2.5 Ændringsforslag
I de følgende afsnit beskrives retningslinjerne for arbejdet med ændringsforslag, som stilles til lov- eller beslutningsforslag.
2.5.1 Fremgangsmåden ved ændringsforslag
Når et lovforslag eller et beslutningsforslag bliver behandlet i Folketinget, sker det tit, at der bliver stillet ændringsforslag til det fremsatte forslag. Ændringsforslag kan stilles både af den minister eller af det folketingsmedlem, som har fremsat lov- eller beslutningsforslaget, og af andre folketingsmedlemmer.
De fleste ændringsforslag bliver stillet i den betænkning, som det relevante udvalg afgiver over lov- eller beslutningsforslaget, før forslaget kommer til 2. behandling i Folketingssalen. Fremkommer ønsket om at stille et ændringsforslag, først efter at udvalget har afgivet sin betænkning, må ændringsforslaget stilles uden for betænkning eller i en tilføjelse til betænkning.
I visse tilfælde afgiver et udvalg en tillægsbetænkning over et lovforslag, efter at det har været til 2. behandling, og det hænder endda, at udvalget siden hen afgiver en tilføjelse til tillægsbetænkningen. Hvis det sker, kan ændringsforslag også stilles i et af disse dokumenter. Se nærmere om de forskellige dokumenttyper i kapitel 5 og bilag 2.
Det er kun medlemmerne af det pågældende udvalg og ministeren, der kan stille ændringsforslag i betænkninger, tillægsbetænkninger og tilføjelser hertil. Hvis et medlem af en folketingsgruppe, som ikke er repræsenteret i udvalget, ønsker at stille et ændringsforslag, kan det kun ske uden for betænkning, tillægsbetænkning eller tilføjelser hertil.
En betænkning skal være offentliggjort på ft.dk eller folketingstidende.dk, senest 2 dage før det pågældende forslag bliver behandlet i Folketinget (FFO, § 8 a, stk. 2). Det samme gælder en tilføjelse til en betænkning, en tillægsbetænkning og en tilføjelse til en tillægsbetænkning. Ændringsforslag, som er stillet uden for en betænkning m.v., skal blot offentliggøres på ft.dk eller folketingstidende.dk, dagen før forslaget behandles i Folketinget (FFO, § 18, stk. 2). Af bl.a. lovkvalitetsmæssige grunde bør ændringsforslag, der stilles uden for en betænkning m.v., normalt ikke fremkomme, så sent som dagen før forslaget behandles i Folketinget, medmindre der er tale om rent tekniske ændringsforslag.
Ændringsforslag om deling af et lovforslag
En helt særlig type af ændringsforslag er ændringsforslag om deling af et lovforslag.
Et sådant ændringsforslag indebærer en grundlæggende ændring af det fremsatte lovforslag, der splittes op i nye selvstændige lovforslag.
Tidligere skete det relativt sjældent, at Folketinget vedtog at dele lovforslag. I perioden fra 1953 til 1990 blev der vedtaget i alt 12 delinger. I de senere år er der sket en markant stigning i antallet af delinger. Således blev der alene i folketingsåret 2021-22 vedtaget 22 delinger.
Imidlertid kan det af flere årsager være problematisk at dele lovforslag. Bl.a. gøres det vanskeligt senere at finde de rette forarbejder til lovgivningen, ligesom delingen i nogle tilfælde rent lovteknisk kan have en sådan karakter, at den øger risikoen for fejl i de vedtagne lovforslag.
Som nævnt ovenfor foreslås der med et ændringsforslag om deling en grundlæggende ændring af det fremsatte lovforslag, der splittes op i nye, selvstændige lovforslag. Om ændringsforslaget vedtages, kan derfor også have stor betydning for opstillingen af eventuelle øvrige ændringsforslag og for afstemningsforløbet ved 2. behandling. Vedtages ændringsforslaget om deling, indebærer det, at ændringsforslag stillet til det udelte lovforslag bortfalder. Forkastes ændringsforslaget om deling derimod, vil alle ændringsforslag stillet til de nye lovforslag bortfalde.
Efter drøftelser i Præsidiet sendte Folketingets formand i 2013 derfor en opfordring til de stående udvalg om, at der i forbindelse med betænkningsafgivelser allerede inden det møde, hvor betænkningen skal afgives, skabes klarhed over, om et ændringsforslag om deling støttes af et flertal i udvalget. Endvidere gjorde formanden de stående udvalg opmærksom på bestemte retningslinjer vedrørende ændringsforslag om deling, som Præsidiet henstillede til udvalgene fortsat at følge:
- Et lovforslag bør som hovedregel ikke deles i mere end to dele.
- Lovforslag deles ikke ved 3. behandling.
- Beslutningsforslag deles ikke.
For en nærmere beskrivelse af de lovtekniske retningslinjer for opstilling af ændringsforslag om deling af et lovforslag henvises til vejledning om opstilling af ændringsforslag, der skal stilles til fremsatte lov- og beslutningsforslag, jf. bilag 2.
2.5.2 Bistand til ændringsforslag
Udvalgssekretærerne har bl.a. til opgave at hjælpe folketingsmedlemmerne med at stille ændringsforslag. Et ændringsforslag med bemærkninger kan skrives helt fra grunden i et samarbejde mellem en udvalgssekretær og et folketingsmedlem, men det udarbejdes på grundlag af et oplæg fra folketingsmedlemmet. Oplægget kan spænde fra en mundtlig anmodning til et fyldigt skriftligt oplæg.
