3.9 Identitet

I det følgende afsnit beskrives retningslinjerne for vurderingen af, om et ændringsforslag vil ændre et lovforslag så meget, at det vil være i strid med det såkaldte identitetskrav.

3.9.1 Identitetskravet

Ifølge grundlovens § 41, stk. 2, der er gengivet i FFO, § 10, stk. 4, kan et lovforslag ikke vedtages endeligt, før det tre gange har været behandlet i Folketinget. Kravet om tre behandlinger indebærer, at et lovforslag ikke må undergives så væsentlige ændringer ved Folketingets 2. og 3. behandling, at der reelt er tale om et nyt forslag, der ikke bliver behandlet tre gange. Man kan sige, at der skal være en høj grad af identitet mellem lovforslaget, som det er fremsat og dermed foreligger ved 1. behandling, og lovforslaget, som det måtte blive vedtaget ved 3. behandling. Problemstillingen om, hvor omfattende ændringer der kan foretages i et lovforslag under dets behandling i Folketinget, uden at grundlovens bestemmelse overtrædes, beskrives derfor som et krav om identitet.

Bestemmelsen i grundloven opstiller ikke klare grænser for, hvornår identitetskravet er opfyldt, så det må bero på en konkret vurdering i det enkelte tilfælde. Der bør lægges vægt på, at alle spørgsmål, der gøres til genstand for lovgivning, får en grundig behandling i Folketinget.

Den afgørende retningslinje må på den baggrund være, at hovedsubstansen i et vedtaget lovforslag skal have været undergivet tre behandlinger i Folketinget. Således må ændringsforslag i hvert fald vedrøre det samme emne som lovforslaget, det vil sige, at ændringsforslaget skal have en indholdsmæssig sammenhæng med lovforslaget. Det er ikke tilstrækkeligt, at de emner, som behandles i et ændringsforslag, er reguleret i den samme lov som de emner, der behandles i lovforslaget. Hvis der f.eks. er fremsat et lovforslag om ændring af efterlønsreglerne, kan der som udgangspunkt ikke stilles et ændringsforslag om forkortelse af karenstiden for dimittender, selv om begge spørgsmål reguleres i samme lov, nemlig lov om arbejdsløshedsforsikring m.v.

Et lovforslag, der ændres så væsentligt under Folketingets behandling, at det mister sin identitet, kan ikke endeligt vedtages ved 3. behandling, da det vil stride mod kravet om et lovforslags tre behandlinger. Det er som følge heraf Folketingets praksis at afvise ændringsforslag, der er så vidtgående, at vedtagelse af lovforslaget vil stride mod identitetskravet, jf. nærmere herom i afsnit 3.9.2. I Folketingets praksis ved vurderingen heraf lægges der især vægt på følgende: 

• Har ændringsforslaget samme formål som lovforslaget? Hvis der alene er tale om at løse det samme problem på en anden måde, kan det tale for, at identitetskravet er opfyldt.
  
  
• Hvornår omtales ændringsforslaget første gang mere konkret? Hvis ændringsforslaget har været omtalt ved 1. behandling og stilles i udvalgsbetænkningen til 2. behandling, er det alt andet lige mindre betænkeligt, end hvis det uden foromtale stilles dagen før 3. behandling til omdeling under mødet. At muligheden for et konkret ændringsforslag er omtalt under 1. behandlingen kan således tale for, at identitetskravet er opfyldt. 
  
  
• Er der tale om at regulere forholdene for den samme personkreds eller en ny personkreds? Går ændringsforslaget ud på at regulere forhold for en helt ny personkreds, kan det tale imod, at identitetskravet er opfyldt.
  
  
• Er der tale om et ændringsforslag af nogenlunde samme økonomiske omfang som lovforslaget som fremsat? Hvis der er tale om meget store økonomiske ændringer, kan det tale imod, at identitetskravet er opfyldt. 
  
