forenkling og bedre styring af fællesfonden m.v.)

§ 1

I lov om folkekirkens økonomi, jf. lovbekendtgørelse nr. 707 af 29. juni 2004, foretages følgende ændringer:

1. I § 2, stk. 1, indsættes efter nr. 7 som nyt nummer:

»8) Refusion til fællesfonden for løn, godtgørelse, pensionsbidrag m.v. til præstestillinger, som ikke finansieres af statskassen eller fællesfonden, efter bestemmelser fastsat af kirkeministeren.«

Nr. 8 €" 15 bliver nr. 9 €" 16.

2. I § 2, stk. 1, indsættes efter nr. 12, der bliver nr. 13, som nyt nummer:

»14) Tilskud til Danske Sømands- og Udlandskirker.«

Nr. 13 €" 15, der bliver nr. 14 €" 16, bliver herefter nr. 15 €" 17.

3. I § 3, stk. 1, indsættes efter »indtægter«: », herunder renter, udbytte m.v.,«.

4. I § 3, stk. 2, ændres »Leje- og driftsindtægter« til: »Renter, udbytte m.v. af præsteembedets kapitaler samt leje- og driftsindtægter«.

5.§ 10 affattes således:

» § 10. Fællesfonden er folkekirkens fælleskasse. Fællesfonden bestyres af stiftsøvrighederne og af et administrativt fællesskab efter bestemmelser fastsat af kirkeministeren og under ansvar over for kirkeministeren.«

6.§ 11 affattes således:

» § 11. Af fællesfonden afholdes folkekirkens udgifter, for så vidt de ikke er omfattet af § 2, § 17c, stk. 3 og 4, eller § 20, herunder:

1) Løn, godtgørelse m.v. til præster og provster.

2) Udgifter vedrørende stiftsadministrationerne, herunder pensioner til tidligere tjenestemandsansatte medarbejdere.

3) Pensioner til tidligere tjenestemandsansatte kirkefunktionærer.

4) Udgifter til folkekirkens fælles IT-løsninger.

5) Tilskud efter kirkeministerens bestemmelse til hel eller delvis dækning af udgifter til uddannelse af ansatte i folkekirken og af personer, der ønsker sådan ansættelse.

6) Tilskud efter kirkeministerens bestemmelse til hel eller delvis dækning af udgifter til særlige menigheder.

7) Udgifter til revision af de lokale kirkelige kasser.

8) Udligning, jf. § 13, stk. 1.

9) Generelt tilskud, jf. § 13, stk. 2.

Stk. 2. Af fællesfonden kan endvidere afholdes udgifter, der vedrører lokale kirkelige aktiviteter, herunder:

1) Forsikrings- og skadesudgifter.

2) Udgifter til de særlige sagkyndige, der er nævnt i lov om folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde § 8, stk. 2.

3) Udgifter til det særlige syn, der er nævnt i lov om folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde § 33.

4) Udgifter til den sagkyndige medvirken og registrering, der er nævnt i lov om folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde § 21, stk. 2 og 3.

Stk. 3. For udgifter efter stk. 2 kan fællesfonden efter kirkeministerens bestemmelse opkræve hel eller delvis refusion fra kirke-, præstegårds- eller provstiudvalgskassen.

Stk. 4. I refusion efter stk. 3 af skadesudgifter, jf. stk. 2, nr. 1, kan kirkeministeren beslutte at indregne en henlæggelse, dog således at den samlede henlæggelse ikke kan udgøre et større beløb end den gennemsnitlige årlige skadesudgift.«

7.§ 13 affattes således:

» § 13. Der kan efter kirkeministerens bestemmelse af fællesfonden ydes et udligningstilskud til nedsættelse af det kirkelige ligningsbeløb i kommunen. Det samlede beløb, der anvendes på denne måde, må ikke overstige 120 mio. kr. Beløbet reguleres en gang årligt fra og med 2007 efter pris- og lønudviklingen. Kirkeministeren fastsætter bestemmelser om, hvordan beløbet fordeles blandt kommunerne.

Stk. 2. Der kan efter kirkeministerens bestemmelse ydes et generelt tilskud til nedsættelse af det kirkelige ligningsbeløb i kommunen. Beløbet fordeles mellem kommunerne efter samme principper, som anvendes ved fordeling af landskirkeskatten, jf. § 15, stk. 4.«

8.§ 14, stk. 1-2, ophæves, og i stedet indsættes:

»Fællesfonden oppebærer pensionsbidrag fra kirkekasserne for tjenestemandsansatte kirkefunktionærer. Pensionsbidraget fastsættes af kirkeministeren.«

Stk. 3 - 5 bliver herefter stk. 2 - 4.

9. I § 14, stk. 5, der bliver stk. 4, ændres »stk. 1 - 4« til: »stk. 1 - 3«.

10. Efter § 14 indsættes:

» § 14 a. Fællesfonden kan optage lån til investeringsformål. Fællesfonden kan i øvrigt ved kassekredit eller lignende optage lån på højst 100 mio. kr.

Stk. 2. Fællesfonden kan optage lån til finansiering af skadesudgifter, der ligger ud over det på fællesfondens budget fastsatte beløb til skadeserstatninger, inden for en ramme på 500 mio. kr.«

11.§ 15, stk. 1, ophæves, og i stedet indsættes:

»Myndigheder og institutioner, der helt eller delvist finansieres af fællesfonden, indsender forslag til budget for deres indtægter og udgifter på fællesfonden i det følgende regnskabsår. Forslagene indsendes til kirkeministeren inden en af denne fastsat frist.

Stk. 2. Kirkeministeren fastsætter fællesfondens budget. Der kan ikke budgetteres med samlede udgifter, der er større end indtægterne fra landskirkeskatten, andre indtægter samt eventuelt videreført overskud fra tidligere år.«

Stk. 2 - 3 bliver herefter stk. 3 - 4.

12.§ 17, stk. 1, ophæves, og i stedet indsættes:

»Kirkeministeren aflægger regnskab for fællesfonden.

Stk. 2. Kirkeministeren fastsætter regler om fællesfondens regnskabsvæsen. Ved reglernes fastsættelse kan kirkeministeren ud over at tage hensyn til sikkerhed og orden inden for regnskabsområdet tage hensyn til mulighederne for at tilvejebringe oplysninger til brug for økonomisk planlægning, styring og kontrol.

Stk. 3. Stiftsøvrighederne, det i § 10 nævnte administrative fællesskab samt de institutioner, der helt eller delvist finansieres af fællesfonden, meddeler kirkeministeren de oplysninger og tilvejebringer det regnskabsmæssige materiale, som kirkeministeren finder nødvendigt for at aflægge fællesfondens regnskab.«

Stk. 2 bliver herefter stk. 4.

13.§ 19, stk.1, 1. pkt., affattes således:

»Landskirkeskatten udbetales til det i § 10 nævnte administrative fællesskab og udbetales herfra til stiftsøvrighederne og de institutioner, der helt eller delvist finansieres af fællesfonden.«

14. I § 20, stk. 2, indsættes som 3. pkt.:

»Det antal stillinger, der finansieres som nævnt i 1. og 2. pkt., fastsættes på de årlige finanslove.«

15. I § 21, stk. 2, indsættes som 2. pkt.:

»Stiftsøvrighederne udpeger bygningskonsulenter vedrørende præstegårde og præstegårdskonsulenter.«

16.§ 23, stk. 1, ophæves, og i stedet indsættes:

»Stiftsøvrighederne bestyrer kirkernes og præsteembedernes øvrige kapitaler. Gravstedskapitaler (engangsvederlag for gravstedsvedligeholdelse) udbetales til kirkekasserne efter et serieprincip. Kirkeministeren kan fastsætte nærmere regler om kapitalernes bestyrelse.

Stk. 2. Stiftsøvrighederne aflægger regnskab for de i stk. 1 nævnte kapitaler efter bestemmelser fastsat af kirkeministeren.

Stk. 3. Udgifterne til stiftsøvrighedens bestyrelse af de i stk. 1 nævnte kapitaler afholdes efter kirkeministerens bestemmelse af de indtægter, der er forbundet med kapitalforvaltningen.«

Stk. 2 bliver herefter stk. 4.

§ 2

Loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende, jf. dog stk. 2 - 4.

Stk. 2. Lov om folkekirkens økonomi § 3, stk. 1 - 2, og § 14, stk. 1, som affattet ved denne lovs § 1, nr. 3 - 4, og nr. 8, om forrentning af kirkernes og præsteembedernes kapitaler og om pensionsbidrag har virkning fra og med budgetår 2007.

Stk. 3. Lov om folkekirkens økonomi § 23, stk. 1 - 3, som affattet ved denne lovs § 1, nr. 16, om udbetaling af gravstedskapitaler gælder alene for vedligeholdelsesaftaler, der indgås den 1. januar 2007 eller senere.

Stk. 4. Kirkeministeren fastsætter tidspunktet for ikrafttrædelsen af lov om folkekirkens økonomi § 10, § 17, stk. 1 - 3, og § 19, stk. 1, 1. pkt., som affattet ved denne lovs § 1, nr. 5, og nr. 12 - 13, om det administrative fællesskab.

Stk. 5. Bestemmelsen i § 1, nr. 1, om lokal finansiering af præsteløn skal revideres i Folketingssamlingen 2012/2013.

§ 3

Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland. Loven kan ved kgl. anordning sættes i kraft for Færøerne med de afvigelser, som de særlige færøske forhold tilsiger.

Bemærkninger til lovforslaget

Almindelige bemærkninger

1. Indledning

Formålet med lovforslaget er at fortsætte og forstærke de seneste års udvikling i retning af øget gennemsigtighed og decentralisering inden for folkekirkens økonomi.

Folkekirkens fællesfond, der omfatter folkekirkens fælles økonomi og primært finansieres gennem landskirkeskatten, er gennem årene ved knopskydning kommet til at omfatte en række udgiftsområder, hvor en fælles organisering har været fornuftig, men hvor en central finansiering ikke har vist sig hensigtsmæssig.

Regeringen ønsker endvidere fortsat at styrke kompetencerne til at disponere lokalt. Det forhold, at menighedsrådene har frihed til at disponere midler til ansættelse af kirkefunktionærer, men ikke til præster, har ført til en skæv udvikling i folkekirken. Således har der fra 1996 til 2004 været en vækst i de reale udgifter til kirkefunktionærer på 20 pct., mens udviklingen i de reale udgifter til præster, der finansieres af staten og fællesfonden, har været 4 pct.

Lovforslaget indeholder følgende hovedpunkter:

€" Menighedsrådene får adgang til at finansiere præstestillinger ud over dem, der finansieres af fællesfonden og staten.

€" Menighedsrådene får mulighed for at give tilskud til Danske Sømands- og Udlandskirker.

€" Afkastet af de lokale kirkelige kapitaler, der bestyres af stiftsøvrighederne, tilfalder fuldt ud de pågældende lokale kasser.

€" Kirkekasserne modtager udbetaling af gravstedskapitaler i samme takt, som udgifterne til gravstedsvedligeholdelse afholdes. Behovet for at understøtte kirkegårdens drift med ligningsmidler reduceres herved. Den overskydende likviditet medgår til finansiering af den allerede optjente pensionsforpligtelse for tjenestemandsansatte kirkefunktionærer.

€" Der indføres et pensionsbidrag for tjenestemandsansatte kirkefunktionærer til dækning af den fremtidige pensionsforpligtelse. Udgifter til den allerede optjente pensionsforpligtelse, der ikke er dækket af pensionsbidrag, betales fortsat af fællesfonden, men finansieres gennem den ovennævnte frie likviditet.

€" Der indføres en bestemmelse om, at fællesfonden ikke kan budgettere med underskud.

€" Det sikres, at reduktionen af fællesfondens samlede økonomi ikke samtidig reducerer udligningen.

€" Disponerings- og regnskabsreglerne for fællesfonden præciseres, og der gives mulighed for, at fællesfondens fælles udgifter og indtægter samles ét sted (et administrativt fællesskab).

€" Bestemmelsen om, hvilke udgifter der afholdes af fællesfonden, præciseres, og reservefonden og kirkeministerens rådighedssum afskaffes. De formål, der hidtil har været finansieret af reservefonden og af kirkeministerens rådighedssum, vil fremover kunne støttes med en almindelig bevilling på fællesfondens budget.

