L 171 (som fremsat): Forslag til lov om
Færøernes landsstyres indgåelse af folkeretlige
aftaler.
Fremsat den 17. maj 2005 af
statsministeren (Anders Fogh Rasmussen)
Forslag
til
Lov om Færøernes landsstyres
indgåelse af folkeretlige aftaler
Denne lov bygger på en overenskomst
mellem Færøernes landsstyre og den danske regering som
ligeværdige parter.
§ 1.
Færøernes landsstyre kan med fremmede stater og
mellemfolkelige organisationer forhandle og indgå
folkeretlige aftaler, herunder forvaltningsaftaler, som fuldt ud
angår overtagne sagsområder.
Stk. 2. Stk. 1 finder ikke
anvendelse ved forhandling og indgåelse af folkeretlige
aftaler, som vedrører både Færøerne og
Grønland. Efter beslutning af såvel
Færøernes landsstyre som Grønlands landsstyre
kan de to landsstyrer dog handle i forening ved folkeretlige
aftaler i overensstemmelse med bestemmelserne i denne lov.
Stk. 3. Folkeretlige aftaler, der er
indgået efter stk. 1 og 2, 2. pkt., kan opsiges efter de
samme bestemmelser.
Stk. 4. Bestemmelserne i stk. 1-3
omfatter ikke folkeretlige aftaler, som berører forsvars- og
sikkerhedspolitikken, samt folkeretlige aftaler, som skal
gælde for Danmark, eller som forhandles inden for en
mellemfolkelig organisation, hvoraf Kongeriget Danmark er
medlem.
Stk. 5. Bestemmelserne i stk. 1-3
begrænser ikke de danske myndigheders
forfatningsmæssige ansvar og beføjelser
vedrørende forhandling, indgåelse og opsigelse af
folkeretlige aftaler, herunder aftaler, der er omfattet af
stk. 1-3.
§ 2.
Folkeretlige aftaler i medfør af § 1, stk. 1,
indgås på rigets vegne af Færøernes
landsstyre under betegnelsen Kongeriget Danmark for så vidt
angår Færøerne. Folkeretlige aftaler i
medfør af § 1, stk. 2, 2. pkt., indgås
af Færøernes landsstyre og Grønlands landsstyre
i forening under betegnelsen Kongeriget Danmark for så vidt
angår Færøerne og Grønland. Om
nødvendigt kan andre lignende betegnelser fastlægges i
medfør af stk. 2, 2. pkt.
Stk. 2. Nærværende lov
forudsætter et nært samarbejde mellem den danske
regering og Færøernes landsstyre med henblik på,
at Kongeriget Danmarks samlede interesser ikke tilsidesættes,
og at regeringen underrettes om påtænkte forhandlinger,
inden disse påbegyndes og om forløbet af
forhandlingerne, inden folkeretlige aftaler indgås eller
opsiges. Regeringen fastlægger efter forhandling med
Færøernes landsstyre de nærmere rammer for
samarbejdet.
§ 3. Ved
ansættelse af repræsentanter for Færøernes
landsstyre på Kongeriget Danmarks
udenrigsrepræsentationer til varetagelse af
Færøernes interesser, som fuldt ud angår
overtagne sagsområder, finder § 8, stk. 2, i
lov om Færøernes hjemmestyre tilsvarende
anvendelse.
§ 4. Hvor
internationale organisationer åbner adgang for, at andre
enheder end stater og sammenslutninger af stater kan opnå
medlemskab i eget navn, kan regeringen efter anmodning fra
Færøernes landsstyre beslutte at indgive eller
støtte en ansøgning herom for Færøerne,
hvor dette er foreneligt med Færøernes
forfatningsmæssige status.
§ 5. Loven
træder i kraft den 29. juli 2005.
Bemærkninger til lovforslaget
Almindelige bemærkninger
1. Indledning
Færøernes udenrigspolitiske
interessevaretagelse er vokset i takt med den tiltagende
globalisering og de færøske myndigheders ønske
om inddragelse i disse anliggender. Et væsentligt element i
denne udvikling har været, at Færøerne har valgt
at stå uden for EU.
Det er regeringens overordnede politik at
søge rigsfællesskabet moderniseret og herunder
inddrage Færøerne i udenrigspolitiske beslutninger,
som særligt vedrører Færøerne.
I sin åbningstale i Folketinget den 1.
oktober 2002 tilbød statsministeren at drøfte en
ordning med de færøske og grønlandske
myndigheder, hvorefter landsstyrerne bemyndiges til at handle
på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender, der alene
angår Færøerne henholdsvis Grønland. En
fuldmagt af denne karakter ville ligge uden for de nuværende
hjemmestyrelove, og regeringen ville derfor være indstillet
på at forankre en sådan fuldmagt til det
færøske landsstyre og det grønlandske
landsstyre i lovgivning.
Med udgangspunkt i den udvikling, der
allerede har fundet sted for så vidt angår det
færøske landsstyres internationale
interessevaretagelse, er lovforslagets hovedsigte at give
landsstyret en udtrykkelig og generelt formuleret adgang til selv
€" på rigets vegne, men uden Udenrigstjenestens
medvirken €" med tredjelande og internationale organisationer
at føre og afslutte internationale forhandlinger, der fuldt
ud angår overtagne sagsområder. Lovforslaget
forudsætter, at de danske myndigheders ansvar for rigets
udenrigspolitik bevares i overensstemmelse med Danmarks Riges
Grundlov.
