Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2024 nr. 5: Tilrettelæggelsesnotat om en større undersøgelse af ambulancedriften i regionerne

Statsrevisorerne 2024
5
Offentligt

Marts 2024

Rigsrevisionens notat om

tilrettelæggelsen af en

større undersøgelse af

ambulancedriften i

regionerne

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2024 nr. 5: Tilrettelæggelsesnotat om en større undersøgelse af ambulancedriften i regionerne

2.. 1.

Tilrettelæggelsesnotat til Statsrevisorerne

Tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af ambulance-

driften i regionerne

5. marts 2024

RN 402/24

I. Indledning

1. Statsrevisorerne anmodede på deres møde den 9. oktober 2023 om en undersø-

gelse af ambulancedriften i regionerne. Dette notat beskriver, hvordan Rigsrevisio-

nen agter at tilrettelægge undersøgelsen.

Undersøgelsen kan gennemføres, så Rigsrevisionen kan afgive en beretning til Stats-

revisorerne i 1. kvartal 2025.

II. Baggrund

2. Det er regionerne, som har ansvaret for, at borgere kan få hjælp af en ambulance

døgnet rundt. Dette kaldes ambulanceberedskabet. Ansvaret for ambulancebered-

skabet er reguleret i sundhedslovens § 169 og i tilhørende bekendtgørelser.

3. Ambulanceberedskabet er en del af regionernes præhospitale indsats. Den præ-

hospitale indsats er den hjælp, som ydes til en borger, før borgeren eventuelt kom-

mer på sygehuset. Ud over ambulancer består den præhospitale indsats af fx akutbi-

ler, akutlægebiler og akutlægehelikoptere. Den præhospitale indsats består også af

liggende sygetransport, som bruges, hvis en borger har behov for at blive transporte-

ret til sygehuset uden akut behandling. Undersøgelsen vil kun omhandle ambulance-

beredskabet.

Det er regionen, der inden for de gældende rammer og anbefalinger tilrettelægger,

hvad den præhospitale indsats skal bestå af. Det betyder, at der kan være forskellige

former for hjælp til borgerne i de enkelte regioner.

4. Regionerne brugte ca. 2,2 mia. kr. på ambulancekørsel og liggende sygetransport

i 2023. I alt brugte regionerne ca. 3 mia. kr. på hele det præhospitale område.

5. Regionerne har pligt til løbende at vurdere kvaliteten af den præhospitale indsats,

herunder ambulanceberedskabet, jf. § 15 i bekendtgørelse om planlægning af sund-

hedsberedskabet. Det fremgår også af bekendtgørelsen, at regionerne skal fastsæt-

te responstider for hvert beredskabsområde og løbende følge responstiderne, jf. § 19,

stk. 3.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2024 nr. 5: Tilrettelæggelsesnotat om en større undersøgelse af ambulancedriften i regionerne

6. Figur 1 viser forløbet, fra en borger ringer 1-1-2, til borgeren modtager hjælp og even-

tuelt bliver transporteret til sygehuset. Figuren viser også, hvordan responstiden må-

les i forløbet.

Figur 1

Regionernes præhospitale indsats ved akut behov for hjælp

Borgeren ringer

1-1-2 ved akut

sygdom eller ulykke

AMK-vagtcentralen

vurderer, hvilken

hjælp der skal sendes

RESPONSTID

Borgeren transporteres

eventuelt til sygehuset

for yderligere behandling

Alarmcentralen

modtager opkald

og stiller videre

En medarbejder

får til opgave at

finde og sende

relevant hjælp

Hjælpen ankommer

hos borgeren

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af bekendtgørelse om planlægning af sundhedsberedskabet.

AMK-vagtcentral

AMK er en forkortelse for Akut

Medicinsk Koordinering. AMK-

vagtcentralen visiterer, priori-

terer og disponerer anvendel-

sen af ambulancer og andre

præhospitale enheder. Formå-

let er at sikre, at de mest alvor-

ligt syge eller tilskadekomne

får hjælp først ved optimal ud-

nyttelse af resurserne.

Det fremgår af figur 1, at responstiden er den tid, der går, fra en medarbejder i regio-

nens AMK-vagtcentral modtager opgaven med at finde den relevante hjælp, fx en am-

bulance, akutlægebil eller akutlægehelikopter, der skal sendes ud til borgeren, til hjæl-

pen er fremme. Definitionen på responstid følger af § 4, stk. 4, i bekendtgørelse om

planlægning af sundhedsberedskabet og er dermed ens for alle regioner.