Ændringerne træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende. Bestemmelserne om omlægning af økonomien mellem fællesfonden og de lokale kirkelige kasser finder anvendelse fra budgetåret 2007, sådan at det bliver muligt at tage højde for de nye regler ved budgetarbejdet i 2006. Bestemmelserne om et administrativt fællesskab finder anvendelse, når det administrative fællesskab er oprettet, jf. bemærkningerne til lovforslagets § 2.

2. Baggrunden for lovforslaget

I april 2002 bad den daværende kirkeminister statsrevisorerne om at få foretaget en undersøgelse af fællesfonden, hvilket førte til, at statsrevisorerne anmodede rigsrevisor om en undersøgelse, der skulle omfatte:

· en redegørelse for og undersøgelse af fællesfondens juridiske status/hjemmelsgrundlag,

· Kirkeministeriets forvaltning og beregning af landskirkeskatten,

· de 10 stiftsøvrigheders økonomistyring og regnskabsaflæggelse,

· en vurdering af Kirkeministeriets forvaltning af fællesfonden, og

· en vurdering af fællesfondens dispositioner og regnskabsaflæggelse.

Rigsrevisionen afleverede i april 2003 Beretning til statsrevisorerne om folkekirkens fællesfond (april 2003/RB A 203/03).

Som opfølgning på Rigsrevisionens beretning anmodede den daværende kirkeminister i maj 2003 advokat Poul Heidmann om at gennemføre en advokatundersøgelse af Kirkeministeriets forvaltning af folkekirkens fællesfond og visse andre forhold vedrørende finansieringen af folkekirkens virksomhed.

Undersøgelsen har omfattet perioden 1999 - 2002, dog således at undersøgelsen for så vidt angår folkekirkens fællesfonds udgifter til IT har dækket perioden 1997 - 2002.

Advokatundersøgelsen, der blev offentliggjort i januar 2005, viste sammenfattende:

· at der var begået fejl i den økonomiske styring af IT-området,

· at der var foretaget underbudgettering af udgifterne til forsikring,

· at administrationen af likviditetsstyringen var kritisabel,

· at registreringen af regninger var ganske kritisabel,

· at reglerne for periodisering var overtrådt, og

· at nogle orienteringer af Folketinget kunne have været suppleret med en række oplysninger.

Baggrunden for lovforslaget er på denne baggrund:

· at fællesfonden har haft en dårlig økonomi med flere års underskud og med dækning af likviditetsbehovet gennem låntagning og finansiel leasing,

· at fællesfonden har haft en uklar økonomisk styring, herunder budgetlægning og regnskabsaflæggelse, jf. Rigsrevisionens beretning og advokatundersøgelsen, og

· at opgavefordelingen mellem de lokale kirkelige myndigheder og fællesfonden på flere områder, bl.a. finansiering af præsteløn, tjenestemandspensioner til kirkefunktionærer og afkast af kirkernes kapitaler, har ført til en uønsket udvikling.

Den nuværende konstruktion vedrørende folkekirkens fællesfond må vurderes ikke at være holdbar.

For det første er fællesfonden som følge af udgifter til etablering af Den Nye Kirkebog og driftsunderskud belastet af en gæld på 140 mio. kr. (ultimo 2004), som er lånt i stiftsmidlerne og ved finansiel leasing. Herudover har stiftsøvrighederne lån på 12 mio. kr. i stiftsmidlerne.

En opgørelse af årets resultat i fællesfonden 1995-2004 viser, at fællesfonden har været belastet af underskud gennem en årrække:

Fællesfondens resultat (mio. kr.)

For det andet er den årlige drift sårbar over for forsikringshændelser, fx en storm, som belaster selvforsikringsordningen, og over for ændringer i renteindtægterne på stiftsmidlerne. Stormen den 8. januar 2005 må således forventes at medføre, at fællesfonden får et underskud på 20 - 30 mio.kr. i 2005.

For det tredje vil udgiftsposten pensioner til tjenestemandsansatte kirkefunktionærer i kraft af allerede optjente pensionsrettigheder stige med ca. 85 mio. kr. på årsbasis inden for de næste 25 år (opgjort i faste priser). Dette vil bringe fællesfondens øvrige udgiftsposter under alvorligt pres.

Der er på denne baggrund behov for en omlægning af folkekirkens fællesfond, således at der skabes et solidt fundament for den fremtidige løsning af de fælles opgaver i folkekirken.

Dette vil kræve to ændringer:

€" at fællesfonden slankes, således at udgifter (og indtægter) der reelt vedrører de lokale kasser, afholdes af (henholdsvis tilgår) de pågældende kasser, og

€" at der findes dækning for den allerede optjente pensionsforpligtelse vedrørende tjenestemandsansatte kirkefunktionærer, som der i dag ikke er hensat midler til.

Med dette lovforslag iværksættes de nævnte ændringer, og samtidig fortsættes processen med at følge op på anbefalingerne fra Rigsrevisionen i ovennævnte beretning og fra Finansministeriet i rapporten »Udvikling af økonomistyringen på Kirkeministeriets område« (december 2003).

Kirkeministeren har nedsat en arbejdsgruppe vedrørende ændringer i folkekirkens inddeling efter kommunalreformen og eventuelle ændringer af opgavefordelingen mellem sogne, provstier og stifter i forlængelse heraf. Nærværende lovforslag omfatter derfor ikke disse forhold.

3. Lovforslagets hovedindhold

3.1 Mulighed for lokal finansiering af præsteløn

Med de eksisterende regler om finansiering af præstestillinger er det ikke muligt af kirkekassen at aflønne præster. Det har gennem årene været kritiseret, at menighedsråd ikke har haft mulighed for at opprioritere den præstelige betjening i sognene, men udelukkende har været henvist til at prioritere »mursten« eller kirkefunktionærer. Dette har bl.a. betydet aktivitetsudvidelse på alle andre områder end forkyndelsen, herunder ansættelse af sognemedhjælpere som en slags erstatning for den præst, det ikke var muligt at ansætte, fordi fællesfonden og statstilskuddet ikke har givet plads til at aflønne flere præster.

Der er således gennem de senere år i øget omfang opslået og besat stillinger, der kombinerer en ansættelse som præst med en ansættelse som sognemedhjælper.

Både Den danske Præsteforening og Foreningen af Sognemedhjælpere i Danmark har udtrykt bekymring over denne udvikling. I en henvendelse til kirkeministeren fra marts 2005 har de to foreninger således peget på, at disse kombinerede stillinger som præst/sognemedhjælper er en problematisk måde at løse behovet for flere præstestillinger på. En person, der er ansat i en kombinationsstilling, vil altid have to arbejdsgivere €" nemlig Kirkeministeriet og menighedsrådet. Disse er ud fra almindelige ansættelsesregler nemme at skille, men det er foreningernes erfaring, at stillingerne i det daglige arbejde er umulige at skille fra hinanden, idet der er sammenfaldende profil, blandt andet i det diakonale og kateketiske felt.

Det kan endvidere anføres, at såfremt der bliver tale om afsked fra den ene del af stillingen, vil det i realiteten gøre ansættelsen i den tilbageværende del af stillingen uholdbar.

I foråret 2005 har Kirkeministeriet med hjemmel i dispensationsbestemmelsen i lov om menighedsråd § 43 i to tilfælde givet tilladelse til, at der kunne oprettes præstestillinger finansieret af lokale midler.

Kirkeministeriet har således godkendt et 3-årigt forsøg med et samarbejde mellem menighedsråd i et provsti om ansættelse og aflønning af en halvtids overenskomstansat sognepræst til aflastning for provsten. Kirkeministeriet er ansættelsesmyndighed, men stillingen finansieres fuldt ud af lokale kirkelige ligningsmidler. Ansættelse foretages efter indstilling fra menighedsrådet i provstens ansættelsessogn, som udgør præstens ansættelsesområde.

I en anden sag har Kirkeministeriet i maj 2005 godkendt, at beskæftigelsesgraden for en overenskomstansat sognepræst forhøjes med 50 pct. samtidig med, at en anden sognepræst frigøres for en del af sognepræstearbejdet og i stedet varetager koordinerende funktioner m.v. i et forsøgsprojekt med samarbejde mellem provstiets sogne. Udgifterne til denne forhøjelse af beskæftigelsesgraden for præstestillingen på overenskomstvilkår finansieres af provstiudvalgskassen.

Med dette lovforslags § 1, nr. 1, gives der en generel mulighed for, at menighedsrådene kan finansiere løn, pensionsbidrag og godtgørelser til overenskomstansatte sognepræster i nye stillinger oprettet af kirkeministeren efter ansøgning fra menighedsråd og med tilslutning fra provstiudvalg og biskop. Herved imødekommes ønsket om at kunne tilføre yderligere præsteressourcer, ligesom de ovenfor nævnte problemer med kombinationsstillingerne elimineres.

Forslaget er en ren finansieringsbestemmelse. Den foreslåede bestemmelse vedrører alene nye stillinger ud over det antal stillinger, der finansieres af staten og fællesfonden, og som fastsættes på de årlige finanslove.

Forslaget berører således ikke biskoppernes ret og pligt til gennem fordelingen af de stillinger, der finansieres af finansloven og fællesfonden, at sørge for, at samtlige områder af landet har den nødvendige kirkelige betjening. Biskoppernes pligt hviler på delegation fra kirkeministeren, og biskoppen skal ved fordelingen af stillingerne både tage hensyn til kirkens behov og demografiske forhold.

Aktuelt har biskopperne i 2005 ansvaret for fordelingen af 2010 årsværk fordelt med 1910 sognepræster/provster og 100 særpræster.

Dette forslag vedrører således alene stillinger ud over disse stillinger.

For at skabe sikkerhed for den budgetmæssige dækning af udgifterne til lokal finansiering af en præstestilling er det en forudsætning, at provstiudvalget kan anbefale, at der oprettes en sådan stilling.

Biskoppen har det gejstlige tilsyn med stiftets præster og menigheder og har som nævnt ansvaret for fordelingen af de gejstlige ressourcer i stiftet. Det vil derfor tillige være en forudsætning, at biskoppen kan anbefale oprettelsen af en sådan lokalfinansieret præstestilling, herunder stillingens nærmere indhold. Det bør indgå som et element i biskoppens vurdering, om der gennem en årrække har været ønsker om fx nye aktiviteter i sognet, som ikke umiddelbart kan opfyldes inden for den almindelige præstebevilling.

For at tilgodese præstens forkyndelsesfrihed og biskoppens tilsyn samt hensynet til, at der ikke bliver præster med forskellig ansættelsesmyndighed, er det en forudsætning, at alle de eksisterende regler om indstilling til ansættelse i, tilsyn med og afsked fra præstestillinger anvendes også vedrørende disse præstestillinger med særlig finansiering. Dette betyder bl.a., at kirkeministeren er ansættelsesmyndighed. Ansættelse i disse stillinger vil ske på overenskomstvilkår, og ansættelsen kan ske enten tidsbegrænset eller uden tidsbegrænsning.

Når der oprettes en lokalt finansieret stilling, er det menighedsrådet, der har ansvaret for at sikre, at der er budgetmæssig dækning på kirkekassens budget til udgiften. Menighedsrådet er således - som ved andre nye aktiviteter - forpligtet til at sørge for at budgettere med tilstrækkelige midler til aflønning af præstestillingen også ud over det aktuelle budgetår.

Der vil være valgfrihed med hensyn til, om ansættelsen er tidsbegrænset eller tidsubegrænset, ligesom den nye finansieringsform kan anvendes af et menighedsråd alene eller af flere råd i forening.

Der vil i medfør af den foreslåede bestemmelse blive fastsat regler om, at ansættelsesperioden ved tidsbegrænset ansættelse ikke kan være under 4 år, idet hensigten herved er at sikre en passende uafhængighed mellem præst og menighedsråd.

Nogle høringssvar €" herunder svaret fra Den danske Præsteforening og Danmarks Provsteforening €" har udtrykt betænkelighed ved muligheden for tidsbegrænset ansættelse. En tidsbegrænset ansættelse kan således efter Præsteforeningens mening let få karakter af prøveansættelse og dermed risiko for indskrænkninger i forkyndelsesfriheden. For at imødekomme denne kritik er det hensigten at fastsætte bestemmelser om, at der ved udløb af en tidsbegrænset ansættelse kun er mulighed for forlængelse med den allerede ansatte eller ophør af stillingen. Det vil således ikke være muligt at udskifte præsten ved periodens udløb undtagen ved dennes opsigelse af stillingen. Der vil endvidere blive fastsat regler om, at stillingen kun kan forlænges 2 gange, hvorefter ansættelse vil skulle ske tidsubegrænset.

