Skriftlig fremsættelse (31. marts 2006)

Justitsministeren (Lene Espersen):

Herved tillader jeg mig for Folketinget at fremsætte:

Forslag til lov om ændring af straffeloven, retsplejeloven og forskellige andre love (Styrkelse af indsatsen for at bekæmpe terrorisme mv.)

(Lovforslag nr. L 217).

1. Siden terrorangrebene i USA den 11. september 2001 har der bestået et generelt forhøjet trusselniveau i den vestlige verden og i forhold til vestlige interesser. Terrorhandlingerne i Madrid i 2004 og i London i 2005 har vist, at også de europæiske lande er sårbare over for den internationale terrorisme.

For Danmarks vedkommende er terrorismen en trussel mod samfundet og de værdier, som det bygger på, og mod den enkelte borger.

Efter regeringens opfattelse er det derfor afgørende, at myndighederne har de nødvendige redskaber med henblik på forebyggelse, afværgelse og efterforskning af terrorisme. For politiets vedkommende lægger regeringen således vægt på, at der er de relevante muligheder for f.eks. indhentelse af efterretningsmæssige oplysninger og for efterforskning og strafforfølgning i konkrete sager. Samtidig er regeringen meget opmærksom på vigtigheden af, at der i forbindelse med nye initiativer på terrorområdet sikres den rigtige balance mellem sikkerhed og retssikkerhed, således at indsatsen for at beskytte samfundet som sådan ikke kommer til at ske på bekostning af hensynet til den enkeltes frihed.

Der har siden den 11. september 2001 været iværksat en lang række initiativer bl.a. med henblik på at tage højde for terrorismens globale karakter og styrke politiets efterforskningsmuligheder. Som led i opfølgningen på terrorangrebene i USA vedtog et bredt flertal i Folketinget således f.eks. i maj 2002 den såkaldte anti-terrorpakke.

Der er endvidere bl.a. bevilget ressourcer med henblik på styrkelse af efterretningstjenesterne og med henblik på at skabe en effektiv og forebyggende beredskabsmæssig indsats, ligesom regeringen i maj 2005 har truffet beslutning om en række tiltag som opfølgning på den såkaldte sårbarhedsudredning.

2. I lyset af terrorangrebet i London i juli 2005 fandt regeringen imidlertid anledning til at foretage en samlet gennemgang og vurdering af det danske samfunds indsats og beredskab over for terrorhandlinger. Regeringen nedsatte derfor en tværministeriel arbejdsgruppe om terrorbekæmpelse, der fik til opgave at overveje behovet for yderligere initiativer.

Den tværministerielle arbejdsgruppe offentliggjorde den 3. november 2005 rapporten "Det danske samfunds indsats og beredskab mod terror". Rapporten indeholder 49 anbefalinger, som efter arbejdsgruppens opfattelse kan komme på tale for at styrke indsatsen og beredskabet mod terror. Der er tale om en bred vifte af forslag, der berører flere ministerområder.

På baggrund af arbejdsgruppens anbefalinger fremlagde regeringen den 16. november 2005 en handlingsplan for terrorbekæmpelse, som indeholder en række initiativer med henblik på at styrke det danske samfunds indsats og beredskab mod terror. I handlingsplanen er angivet, hvordan regeringen vil arbejde videre med hver enkelt af arbejdsgruppens anbefalinger.

En række af anbefalingerne vil kunne gennemføres administrativt, mens andre kræver ny lovgivning. Det fremgår derfor af handlingsplanen, at regeringen i foråret 2006 vil fremlægge en række lovforslag som led i en anti-terrorlovpakke. Endelig er der enkelte af arbejdsgruppens forslag, som kræver yderligere overvejelser og udredningsarbejde, før regeringen tager stilling.

3. Siden gennemførelsen af anti-terrorpakken i 2002 er der vedtaget to nye internationale konventioner på terrorbekæmpelsesområdet. Det drejer sig om dels Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme, som blev vedtaget af Europarådets Ministerkomité den 3. maj 2005, dels FN€™s konvention om nuklear terrorisme, der blev vedtaget af FN€™s Generalforsamling den 13. april 2005. Danmark har undertegnet begge konventioner.