I nogle tilfælde kan det være en fordel at anmode det pågældende ministerium om teknisk bistand til udarbejdelse af ændringsforslag. Det kan bl.a. komme på tale, hvis det drejer sig om teknisk komplicerede ændringsforslag, eller hvis det af politiske grunde er en hensigtsmæssig fremgangsmåde, f.eks. hvis der tegner sig et flertal for ændringsforslaget.
Folketingets formand slog i 2012 efter drøftelse af en konkret sag i Præsidiet fast, at Præsidiet lægger vægt på, at ministrene bistår med at fremme folketingsarbejdet – ikke mindst, når der er tale om ministrenes egne lovforslag – og herunder også bistår udvalgsmedlemmerne med teknisk bistand til ændringsforslag, som de måtte ønske at stille. Præsidiet finder, at en minister i sin besvarelse af udvalgsspørgsmål om teknisk bistand bør give spørgeren en begrundelse, hvis ministeren undtagelsesvis i særlige tilfælde ikke ønsker at imødekomme spørgerens anmodning om teknisk bistand.
2.5.3 Konsekvenser af ændringsforslag
De nærmere regler for opstilling af ændringsforslag er angivet i bilag 2. Her skal det blot understreges, at der ikke skal stilles ændringsforslag, der udelukkende er udtryk for mekaniske konsekvenser af andre ændringsforslag. Som eksempel på mekaniske konsekvenser kan nævnes, at der ikke som konsekvens af indsættelsen af en ny paragraf i et lovforslag skal stilles ændringsforslag om, at de efterfølgende paragrafnumre skal rykkes, eller at henvisninger i lovforslaget til de rykkende paragraffer skal ændres. Baggrunden for dette princip er især, at ændringsforslag først og fremmest skal opfattes som afstemningstemaer med større eller mindre politisk indhold. Desuden er der en risiko for, at afstemningen i Folketingssalen bliver uoverskuelig, hvis der også skal stemmes om ændringsforslag, som blot er mekaniske konsekvenser af andre ændringsforslag.
Hvis et ændringsforslag bliver vedtaget, indføjer Lovsekretariatet i stedet de tekniske konsekvenser af ændringsforslaget i lovforslaget redaktionelt, når lovforslaget »optrykkes« efter behandlingen i Folketingssalen. Denne fremgangsmåde kan dog kun bruges, hvis de tekster, der berøres af konsekvenserne, er omfattet af det fremsatte lovforslag.
2.5.4 Ændringer i bemærkningerne
Et lovforslag eller beslutningsforslag indeholder ikke kun selve forslagets tekst, men også bemærkninger fra forslagsstilleren, som forklarer forslagets formål og konsekvenser m.v. Der kan imidlertid kun stilles ændringsforslag til forslagets titel og tekst og ikke til forslagsstillerens bemærkninger til forslaget. Det skyldes, hvad lovforslag angår, at bemærkningerne ikke »optrykkes« sammen med lovforslaget efter 2. og 3. behandling i Folketinget. Tilsvarende bliver bemærkningerne til et beslutningsforslag ikke »optrykt« sammen med beslutningsforslaget efter 2. (sidste) behandling/1. (eneste) behandling. Desuden bliver bemærkningerne til et lovforslag ikke optaget i Lovtidende, hvor de vedtagne love (men ikke folketingsbeslutninger) offentliggøres.
Er det af den ene eller den anden grund nødvendigt for forslagsstillerne at korrigere bemærkningerne til forslaget, må det gøres på en anden måde, f.eks. ved at der bliver optaget et bidrag i den betænkning, som det pågældende udvalg afgiver over forslaget. Som eksempler på betænkninger, der indeholder sådanne bidrag, kan nævnes Klima-, Energi- og Forsyningsudvalgets betænkning over lovforslag nr. L 53 af 14. december 2021, Børne- og Undervisningsudvalgets betænkning over lovforslag nr. L 144 af 29. april 2022 og Klima-, Energi- og Forsyningsudvalgets betænkning over lovforslag nr. L 153 af 3. juni 2022.
2.5.5 Høring over ændringsforslag
Det er almindeligt, at et ministerium sender et lovforslag i høring, inden det bliver fremsat i Folketinget, så myndigheder og private interesseorganisationer m.fl., som bliver berørt af lovforslaget, kan komme med kommentarer til det. Derimod bliver ændringsforslag normalt ikke sendt i høring, medmindre der er tale om ændringsforslag, der medfører en omfattende indholdsmæssig ændring af det fremsatte lovforslag.
Udvalget for Forretningsordenen har i betænkning af 7. maj 1999 over beslutningsforslag nr. B 141 om ændring af forretningsorden for Folketinget (Forbedret lovkvalitet og revision af spørgetimen) gjort opmærksom på, at når et af Folketingets udvalg behandler et lovforslag, har udvalget mulighed for at anmode ministeren om at foretage en høring over et ændringsforslag.
2.5.6 Tilbagetagelse af ændringsforslag
Et ændringsforslag kan tages tilbage igen af stilleren af ændringsforslaget på ethvert trin af forslagets behandling (FFO, § 22, stk. 1). Det gælder, uanset om stilleren er en minister eller et medlem af Folketinget, og uanset om ændringsforslaget er stillet i eller uden for betænkning. Stilleren af ændringsforslaget skal meddele Folketingets formand, at vedkommende ønsker at tage sit ændringsforslag tilbage. Herefter giver formanden meddelelse i Folketingssalen om, at forslagsstilleren har ønsket at tage sit ændringsforslag tilbage, og derefter spørger formanden, om nogen (en minister eller et medlem) ønsker at optage (overtage) ændringsforslaget. Hvis der er nogen, som ønsker det, fortsætter behandlingen af ændringsforslaget uændret, men ellers meddeler formanden, at ændringsforslaget er bortfaldet.