I dette lovforslag anvendes udtrykket
»Kongeriget Danmark« om hele riget, mens udtrykket
»Danmark« angiver rigsdelen Danmark, medmindre andet
klart fremgår af sammenhængen. Udtrykket »danske
myndigheder« sigter til Folketinget og regeringen.
2. Hovedpunkterne i lovforslaget
2.1. Færøernes generelle
stilling i udenrigsanliggender
Færøernes stadigt stigende
internationale interessevaretagelse har bl.a. givet sig udslag i,
at internationale forhandlinger, der alene berører
Færøerne, i stigende grad er blevet ført under
ledelse af det færøske landsstyre. Udenrigstjenestens
medvirken har i sådanne sager undertiden været af mere
formel karakter, mens der i andre tilfælde har været
tale om, at Udenrigsministeriet har ydet en substantiel bistand i
forhandlingerne.
Aftalerne er i disse tilfælde
indgået mellem det pågældende tredjeland og
Kongeriget Danmark, og det fremgår normalt af aftalen, at
både regeringen og det færøske landsstyre har
medvirket i aftalens tilblivelse og godkendelse.
For så vidt angår visse
forvaltningsaftaler mellem Færøerne og visse
nærtstående lande har der udviklet sig en praksis,
hvorefter Færøernes landsstyre har forhandlet aftalen
uden Udenrigstjenestens medvirken. Denne praksis forudsætter,
at de danske myndigheder stedse holdes underrettet om
forhandlingernes forløb, således at det er muligt for
disse i givet fald at sikre varetagelsen af rigets interesser.
På det multilaterale område har
Færøernes landsstyre adgang til at gøre
særlige interesser gældende i forbindelse med
internationale forhandlinger og herunder mulighed for at deltage i
danske delegationer på embedsmands- eller politisk niveau ved
diplomatiske konferencer.
Både for bilaterale og multilaterale
aftaler, som særligt berører Færøerne,
skal det færøske landsstyre endvidere høres,
forinden disse aftaler ratificeres. Bortset fra en række
særlige sagsområder, f.eks. vedrørende
menneskerettigheder, vil det normalt også være muligt
for Kongeriget Danmark at tiltræde aftaler med virkning alene
for Danmark, således at Færøerne
selvstændigt kan træffe beslutning om, hvorvidt den
pågældende aftale ønskes anvendt i forhold til
Færøerne.
Færøernes Lagting vedtog den 18.
maj 2004 et skelsættende sikkerhedspolitisk
beslutningsforslag, som lægger op til, at de
færøske myndigheder fremover, inden for rammerne af
rigsfællesskabet, skal søge indflydelse på
sikkerhedspolitiske spørgsmål af betydning for
Færøerne. Under udenrigsministerens besøg i
Tórshavn den 18. august 2004 var der enighed om at optage
drøftelser om mulighederne for en
fælleserklæring mellem Færøernes
landsstyre og regeringen, der svarer til Itilleq-erklæringen
af 14. maj 2003 mellem regeringen og det grønlandske
landsstyre. Som et resultat af disse drøftelser underskrev
lagmanden og udenrigsministeren under udenrigsministerens
besøg i Fámjin på Færøerne den 29.
marts 2005 en fælles principerklæring om
Færøernes medvirken og inddragelse i udenrigs- og
sikkerhedspolitikken. Denne fastlægger €" med forbehold
af de danske myndigheders forfatningsmæssige ansvar og
beføjelser €" normerne for Færøernes
medvirken og inddragelse i udenrigs- og sikkerhedspolitikken,
baseret på medinddragelse og medindflydelse med sigte
på ligeværdighed mellem de to rigsdele i alle
spørgsmål, hvor Danmark og Færøerne i
fællesskab er inddraget.
Systematisk angår lovforslaget emner,
der er reguleret i den færøske hjemmestyrelov.
Færøernes landsstyre har imidlertid over for
regeringen tilkendegivet, at landsstyret foretrækker, at
lovbestemmelserne etableres ved en selvstændig lov og ikke
ved en lov om ændring af hjemmestyreloven.
2.2. Statsretlige
bemærkninger
Regeringen har følgende
bemærkninger vedrørende de statsretlige rammer for
fuldmagten.
Danmarks Riges Grundlovs § 19,
stk. 1 og 3, har følgende ordlyd:
» § 19.
Kongen handler på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender.
Uden folketingets samtykke kan han dog ikke foretage nogen
handling, der forøger eller indskrænker rigets
område, eller indgå nogen forpligtelse, til hvis
opfyldelse folketingets medvirken er nødvendig, eller som i
øvrigt er af større betydning. Ej heller kan kongen
uden folketingets samtykke opsige nogen mellemfolkelig
overenskomst, som er indgået med folketingets samtykke.
Stk. 2. (..)
Stk. 3. Folketinget
vælger af sin midte et udenrigspolitisk nævn, med
hvilket regeringen rådfører sig forud for enhver
beslutning af større udenrigspolitisk rækkevidde.