Europarådskonventionen om forebyggelse af terrorisme indebærer en forpligtelse for de kontraherende stater til at kriminalisere visse forberedende handlinger til terrorhandlinger. Det drejer sig om opfordring til terrorhandlinger, rekruttering til terrorhandlinger og oplæring i at begå terrorhandlinger.

FN-konventionen om nuklear terrorisme indeholder en forpligtelse for de kontraherende stater til at kriminalisere en række handlinger vedrørende ulovlig besiddelse og brug mv. af radioaktivt materiale med forsæt til at forårsage død eller alvorlig personskade eller til at forårsage betydelig tings- eller miljøskade.

Den 19. august 2005 anmodede Justitsministeriet Straffelovrådet om nærmere at overveje, hvilke lovgivningsmæssige ændringer en dansk ratifikation og gennemførelse af Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme og FN€™s konvention om nuklear terrorisme vil nødvendiggøre på det strafferetlige område. Justitsministeriet anmodede samtidig Straffelovrådet om i lyset af den senere tids udvikling og erfaringer på terrorområdet mere generelt at overveje, om straffelovens anti-terrorbestemmelser (§§ 114-114 e) i sammenhæng med den øvrige strafferetlige lovgivning fortsat giver et tilstrækkeligt strafferetligt værn mod terrorisme.

Straffelovrådet har den 1. marts 2006 afgivet betænkning nr. 1474/2006 om det strafferetlige værn mod terrorisme.

4. Lovforslaget har to overordnede formål: Det ene formål er €" som led i regeringens samlede anti-terrorlovpakke €" at gennemføre de dele af regeringens handlingsplan for terrorbekæmpelse, der vedrører lovændringer på Justitsministeriets område. Anti-terrorlovpakken omfatter herudover bl.a. de samtidigt fremsatte forslag fra ministeren for videnskab, teknologi og udvikling og forsvarsministeren.

Det andet formål er at gennemføre de ændringer, der er nødvendige for, at Danmark kan ratificere og gennemføre Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme og FN€™s konvention om nuklear terrorisme. Folketingets vedtagelse af forslaget vil indebære samtykke efter grundlovens § 19 til ratifikation af Europarådets konvention og FN-konventionen. Denne del af lovforslaget bygger på Straffelovrådets betænkning nr. 1474/2006 om det strafferetlige værn mod terrorisme.

I lovforslaget indgår også en ændring af udleveringsloven som følge af konventionsmæssige forpligtelser samt en udskydelse af tidspunktet for revision af den såkaldte logningsbestemmelse i retsplejelovens § 786, stk. 4, der blev indført ved anti-terrorpakken i 2002.

5. Lovforslaget indeholder nærmere følgende elementer:

Lovforslaget indeholder en række initiativer, der skal forbedre politiets muligheder for at forebygge, efterforske og bekæmpe terrorhandlinger.

Det foreslås, at Politiets Efterretningstjeneste kan videregive oplysninger til Forsvarets Efterretningstjeneste, uden at der i hvert enkelt tilfælde skal foretages en nærmere konkret vurdering og interesseafvejning i forhold til den enkelte oplysning. Dette sker ved at indsætte en ny bestemmelse i retsplejelovens § 110 a, stk. 1, hvorefter Politiets Efterretningstjeneste kan videregive oplysninger til Forsvarets Efterretningstjeneste i det omfang, videregivelsen kan have betydning for varetagelse af tjenesternes opgaver. Bestemmelsen skal ses i sammenhæng med en bestemmelse, der af forsvarsministeren foreslås indsat i forsvarsloven om videregivelse af oplysninger fra Forsvarets Efterretningstjeneste til Politiets Efterretningstjeneste.

Der foreslås endvidere etableret et særligt lovgrundlag for Politiets Efterretningstjenestes indhentelse af oplysninger fra andre forvaltningsmyndigheder, således at disse myndigheder ikke i hvert enkelt tilfælde skal foretage en nærmere konkret vurdering og interesseafvejning i forhold til den enkelte oplysning. Politiets Efterretningstjeneste kan efter forslaget om indsættelse af en ny bestemmelse i retsplejelovens § 110 a, stk. 2, indhente oplysninger fra andre forvaltningsmyndigheder i det omfang, oplysningerne må antages at have betydning for varetagelse af Politiets Efterretningstjenestes opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.