Både ansættelse og afskedigelse foretages som nævnt af Kirkeministeriet. For så vidt angår uansøgt afsked bemærkes, at afskeden skal være sagligt begrundet. Uansøgt afsked kan alene ske, når en af de almindelige afskedigelsesgrunde €" fx sygdom eller dekorum €" foreligger eller ved bevillingsmangel. Dette svarer til de krav, der gælder for afsked af andre ansatte €" herunder præster der finansieres af finansloven/fællesfonden.

Nogle høringssvar €" herunder svaret fra Landsforeningen af Menighedsråd og Danmarks Provsteforening €" anførte, at det ikke var nødvendigt at stille krav om, at menighedsrådet skal indbetale tre års løn til fællesfonden ved ophør af en tidsubegrænset stilling på grund af bevillingsmangel. Disse høringssvar peger på, at præsten bør være sikret tilstrækkeligt ved, at Kirkeministeriet er ansættelsesmyndighed. Der vil på den baggrund ikke blive fastsat krav om indbetaling af tre års løn. Derimod vil der, hvis afskeden begrundes med bevillingsmangel, blive stillet krav om, at det skal være dokumenteret, at der faktisk foreligger bevillingsmangel. Dette vil ske gennem en udtalelse fra provstiudvalget.

Det forudsættes ved forslaget, at hvis stillingen nedlægges som følge af bevillingsmangel, vil der ikke kunne oprettes en lokalt finansieret præstestilling i det pågældende pastorat, medmindre de økonomiske forhold i pastoratet har ændret sig. Provstiudvalget skal bekræfte dette.

Det bemærkes, at muligheden for lokal finansiering af præsteløn ikke forventes at få væsentlig økonomisk betydning for de lokale kirkelige kasser. Forslaget giver således et sogn, hvor menighedsrådet mener, at der er behov for at opprioritere evangeliets forkyndelse, og hvor man samtidig er villig til at bruge færre penge på andre ting, mulighed for det. Forslaget er derimod ikke et signal om, at folkekirkens samlede udgifter bør stige.

Landsforeningen af Menighedsråd og Den danske Præsteforening peger i deres høringssvar på, at ordningen bør evalueres efter 6 år. Med henblik på en samlet vurdering af ordningen, er der derfor indsat en revisionsbestemmelse, jf. forslagets § 2, således at kirkeministeren forpligtes til at fremsætte lovforslag om revision af reglerne om lokal finansiering af præsteløn i Folketingssamlingen 2012/2013.

3.2. Udvidelse af de formål, der kan støttes af menighedsrådet

Med lovforslagets § 1, nr. 2, udvides rammerne for de formål, der kan støttes af menighedsrådet (»sognefuldmagten«) sådan, at der bliver mulighed for, at et menighedsråd kan yde støtte til Danske Sømands- og Udlandskirker.

Hermed sikres, at menighedsrådene får mulighed for at støtte den organisation, der har aktiviteter rettet mod kirkelig betjening i form af fx gudstjenester og kirkelige handlinger for folkekirkemedlemmer, der opholder sig i udlandet. Det forudsættes ved forslaget, at der ikke vil kunne ydes støtte til Danske Sømands- og Udlandskirker, hvis foreningen ændrer sine vedtægter sådan, at foreningen ikke mere har til formål at yde kirkelig betjening af folkekirkemedlemmer, der opholder sig i udlandet. Støtten må forventes i hovedsagen at have form af betaling for menighedsrådets medlemskab af Danske Sømands- og Udlandskirker.

3.3. Forrentning af kirkernes og præsteembedernes kapitaler

Kirkernes og præsteembedernes likvide aktiver, der bestyres af stiftsøvrighederne, har deres udgangspunkt i de afløsningssummer for tiender, grundbyrder og jordrente, der blev indbetalt til de enkelte kirke- og præsteembeder i forbindelse med bl.a. præsteløns- og tiendeafløsningsreformerne i begyndelsen af forrige århundrede.

I kapitalerne er efterfølgende indgået salgssummer fra jord og bygninger, ekspropriationserstatninger og gravstedskapitaler. Gravstedskapitalerne, der i dag udgør den helt overvejende del af kapitalerne, består af indbetalte engangsvederlag for vedligeholdelse af et gravsted i en given periode.

Kirkernes og præsteembedernes kapitaler, der bestyres af stiftsøvrighederne, er pr. 31. december 2004 opgjort som følger:

Ud af de samlede kapitaler på ca. 3,5 mia. kr. udgør gravstedskapitalerne, dvs. det forudbetalte vedligeholdelsesvederlag, således ca. 3,1 mia. kr.

Kirkekapitalerne forrentes i dag med 4 pct. p.a. til fordel for vedkommende kirke, mens et overskydende provenu indgår som driftsindtægt for fællesfonden, der afholder alle udgifter vedrørende kapitalforvaltningen. Dette fremgår af den nugældende § 14, stk. 2, i lov om folkekirkens økonomi og § 8, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 971 af 2. december 2003 om bestyrelse af kirkernes og præsteembedernes kapitaler.

Da præsteembedekapitalerne oprindeligt skulle tjene til dækning af udgifterne til præsteløn, er midlerne hidtil blevet forrentet fuldt ud til fordel for fællesfonden, jf. lov om folkekirkens økonomi § 14, stk. 1. Dette har den konsekvens, at hvor en forpagtningsindtægt fra præstegårdsjord tilgår kirke- eller præstegårdskassen, så tilgår den renteindtægt, som opstår ved salg af præstegårdsjorden, i dag fællesfonden. Dette giver et uhensigtsmæssigt incitament for menighedsrådene, når de skal vurdere, om præstegårdsjorden eventuelt skal afhændes. Det er således altid mere fordelagtigt for den lokale kasse at beholde jorden, idet renteindtægterne af salgsprovenuet går i fællesfondens kasse.

Med dette lovforslags § 1, nr. 3 €" 4, ændres reglerne om kirkernes og præsteembedernes kapitaler således, at renter og udbytte m.v. af disse kapitaler i fremtiden tilfalder kirke- og præstegårdskasserne. Herved forrentes kapitalerne fuldt ud til fordel for kapitalejerne, nemlig de pågældende kirke- og præstegårdskasser. Forrentningen vil svare til den faktiske nettoforrentning, som det pågældende stifts kapitaler har opnået under et. Forrentningen fordeles forholdsmæssigt mellem kapitalerne. I forrentningen indgår tillige udgifter og indtægter ved kurstab henholdsvis kursgevinster i året. Udgifterne ved kapitalforvaltningen vil blive afholdt af afkastet, jf. dette lovforslags § 1, nr. 16, hvor der foreslås en ny bestemmelse i lov om folkekirkens økonomi § 23, stk. 3.

Ændringen betyder, at den nuværende forskel mellem forpagtningsafgift af præstegårdsjord og afkast fra salgsprovenuer bortfalder. Endvidere vil den usikkerhed, der hidtil har været knyttet til budgetteringen af fællesfondens finansielle indtægter, bortfalde, fordi disse indtægter ikke fremover tilfalder fællesfonden.

I 2005 er der for fællesfonden budgetteret med en nettorenteindtægt fra disse kapitaler på 20,6 mio. kr. Over de seneste 5 år har der i gennemsnit været tale om en årlig nettorenteindtægt på 36 mio. kr.

3.4. Udbetaling af gravstedskapitaler i takt med vedligeholdelsesudgifterne

De nuværende regler indebærer, at når en kirkegård indgår en aftale om vedligeholdelse af et gravsted for typisk 10, 20, 25 eller 30 år (fredningstiden), så indbetales beløbet til stiftsmidlerne. Gravstedskapitalerne, der som ovenfor anført udgør i alt ca. 3,1 mia. kr., er vokset med godt 6 pct. om året de senere år, hvor antallet af døde i samme periode er faldet med ca. 1 pct. om året. Der er således en betydelig vækst i den andel, der indgår aftale med kirkegården om vedligeholdelse.

Kirkekassen afholder alle vedligeholdelsesudgifterne i fredningsperioden og modtager alene forrentningen af det indbetalte beløb €" hidtil 4 pct., men efter den ovennævnte omlægning den faktiske forrentning. Efter fredningstidens udløb €" dvs. når vedligeholdelsesforpligtelsen er ophørt €" udbetales kapitalen til kirkekassen. Vedligeholdelsesudgifterne har i mellemtiden været delvist finansieret af kirkekassens øvrige indtægter, dvs. af de lokale folkekirkemedlemmer over kirkeskatten.

Med lovforslagets § 1, nr. 16, foreslås en ny model, hvorefter kirkekassen modtager udbetaling efter et serieprincip, således at der hvert år udbetales en fast rate samt renter af hovedstolen.

I det udkast til lovforslag, der har været til høring, var det foreslået, at udbetalingen skulle ske efter et annuitetsprincip. Nogle høringssvar har imidlertid foreslået, at udbetalingen i stedet burde ske efter et serieprincip. Disse høringssvar henviser særligt til, at en annuitetsmæssig udbetaling med lige store årlige ydelser forudsætter en fast forrentning i fredningsperioden, hvilket ikke er tilfældet med den omlægning af forrentningen, der foreslås med dette lovforslag § 1, nr. 3 €" 4.

Når fredningstiden er gået, og vedligeholdelsesforpligtelsen er ophørt, er beløbet udbetalt fuldt ud. For den enkelte kirkekasse vil det betyde, at årlige vedligeholdelsesudgifter og årlige indtægter vil modsvare hinanden. Omlægningen vil derfor betyde, at en større del af kirkegårdsdriften bliver selvfinansierende, sådan at behovet for finansiering af kirkegårdsdriften af ligningsmidler formindskes.

Den eksisterende model havde sin baggrund i ønsket om at opbygge store stiftsmidler med henblik på udlån. I dag er der imidlertid rigelige stiftsmidler i forhold til udlånsbehovet €" på landsplan er kun ca. halvdelen af stiftsmidlerne udlånt €" og midlerne vokser som anført væsentligt mere end pris- og lønudviklingen.

En omlægning vil imidlertid give en betydelig fri likviditet i de lokale kasser i de 30 år, en omlægning vil vare. Dette kan i sig selv være problematisk i forhold til den lokale udgiftsstyring, da der er tale om en éngangsindtægt. Afhængig af den fremtidige vækst i nytegninger vedr. gravstedsvedligehold forventes en omlægning over en periode på 30 år at frigøre likviditet på i alt 1,6 €" 1,8 mia. kr. opgjort i nutidsværdi.

Behovet for at understøtte kirkegårdens drift med ligningsmidler reduceres herved. I høringssvarene, herunder i svaret fra Landsforeningen af Menighedsråd, er der forståelse for, at det kan være nødvendigt at opsuge den likviditet, der opstår ved omlægningen. Dette foreslås at ske ved, at den overskydende likviditet medgår til finansieringen af den allerede optjente pensionsforpligtelse for tjenestemandsansatte kirkefunktionærer, jf. afsnit 3.5 og bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 7.

3.5. Pensionsudgifter vedrørende tjenestemandsansatte kirkefunktionærer

Med dette lovforslags § 1, nr. 8, foreslås indsat en ny bestemmelse i lov om folkekirkens økonomi § 14, stk. 1, således at der indføres en ordning, hvorefter kirkekasserne forpligtes til at betale et pensionsbidrag til fællesfonden for tjenestemandsansatte kir­ke­funk­tio­nærer. Kirkefunktionærerne er bl.a. kordegne, organister, gravere og kirketjenere.

Udgiften til tjenestemandspensioner til kir­ke­funk­tio­nærer finansieres i dag af fællesfonden, der også i fremtiden vil skulle afholde disse udgifter. Kirkekasserne bidrager ikke i dag til finansieringen af disse udgifter.

Pension til ikke-tjenestemandsansatte kirkefunktionærer €" herunder tjenestemandslignende ansatte kirkefunktionærer €" er i modsætning hertil baseret på såkaldte forsikringsmæssige pensionsordninger. Dette indebærer, at menighedsrådet af kirkekassen indbetaler et pensionsbidrag til et pensionsforsikringsselskab, som til sin tid udreder pensionerne.