7. Rigsrevisionen har tidligere undersøgt den præhospitale indsats i beretning om re-

gionernes præhospitale indsats fra 2014. Statsrevisorerne fandt det meget tilfredsstil-

lende, at regionerne havde sikret, at akut hjælp i de fleste tilfælde nåede frem til bor-

gerne i rette tid. Statsrevisorerne fandt det dog utilfredsstillende, at regionerne ikke

vidste nok om, hvorvidt borgerne modtog den rette hjælp, og om den præhospitale ind-

sats var tilrettelagt til lavest mulige omkostninger. Det fremgik af Statsrevisorernes

bemærkninger, at der således ikke var sikkerhed for, at borgere på tværs af regioner-

ne fik akut hjælp af tilstrækkelig høj kvalitet.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2024 nr. 5: Tilrettelæggelsesnotat om en større undersøgelse af ambulancedriften i regionerne

Regler for regionernes udbud af ambulancedriften

8. Regionerne kan vælge, om de selv vil varetage ambulancedriften eller helt eller del-

vist benytte sig af andre regionale, kommunale eller private leverandører, jf. § 18, stk. 2,

i bekendtgørelse om planlægning af sundhedsberedskabet.

Hvis regionen ikke selv ønsker at varetage ambulancedriften og fx i stedet vil benytte

en privat leverandør, er regionen forpligtet til at sende opgaven i udbud.

9. Danske Regioner udgav i 2018 en rapport om konkurrencesituationen på ambulan-

cemarkedet. Rapporten indeholdt 18 anbefalinger til at styrke konkurrencen på ambu-

lanceområdet. Anbefalingerne var bl.a., at regionerne skulle undersøge muligheden

for at øge konkurrencen ved selv at varetage dele af ambulancekørslen. På dette tids-

punkt blev ambulancekørslen primært varetaget af én stor privat leverandør og af få

andre private og kommunale leverandører.

10. Hvis regionen sender opgaven i udbud, kan regionen vælge selv at byde på opga-

ven. Det sker i form af et såkaldt kontrolbud. Kontrolbud skal foretages på samme vil-

kår som eksterne bud og som specificeret i udbudsmaterialet. Ved et kontrolbud be-

regner regionen, hvor meget det vil koste regionen selv at drive ambulanceberedska-

bet på samme vilkår som i udbuddet. Dette giver regionen grundlag for at vurdere, om

opgaven bedst løses af regionen selv eller af en privat leverandør. Det skal fremgå af

annonceringen og udbudsmaterialet, hvis regionen vil afgive et kontrolbud.

Der er ikke noget krav til, at regionen skal udarbejde et kontrolbud, men hvis regionen

vælger at gøre det, er det omfattet af reglerne i bekendtgørelse om kommuners og re-

gioners beregning og afgivelse af kontrolbud. Det betyder bl.a., at der er krav til, hvor-

dan regionen beregner udgifterne til opgaven, og at de personer, der har været med

til at udarbejde kontrolbuddet, ikke må være med til at vurdere de indkomne tilbud.

I stedet for at afgive et kontrolbud på opgaven kan regionen vælge at udarbejde en

kontrolberegning som grundlag for at vurdere, om det vil være fordelagtigt selv at va-

retage driften helt eller delvist. I modsætning til kontrolbud er der ikke krav til, hvordan

regionerne skal udarbejde kontrolberegninger i forbindelse med et udbud.

Regionernes udbud af ambulancedriften

11. Regionerne har siden deres oprettelse i 2007 haft ambulancebredskabet i udbud i

3 runder:

1) Regionerne gennemførte den første udbudsrunde i perioden 2008-2009. Regio-

nernes udbud blev vundet af én stor privat leverandør og få øvrige private og kom-

munale leverandører.

2) Regionerne gennemførte den anden udbudsrunde i perioden 2014-2016. Private

og kommunale leverandører vandt samtlige udbud i alle regioner. I 2016 gik én af

leverandørerne i Region Syddanmark konkurs, og regionen hjemtog på den bag-

grund opgaven fra leverandøren.