Nærmere regler om det udenrigspolitiske nævn
fastsættes ved lov. «
Som det fremgår af Danmarks Riges
Grundlovs § 19, stk. 1, handler kongen (regeringen)
på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender. Heri ligger,
at enkelte dele af riget efter grundloven ikke vil kunne
tillægges selvstændig kompetence i disse
anliggender.
Det ville derfor forudsætte en
grundlovsændring, hvis Færøerne statsretligt
skulle have adgang til på egne vegne at handle i
mellemfolkelige anliggender.
Spørgsmålet er herefter, om der
forfatningsretligt set er mulighed for, at Færøerne
kan handle på rigets vegne i en række
mellemfolkelige anliggender. Herom bemærkes
følgende:
Det færøske landsstyre vil ved
at handle på rigets vegne binde hele riget, således at
dispositioner på det udenrigspolitiske område som
udgangspunkt vil berøre rigets generelle udenrigspolitiske
forhold. Bl.a. vil eventuelle spørgsmål om
folkeretligt ansvar for manglende overholdelse af en folkeretlig
aftale indgået af Færøerne inddrage de danske
myndigheder.
Herved adskiller udenrigspolitik sig
afgørende fra tilfælde, hvor de færøske
myndigheder har lovgivende og udøvende beføjelser,
idet disse beføjelser kun giver adgang til at
fastsætte regler mv. med virkning for
Færøerne.
Danmarks Riges Grundlov vil derfor være
til hinder for en egentlig overladelse af beføjelser til de
færøske myndigheder til at handle i mellemfolkelige
anliggender omfattet af den nævnte bestemmelse i grundlovens
§ 19, stk. 1. Som en konsekvens heraf må det
desuden antages, at det ikke vil være muligt at overlade
regeludstedende kompetence på det udenrigspolitiske
område til de færøske myndigheder. Grundloven
vil således bl.a. være til hinder for, at det overlades
til de færøske myndigheder at lovgive om
udenrigstjenestens forhold, at oprette diplomatiske missioner i
udlandet eller tillade oprettelse af sådanne missioner
på Færøerne.
Det vil imidlertid være muligt inden
for grundlovens rammer at bemyndige det færøske
landsstyre til at handle på rigets vegne i visse
mellemfolkelige anliggender, der alene angår
Færøerne og ikke tillige berører andre dele af
riget.
Det forhold, at bemyndigelsen alene vil kunne
omfatte anliggender, der vedrører Færøerne,
må for det første indebære, at bemyndigelsen til
at handle på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender skal
være afgrænset til de sagsområder, hvor det
færøske landsstyre har fået overført den
lovgivende og administrative kompetence €" det vil sige
sagsområder, hvor landsstyret selv kan foretage de
nødvendige lovændringer og administrative handlinger
mv. i forbindelse med indgåelse af internationale
aftaler.
For det andet indebærer det
anførte, at de internationale aftaler, som det
færøske landsstyre indgår på rigets vegne,
i kraft af den nævnte bemyndigelse alene kan udstrækkes
til territorialt at gælde for Færøerne.
Som nævnt vil der ikke være tale
om en egentlig overladelse af beføjelser til at handle i
mellemfolkelige anliggender. Regeringen vil derfor fortsat have
udenrigspolitisk kompetence også i de anliggender, der
omfattes af en bemyndigelse til det færøske
landsstyre.
Hensynet til rigsenheden og grundlovens
§ 19 indebærer endvidere, at Færøernes
landsstyre ved udøvelsen af udenrigspolitiske handlinger -
der som anført bliver folkeretligt bindende for hele riget -
vil være afskåret fra at handle i strid med rigets
interesser, herunder rigets generelle udenrigspolitik.
Færøernes landsstyre vil
således ikke kunne foretage udenrigspolitiske dispositioner,
der er i konflikt med de øvrige rigsdeles interesser -
herunder indgå aftaler, der strider mod generelle principper
for rigets udenrigspolitik på det pågældende
sagsområde.
Med henblik på at sikre
overensstemmelsen med rigets generelle udenrigspolitik vil det
derfor være en forudsætning for en fuldmagtsordning til
Færøernes landsstyre til at handle på rigets
vegne i mellemfolkelige anliggender, at der etableres en ordning,
som sikrer, at regeringen i fornødent omfang underrettes og
konsulteres forud for dispositioner på det udenrigspolitiske
område.
2.3. Sammenhæng med en
række organisatoriske spørgsmål om
udenrigstjenesten
Sideløbende med arbejdet med denne lov
har en række spørgsmål af administrativ og
personalepolitisk karakter været drøftet mellem de
færøske myndigheder og Udenrigsministeriet. Det drejer
sig bl.a. om referenceforhold for hjemmestyrets udsendte
medarbejdere og styrkelse af færøkonsulentens stilling
i Udenrigsministeriet samt skiltning og flagning ved
repræsentationer. Resultatet af disse drøftelser er
udmøntet dels i en aftale, der blev underskrevet i
Fámjin på Færøerne den 29. marts 2005,
mellem udenrigsministeren og lagmanden, dels i form af visse
administrative ændringer i Udenrigsministeriet og på
repræsentationerne. Som et centralt nyt led heri indgår
etablering af et Nordatlantisk Sekretariat i Udenrigsministeriet,
som kan bidrage til styrket færøsk
interessevaretagelse.