  
• Fastholder eller fraviger ændringsforslaget den grundlæggende struktur i lovforslaget? Hvis den grundlæggende struktur i lovforslaget fraviges, kan det tale imod, at identitetskravet er opfyldt.
  
  
• Vil ændringsforslaget medføre ændringer i andre hovedlove end den lov, der foreslås ændret ved lovforslaget? Ændringer i andre hovedlove vil som udgangspunkt tale imod, at identitetskravet er opfyldt.
  
  
• Vedrører ændringsforslaget samme del af loven, som lovforslaget vedrører? Hvis et ændringsforslag angår en anden del af loven end lovforslaget, kan det tale imod, at identitetskravet er opfyldt. (F.eks. kan man ikke ved et lovforslag om ændring af retsplejelovens afsnit om appelbegrænsning lave ændringer om advokater).

Endvidere kan det indgå i vurderingen, men typisk kun med begrænset vægt, om det vil være nødvendigt at ændre lovforslagets titel eller undertitel som følge af ændringsforslaget, om ændringsforslaget går ud på en helt ny affattelse af lovforslaget, og om der er udsigt til, at ændringsforslaget vil blive forkastet.

Opregningen ovenfor af elementer, der kan indgå i vurderingen, er ikke udtømmende.

Til illustration af en vurdering af et ændringsforslag i forhold til identitetskravet kan f.eks. henvises til Lovsekretariatets notat af 25. november 2021 til Transportudvalget om identitetskravet i grundlovens § 41, stk. 2, i forhold til et muligt ændringsforslag til lovforslag nr. L 20 (omdelt som L 20 – bilag 6, folketingsåret 2021-22).

3.9.2 Procedurespørgsmål

Hvis et ændringsforslag medfører så store ændringer i et lovforslag, at identitetskravet efter grundlovens § 41, stk. 2, ikke er opfyldt, vil forslaget ikke kunne vedtages endeligt ved 3. behandling, da det vil stride mod kravet om et lovforslags tre behandlinger. Det er som følge heraf Folketingets praksis at afvise ændringsforslag, der er så vidtgående, at lovforslaget vil miste sin identitet. Afgørelsen om at afvise ændringsforslaget træffes af Folketinget ved afstemning, men der finder ikke en forhandling sted i Folketingssalen, inden Folketinget stemmer om sagen. Inden afgørelsen træffes, forhandler Folketingets formand med Udvalget for Forretningsordenen om spørgsmålet, og på baggrund af den forhandling afgiver formanden en indstilling til Folketinget om, hvorvidt ændringsforslaget skal afvises. Det er på grundlag af denne indstilling, at Folketinget træffer sin afgørelse.

Denne procedure anvendes dog kun, hvis det er ganske klart, at identitetskravet ikke er opfyldt. Udvalget for Forretningsordenen har besluttet, at hvis der i andre tilfælde rejses tvivl om, hvorvidt et ændringsforslag opfylder identitetskravet, skal det i første omgang overlades til det udvalg, som behandler lovforslaget, at afgøre, hvad der videre skal ske, eventuelt på baggrund af et notat fra Folketingets Administration. Et medlem af Folketinget har dog altid mulighed for at anmode om, at et ændringsforslag bliver afvist (FFO, § 23, stk. 1).

De procedurer, som Folketinget normalt følger, når der rejses spørgsmål om, hvorvidt et ændringsforslag opfylder identitetskravet, fremgår af et notat, som er omdelt i Udvalget for Forretningsordenen (folketingsåret 2000-01, alm. del – bilag 46).

Det er yderst sjældent, at der træffes afgørelse i Folketingssalen om, hvorvidt et ændringsforslag skal afvises, fordi det er i strid med grundlovens identitetskrav. Sidste gang det skete, var i 1986, hvor Folketinget behandlede et lovforslag om folkeafstemning om den såkaldte EF-pakke. Fremskridtspartiet stillede et ændringsforslag, der gik ud på, at der ved folkeafstemningen om EF-pakken også skulle stemmes om reklamer i radio og tv. Et flertal i Folketinget afviste ændringsforslaget.