Kirkeministeriet har som led i en modernisering af ansættelsesforholdene i folkekirken bragt tjenestemandsansættelsesformen til ophør for så vidt angår gravere, kirketjenere og organister og er ved at bringe ansættelsesformen til ophør for kordegne. Godt 1/3 af de ansatte på de nævnte områder er i dag ansat som tjenestemænd. Moderniseringen vedrører alene nyansættelser og berører ikke allerede ansatte.

Indførelse af et pensionsbidrag for tjenestemandsansatte kirkefunktionærer vil betyde, at kirkekassen €" på samme måde som det gælder for menighedsrådets øvrige ansatte €" finansierer pensionsbyrden. Med ordningen vil kirkekasserne således skulle betale pensionsbidrag, uanset hvilken ansættelsesform der anvendes.

Bidraget fastsættes af kirkeministeren og vil blive fastsat efter en aktuarmæssig beregning sådan, at bidraget dækker den fremtidige pensionsforpligtelse. Kirkeministeriet har foretaget en beregning, som viser, at der vil skulle opkræves et bidrag på 18,4 pct. af lønsummen til dækning af den fremtidige forpligtelse. Beregningen er foretaget under den forudsætning, at pensionsalderen er 67 år. Endvidere er beregningen foretaget på baggrund af den aktuelle alder og kønsfordeling blandt de tjenstgørende. Det er forudsat, at lønnen er sluttrinnet i den lønramme, medarbejderne er indplaceret i pr. 1. april 2005.

Den foreslåede ordning svarer i øvrigt til den gældende ordning på det statslige område, hvor der i bevillingen er indregnet et pensionsbidrag på 15 pct. af de samlede pensionsgivende lønudgifter til biskopper og tjenestemandsansatte præster og provster. For statsansatte i lønramme 37 og derover er pensionsbidraget blevet forhøjet til 20,3 pct. for stillinger, der nybesættes fra 1. august 2005. Pensionsbidraget overføres til Finanslovens § 36. Pensionsvæsenet.

Den aktuarmæssige beregning viser, at fællesfondens samlede pensionsforpligtelse opgjort i nutidsværdi pr. 1. april 2005 udgør ca. 2,5 mia. kr. Heraf vedrører ca. 0,8 mia. kr. fremtidige forpligtelser, dvs. optjeningen af pensionsrettigheder fra 1. januar 2007 og frem til de pågældendes pensionering.

Selv med indførelse af det nævnte pensionsbidrag udestår finansieringen af den til dato optjente pensionsforpligtelse fortsat. Den allerede optjente pensionsforpligtelse udgør ca. 1,7 mia. kr. Der er ikke hensat midler i fællesfonden til at dække denne forpligtelse.

Der vil ikke under de nuværende forudsætninger være midler af fællesfondens løbende drift til at dække forpligtelsen.

I høringssvarene, herunder i svaret fra Landsforeningen af Menighedsråd, er der forståelse for, at den ekstra likviditet, der opstår gennem omlægning af udbetalingen af gravstedskapitaler, kan opsuges til finansiering af den allerede optjente pensionsforpligtelse for tjenestemandsansatte kirkefunktionærer. Der er dog modstand imod, at betalingen af den allerede optjente pensionsforpligtelse sker i form af refusion, der direkte kobler de lokale kasser på pensionsforpligtelsen. I lyset heraf foreslås en ændret og administrativt enklere løsning:

Der ydes som udgangspunkt et generelt tilskud på 75 mio. kr. til de lokale kasser, der fordeles i forhold til beskatningsgrundlaget, jf. lovforslagets § 1, nr. 6 - 7. Forslaget har nøjagtig den samme virkning som en nedsættelse af landskirkeskatten, idet denne model således giver et generelt tilskud frem for en reduktion i landskirkeskatten. Det generelle tilskud aftrappes i takt med, at likviditeten for de lokale kasser set under ét forøges som følge af omlægningen af gravstedskapitalerne. De derved frigjorte midler henlægges til brug for finansiering af den allerede optjente pensionsforpligtelse. Når virkningen af omlægningen af gravstedskapitaler hører op efter 30 år, indfases det generelle tilskud igen, eller landskirkeskatten nedsættes tilsvarende. Denne model har samme fordelingsmæssige virkninger som en model, hvor der opkræves refusion fra de lokale kasser.

Både det nævnte tilskudsbeløb, pensionsbidraget samt pensionsudgifterne kommer til at fremgå af et særskilt delregnskab inden for fællesfonden.

3.6. Udligning

Med lovforslagets § 1, nr. 7, ændres den hidtil gældende bestemmelse om udligning, sådan at der efter kirkeministerens bestemmelse af fællesfonden kan ydes et udligningstilskud til nedsættelse af det samlede kirkelige ligningsbeløb i kommunen.

Ifølge de gældende regler må udligningsbeløbet ikke overstige 12 pct. af landskirkeskatten i det pågældende år. Det er ikke hensigtsmæssigt, at omfanget af udligning afhænger af, hvor store udgifter der i øvrigt afholdes af fællesfonden, idet en »slankning« af fællesfonden, som indebærer, at flere udgifter lægges ud til de lokale kirkelige myndigheder, samtidig vil føre til en reduktion af udligningen. Det foreslås derfor også, at der i stedet fastsættes et maksimumbeløb i loven. Maksimumsbeløbet reguleres efter pris- og lønudviklingen.

I fællesfondens budget for 2006 er afsat 90 mio. kr. til udligning. Det maksimale beløb, der efter den gældende bestemmelse kan afsættes til udligning, udgør for 2006 119 mio. kr. Det foreslås, at det maksimale udligningsbeløb fastsættes til 120 mio. kr.

Beløbet reguleres årligt efter pris- og lønudviklingen, idet der reguleres med det statslige lønindeks henholdsvis forbrugerprisindekset svarende til fordelingen af de lokale udgifter på løn henholdsvis øvrige udgifter.

Med indførelse af et lovbundet maksimumsbeløb sikres det, at der fortsat er lovhjemmel til at yde en udligning på det hidtidige niveau, selv om der flyttes udgifter fra fællesfonden til kirkekasserne, og landskirkeskatten derfor nedsættes. Det er kirkeministeren, der i forbindelse med fastsættelsen af fællesfondens budget tager stilling til, hvor stort et beløb der faktisk skal udskrives til udligning.

Kommunesammenlægningerne og lovforslagets øvrige ændringer har en betydelig udligningseffekt, hvilket betyder, at der ikke aktuelt er behov for, at der faktisk afsættes yderligere midler til udligningsordningen på fællesfondens budget. Behovet for udligning vil således i mange tilfælde falde som følge af de nye, større kommuner, der bliver resultatet af kommunalreformen. Der vil imidlertid også mellem de nye, større kommuner være betydelige forskelle i skattegrundlag og i udgiftsbehov. Kommunalreformen vil give mulighed for en mere målrettet udligning. Hensigten er, at udligningsordningen som udgangspunkt skal baseres på objektive kriterier, der ikke afhænger af menighedsrådets valg af niveau for den kirkelige betjening i sognet, idet der udlignes ud fra skattegrundlag og antal kirkebygninger. Hertil kommer en mindre pulje til ganske særlige situationer, som fx hvor nedlæggelse af en kirke i et ligningsområde vil betyde, at de kirkelige kasser i ligningsområdet mister et betydeligt udligningstilskud.

3.7. Disponerings- og regnskabsregler for fællesfonden

Forslagene om ændring af disponerings- og regnskabsregler for fællesfonden har baggrund i anbefalingerne fra Kirkeministeriets økonomitekniske udvalg, som blev nedsat af den daværende kirkeminister i februar 2004 med henblik på en videre bearbejdning af en række af de forslag, der indgik i Finansministeriets rapport af 16. december 2003 om »Udvikling af økonomistyringen på Kirkeministeriets område«. I udvalget deltog to biskopper, en stiftamtmand, to stiftskontorchefer og fire medlemmer fra Kirkeministeriet. Et enigt økonomiteknisk udvalg har den 30. november 2004 afleveret sin rapport til kirkeministeren.

3.7.1. Fællesfonden overgår til at følge de statslige regnskabs- og disponeringsregler (med visse undtagelser)

Finansministeriets rapport anbefalede, at fællesfonden med visse undtagelser underlægges de statslige regnskabs- og disponeringsregler.

Et enigt økonomiteknisk udvalg indstiller i sin rapport, at fællesfonden går over til at følge de statslige regnskabs- og disponeringsregler med enkelte undtagelser vedrørende likviditet.

Der er ikke nogen konflikt mellem de statslige regler, herunder de nye regler om omkostningsbaserede regnskaber og bevillinger, og fællesfondens nuværende regelsæt. Man kan umiddelbart anvende de nye statslige regler, men de skal suppleres med klare regler for afgrænsningen over for det statslige regelsæt. Konsekvenserne af fællesfondens overgang til de statslige regnskabs- og disponeringsregler er relativt små. Betydningen af overgangen til de statslige regler ligger først og fremmest deri, at fællesfonden hermed underlægges et klart og eksternt fastsat regelsæt, således at der bliver en klar adskillelse mellem fastsættelsen af reglerne og fastlæggelsen af budgettet. Det vil endvidere være mindre ressourcekrævende, da der herefter ikke skal udvikles og vedligeholdes et selvstændigt regelsæt vedrørende økonomistyring.

Fællesfonden vil - i lighed med staten - først kunne aflægge et omkostningsregnskab fra 1. januar 2005 og være undergivet fuld omkostningsbevilling fra 1. januar 2007.

Fællesfonden vil i modsætning til statslige institutioner selv skulle tilvejebringe likviditet. Denne forskel, som udvalget har påpeget i sin rapport, indebærer, at der er behov for opbygning af en vis kassebeholdning og for indførelse af nye regler vedrørende fællesfondens lånoptagelse med henblik på at kunne sikre den fornødne likviditet på den billigste måde, både til den løbende drift og til gennemførelse af større projekter.

Med lovforslagets § 1, nr. 10, indsættes en ny bestemmelse i lov om folkekirkens økonomi, § 14 a, stk. 1, hvor det præciseres, at fællesfonden alene kan optage lån til investeringsformål samt etablere en kassekredit eller lignende på højst 100 mio. kr.

Bestemmelsen skal ses i sammenhæng med, at statslige institutioner (uden selvstændig likviditet) ikke skal tænke på forskelle i ind- og udbetalinger, men får udsving i likviditet dækket ind af statskassen. Fællesfonden skal derimod selv fremskaffe likviditet til at dække disse udsving, og det kan ske gennem opbygning af en »fri« kassebeholdning eller gennem lånoptagelse. Da der i en årrække har været underskud i fællesfonden, jf. tabellen i afsnit 2, er kassebeholdningen forsvundet, og det har været nødvendigt at optage lån til at dække driftsunderskuddene.

For at dække fællesfondens driftsunderskud og styrke fællesfondens likviditet optog Kirkeministeriet således i 2001 lån på i alt 55 mio. kr. i de kirke- og præsteembedekapitaler, der bestyres af Viborg Stiftsøvrighed. Lånet udløber i 2011, og restgælden udgjorde ultimo 2004 42,8 mio. kr. I 2004 optog fællesfonden yderligere lån på i alt 39 mio. kr. i en række stifter. Disse lån blev indfriet i februar 2005. Hertil kommer den samlede leasingforpligtelse i forbindelse med investeringer i IT, som ultimo 2004 var ca. 58 mio. kr. Leasingforpligtelsen forventes at være afviklet i løbet af 2009.

Fællesfonden havde pr. 31. december 2004 lån på 140 mio. kr. Herudover havde stiftsøvrighederne lån på 12 mio. kr. i stiftsmidlerne, som vedrører stifternes bygninger.

Ifølge likviditetsbudgettet for fællesfonden for 2005 vil der igen opstå et behov for at optage et lån i december 2005.

Med de nævnte ændringer indføres et præcist hjemmelsgrundlag for fællesfondens låntagning.