2.4. Lovens
anvendelsesområde
2.4.1. Bilaterale aftaler
Loven forventes primært at finde
anvendelse for bilaterale aftaler. Som nævnt ovenfor vil
fuldmagten omfatte folkeretlige aftaler, der emnemæssigt
angår anliggender, der henhører under de
færøske myndigheder, og som ikke samtidig skal
gælde for Danmark. De pågældende aftaler, der
indgås med hjemmel i fuldmagten, vil således skulle
kunne »spejles« i et eller flere overtagne
sagsområder og kan samtidig ikke medføre pligter
(eller rettigheder) for de øvrige dele af riget eller i
øvrigt gælde for disse.
Med udgangspunkt i den hidtidige praksis i
relation til folkeretlige aftaler specifikt relateret til
Færøerne forekommer det mest sandsynligt, at
fuldmagtens hovedanvendelse vil blive folkeretlige aftaler om
regulering af fiskeri, handelsforhold, dobbeltbeskatning, kultur,
forskning, undervisning, sociale forhold, sundhed, miljø,
turisme og lignende emner med nabolande og EU.
2.4.2. Multilaterale aftaler
For så vidt angår multilaterale
aftaler af interesse for Færøerne vil det typisk
forholde sig således, at aftalerne også skal finde
anvendelse for Danmark. I sådanne tilfælde vil
fuldmagten ikke kunne finde anvendelse. Dette beror på, at
Danmark og Færøerne ikke kan optræde som
særskilte parter i relation til en folkeretlig aftale.
Såvel statsretligt som folkeretligt er Kongeriget Danmark
ét folkeretssubjekt. Færøernes interesser
varetages i disse tilfælde fortsat gennem deltagelse i
forhandlingernes forberedelse og i rigets forhandlingsdelegation,
hvor der er særlige færøske interesser på
spil.
Der vil dog kunne tænkes også
fremover at opstå tilfælde, hvor Danmarks deltagelse
fuldt ud er dækket af EU, og hvor Kongeriget Danmark for
så vidt angår Færøerne derfor vil kunne
optræde som en selvstændig part i medfør af
fuldmagten. Da de fleste multilaterale forhandlinger foregår
i internationale organisationer, er dette spørgsmål
yderligere behandlet nedenfor under internationale
organisationer.
2.4.3 Internationale
organisationer
Internationale organisationer oprettes i
næsten alle tilfælde ved multilaterale traktater.
På samme måde som beskrevet ovenfor om multilaterale
aftaler vil fuldmagten normalt ikke kunne finde anvendelse i
forbindelse med en international organisations grundlæggende
traktat og dermed for medlemskab af den pågældende
internationale organisation. Det vil normalt være Kongeriget
Danmark, der er medlem af den pågældende organisation,
og medlemskabet vil også dække Færøerne.
Færøernes interesser varetages i disse tilfælde
fortsat gennem deltagelse i forhandlingernes forberedelse og i
rigets forhandlingsdelegation, hvor der er særlige
færøske interesser på spil. I forhold til FN er
det fast praksis, at det færøske landsstyre kan udpege
repræsentanter, der indgår i den danske delegation til
de årlige generalforsamlinger.
Selv om EU på en række
områder har overtaget medlemsstaternes kompetence til at
føre forhandlinger og indgå folkeretlige aftaler, er
medlemsstaterne dog stadig selvstændige medlemmer af langt de
fleste internationale organisationer, f.eks. FN, WTO, OECD. Ofte er
EU medlem ved siden af medlemsstaterne, og det er i så
tilfælde normalt fastlagt, at medlemsstaterne og EU
»deler medlemskabet«, således at Kommissionen
udtaler sig og forhandler på medlemsstaternes vegne, hvor der
er EU-kompetence, mens medlemsstaterne fortsat varetager emner, der
er national kompetence, oftest efter forudgående koordination
og med Rådsformandskabet som talsmand. Denne ordning
indebærer, at medlemsstaterne bevarer hver sin stemmeret, som
evt. kan udøves af Kommissionen, hvor der er
EU-kompetence.
Medlemsstaterne bevarer selvsagt deres fulde
kompetence i relation til dele af den pågældende
medlemsstat, som ikke er omfattet af medlemskabet, for Kongeriget
Danmarks vedkommende Færøerne og Grønland.
Maastricht-traktaten indeholder en erklæring (nr. 25),
hvorefter de EU-lande, som har oversøiske territorier, der
ikke er omfattet af traktaten, i tilfælde af en
interessekonflikt, som ikke kan løses, kan handle til
varetagelse af et oversøisk territoriums interesse, uden at
dette skader Fællesskabets interesse.
Som en indtil videre særegen undtagelse
er EU medlem af visse internationale fiskeriorganisationer (NAFO,
NEAFC, NASCO), hvor medlemsstaterne ikke selvstændigt er
medlemmer, og EU har i disse organisationer kun én stemme.