Dernæst indeholder lovforslaget nogle ændringer i retsplejelovens kapitel 71 om indgreb i meddelelseshemmeligheden, observation og dataaflæsning. Disse ændringer har navnlig til formål at sikre, at politiets efterforskningsmidler mv. er i overensstemmelse med den teknologiske udvikling og udviklingen i terrortruslen i Danmark.

Der stilles således bl.a. forslag om at forenkle proceduren for indhentelse af retskendelse til at iværksætte indgreb i form af telefonaflytning og teleoplysning, så politiet kun behøver at indhente én forudgående retskendelse, der giver mulighed for bl.a. at aflytte den mistænkte person, uanset hvilke telekommunikationsmidler den pågældende måtte vælge at benytte sig af. Der er tale om en ændring i forhold til den gældende ordning, hvorefter en retskendelse om aflytning og teleoplysning skal angive de konkrete telefonnumre, der må aflyttes eller indhentes teleoplysning om. Ændringen gælder kun for kendelser vedrørende telefonaflytning og teleoplysning i forbindelse med efterforskning af en overtrædelse af straffelovens kapitel 12 og 13. De almindelige regler for, hvornår indgrebet kan foretages, videreføres uændret, og der er således ikke tale om, at politiet vil kunne foretage telefonaflytning og få teleoplysninger i videre omfang end i dag. Ordningen foreslås endvidere etableret sådan, at der efterfølgende €" på begæring af den beskikkede advokat €" er adgang til kontrol fra domstolenes side med hensyn til de telefonnumre, som indgrebet har været rettet imod.

Herudover foreslås det at ændre retsplejelovens § 788, stk. 4, om underretning om indgreb i meddelelseshemmeligheden, således at det kommer til at fremgå udtrykkeligt, at retten €" hvis hensynet til beskyttelse af fortrolige oplysninger om politiets efterforskningsmetoder taler for det €" efter begæring fra politiet kan beslutte, at underretning om indgreb i meddelelseshemmeligheden skal undlades eller udsættes i et nærmere fastsat tidsrum.

Lovforslaget indeholder desuden en ændring af retsplejelovens § 791 a, der indebærer, at spørgsmålet om såkaldt teleobservation €" det vil sige indhentelse af oplysninger fra udbydere af telenet og teletjenester om, hvilke mobiltelefonmaster en mistænkts mobiltelefon løbende er i kontakt med, herunder oplysninger om den anvendte celle og efter omstændighederne oplysning om afstand mellem mobiltelefoner og master €" udtrykkeligt reguleres i retsplejeloven. Det foreslås således, at der i § 791 a, stk. 5 og 6, indsættes en bestemmelse om denne form for indgreb, herunder om de betingelser, der skal være opfyldt, og om krav om retskendelse.

Med henblik på at forebygge konkret forestående terrorhandlinger eller anden alvorlig kriminalitet foreslås det at indsætte en udtrykkelig bestemmelse i retsplejelovens § 791 c om forstyrrelse eller afbrydelse af radio- eller telekommunikation i helt særlige tilfælde. Efter bestemmelsen kan politiet på grundlag af en retskendelse forstyrre eller afbryde radio- eller telekommunikation, hvis der er afgørende grunde til det med henblik på at forebygge, at der vil blive begået en lovovertrædelse, der efter loven kan straffes med fængsel i 6 år eller derover, eller en forsætlig overtrædelse af straffelovens kapitel 12 eller 13. Det er endvidere en betingelse, at lovovertrædelsen kan medføre fare for menneskers liv eller velfærd eller for betydelige samfundsværdier.