Med lovforslagets § 1, nr. 11, præciseres det, at der ikke kan budgetteres med underskud på fællesfondens samlede budget. Med omkostningsbaserede budgetter og regnskaber fordeles investeringer regnskabsmæssigt på de år, hvor forbruget sker, og altså ikke på de år, hvor investeringen afholdes. Et regnskabsmæssigt underskud er derfor ensbetydende med at overvælte en byrde på fremtidige år. Med henblik på at sikre, at omkostningerne i fællesfonden ikke overstiger, hvad der kan finansieres i det pågældende år, foreslås som en ny bestemmelse, at budgettet for fællesfonden skal fastsættes, så fællesfondens samlede udgifter ikke er større end indtægterne fra landskirkeskatten, andre indtægter samt eventuelt videreført overskud fra tidligere år.

Forslagene til disse bestemmelser skal sikre en øget gennemsigtighed i fællesfondens økonomi og er en opfølgning på konklusionerne i den i afsnit 2 omtalte advokatundersøgelse.

3.7.2. Samling af fællesfondens indtægter og udgifter ét sted

Det økonomitekniske udvalg peger i sin rapport på, at den nuværende spredning af en række af fællesfondens driftsopgaver er mindre hensigtsmæssig, og udvalget indstiller, at administrationen af disse samles ét sted. Udvalget finder, at opgaverne vedrørende bogføring, tilskudsadministration og drift af fælles ledelsesinformation på økonomiområdet med fordel kan placeres i det administrative fællesskab.

Udvalget indstiller i denne forbindelse, at overflytning af administrationen af fællesfondens driftsopgaver sker etapevis, startende med de nævnte opgaver, og at ressourcer medfølger fra et stift, når der overflyttes opgaver derfra til et administrativt fællesskab.

Hensigten med etableringen af et administrativt fællesskab vil således alene være, at en række økonomiske fællesopgaver som fx tilskudsforvaltningen til uddannelsesinstitutioner, administration af forsikringsordningen o. lign. samles et sted.

Det er hensigten, at forvaltningen af det administrative fællesskab placeres i tilknytning til en eller flere af stiftsøvrighederne.

Med dette lovforslags § 1, nr. 5, skabes der hjemmel til, at det nævnte administrative fællesskab kan etableres.

Med lovforslagets § 1, nr. 5, præciseres det endvidere, at stiftsøvrighederne bestyrer fællesfonden under ansvar overfor kirkeministeren. Bestyrelsen skal således finde sted i overensstemmelse med de gældende regler og i overensstemmelse med de bevillinger m.v., som kirkeministeren fastsætter. Ministerens ansvar i forhold til administrationen af bevillingerne kan således karakteriseres som et tilsynsansvar. Ændringen skal ses i sammenhæng med, at Rigsrevisionen i sit høringssvar peger på, at det bør præciseres i selve loven, at ministeren har det øverste ansvar for fællesfonden.

Samtidig præciseres reglerne om regnskabsaflæggelsen for fællesfonden og stiftsmidlerne med bestemmelsen i lovforslagets § 1, nr. 12 og 16. Med forslagets § 1, nr. 13, sikres, at landskirkeskatten udbetales til det administrative fællesskab, sådan at der herved sikres den nødvendige likviditetsstyring af fællesfonden.

3.7.3. Decentralisering af udpegning af konsulenter

Det økonomitekniske udvalg foreslog endvidere, at beslutningskompetencen på en række områder overføres fra Kirkeministeriet til regionale og lokale kirkelige myndigheder.

Udvalget anbefalede blandt andet, at stiftsøvrigheden får kompetencen til at udpege bygningskonsulenten for præstegårde og præstegårdskonsulenten, der rådgiver menighedsråd m.fl. om forhold vedrørende præsteembedernes landbrugsejendomme. Disse forslag fremsættes med § 1, nr. 15, i dette lovforslag.

3.8. Omlægning af fællesfondens udgifter til lokale aktiviteter

I tilknytning til lovforslaget er det hensigten at gennemføre en omlægning af fællesfondens udgifter til aktiviteter, der afholdes af de lokale kirkelige myndigheder. Den nugældende lov om folkekirkens økonomi indeholder i § 14, stk. 3, hjemmel til, at fællesfonden kan oppebære refusioner af udgifter, der er afholdt af fællesfonden, men vedrører lokale kirkelige aktiviteter. Denne bestemmelse har hidtil været brugt til, at menighedsrådene betaler en del af de udgifter, som vedrører yderligere pc€™ere på kirkenettet ud over dem, der anvendes til ministerialbogsføringen, og som er finansieret af fællesfonden.

Med dette lovforslags § 1, nr. 6, præciseres bestemmelsen i lov om folkekirkens økonomi § 11 om fællesfondens udgifter, sådan at det blandt andet tydeliggøres, at fællesfonden kan afholde udgifter, der vedrører lokale kirkelige aktiviteter, og at fællesfonden kan opkræve hel eller delvis refusion for disse udgifter af kirke-, præstegårds- eller provstiudvalgskasserne. Samtidig indføres der hjemmel til henlæggelse af en del af en eventuel refusion af skadesudgifter, jf. forslaget i § 1, nr. 6, til ny § 11, stk. 4.

På nogle områder kan der være en rationaliseringsgevinst ved, at der tilrettelægges en samlet ordning på stiftsniveau eller for folkekirken som helhed. Dette er baggrunden for den eksisterende centrale forsikrings- og selvforsikringsordning. Udgifterne til denne ordning finansieres i dag af fællesfonden.

Der er imidlertid tale om udgifter, som vedrører det lokale niveau, ikke om fællesudgifter for folkekirken som helhed. Med hjemmel i den nye bestemmelse i lov om folkekirkens økonomi § 11, stk. 3, sammenholdt med den nugældende bestemmelse i lov om folkekirkens økonomi § 14, stk. 3, der med dette lovforslag bliver § 14, stk. 2, kan der opkræves refusion hos kirke-, præstegårds- og provstiudvalgskasserne for fællesfondens udgifter til denne ordning. Der henvises til lovforslagets § 1, nr. 6 og nr. 8.

Ved etableringen af den nugældende selvforsikringsordning var det en forudsætning for, at ordningen kunne holdes uden for tilsynet efter lov om forsikringsvirksomhed, at »alle, der inden for den påtænkte ordning har mulighed for at deltage, også deltager i ordningen, og at der således ikke bliver tale om en frivillighed med hensyn til at deltage ...«, jf. Finanstilsynets udtalelse af 21. februar 2005 (j.nr. 1687-0007). På den baggrund er det ikke muligt at opretholde en central ordning, hvis man samtidig vil gøre det frivilligt for det enkelte menighedsråd at vælge, om rådet vil tegne forsikringer mod de samme skadestyper, eller om rådet vil være omfattet af selvforsikringsordningen.

Med virkning fra 1. januar 2007 påtænkes det at anvende hjemlen i de foreslåede bestemmelser i lov om folkekirkens økonomi § 11, stk. 3, og § 14, stk. 2 (lovforslagets § 1, nr. 6 og 8), til at opkræve refusion fra menighedsrådene for de udgifter, fællesfonden har til forsikring. I 2005 er der på fællesfondens budget afsat 17,7 mio. kr. til præmier for ansvars- og arbejdsskadeforsikringen, 4,1 mio. kr. til administration af forsikringsordningen og 52,9 mio. kr. til skader, dvs. i alt 74,7 mio.kr. Heraf vedrører 0,4 mio. kr. stiftsøvrighedernes og uddannelsesinstitutionernes andel af forsikringsordningen.

Det er således hensigten, at udgiften til forsikring fra og med budgetåret 2007 opkræves fra menighedsråd og provstiudvalg. Refusionen opkræves på grundlag af de skattepligtige indkomster for folkekirkens medlemmer i kommunerne i det på fordelingstidspunktet nærmest forudgående indkomstår.

Hensigten med decentraliseringen af finansieringen gennem den nævnte refusionsordning er at skabe størst mulig lokal synlighed om, hvilke udgifter der er knyttet til at have folkekirkens bygninger og det ansatte personale forsikret.

Den indbetalte refusion vil være øremærket til forsikringer, sådan at en eventuel mindre udgift til skader end de budgetterede 52,9 mio. kr. vil komme menighedsrådene m.fl. til gode ved opkrævning af refusion for forsikringsudgifter de kommende regnskabsår. Tilsvarende vil gælde, hvis skadesudgifterne overstiger det budgetterede beløb, at der i de følgende år opkræves en højere refusion. Dette indebærer, at erstatningsudgifterne og indtægterne vil fremgå af et særligt delregnskab inden for fællesfonden, og at ordningen over årene vil hvile i sig selv. Der vil endvidere, jf. forslaget i dette lovforslags § 1, nr. 6, til en ny § 11, stk. 4, være mulighed for at hensætte et beløb svarende til den gennemsnitlige årlige skadesudgift. Der er foretaget en aktuarmæssig beregning af den gennemsnitlige årlige skadesudgift, som ligger til grund for budgetteringen.

Der er med forslaget i dette lovforslags § 1, nr. 10, til den nye § 14 a, stk. 2, i lov om folkekirkens økonomi givet mulighed for, at fællesfonden kan optage lån på indtil 500 mio. kr. til finansiering af eventuelle skadesudgifter, der ligger ud over det på fællesfondens budget fastsatte beløb til skadeserstatninger. Der er på finansloven skabt mulighed for lånoptagelse med statsgaranti op til et samlet beløb på 500 mio. kr.

Der vil endvidere blive iværksat en analyse af selvforsikringsordningen for at afklare, om refusionen skal ske efter et andet parameter end landskirkeskattens fordeling, eller om der er dele af ordningen, som generelt skal lægges om til en lokal ordning. Det vil endvidere blive vurderet, om selvforsikringsordningen fortsat må vurderes at være i folkekirkens interesse, om der centralt bør tegnes forsikring for en del af risikoen, eller om den centrale ordning bør ophæves og erstattes af en individuel forsikringstegning i det enkelte sogn eller provsti, herunder hvad dette vil betyde for udgifterne til forsikring.

Det er hensigten, at der i foråret 2006 nedsættes et udvalg, der skal gennemføre en analyse af årsagerne til stigningen i de lokale udgifter til folkekirken. Dette udvalg skal også forestå den nævnte analyse af forsikringsordningen samt foretage den evaluering, som den daværende kirkeminister gav tilsagn om ved ændringen af økonomiloven i 2003 (sognefuldmagt, rammeordning og decentralisering af opgaver). 1)

4. Forslagets økonomiske og administrative konsekvenser m.v.

4.1. Økonomiske konsekvenser for staten og kommuner

Lovforslaget har ikke økonomiske konsekvenser for stat eller kommuner.

4.2. Administrative konsekvenser for stat og kommuner

Lovforslaget har ikke administrative konsekvenser for stat eller kommuner.

4.3. Økonomiske konsekvenser for erhvervslivet

Lovforslaget har ikke økonomiske konsekvenser for erhvervslivet.

4.4. Administrative konsekvenser for erhvervslivet

Lovforslaget har ikke administrative konsekvenser for erhvervslivet.

4.5. Miljømæssige konsekvenser

Lovforslaget har ikke miljømæssige konsekvenser.

4.6. Administrative konsekvenser for borgerne

Lovforslaget har ikke administrative konsekvenser for borgerne.

4.7. Forholdet til EU-retten

Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.

4.8. Økonomiske konsekvenser for de kirkelige kasser

Overførslen af udgifter og indtægter fra fællesfonden til de lokale kirkelige kasser har følgende økonomiske konsekvenser (opgjort i 2005 pris- og lønniveau):

Den fælles ordning for folkekirken opretholdes, men omdannes til gensidig ordning med en selvstændig kasse inden for fællesfonden. Kirkekasserne betaler præmie, som dækker erstatningsudbetalinger og administrationsudgifter. Overskydende præmie betales tilbage; underskud udlignes ved forhøjet præmie de følgende år. Det anførte beløb, som er det beløb, der indgår på fællesfondens budget for 2005, svarer til de beregnede forsikrings- og selvforsikringsudgifter i gennemsnit over en årrække.

Der indføres pensionsbidrag for fremtidig optjening af pensionsforpligtelse. Det aktuarmæssigt beregnede bidrag på 18,4 pct. af lønsummen svarer til en indbetaling fra de lokale kasser på 77,6 mio. kr.