Det er i disse undtagelsestilfælde anerkendt, at Kongeriget
Danmark kan optræde som selvstændigt medlem for
så vidt angår Færøerne og Grønland.
Frankrig har en tilsvarende ordning for St. Pierre et Miquelon, der
ikke er omfattet af Frankrigs EU-medlemskab. Det kan meget vel
tænkes, at der fremover vil opstå flere af disse
særlige tilfælde. Fuldmagten vil gælde i relation
til de nævnte internationale fiskeriorganisationer og
tilsvarende ordninger, som fremover måtte blive vedtaget.
Bestemmelsen i lovforslagets § 4
angår i modsætning hertil de særlige
tilfælde, hvor internationale organisationer giver mulighed
for, at andre enheder end stater og sammenslutninger af stater kan
opnå medlemskab i eget navn. Det omfatter i alt
væsentligt associeret medlemskab, som typisk gælder for
oversøiske områder, hvis udenrigsanliggender varetages
af en medlemsstat. Associeret medlemskab vil normalt kunne
opnås efter ansøgning fra den pågældende
medlemsstat. Undertiden skal en sådan ansøgning
godkendes af organisationens kompetente organ (generalforsamling
eller lignende); mens det i andre tilfælde €" som f.eks.
IMO, hvor Færøerne i dag har status som associeret
medlem €" er tilstrækkeligt, at en medlemsstat afgiver
en ensidig erklæring om associeret medlemskab for et
oversøisk område, hvis udenrigsanliggender det
varetager. Der kan i de enkelte organisationers forfatninger
være knyttet særlige betingelser for at opnå
status som associeret medlem.
Typisk omfatter et associeret medlemskab ret
til at deltage i møderne i organisationen med taleret, men
ikke stemmeret, samt ret til at blive indvalgt i alle eller visse
af organisationens særlige råd, komiteer og
underudvalg. Normalt betaler et associeret medlem et reduceret
medlemsbidrag til organisationen.
Hvor der er tale om associeret medlemskab, er
det karakteristisk, at de associerede medlemmer optræder i
eget navn. Også herved adskiller associeret medlemskab sig
fra den ovenfor nævnte fulde medlemskabsordning for »
Danmark for så vidt angår Færøerne og
Grønland «, som gælder i forhold til visse
internationale fiskeriorganisationer.
Hvis der imidlertid inden for en organisation
indkaldes til diplomatiske konferencer med henblik på
vedtagelse af multilaterale aftaler, vil et associeret medlem
normalt ikke kunne deltage selvstændigt heri.
Færøerne vil efter sædvanlig praksis kunne
deltage i kongerigets delegation til sådanne konferencer,
hvor der indgår spørgsmål af særlig
interesse for Færøerne.
I Nordisk Ministerråd har
Færøerne, ligesom Grønland og
Ålandsøerne en meget vidtgående associeret
status, der i det daglige arbejde giver de færøske
myndigheder en meget høj grad af ligestilling med de
nordiske lande, der er medlemmer af Nordisk Ministerråd,
selvom Færøerne ikke er part i den nordiske
samarbejdsaftale (Helsingforsaftalen).
Af bestemmelsen i lovforslagets § 4
fremgår, at regeringen er indstillet på i konkrete
tilfælde €" efter ønske fra og i samarbejde med
det færøske landsstyre €" at undersøge de
konkrete muligheder for færøsk medlemskab i eget navn
af internationale organisationer, der er åbne for andre end
stater og sammenslutning af stater, og i givet fald at
støtte sådanne ønsker, hvor dette er foreneligt
med Færøernes forfatningsmæssige status, jf.
herved pkt. 2.2.
Eksempelvis åbner FAO€™s og
UNESCO€™s statutter mulighed for associeret medlemskab
for oversøiske områder, hvis udenrigsrelationer
varetages af en medlemsstat.
Ovenstående bemærkninger
vedrørende internationale organisationer omhandler ikke
andre former for organisationer end dem, der er oprettet som et
samarbejde mellem stater. Ved siden af dette statslige samarbejde
findes en lang række ikke-statslige internationale
organisationer. De er typisk oprettet som et samarbejde på et
konkret område €" f.eks. idræt €" mellem
nationale foreninger m.v. Færøske foreningers
muligheder for at opnå medlemskab af private internationale
organisationer afhænger af de pågældende
organisationers regelsæt og berøres ikke af
nærværende lovforslag. Det kan imidlertid ikke
udelukkes, at den øgede færøske synlighed i
international sammenhæng, som lovforslaget lægger op
til, kan få den afledede virkning, at der vises større
imødekommenhed også fra private internationale
organisationer over for færøske ønsker om
deltagelse.
3. Lovforslagets økonomiske og
administrative konsekvenser mv.
Lovforslaget skønnes ikke at have
økonomiske eller administrative konsekvenser for det
offentlige af betydning. Forslaget vil ikke have økonomiske
eller administrative konsekvenser for erhvervslivet, og forslaget
har ingen miljømæssige konsekvenser.
4. Forholdet til EU-retten
Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige
aspekter.