Politiet har ikke i dag udtrykkelig hjemmel til at henstille til offentlige myndigheder og private, at deres muligheder for at foretage tv-overvågning udnyttes. Det foreslås at indsætte en udtrykkelig bestemmelse i tv-overvågningslovens § 4 a, hvorefter politiet kan henstille, at offentlige myndigheder eller private foretager tv-overvågning i overensstemmelse med gældende lovgivning. Henstilling om at iværksætte tv-overvågning forudsættes navnlig anvendt, hvor tv-overvågning vurderes at kunne have betydning for forebyggelse eller efterforskning af eventuelle terrorangreb. Der vil ikke med hjemmel i den foreslåede bestemmelse kunne iværksættes tv-overvågning i videre omfang end i dag.

Det foreslås også som noget nyt at indsætte en bestemmelse i tv-overvågningslovens § 4 b, der giver politiet mulighed for at meddele offentlige myndigheder eller private, som foretager eller planlægger at iværksætte tv-overvågning efter gældende lovgivning, pålæg med hensyn til kvaliteten af optagelser af billeder på videobånd, film eller lignende samt med hensyn til opbevaringen af sådanne optagelser. Dette skal bl.a. ses i lyset af, at eventuel anvendelse af tv-overvågningsoptagelser i efterforskningen af straffesager forudsætter, at optagelserne er af tilstrækkelig god kvalitet. Den foreslåede bestemmelse giver ikke adgang til at pålægge en myndighed eller privat at iværksætte tv-overvågning, og der vil ikke med hjemmel i bestemmelsen kunne iværksættes tv-overvågning i videre omfang end i dag. 

Med henblik på at sikre Politiets Efterretningstjeneste en hurtigere og mere effektiv adgang til standardmæssige oplysninger om flypassagerer (passageroplysninger) stilles der forslag om at give Politiets Efterretningstjeneste adgang til sådanne oplysninger fra luftfartsselskaberne uden retskendelse. Det sker ved at indsætte en ny bestemmelse i luftfartslovens § 148 a, hvorefter luftfartsselskaber på begæring af Politiets Efterretningstjeneste skal udlevere nærmere angivne passageroplysninger til brug for forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13. Den foreslåede ordning gælder både aktuelle og historiske passageroplysninger.

Med henblik på at sikre, at passageroplysningerne er tilgængelige i en vis periode, foreslås det samtidig, at luftfartsselskaber fremover skal foretage registrering og opbevaring i 1 år af oplysninger om passagerer og besætningsmedlemmer på luftfartøjer, der ankommer til eller afgår fra Danmark. Det foreslås, at transport- og energiministeren efter forhandling med justitsministeren fastsætter nærmere regler om registrering og opbevaring af sådanne oplysninger og om luftfartsselskabernes praktiske bistand til politiet, ligesom transport- og energiministeren efter forhandling med justitsministeren kan fastsætte nærmere regler om Politiets Efterretningstjenestes on-line adgang til luftfartsselskabernes bookingsystemer.

Med hensyn til det strafferetlige værn mod terrorisme foreslås det bl.a. at indsætte to nye bestemmelser i straffelovens § 114 c og § 114 d om henholdsvis hvervning og oplæring til at begå terrorhandlinger. I forlængelse heraf foreslås bestemmelser, der kriminaliserer den, der lader sig hverve eller oplære til at begå terrorhandlinger.

Det foreslås endvidere at indsætte en ny bestemmelse i straffelovens § 114 a, der omfatter handlinger, som efter Europarådskonventionen skal anses for terrorhandlinger, og som ikke allerede er omfattet af terrorismebestemmelsen i § 114. Formålet med bestemmelsen er at indføje en sidestrafferamme med mulighed for strafforhøjelse, når overtrædelse af nærmere angivne bestemmelser i straffeloven er begået under omstændigheder omfattet af de berørte artikler i en række nærmere opregnede internationale konventioner.

Endvidere foreslås det, at der indsættes en ny bestemmelse i straffeloven om besiddelse og anvendelse af radioaktive stoffer mv. med forsæt til skade på andres person eller til betydelig skade på andres ting eller på miljøet.

6. Idet jeg i øvrigt henviser til lovforslaget og de ledsagende bemærkninger, skal jeg herved anbefale forslaget til Det Høje Tings velvillige behandling.