Indtægterne tilgår fremover de lokale kasser fuldt ud. I dag modtager fællesfonden forrentningen ud over 4 pct. fra kirkernes kapitaler (3,2 mia. kr., heraf 3,1 mia. kr. gravstedskapitaler) og hele afkastet fra præstegårdskapitalerne (0,4 mia. kr.). I de seneste 5 år har de finansielle indtægter i gennemsnit været 36 mio. kr. I 2005 er der budgetteret med en indtægt på 20,6 mio. kr. Finansministeriet forventer, jf. Økonomisk Redegørelse maj 2005, en stigning i obligationsrenten fra 3,7 pct. i 2005 til et niveau på 6,5 pct. i 2008 og fremefter. En obligationsrente på 6,5 pct. indebærer en finansiel indtægt fra 2008 på 55 mio. kr. Hertil kommer den forventede fortsatte vækst i gravstedskapitalerne, som vil indebære en tilsvarende vækst i de finansielle indtægter.

Den samlede reduktion af fællesfondens nettoudgifter kan dels modsvares af en reduktion af landskirkeskatten, således at den lokale ligning vil kunne sættes tilsvarende op inden for en uændret samlet kirkeskat, dels tilgå de lokale kasser direkte gennem et generelt tilskud.

Det er hensigten, at reduktionen fordeles som følger:

Den øgede udgift for kirkekasserne forventes således ikke at føre til en stigning i den gennemsnitlige kirkeskatteprocent, idet landskirkeskatten nedsættes delvist, og det resterende beløb tilgår de lokale kasser som generelt tilskud, jf. lovforslagets § 1, nr. 6 €" 7, og afsnit 3.5 ovenfor.

For så vidt angår udgiften til pensionsudgifter vedrørende den allerede optjente pensionsforpligtelse for tjenestemandsansatte kirkefunktionærer, vil denne blive finansieret ved en aftrapning af det generelle tilskud i takt med, at likviditeten for de lokale kasser set under ét forøges som følge af omlægningen af udbetalingen af gravstedskapitaler, jf. lovforslagets § 1, nr. 16, hvorfor denne omlægning tillige vil være neutral i forhold til den gennemsnitlige kirkeskatteprocent. Den allerede optjente pensionsforpligtelse udgør ca. 1,7 mia. kr. i nutidsværdi, som forfalder over en periode på ca. 50 år, jf. afsnit 3.5 ovenfor.

Modellen for udbetaling af gravstedskapitaler forventes at frigøre likviditet til de lokale kasser på 1,6 €"1,8 mia. kr. over de næste 30 år, jf. afsnit 3.4 ovenfor. Den allerede optjente pensionsforpligtelse finansieres således ved en fremrykning af den forøgede likviditet, der er en følge af de kraftigt stigende gravstedskapitaler, og som ellers først ville være til rådighed om 20 €" 30 år.

Lovforslagets § 1, nr. 1, om muligheden for lokal finansiering af præsteløn forventes ikke at få væsentlig økonomisk betydning for de lokale kirkelige kasser, idet det må forventes, at præstestillingerne vil erstatte allerede eksisterende stillinger som kir­ke­funk­tio­nær eller modsvares af besparelser på andre budgetposter.

Endvidere forventes udvidelsen af sognefuldmagtens rammer, jf. lovforslagets § 1, nr. 2, alene at få minimal økonomisk betydning.

Fordelingsmæssige virkninger

Kirkeministeriet har foretaget beregninger af, hvilke økonomiske konsekvenser omlægningerne har for de lokale kasser inden for hver enkelt kommune i den nye struktur pr. 1. januar 2007. De detaljerede beregninger og deres forudsætninger fremgår af ministeriets notat af 28. oktober 2005, hvor virkningen er opgjort for hver enkelt af de 98 nye kommuner.

Beregningerne viser, at kommunalreformen medfører en betydelig harmonisering af kirkeskatteprocenterne inden for de nye kommuner. Dette er en direkte virkning af kommunesammenlægningerne. For mange kommuner vil det betyde en ændring af kirkeskatteprocenten på +0,2 til -0,4 procentpoint. Kirkeskatteprocenterne for de nye kommuner er beregnet som et vægtet gennemsnit af kirkeskatteprocenterne i de »gamle« kommuner i 2006.

Som følge af kommunalreformen er der enkelte kommuner, som mister deres hidtidige udligningstilskud. Det sker i de tilfælde, hvor en bykommune sammenlægges med landkommuner, som hidtil har opnået udligningstilskud. Isoleret betragtet medfører den ændrede fordeling af udligningstilskud en stigning i kirkeskatteprocenten på op til 0,05 procentpoint i enkelte kommuner.

Effekten af de foreslåede ændringer i dette lovforslag (forsikring, pensionsbidrag, fuld forrentning af lokale kapitaler, omlægning af udbetaling af gravstedskapitaler, nedsættelse af landskirkeskatten og tildeling af generelt tilskud) kan for den enkelte kommune betyde en stigning i kirkeskatteprocenten på op til 0,03 procentpoint og et fald på op til 0,08 procentpoint.

Omlægningerne har overvejende en positiv udligningseffekt, idet lovforslaget generelt vil medføre:

· En nedsættelse af kirkeskatten i kommuner med høj kirkeskat. Typisk drejer det sig om kommuner med et lavt skatteudskrivningsgrundlag pr. medlem og mange kirker. Disse kommuner vil få tilført likviditet som følge af den ændrede model for udbetaling af kapitaler vedr. gravstedsvedligehold. Ydermere opnår de et højere udligningstilskud end før, idet udligningen i den nye kommunale struktur fordeles på færre kommuner.

· En mindre stigning i kirkeskatten i kommuner med lav kirkeskat. Typisk drejer det sig om kommuner med et højt skatteudskrivningsgrundlag pr. medlem og få kirker. Disse kommuner får størst fordel af reduktionen af landskirkeskatten, men enkelte af disse kommuner får ingen tilførsel af likviditet fra kapitaler vedr. gravstedsvedligehold, da de er bykommuner, hvor kirkegårdsdriften er et kommunalt anliggende.

Sammenfattende er lovforslaget således neutralt for folkekirken under ét. I forhold til den lokale ligning vil der dog forekomme forskydninger. I kommuner med et højt skatteudskrivningsgrundlag medfører lovforslaget en mindre belastning, svarende til maksimalt 0,03 procentpoint. Samtidig får de lokale kasser i kommuner med et svagt skatteudskrivningsgrundlag styrket deres økonomi, så de vil kunne reducere den lokale ligning med op til 0,08 procentpoint.

Vurdering af konsekvenser af lovforslaget

5. Hørte myndigheder

Lovforslaget har i juli - august 2005 været sendt til høring hos følgende:

Samtlige biskopper, stiftsøvrighederne, Landsforeningen af Menighedsråd, Den danske Præsteforening, Danmarks Provsteforening, kirkefunktionærernes organisationer, Finansministeriet, Rigsrevisionen, KL, Frederiksberg Kommune, Københavns Kommune, Budgetfølgegruppen vedrørende fællesfondens drift, Kirkeministeriets Investeringsgruppe, Danske Sømands- og Udlandskirker, bygningskonsulenterne vedrørende præstegårde og præstegårdskonsulenterne.

Der er modtaget høringssvar fra:

Høringsparter: Københavns, Helsingør, Roskilde, Lolland-Falsters, Fyens, Ålborg, Viborg, Århus, Ribe og Haderslev stiftsøvrigheder,²⁾  Landsforeningen af Menighedsråd, Den danske Præsteforening, Danmarks Provsteforening, Foreningen af Danske Kirkegårdsledere, Danmarks Kordegneforening, Dansk Organist og Kantor Samfund, Foreningen af Sognemedhjælpere i Danmark, Foreningen af Præliminære Organister, Rigsrevisionen, KL, Frederiksberg og Københavns Kommuner, Budgetfølgegruppen vedrørende fællesfondens drift, Kirkeministeriets Investeringsgruppe og Danske Sømands- og Udlandskirker.

Provstiudvalg: Vor Frue i København, Holmens, Nørrebro, Bornholms Vestre, Bornholms Østre, Bispebjerg-Brønshøj, Amagerbro, Kgs. Lyngby, Roskilde Domprovsti, Køge, Ods og Skippinge, Ringsted-Sorø, Kalundborg, Skælskør, Maribo og Lolland Søndre.

Menighedsråd: Vor Frue i København, Skt. Johannes i København, Fyens Stifts Menighedsrådsforening, Lødderup-Elsø, Vedsted.

Andre: Folkekirkens Mission, Folkekirkelige Organisationers Fællesudvalg, Kirkefondet, Dansk Diakoniråd, Michael Andersen, Kirkeligt Samfund, biskop Henrik Christiansen.

Høringssvarene er beskrevet i høringsnotatet, som er fremsendt til Folketingets Kirkeudvalg i forbindelse med lovforslagets fremsættelse.

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

I lovforslagets bilag 1 er de foreslåede bestemmelser sammenholdt med den nugældende lov.

Til § 1

Til nr. 1

Med bestemmelsen åbnes der mulighed for, at menighedsrådene €" ud over de stillinger, som finansieres af staten og fællesfonden €" får mulighed for at opprioritere den gejstlige betjening gennem lokal finansiering af nye præstestillinger. Det antal stillinger, der i dag finansieres af staten og fællesfonden, vil fortsat blive finansieret på denne måde.

Der er alene tale om en finansieringsbestemmelse.

Da Kirkeministeriet er ansættelsesmyndighed, skal stillinger oprettes af Kirkeministeriet efter ansøgning fra menighedsråd og med tilslutning fra provstiudvalg og biskop.

For at tilgodese præstens forkyndelsesfrihed og biskoppens tilsyn samt hensynet til, at der ikke bliver præster med forskellig ansættelsesmyndighed, er det en forudsætning, at alle de eksisterende regler om indstilling til ansættelse i, tilsyn med og afsked fra præstestillinger også anvendes vedrørende disse præstestillinger med særlig finansiering. Det betyder bl.a., at kirkeministeren er ansættelsesmyndighed.

Menighedsrådene vil være forpligtet til at bruge FLØS (Folkekirkens LønService) til udbetaling af løn m.v.

Ansættelsen sker på overenskomstvilkår og kan enten ske tidsbegrænset eller uden tidsbegrænsning. Det er hensigten, at tidsbegrænset ansættelse alene vil kunne ske for en periode på mindst 4 år. Ved periodens ophør kan der alene ske forlængelse med den allerede ansatte eller ophør af stillingen. Det vil således ikke være muligt at udskifte præsten ved periodens udløb undtagen ved dennes opsigelse af stillingen. Stillingen vil kun kunne forlænges 2 gange, hvorefter ansættelse vil skulle ske tidsubegrænset.

For så vidt angår uansøgt afsked bemærkes, at afskeden skal være sagligt begrundet. Uansøgt afsked kan alene ske, når en af de almindelige afskedigelsesgrunde €" fx sygdom eller dekorum €" foreligger eller ved bevillingsmangel. Såfremt afskeden begrundes med bevillingsmangel, skal det være dokumenteret, at der faktisk foreligger bevillingsmangel. Dette vil ske ved, at Kirkeministeriet indhenter en udtalelse fra provstiudvalget.

Det forudsættes ved forslaget, at hvis stillingen nedlægges som følge af bevillingsmangel, vil der ikke kunne oprettes en lokalt finansieret præstestilling i det pågældende pastorat, medmindre de økonomiske forhold i pastoratet har ændret sig. Provstiudvalget skal bekræfte dette.

Der henvises til de almindelige bemærkninger afsnit 3.1.

Til nr. 2

Med bestemmelsen får menighedsråd mulighed for at støtte Danske Sømands- og Udlandskirker (DSUK). Hermed får menighedsrådet mulighed for at støtte den organisation, der har aktiviteter rettet mod kirkelig betjening i form af fx gudstjenester og kirkelige handlinger for folkekirkemedlemmer, som opholder sig i udlandet. Det forudsættes ved forslaget, at menighedsrådene kun vil kunne yde støtte til DSUK, så længe foreningen har det nuværende formål.

DSUK er en forening, men udøver sin virksomhed i tilslutning til folkekirken og finansieres af statslige og private midler samt efter forslaget tillige folkekirkelige midler.

DSUK har en særlig tilknytning til folkekirken blandt andet gennem den siden 1896 eksisterende ordning med stadfæstelse af sømandspræster.

Der henvises til de almindelige bemærkninger afsnit 3.2.