5. Hørte myndigheder
Færøernes landsstyre
Grønlands Hjemmestyre
| Positive konsekvenser/mindreudgifter | Negative konsekvenser/merudgifter |
Økonomiske konsekvenser for stat,
kommuner og amtskommuner | Ingen | Ingen |
Administrative konsekvenser for stat,
kommuner og amtskommuner | Ingen | Ingen |
Økonomiske konsekvenser for
erhvervslivet | Ingen | Ingen |
Administrative konsekvenser for
erhvervslivet | Ingen | Ingen |
Miljømæssige konsekvenser | Ingen | Ingen |
Forholdet til EU-retten | Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige
aspekter |
Bemærkninger til lovforslagets
enkelte bestemmelser
Til § 1
Bestemmelserne i § 1, stk. 1
og 2, 2. pkt., etablerer en generel ordning, der gælder for
alle folkeretlige aftaler, der opfylder lovens betingelser. Den
indebærer en bemyndigelse for Færøernes
landsstyre som sådant til at forhandle og indgå visse
folkeretlige aftaler på rigets vegne. Det tilkommer
således i de konkrete situationer det færøske
landsstyre selv at udpege den eller de personer, som kan handle i
medfør af § 1. På disse to punkter
indebærer ordningen en ændring i forhold til den
gældende praksis, hvor udenrigsministeren i overensstemmelse
med grundlovens § 19 i konkrete sager giver fuldmagt til
navngivne ressortministre, embedsmænd og andre €"
herunder efter omstændighederne medlemmer af
Færøernes landsstyre og dets embedsmænd €"
til at optræde på rigets vegne i forbindelse med
forhandling og indgåelse af konkrete folkeretlige
aftaler.
§ 1 angår folkeretlige
aftaler. Den omfatter også aftaler om rent tekniske emner,
som forhandles og indgås af ressortmyndigheder, de
såkaldte forvaltningsaftaler. Loven gælder ikke for
internationalt samarbejde, som ikke er af folkeretlig karakter.
§ 1, stk. 1 og 2, 2. pkt.,
omfatter alle folkeretlige handlinger i relation til forhandling og
indgåelse af aftaler, herunder også uformelle
forhandlinger, der måtte være et led i større
forhandlingsforløb. Specielt for opsigelse af aftaler
fremgår af stk. 3, at aftaler, som er indgået af
Færøernes landsstyre i medfør af bestemmelsen,
kan opsiges af landsstyret i medfør af bestemmelsen. For
så vidt indgåelse af nye aftaler i henhold til
§ 1 vil kræve, at gamle aftaler, som er
indgået af de danske myndigheder, ophører, vil dette
efter omstændighederne kunne kræve medvirken af de
danske myndigheder.
§ 1 angår kun folkeretlige
aftaler, der fuldt ud ligger inden for områder, som er
overtaget af de færøske myndigheder. Det er i denne
forbindelse ikke afgørende, om de pågældende
sagsområder varetages af de færøske myndigheder
i henhold til den færøske hjemmestyrelovs
§ 2, § 3 eller § 9, eller om
overtagelse er sket i henhold til anden lov. § 1 finder
således ikke anvendelse i forhold til aftaler, hvori der
også indgår emner, der falder uden for overtagne
sagsområder. Spørgsmålet om, hvor detaljeret
bedømmelsen af denne betingelse skal være, må
fastlægges i praksis, hvor der må udøves
rimelige skøn i forhold til de konkrete aftaleudkast, der
skal forhandles.
Folkeretlige aftaler, som både omfatter
Færøerne og Grønland, opfylder ikke
betingelserne i § 1, stk. 1, idet de ikke
angår spørgsmål, der fuldt ud henhører
under én rigsdels overtagne sagsområder. På den
baggrund er det i stk. 2, 1. pkt., udtrykkelig fastsat, at
stk. 1 ikke finder anvendelse ved forhandling og
indgåelse af folkeretlige aftaler, som vedrører
både Færøerne og Grønland. Da det er
ønskeligt, at Færøernes landsstyre og
Grønlands landsstyre kan forhandle og indgå
sådanne aftaler efter samme principper, som er fastlagt i
§ 1, stk. 1, åbner bestemmelsen i stk. 2,
2. pkt., mulighed for, at de to landsstyrer kan beslutte at
forhandle og indgå sådanne aftaler under
forudsætning af, at de handler i forening. Anvendelse af
denne bestemmelse forudsætter, at der er vedtaget en
tilsvarende lov om Grønlands landsstyres indgåelse af
folkeretlige aftaler. En sådan lov er under behandling.
De to landsstyrer må mht. de centrale
formelle skridt om forhandlingers påbegyndelse og afslutning
samt aftalens indgåelse handle som én part. Dette er
en nødvendig følge af, at Danmarks Riges Grundlov
forudsætter, at Kongeriget Danmark er ét
folkeretssubjekt (én stat), jf. hvad der ovenfor i de
almindelige bemærkninger er angivet om de statsretlige
aspekter.
Såfremt et af landsstyrerne ikke
ønsker at udnytte muligheden for at handle i forening i
medfør af § 1, stk. 2, 2. pkt., vil
forhandlingerne skulle ske efter de hidtil gældende regler,
dvs. med Udenrigstjenestens medvirken.