3) Regionerne begyndte den tredje udbudsrunde i 2020. Udbuddene er afsluttet i

4 af regionerne, mens Region Syddanmark forventer at afslutte udbuddet i løbet

af 2024. Regionerne har i den tredje udbudsrunde hjemtaget en del af ambulance-

kørslen, mens resten fortsat løses af private leverandører.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2024 nr. 5: Tilrettelæggelsesnotat om en større undersøgelse af ambulancedriften i regionerne

Figur 2 viser regionernes andel af ambulancedriften efter den tredje udbudsrunde, og

hvornår de nye kontrakter trådte/træder i kraft i de 5 regioner.

Figur 2

Regionernes andel af ambulancedriften og kontraktstart i regionerne

efter den tredje udbudsrunde

Regionens andel: 60 %

Kontraktstart: 1. april 2022

Regionens andel: 60 %

Kontraktstart: 1. december 2021

Regionens andel: 26 %

Kontraktstart: 1. februar 2023

Regionens andel: 77 %

Forventet kontraktstart: 2025

Regionens andel: 48 %

Kontraktstart: 1. februar 2024

Note: Regionernes andele af ambulancedriften er opgjort på baggrund af antallet af ambulanceberedskaber,

der er gældende med de nye kontrakter. For Region Syddanmark, som forventer at have kontraktstart i

2025, og hvor udbuddet ikke er afsluttet, er andelen opgjort for 2023. Regionen har varetaget dele af

ambulancekørslen siden 2016.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra regionerne.

Det fremgår af figur 2, at de nye kontrakter er trådt i kraft i Region Nordjylland, Re-

gion Midtjylland, Region Hovedstaden og Region Sjælland. Det fremgår også af figu-

ren, at regionerne driver mellem 26 % og 77 % af ambulancerne efter den tredje ud-

budsrunde.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2024 nr. 5: Tilrettelæggelsesnotat om en større undersøgelse af ambulancedriften i regionerne

Statsrevisorernes spørgsmål

12. Statsrevisorerne har anmodet Rigsrevisionen om at undersøge følgende spørgs-

mål:

Hvilke udgifter har regionerne afholdt til ambulancedrift siden 2021, og i hvilket om-

fang har regionerne opnået målene om besparelser og samtidig opretholdt samme

kvalitet?

Hvor stor en andel af regionernes ambulancedrift varetages efter seneste udbuds-

runde af henholdsvis private og af regionerne selv?

Med hvilken begrundelse og med hvilke mål for pris og kvalitet har regionerne be-

sluttet at hjemtage opgaverne?

Hvilke aktører løser

–

på tværs af regionerne

–

opgaverne på ambulanceområdet

billigst og med højest målopfyldelse, målt på de krav og kontraktvilkår for ambu-

lancedriften, der er opstillet i de enkelte regioners seneste udbud, og har regioner-

nes opfølgning herpå været tilfredsstillende?

I hvilket omfang har regionerne fastsat fælles standarder for kvalitet og effekt for

ambulancedriften, og har regionernes opfølgning herpå været tilfredsstillende?

Vi forventer i hovedsagen at kunne besvare Statsrevisorernes spørgsmål.

III. Tilrettelæggelsen af undersøgelsen

13. Formålet er at undersøge ambulancedriften i regionerne.

Undersøgelsen vil bestå af 2 dele, som vil omhandle henholdsvis økonomien i og kva-

liteten af ambulancedriften.

Vi har angivet nedenfor, hvordan vi forventer at undersøge de 2 dele, herunder hvor-

dan Statsrevisorernes spørgsmål indgår.

Økonomi

14. I den første del af undersøgelsen vil vi for alle 5 regioner vise, hvor stor en andel af

ambulancedriften der løses af henholdsvis private leverandører og af regionerne selv,

og hvad udviklingen har været.

Vi vil for alle 5 regioner undersøge, hvilke udgifter regionerne har afholdt til ambulan-

cedriften siden 2021, og om regionerne følger op på udgifterne til ambulancedriften.

Vi vil for Region Hovedstaden, Region Midtjylland, Region Nordjylland og Region Sjæl-

land, der har afsluttet den tredje udbudsrunde, afdække, hvilke økonomiske begrun-

delser regionerne har haft for at udbyde og hjemtage opgaver på ambulanceområdet.

