2.1 Regeringsforslag

Inden en minister fremsætter et lovforslag i Folketinget, har denne som regel forhandlet med regeringens støttepartier og eventuelt også med andre partier for at sikre, at der er flertal for forslaget. Ved særlig store og indgribende lovforslag indgår regeringen og en kreds af partier ofte en aftale eller et forlig, der danner grundlag for lovforslagets indhold. Hvis regeringsmagten deles af flere partier, foregår forhandlingerne rent praktisk først mellem regeringspartiernes ordførere, og når de er blevet enige, bliver ordførerne for andre partier inddraget.

Det er regeringen, som har ansvaret for at udarbejde de lov- og beslutningsforslag, som den fremsætter. Der henvises om tilrettelæggelsen af regeringens lovgivningsarbejde til kapitel 1 i Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet. Tre forhold er især relevante, hvad angår Folketinget:

• Statsministerens åbningsredegørelse indeholder både en mundtlig del og en skriftlig del (lovprogrammet). Formålet med lovprogrammet er at give Folketinget et overblik over de lovforslag, som regeringens politik vil udmønte sig i.
  
  
• Når ministeren sender udkast til lovforslag i høring, sender ministeren dem samtidig til det eller de relevante udvalg i Folketinget til orientering.
  
  
• Indkomne høringssvar udgør en væsentlig del af grundlaget for Folketingets behandling af lovforslaget. Ministeren sender høringssvarene og et høringsnotat med kommentarer fra ministeren til det relevante udvalg, når lovforslaget bliver fremsat.

Det ovenfor anførte beskriver normalsituationen. Regeringen fremsætter dog også lovforslag, som ikke har været opført på lovprogrammet, og udkast til lovforslag bliver ikke altid sendt i høring, ligesom Folketinget ikke altid modtager høringssvar og høringsnotat.

2.1.1 Samlelove

Uanset at det er regeringen, som har ansvaret for at udarbejde de lov- og beslutningsforslag, som den fremsætter, har Folketinget undertiden haft nogle mere principielle drøftelser om udformningen af regeringens lov- og beslutningsforslag. Udvalget for Forretningsordenen har bl.a. drøftet anvendelsen af lovforslag, der foreslår ændring af flere forskellige love (samlelovforslag). Det førte i 1999 til, at udvalget i betænkning og indstilling af 7. maj 1999 over beslutningsforslag nr. B 141 om ændring af forretningsorden for Folketinget (Forbedret lovkvalitet og revision af spørgetimen) udtalte, at »udvalget har bemærket, at regeringens og Folketingets fælles ønske om at reducere antallet af lovforslag ikke bør føre til anvendelse af såkaldte samlelove i andre tilfælde, end hvor der foreligger en nøje saglig eller politisk sammenhæng mellem de foreslåede temaer.«

I Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet er følgende bl.a. anført:

»Det kan på den ene side anføres, at et ændringslovforslag i almindelighed ikke bør indeholde ændringer af forskellige love, hvis der ingen indholdsmæssig sammenhæng er mellem disse ændringer. […] 

På den anden side både kan og bør flere lovændringer gennemføres ved samme lovforslag, hvis der er tale om ensartede ændringer (f.eks. ændring af et udtryk), hvis de foreslåede lovændringer har samme indholdsmæssige baggrund (f.eks. tilvejebringelse af grundlaget for ratifikation af en traktat eller konvention eller ændringer som følge af en samtidig foreslået hovedlov), eller hvis der i øvrigt er en nær emnemæssig sammenhæng mellem lovændringerne (f.eks. ændringer som opfølgning på en politisk aftale).

Hertil kommer, at vedkommende fagministerium – i forlængelse af den ovennævnte vurdering af lovændringernes indholdsmæssige sammenhæng – også bør foretage en vurdering af, om en samling af de forskellige ændringer i samme lovforslag vil kunne vanskeliggøre en hensigtsmæssig behandling af lovforslaget i Folketinget. 

Må det eksempelvis forudses, at der kan være folketingsmedlemmer, der ønsker at differentiere stemmeafgivningen, så der kan stemmes for nogle af lovændringerne, men ikke for andre lovændringer, taler dette for at opsplitte emnerne i flere ændringslovforslag, så det undgås, at lovforslaget vil skulle deles i forbindelse med Folketingets behandling af lovforslaget. Det kan i den forbindelse oplyses, at det af flere årsager kan være problematisk at dele lovforslag. Det bliver bl.a. vanskeligere senere at finde de rette forarbejder til lovgivningen, ligesom delingen i nogle tilfælde rent lovteknisk kan have en sådan karakter, at den øger risikoen for fejl i de vedtagne lovforslag.«

Ud over at overholde kravet om »indholdsmæssig sammenhæng« er det vigtigt, at ministerierne også anskuer den »saglige eller politiske sammenhæng« fra Folketingets synsvinkel og således lader det indgå i vurderingen, om den ønskede samling af emner i ét lovforslag vil gøre det muligt at gennemføre en hensigtsmæssig behandling af lovforslaget i Folketingssalen og i udvalget inden for de tidsfrister, der gælder i Folketinget for sådanne behandlinger.

Er der tvivl om, hvorvidt ændringer af flere forskellige love har en sådan indholdsmæssig sammenhæng, at de bør gennemføres ved et samlet lovforslag, bør der navnlig lægges vægt på udvalgenes ressort og oppositionens muligheder for at differentiere sin stemmeafgivning. Hvis de love, som foreslås ændret, ikke ligger inden for det samme udvalgsressort, vil dette således tale imod anvendelsen af et samlelovforslag. Ligeledes vil det tale imod anvendelsen af et samlelovforslag, hvis det må forudses, at (dele af) oppositionen ønsker at stemme forskelligt om de væsentlige dele af lovforslaget. Omvendt vil det efter omstændighederne kunne være mindre betænkeligt at medtage en mindre ændring af en lov i et lovforslag, der ændrer en anden lov, selv om der ikke er en nær emnemæssig sammenhæng, hvis der er tale om en ændring, der må anses for politisk ukontroversiel. Det kan f.eks. være tilfældet, hvor en konsekvensændring ved en fejl ikke er blevet foretaget i forbindelse med en lovændring og derfor efterfølgende foretages i et forslag, der ændrer en anden lov inden for samme ministerområde.

Opstår der under behandlingen af et lovforslag ønske om, at forskellige dele af lovforslaget udgår, kan der stilles ændringsforslag herom. Der kan også stilles ændringsforslag, der går ud på en deling af lovforslaget i flere forslag. Det kan dog af flere årsager være problematisk at dele lovforslag. Bl.a. bliver det vanskeligere senere at finde de rette forarbejder til lovgivningen, ligesom delingen i nogle tilfælde rent lovteknisk kan have en sådan karakter, at den øger risikoen for fejl i de vedtagne lovforslag. Ændringsforslag om deling af lovforslag bør derfor kun anvendes i begrænset omfang.