Det følger af § 1,
stk. 4, at fuldmagten ikke gælder folkeretlige aftaler,
der berører forsvars- og sikkerhedspolitikken. Ved
afgørelsen af, hvorvidt en given forhandling må anses
for at berøre forsvars- og sikkerhedspolitikken vil det
være af væsentlig betydning, om aftalen forhandles med
det pågældende lands udenrigs- og forsvarsmyndigheder,
eller om der alene sigtes mod forhandlinger mellem
Færøernes landsstyre og andre ressortmyndigheder i en
fremmed stat €" f. eks. miljømyndigheder eller
skattemyndigheder.
Det følger endvidere af § 1,
stk. 4, at ordningen ikke gælder for aftaler, der skal
gælde for Danmark. Dette beror på, at
Færøerne ikke kan deltage selvstændigt under
formlen »Kongeriget Danmark for så vidt angår
Færøerne« i aftaler, hvor Kongeriget allerede
deltager i aftalen, jf. hvad der er nævnt ovenfor under det
statsretlige afsnit.
Endelig følger det af § 1,
stk. 4, at § 1 ikke gælder for folkeretlige
aftaler, der forhandles inden for en international organisation,
som Kongeriget Danmark er medlem af. Sådanne folkeretlige
aftaler vil normalt skulle gælde for Danmark. Fuldmagten vil
derfor i de fleste af disse tilfælde ikke kunne finde
anvendelse allerede som følge af Danmarks deltagelse i
forhandlingerne om aftalen, jf. ovenfor om det forhold, at
fuldmagten ikke finder anvendelse for aftaler, som skal gælde
for Danmark. Den særlige begrænsning af fuldmagten i
relation til aftaler, der forhandles inden for en international
organisation, som Danmark er medlem af, får selvstændig
betydning, hvor EU inden for en international organisation, som
Kongeriget Danmark og de øvrige EU-lande er medlemmer af,
repræsenterer alle medlemslandene ved udarbejdelse af en
international aftale og udøver medlemsstaternes stemmeret.
Det bemærkes for fuldstændighedens skyld, at
EU-medlemsstater, som har oversøiske territorier, hvis
udenrigsrelationer de varetager, og som ikke er omfattet af
EU-traktaterne, i en sådan situation i overensstemmelse med
erklæring nr. 25 til Maastricht-traktaten selv kan handle til
varetagelse af et oversøisk territoriums interesser, uden at
dette skader Fællesskabets interesser i tilfælde af en
interessekonflikt, som ikke kan løses.
§ 1, stk. 5 klargør, at
lovforslaget ikke begrænser udenrigsministerens og de danske
myndigheders udenrigspolitiske kompetence for så vidt
angår Færøerne. Udenrigsministeren bærer
fortsat det samlede ansvar for rigets udenrigspolitik €"
herunder over for Folketinget €" og bevarer fuldt ud
beføjelserne efter grundloven til at føre
forhandlinger og indgå folkeretlige aftaler både for
riget som helhed og for enkelte rigsdele med respekt af de
gældende regler for høring og inddragelse af det
færøske landsstyre. Regeringen vil også fortsat
skulle forhandle og indgå aftaler, der finder anvendelse for
Færøerne, i en lang række tilfælde, ikke
mindst multilaterale aftaler om sundhed (WHO), fødevarer
(FAO), kultur (UNESCO) m.fl. Den ved § 1 forudsatte
ordning adskiller sig dermed afgørende fra, hvad der
gælder for overtagelse af den lovgivende og administrative
myndighed.
Bestemmelsen i § 1 kan ikke i sig
selv sikre, at andre stater godkender den udenrigspolitiske
fuldmagt, som er indeholdt i bestemmelsen. Der kan derfor efter
omstændighederne fortsat blive behov for, at
udenrigsministeren giver konkrete fuldmagter til medlemmerne af det
færøske landsstyre, hvor dette måtte blive
krævet af de(t) land(e), med hvilke(t) der skal
forhandles.
Traktater, der fremtræder som
indgået mellem statsoverhoveder, vil formentlig
sjældent eller aldrig falde ind under § 1. I givet
fald følger det af bestemmelsen i § 1,
stk. 5, at udenrigsministeren må indhente særskilt
fuldmagt til lagmanden fra Dronningen. Ratifikationsproceduren vil
i givet fald ligeledes skulle ske via udenrigsministeren.
Skulle en aftale, der hører under
§ 1, undtagelsesvist kræve indhentelse af
Folketingssamtykke, fordi den indeholder forpligtelser af
større betydning for riget, vil sådant samtykke
ligeledes skulle indhentes af udenrigsministeren, der også
vil have ansvaret for, at Det udenrigspolitiske Nævn bliver
inddraget i det omfang, dette følger af grundloven og loven
om Det udenrigspolitiske Nævn.