Til nr. 3

Med bestemmelsen sker der en ændring af de gældende regler sådan, at kirkernes kapitaler fremover fuldt ud forrentes til fordel for kapitalejeren. Dette indebærer, at nettoforrentningen af disse kapitaler tilfalder kirken og indtægtsføres i kirkekassen.

Da den gamle kirkeskat »tiende« i begyndelsen af forrige århundrede blev afløst, fik kirkerne udbetalt en kompensation i form af tiendebankobligationer med pålydende rente 4 pct. p.a. En forrentning på 4 pct. blev dengang opfattet som en normal forrentning. Det var hensigten, at afkastet af obligationerne og de kapitaler, som ville opstå i takt med obligationernes indfrielse, sammen med forskellige indtægter skulle kunne dække kirkernes og præsteembedernes løbende udgifter. Denne forventning holdt som følge af udviklingen i samfundet ikke stik. Derimod indledte man en praksis med at genudlåne kirkernes og præsteembedernes kapitaler til kirker og præsteembeder, der i enkelte år havde ekstraordinære udgifter. Porteføljen af udlånsmidler steg, efterhånden som tiendebankobligationerne blev indfriet, ligesom lånepuljen siden er blevet forøget med indbetaling af gravstedskapitaler og salgssummer fra salg af jord m.v. 97 pct. af kirkekapitalerne udgøres i dag af gravstedskapitaler og modsvares dermed af en udgiftsforpligtelse for kirkekasserne til gravstedsvedligeholdelse.

Da forvaltningsordningen gik ud på, at kirkerne skulle have 4 pct. p.a. i rente af indestående kapitaler, og da ingen skulle tjene på ordningen, blev renten, som låntageren skulle indbetale, også fastsat til 4 pct. p.a. Denne politik med ens rentesatser for ind- og udlån har været gældende siden.

Kirkernes kapitaler har således hidtil været forrentet med 4 pct. til fordel for kapitalejeren, mens det overskydende renteprovenu er tilfaldet fællesfonden. Dette har medvirket til at skabe usikkerhed om fællesfondens økonomi, idet der har været betydelig usikkerhed omkring budgetteringen af fællesfondens finansielle indtægter.

Forslaget ændrer ikke ved muligheden for at optage lån i de kirke- og præsteembedekapitaler, der bestyres af stiftsøvrighederne.

Der henvises til de almindelige bemærkninger afsnit 3.3.

Til nr. 4

Præsteembedekapitalerne danner grundstammen i præsteembedernes formuemidler, og afkastet af disse har hidtil skullet tjene til dækning af udgifterne til præsteløn. Midlerne er derfor altid blevet forrentet fuldt ud til fordel for fællesfonden, men er i øvrigt i en årrække indgået i fællesfondens generelle indtægter og har ikke været særskilt øremærket til præsteløn.

Forrentningen til fordel for fællesfonden har den konsekvens, at mens en forpagtningsindtægt fra præstegårdsjord tilgår kirke- og præstegårdskassen, så tilgår den renteindtægt, som opstår efter salg af præstegårdsjorden, i dag fællesfonden. Den eksisterende mulighed, jf. § 4, stk. 2, i bekendtgørelse om bestyrelse af kirkernes og præsteembedernes kapitaler, for at forbruge nye salgssummer til anlægsprojekter skaber en uhensigtsmæssig tidsmæssig sammenhæng mellem beslutninger om salg og anlægsbeslutninger.

Med dette lovforslag foretages der en ændring af de gældende regler, sådan at præsteembedernes kapitaler fremover forrentes til fordel for præstegårdskassen. Herved bortfalder den nuværende forskel mellem afkast fra præstegårdsjord og afkast fra salgsprovenuer. Det er hensigten, at eksisterende muligheder for brug af nye salgssummer opretholdes, men med ændringen vil der ikke som hidtil være et særligt incitament til at forbruge hele provenuet fra et salg.

Der henvises til de almindelige bemærkninger afsnit 3.3.

Til nr. 5

Med bestemmelsen præciseres det, at fællesfonden er folkekirkens fælleskasse. Samtidig understreges det, at fællesfonden bestyres af stiftsøvrighederne efter de bestemmelser, som kirkeministeren har fastsat og under ansvar over for kirkeministeren. Dette indebærer, at stiftsøvrighederne alene har en adgang til at forvalte fællesfondens midler i henhold til de generelle regler, kirkeministeren har fastsat herom, og i overensstemmelse med de budgetudmeldinger og bevillinger, som stiftsøvrigheden modtager fra Kirkeministeriet. Stiftsøvrigheden har således ikke en selvstændig adgang til at disponere over fællesfonden eller til at iværksætte aktiviteter, som ligger uden for de af Kirkeministeriet givne bevillinger.

Med bestemmelsen skabes der mulighed for at realisere Det økonomitekniske udvalgs forslag om, at administrationen af en række af fællesfondens opgaver samles ét sted €" i et administrativt fællesskab. Det er hensigten, at det administrative fællesskab placeres i tilknytning til en eller flere af stiftsøvrighederne.

Ændringen skal sammenholdes med lovforslagets § 1, nr. 12, der præciserer, at kirkeministeren aflægger regnskab for fællesfonden som sådan. Der henvises til bemærkningerne til § 1, nr. 12.

Ændringen skal endvidere sammenholdes med lovforslagets § 1, nr. 13, der sikrer, at landskirkeskatten fremover udbetales til det administrative fællesskab, hvilket betyder, at likviditetsstyringen af fællesfonden bliver væsentligt forenklet.

Endelig skal ændringen sammenholdes med lovforslagets § 1, nr. 16, hvor det tydeliggøres, at det er den enkelte stiftsøvrighed, der aflægger regnskab for kirkernes og præsteembedernes kapitaler.

Der henvises til de almindelige bemærkninger afsnit 3.7.2.

Til nr. 6

Med lovforslagets § 1, nr. 6, præciseres bestemmelsen, om hvilke udgifter fællesfonden kan afholde. Ændringen betyder, at lov om folkekirkens økonomi i § 11, stk. 1 - 2, fremover vil indeholde en eksemplificering af, hvilke udgifter fællesfonden kan afholde.

Opregningen i lov om folkekirkens økonomi § 11, stk. 1, vedrører de centrale fælles aktiviteter, hvor de aktuelle udgifter for fællesfonden er betydelige. Disse udgifter vil også fremover skulle finansieres af centrale midler, dvs. helt overvejende af landskirkeskatten.

Som noget nyt gives der med bestemmelsen i § 11, stk. 1, mulighed for, at der €" ved siden af udligningsordningen - kan ydes et generelt tilskud fra fællesfonden til nedsættelse af det kirkelige ligningsbeløb i kommunen. Der henvises til de almindelige bemærkninger afsnit 3.5. og til § 1, nr. 7.

Som § 11, stk. 2, indsættes en bestemmelse med eksempler på, hvilke udgifter vedrørende lokale kirkelige aktiviteter, som fællesfonden kan finansiere. Der er tale om udgifter, hvor en fælles organisering er til fordel for folkekirken, men hvor det typisk er mest hensigtsmæssigt, at finansieringen helt eller delvist påhviler de lokale kasser. Bestemmelsen skal ses i sammenhæng med forslaget til formulering af lov om folkekirkens økonomi § 11, stk. 3, der sammenholdt med den eksisterende bestemmelse i lov om folkekirkens økonomi § 14, stk. 3, der bliver § 14, stk. 2, betyder, at fællesfonden efter kirkeministerens beslutning kan oppebære hel eller delvis refusion fra kirke-, præstegårds- eller provstiudvalgskasserne for de nævnte udgifter.

Opregningen i lov om folkekirkens økonomi § 11, stk. 1 €" 2, er ikke udtømmende.

Som ny § 11, stk. 4, indsættes en bestemmelse, hvorefter kirkeministeren kan beslutte at indregne en henlæggelse i refusionen af skadesudgifter, jf. lov om folkekirkens økonomi § 11, stk. 2, nr. 1, sammenholdt med stk. 3. Den samlede henlæggelse kan ikke udgøre et større beløb end den gennemsnitlige årlige skadesudgift.

Samtidig ophæves bestemmelserne i den nugældende lov om folkekirkens økonomi § 11, stk. 2 €" 4, om fællesfondens reservefond og kirkeministerens rådighedssum. De formål, der hidtil er blevet støttet gennem kirkeministerens bevilling af tilskud fra reservefonden eller rådighedssummen, vil fremover kunne støttes med en almindelig bevilling på fællesfonden i henhold til det fastlagte budget for året. Afskaffelsen af reservefonden og kirkeministerens rådighedssum vil derfor medvirke til en øget gennemsigtighed omkring fællesfondens økonomi.

Til nr. 7

Den nugældende bestemmelse om fastsættelse af et beløb til udligning er ikke hensigtsmæssig, idet den knytter omfanget af udligning sammen med, hvor store udgifter der i øvrigt afholdes af fællesfonden. En »slankning« af fællesfonden, som indebærer, at flere udgifter lægges ud til de lokale kirkelige myndigheder, vil derfor samtidig føre til en reduktion af udligningen.

Det foreslås derfor, at der i lovteksten fastsættes et maksimumsbeløb for udligningen, som reguleres årligt efter pris- og lønudviklingen. I 2004 udgjorde de lokale udgifter til løn 51,5 pct. og øvrige udgifter 48,5 pct. Udligningen reguleres årligt svarende til fordelingen af de lokale udgifter på løn og øvrige udgifter med henholdsvis det statslige lønindeks og forbrugerprisindekset. Beløbet reguleres fra og med 2007, således at beløbet for 2007, der skal lægges til grund ved budgetlægningen for 2008, reguleres med pris- og lønudviklingen i 2006 og tilsvarende i de følgende år.

Med bestemmelsen sikres det, at beløbet til udligning til kommuner, hvor det samlede kirkelige ligningsbeløb er særligt stort i forhold til den skattepligtige indkomst for folkekirkens medlemmer i kommunen, fremover maksimalt kan være på 120 mio. kr. I fællesfondens budget for 2006 er afsat 90 mio. kr. til udligning, og der er således mulighed for en styrkelse af udligningsordningen.

Det vil fortsat blive fastsat på fællesfondens budget, hvilket beløb der skal afsættes til udligning i det pågældende år. Kommunesammenlægningerne og lovforslagets øvrige ændringer har en betydelig udligningseffekt, hvilket betyder, at der ikke aktuelt er behov for, at der afsættes yderligere midler til udligningsordningen på fællesfondens budget.

Det er hensigten er, at udligningsordningen som udgangspunkt skal baseres på objektive kriterier, der ikke afhænger af menighedsrådets valg af niveau for den kirkelige betjening i sognet, idet der udlignes ud fra skattegrundlag og antal kirkebygninger. Hertil kommer en mindre pulje til helt særlige situationer, som fx hvor nedlæggelse af en kirke i et ligningsområde vil betyde, at de kirkelige kasser i ligningsområdet mister et betydeligt udligningstilskud.

Samtidig indsættes der en ny bestemmelse om, at der efter kirkeministerens bestemmelse kan ydes et generelt tilskud til nedsættelse af det kirkelige ligningsbeløb i kommunen. Beløbet fordeles mellem kommunerne på grundlag af de skattepligtige indkomster i kommunerne for det på fordelingstidspunktet nærmest forudgående indkomstår.

For så vidt angår finansiering af den til dato optjente pensionsforpligtelse, vil disse udgifter €" som der ikke er hensat midler til €" fremover blive finansieret ved, at udbetalingen af dette generelle tilskud aftrappes i takt med, at de lokale kasser får likviditet som følge af omlægningen af gravstedskapitalerne, og de derved frigjorte midler bruges til finansiering af den allerede optjente pensionsforpligtelse. Når virkningen af omlægningen af gravstedskapitaler hører op efter 30 år, indfases det generelle tilskud igen, eller landskirkeskatten nedsættes tilsvarende. Denne model har samme fordelingsmæssige virkninger som en refusionsordning.

Der henvises til de almindelige bemærkninger afsnit 3.5. og 3.6.

Til nr. 8

Forslaget til lov om folkekirkens økonomi § 14, stk. 1, indebærer, at fællesfonden i fremtiden oppebærer et pensionsbidrag fra kirkekasserne vedrørende tjenestemandsansatte kirke- og kirkegårdsfunktionærer. Indførelse af et pensionsbidrag for tjenestemandsansatte kirke- og kirkegårdsfunktionærer betyder, at kirkekassen €" på samme måde som det gælder for menighedsrådets øvrige ansatte €" finansierer pensionsbyrden. Med ordningen vil kirkekasserne således skulle betale pensionsbidrag, uanset hvilken ansættelsesform der vælges.