For Region Hovedstaden, Region Midtjylland og Region Nordjylland, som er de regio-

ner, hvor de nye kontrakter er trådt i kraft og har løbet over mere end et kalenderår,

vil vi se på, om ambulancedriften lever op til de økonomiske målsætninger, som lå til

grund for hjemtagelsen.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2024 nr. 5: Tilrettelæggelsesnotat om en større undersøgelse af ambulancedriften i regionerne

Der er store geografiske forskelle mellem regionerne. Bl.a. på den baggrund er der for-

skelle i de definerede mål for ambulancedriften og på de kontrakter, som regionerne

har indgået med leverandørerne. Vi vil henlede Statsrevisorernes opmærksomhed på,

at disse forskelle gør, at det formentlig ikke vil være meningsfuldt at sammenligne re-

gionernes udgifter på ambulanceområdet, herunder at vurdere, hvem der løser opga-

ven billigst. Vi vil i stedet sammenligne regionernes økonomiske beslutningsgrundlag

for at hjemtage ambulancekørslen og deres opfølgning på økonomien.

I de 3 regioner, hvor kontrakterne har løbet i 1-2 år, betyder den forholdsvis korte pe-

riode, at der er et spinkelt grundlag til at kunne vurdere, om de økonomiske forudsæt-

ninger i regionernes kontrolberegninger/-bud er blevet indfriet. Dette kan påvirke mu-

ligheden for at sammenligne de private og regionale aktører, men kan også påvirke

muligheden for at se, i hvor høj grad regionerne har fulgt op på hjemtagningen af am-

bulancekørslen.

Del 1 af undersøgelsen vil omhandle Statsrevisorernes spørgsmål 1, 2, 3 og 4.

Kvalitet

15. I den anden del af undersøgelsen vil vi for alle 5 regioner undersøge, om der er fæl-

les standarder for kvaliteten og effekten af ambulanceberedskabet på tværs af regio-

ner, og om regionerne følger op på, om de lever op til de fælles standarder.

Vi vil derudover afdække, om Region Hovedstaden, Region Midtjylland, Region Nord-

jylland og Region Sjælland har haft kvalitetsmæssige begrundelser for at udbyde og

hjemtage opgaver på ambulanceområdet. For Region Hovedstaden, Region Midtjyl-

land og Region Nordjylland, hvor de nye aftaler er trådt i kraft og har løbet over mere

end et kalenderår, vil vi se på, hvilke mål og forudsætninger der var for kvalitet i det se-

neste udbudsmateriale. Vi vil herefter søge at vurdere, om regionerne følger op på, om

ambulancedriften lever op til målsætningerne for kvaliteten.

I undersøgelsen forventer vi primært at tage udgangspunkt i regionernes egne og even-

tuelle fælles mål for kvaliteten på ambulanceområdet. Det skyldes, at lovgivningen kun

stiller få, overordnede krav til kvaliteten af ambulanceberedskabet. Vi forventer bl.a.

at undersøge regionernes responstider som et udtryk for kvaliteten af ambulancebe-

redskabet. Muligheden for at sammenligne kvaliteten af regionernes ambulancebered-

skab vil i høj grad være afhængig af, om der er fælles standarder for kvaliteten, og om

regionerne har opsat sammenlignelige kvalitetsmål for ambulancedriften.

Del 2 af undersøgelsen vil omhandle Statsrevisorernes spørgsmål 1, 3, 4 og 5.

16. Statsrevisorerne har anmodet Rigsrevisionen om at gennemføre undersøgelsen

under inddragelse af såvel regionerne som de private leverandører. Vi vil inddrage in-

teressenter på området i løbet af undersøgelsen og har i forbindelse med dette notat

holdt møde med Danske Regioner og private leverandører på ambulanceområdet.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2024 nr. 5: Tilrettelæggelsesnotat om en større undersøgelse af ambulancedriften i regionerne

Undersøgelsens afgrænsning

17. Undersøgelsen er afgrænset til at handle om regionernes drift af ambulancer. Am-

bulancedriften udgør den økonomisk væsentligste del af den samlede præhospitale

indsats.

18. Undersøgelsesperioden vil som udgangspunkt omfatte perioden 2020-2023. Vi

vil

–

i det omfang det er muligt

–

inddrage materiale fra 1. halvår 2024. Vi har valgt

denne periode, fordi den dækker den tredje udbudsrunde i regionerne med undtagel-

se af Region Syddanmark, som endnu ikke har afsluttet udbuddet.

19. Rigsrevisionen skal for god ordens skyld understrege, at der undervejs vil kunne

ske ændringer i forhold til det skitserede oplæg.

Birgitte Hansen