Til § 2
Aftaler, som indgås i medfør af
§ 1, betegnes som aftaler mellem enten »Kongeriget
Danmark for så vidt angår Færøerne«
eller »Kongeriget Danmark for så vidt angår
Færøerne og Grønland«. Disse betegnelser
viser, at Færøernes landsstyre henholdsvis
Færøernes landsstyre og Grønlands landsstyre
handler på hele rigets vegne og ikke som et
selvstændigt folkeretssubjekt, jf. hvad der er anført
i de generelle bemærkninger om de statsretlige rammer for den
foreslåede ordning. Det er således klart, at selv om
den pågældende aftale kun finder anvendelse for
Færøerne henholdsvis Færøerne og
Grønland, er det hele riget, som er bundet af aftalen
på det folkeretlige plan. Der kan muligvis opstå
situationer, hvor forhandlingspartneren ønsker, at aftalens
titel skal afspejle, at der er tale om en aftale på
regerings- eller forvaltningsniveau snarere end på
statsniveau. I så tilfælde må der anvendes
tilpassede versioner i titlen. Sådanne tilpassede versioner
kan fastlægges efter reglerne i stk. 2.
Det er i de statsretlige bemærkninger
ovenfor anført, at Færøernes landsstyre ikke i
medfør af bestemmelsen i § 1 vil kunne foretage
udenrigspolitiske dispositioner, der er i konflikt med de
øvrige rigsdeles interesser €" herunder indgå
aftaler, der strider mod generelle principper for rigets
udenrigspolitik på det pågældende område.
Efter de statsretlige bemærkninger vil det derfor være
en forudsætning for en fuldmagtsordning til det
færøske landsstyre til at handle på rigets vegne
i mellemfolkelige anliggender, at der etableres en ordning, som
sikrer, at regeringen i fornødent omfang underrettes og
konsulteres forud for handlinger i medfør af loven.
Bestemmelsen i § 2, stk. 2,
fastlægger, hvorledes disse overordnede rammer skabes. Det
følger af udenrigsministerens samlede ansvar for landets
udenrigspolitik, at det påhviler udenrigsministeren €"
på regeringens vegne €" at fastsætte de
nærmere regler herom efter drøftelser med
Færøernes landsstyre. Udenrigsministeren må
på samme måde træffe afgørelser om de
konkrete spørgsmål, som måtte opstå i det
løbende samarbejde, f. eks. hvorvidt en påtænkt
aftale fuldt ud falder inden for overtagne sagsområder, jf.
ovenfor under bemærkningerne til § 1, stk. 1,
eller hvorvidt en påtænkt aftale berører
sikkerheds- og forsvarspolitikken, jf. ovenfor under
bemærkningerne til § 1, stk. 3.
De nærmere retningslinier for
samarbejdet om loven tænkes i videst muligt omfang at bygge
på de allerede eksisterende samarbejds- og
konsultationsmekanismer. På politisk niveau mødes
udenrigsministeren således mindst én gang om
året med det færøske landsstyre.
Udenrigsministeriets direktør mødes ligeledes mindst
én gang årligt med lagmandsdirektøren.
Herudover vil der blive behov for at udpege kontaktpersoner i det
færøske landsstyre og i Udenrigsministeriet, der er
ansvarlige for den løbende kontakt €" herunder en
smidig form for underretning af de danske myndigheder f.eks. ved en
elektronisk blanketekspedition. Endelig forudsættes
Udenrigsministeriets Færøkonsulent at
kunne deltage som observatør i det færøske
landsstyres forhandlinger i medfør af § 1.
Til § 3
Med bestemmelsen foreslås, at den
færøske hjemmestyrelovs § 8, stk. 2, om
ansættelse af medarbejdere til særlig varetagelse af
færøske erhvervsinteresser ved danske
repræsentationer finder tilsvarende anvendelse for
ansættelse af repræsentanter for Færøernes
landsstyre på Kongeriget Danmarks
udenrigsrepræsentationer til varetagelse af
Færøernes interesser, som fuldt ud angår
overtagne sagsområder. Med bestemmelsen udvides og
moderniseres efter ønske fra Færøernes
landsstyre anvendelsesområdet for § 8 i
hjemmestyreloven. De pågældende ansatte betegnes
herefter som »repræsentanter for Færøernes
landsstyre« i stedet for »medarbejdere«. Deres
arbejdsområde ændres fra varetagelse af
»færøske erhvervsinteresser« til
varetagelse af »Færøernes interesser, som fuldt
ud angår overtagne sagsområder«, og dermed
udvides også feltet af danske udenrigsrepræsentationer,
hvor det vil være muligt at ansætte
repræsentanter for Færøernes landsstyre.
Til § 4
Bestemmelsen i § 4 angår de
særlige tilfælde, hvor internationale organisationer
giver mulighed for, at andre end stater og sammenslutning af stater
kan opnå medlemskab i eget navn. Det omfatter i alt
væsentligt associeret medlemskab, som typisk gælder for
oversøiske områder, hvis udenrigsanliggender varetages
af en medlemsstat. Det følger af bestemmelsen i
§ 4, at regeringen er indstillet på i konkrete
tilfælde €" efter ønske fra og i samarbejde med
det færøske landsstyre €" at undersøge de
konkrete muligheder for færøsk medlemskab i eget navn
af internationale organisationer, der er åbne for andre end
stater og sammenslutning af stater, og i givet fald at
støtte sådanne ønsker, hvor dette er foreneligt
med Færøernes forfatningsmæssige status.
Til § 5
Det foreslås, at loven træder i
kraft den 29. juli 2005.