Pensionsbidraget vil blive fastsat af kirkeministeren baseret på en aktuarmæssig beregning af, hvilket bidrag der skal betales for at dække den fremtidige pensionsforpligtelse. En beregning baseret på en pensioneringsalder på 67 år viser, at der vil skulle opkræves et bidrag på 18,4 pct. af lønsummen til dækning af den fremtidige forpligtelse. Dette betyder, at de lokale kirkelige kasser i 2007 vil skulle indbetale 77,6 mio. kr. til fællesfonden (i 2005 pris- og lønniveau).

Pensionsbidrag vil som beskrevet i de almindelige bemærkninger afsnit 3.5. alene kunne dække finansieringen af de fremtidigt optjente pensionsforpligtelser.

Der henvises til de almindelige bemærkninger afsnit 3.5.

Til nr. 9

Der er tale om en teknisk ændring som følge af lovforslagets § 1, nr. 8.

Til nr. 10

Med forslaget til lov om folkekirkens økonomi § 14 a, stk. 1, skabes et klart hjemmelsgrundlag for fællesfondens låntagning.

Herudover skal forslaget til lov om folkekirkens økonomi § 14 a, stk. 1, ses i sammenhæng med Det økonomitekniske udvalgs anbefaling om, at fællesfonden overgår til at følge de statslige regnskabs- og disponeringsregler. Med overgangen til disse regler er det nødvendigt med opbygning af en vis kassebeholdning, og der indsættes med forslaget en bestemmelse, der sikrer fællesfondens mulighed for lånoptagelse med henblik på at kunne sikre den fornødne likviditet på den billigste måde, både til den løbende drift og til gennemførelse af større projekter. Optagelse af lån kan ske i de kapitaler, stiftsøvrighederne bestyrer, eller på anden måde.

Der kan alene optages lån til at finansiere investeringsudgifter opgjort netto, dvs. nye investeringer minus afskrivninger på tidligere års investeringer. Den maksimale lånoptagelse svarer således til nettotilgangen af anlægsaktiver.

Der vil endvidere være mulighed for at dække udsving i fællesfondens likviditet gennem en kassekredit på højst 100 mio. kr. På grund af underskuddene i en årrække fra 1997-2002 vil der i de kommende år være behov for træk på denne kredit, men det er hensigten, at fællesfondens likviditetsbehov bringes i balance inden for en årrække. Dette lovforslag vil bidrage hertil.

Forslaget til lov om folkekirkens økonomi § 14 a, stk. 2, giver mulighed for, at fællesfonden herudover kan optage lån inden for en ramme på 500 mio. kr. til finansiering af eventuelle skadesudgifter, der ligger ud over det på fællesfondens budget fastsatte beløb til skadeserstatninger. Der er på finansloven skabt mulighed for lånoptagelse med statsgaranti op til et samlet beløb på 500 mio. kr., jf. tekstanmærkning 1 til § 22 på finansloven for 2005.

Der henvises til de almindelige bemærkninger afsnit 3.7.1. og 3.8.

Til nr. 11

Med forslaget til affattelse af § 15, stk. 1, i lov om folkekirkens økonomi præciseres det, at kirkeministeren modtager bidrag til fællesfondens budget både fra stiftsøvrigheder og fra fx uddannelsesinstitutioner. Disse forslag indgår i Kirkeministeriets arbejde med fastlæggelsen af fællesfondens budget.

Med forslaget til den nye bestemmelse i § 15, stk. 2, præciseres det, at kirkeministeren fastsætter fællesfondens samlede budget, og det fastsættes, at der ikke kan budgetteres med underskud. Budgettet må derfor fastlægges sådan, at udgifterne ikke overstiger indtægterne fra landskirkeskatten, andre indtægter samt eventuelt videreførte overskud fra tidligere år.

Det bemærkes, at der godt kan blive underskud på regnskabet, men den primære risiko €" selvforsikringen €" bliver isoleret med forslaget, ligesom de finansielle indtægter fremover ikke vil påvirke fællesfondens budget og regnskab.

Der henvises til de almindelige bemærkninger afsnit 3.7.1.

Til nr. 12

Med bestemmelsen fastsættes der regler om aflæggelse af regnskab for fællesfonden.

Det præciseres, at det er kirkeministeren, der som ansvarlig for fællesfondens budget også har ansvaret for aflæggelse af regnskab for fællesfonden som sådan.

Regnskabet aflægges efter statens regler €" dvs. lov om statens regnskabsvæsen og regnskabsbekendtgørelsen m.v. €" med nødvendige tilpasninger som fastsat af kirkeministeren.

Stiftsøvrighederne, det administrative fællesskab, jf. lovforslagets § 1, nr. 5, samt de institutioner, der helt eller delvist finansieres af fællesfonden, er forpligtet til at give kirkeministeren de oplysninger og tilvejebringe det regnskabsmæssige materiale, som kirkeministeren finder nødvendigt for at aflægge fællesfondens regnskab.

Ændringen er en opfølgning på anbefalingerne i Finansministeriets rapport »Udvikling af økonomistyringen på Kirkeministeriets område«.

Til nr. 13

Med indførelsen af et administrativt fællesskab vil landskirkeskatten skulle udbetales til dette fællesskab, hvilket hænger sammen med, at det administrative fællesskab vil tage sig af den regnskabstekniske forvaltning af en række større udgiftsområder.

Når udbetalingen af landskirkeskatten sker til det administrative fællesskab, vil der samtidig ske en væsentlig forenkling af likviditetsstyringen for fællesfonden som sådan. Som anført i de almindelige bemærkninger afsnit 2 har likviditetsstyringen i de senere år været kritisabel.

Der henvises til de almindelige bemærkninger afsnit 3.7.2.

Til nr. 14

Staten afholder 40 pct. af udgifterne til lønninger til præster og provster bortset fra præster, der betjener institutioner (særpræster). Herudover afholder staten pensionsudgifter til alle tjenestemandsansatte præster, dvs. såvel sognepræster som særpræster. Der henvises til den gældende lov om folkekirkens økonomi § 20, stk. 1, nr. 2, og stk. 2.

Med lovforslaget præciseres det, at det antal præstestillinger, der finansieres på denne måde, fastsættes på de årlige finanslove.

Til nr. 15

Med forslaget udmøntes Det økonomitekniske udvalgs forslag om decentralisering af beslutningskompetence, sådan at bygningskonsulenter vedrørende præstegårde og præstegårdskonsulenterne, der rådgiver menighedsrådene i spørgsmål om præsteembedernes landbrugsejendomme, og som i dag udpeges af Kirkeministeriet, fremover udpeges af stiftsøvrighederne.

De nævnte konsulenter udpeges allerede i dag til at varetage opgaverne i det enkelte stift, og det vil derfor være mest hensigtsmæssigt, hvis de udpeges af stiftsøvrigheden, som har et større kendskab til særlige lokale forhold.

Der henvises til de almindelige bemærkninger afsnit 3.7.3.

Til nr. 16

Forslaget til lov om folkekirkens økonomi § 23, stk. 1, 2. pkt., skal sammenholdes med lovforslagets § 1, nr. 7. Forslaget indebærer, at gravstedskapitalerne (engangsvederlag for gravstedsvedligeholdelse), der vedrører vedligeholdelsesaftaler, der er indgået den 1. januar 2007 eller senere, fremover udbetales løbende.

I fremtiden vil kirkekassen således modtage udbetaling efter et serieprincip, således at der hvert år udbetales en fast rate samt renter af hovedstolen. Dette indebærer, at kirkekassen modtager indtægterne i samme takt som kirkekassens vedligeholdelsesforpligtelse forfalder. Når fredningsperioden er udløbet, og vedligeholdelsesperioden derfor er ophørt, er kapitalen udbetalt fuldt ud. For den enkelte kirkekasse betyder ordningen, at de årlige vedligeholdelsesudgifter og årlige indtægter vil modsvare hinanden, sådan at det ikke vil være nødvendigt at opkræve kirkeskat til finansiering af denne del af kirkegårdens drift. Der henvises i øvrigt til de almindelige bemærkninger afsnit 3.4.

Med forslaget til lov om folkekirkens økonomi § 23, stk. 2, præciseres det, at det er stiftsøvrigheden, der har ansvaret for aflæggelse af regnskab for de kapitaler tilhørende kirkerne og præsteembederne, som forvaltes af stiftsøvrigheden. Bestemmelsen skal ses i sammenhæng med, at disse kapitaler fremover fuldt ud forrentes til fordel for kapitalejerne, hvilket betyder, at der sker en adskillelse af fællesfonden og kirkernes og præsteembedernes kapitaler. Rigsrevisionen har i den i de almindelige bemærkninger afsnit 2 omtalte beretning omtalt, at der som en del af fællesfondens regnskab skal redegøres for aktiver og passiver samt være en korrekt opgørelse af status og balance. Med adskillelsen af fællesfonden og de lokale kapitaler vil kapitalforvaltningen ikke skulle indgå i fællesfondens regnskab.

Det bemærkes samtidig, at udgifterne ved kapitalforvaltningen, jf. forslaget til affattelse af § 23, stk. 3, i lov om folkekirkens økonomi, fremover vil blive afholdt af afkastet fra kapitalerne. Disse udgifter afholdes i dag af fællesfonden. Der henvises til de almindelige bemærkninger afsnit 3.3.

Til § 2

Loven træder i kraft dagen efter bekendtgørelsen i Lovtidende, jf. dog nedenfor om lovforslagets § 2, stk. 2 - 4. Ikrafttrædelsesbestemmelsen er fastsat under hensyn til arbejdet med fællesfondens overgang til de statslige regnskabs- og disponeringsregler. Der henvises til de almindelige bemærkninger afsnit 3.7.1.

Samtidig sikres det med lovforslagets § 2, stk. 2, at de nye bestemmelser om forrentning af kirkernes og præsteembedernes kapitaler, om pensionsbidrag og om udbetaling af gravstedkapitaler først har virkning fra budgetåret 2007, sådan at der ved budgetarbejdet i 2006 vedrørende budgetåret 2007 kan tages højde for omlægningen ved fastlæggelsen af budgetterne for de lokale kirkelige kasser og for fællesfonden.

Bestemmelsen om udbetaling af gravstedskapitalerne efter et serieprincip gælder kun for vedligeholdelsesaftaler, der indgås den 1. januar 2007 eller senere, jf. lovforslagets § 2, stk. 3. De aftaler, der er indgået forud for denne dato, udbetales efter de hidtil gældende regler.

Med bestemmelsen i lovforslagets § 2, stk. 4, gives der hjemmel til, at kirkeministeren kan fastsættes tidspunktet for ikrafttrædelsen af de foreslåede bestemmelser i lov om folkekirkens økonomi § 10, § 17, stk. 1 €" 3, og § 19, stk. 1, 1. pkt., om et administrativt fællesskab. Disse bestemmelser vil blive sat i kraft ved en bekendtgørelse, når det administrative fællesskab er etableret.

Med henblik på en evaluering af forslaget i § 1, nr. 1, om lokal finansiering af præstestillinger foreslås det, at denne bestemmelse revideres i Folketingssamlingen 2012/2013, jf. lovforslagets § 2, stk. 5.

Til § 3

Med bestemmelsen sikres det, at loven ved kgl. anordning kan sættes i kraft for Færøerne med de ændringer, som de særlige færøske forhold tilsiger.

1) L 163 €" forslag til lov om ændring af lov om folkekirkens økonomi, lov om menighedsråd, lov om folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde og lov om ansættelse i stillinger i folkekirken m.v. (Større økonomisk frihed, decentralisering af kompetence m.v.) (Fremsat den 20. februar 2003, Till.A. 4190, lovforslaget som fremsat Till.A 4168, 1. behandling 12. marts 2003 FF 5683, betænkning 14. maj 2003 Till.B 1369, 2. behandling 22. maj 2003 FF 9742, 3. behandling 27. maj 2003 FF 10038, lovforslaget som vedtaget Till.C 491.)

2) Svarene fra Helsingør, Roskilde, Fyen og Ålborg er tillige fra stifternes biskopper.