Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

Miljø- og Fødevareudvalget 2024-25
SB 2 1
Offentligt

Beretning Nr. 2 Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

Oktober 2024

— 2/2024

Rigsrevisionens beretning afgivet

til Folketinget med Statsrevisorernes

bemærkninger

Tilsyn med landbrugets

udledning af kvælstof

fra gødning

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

2/2024

Beretning om

tilsyn med landbrugets

udledning af kvælstof

fra gødning

Statsrevisorerne fremsender denne beretning med

deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende

minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,

i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2024

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og ved kom-

mende minister.

Ministeren for grøn trepart afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beret-

ningen, hvilket forventes at ske i februar 2025.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles

i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar må -

ned

–

i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2024, som afgives i februar 2026.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

Statsrevisorernes bemærkning tager udgangspunkt i denne karakterskala:

Karakterskala

Positiv kritik

•

finder det meget/særdeles positivt

•

finder det positivt

•

finder det tilfredsstillende/er tilfredse med

Kritik under middel

Middel kritik

•

finder det ikke helt tilfredsstillende

•

finder det utilfredsstillende/er utilfredse med

•

påpeger/understreger/henstiller/forventer

•

beklager/finder det bekymrende/foruroligende

Skarp kritik

Skarpeste kritik

•

kritiserer/finder det kritisabelt/kritiserer skarpt/indskærper

•

påtaler/påtaler skarpt

•

påtaler skarpt og henleder særligt Folketingets opmærksomhed på

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Tlf.: 3337 5987

[email protected]

www.ft.dk/statsrevisorerne

ISSN: 2245-3008

ISBN online 978-87-7434-848-1

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorernes

bemærkning

Statsrevisorerne

Beretning om tilsyn med landbrugets udledning

af kvælstof fra gødning

Landbrugets udledning af kvælstof er ifølge Miljøministeriet den primære

årsag til iltsvind i havet. Et politisk flertal i Folketinget besluttede i 2021

at reducere landbrugets årlige udledning af kvælstof med over 20 % in-

den udgangen af 2027. Reduktionerne skulle bl.a. komme fra 2 frivillige

indsatser: målrettede efterafgrøder og kvælstofprojekter. Fødevaremini-

steriet fører tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning,

dels ved at gennemføre kontrol med, at landbrugerne ikke bruger mere

gødning, end de må, dels ved at følge op på de frivillige indsatser.

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Fødevareministeriets til-

syn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning er tilfredsstillende.

Statsrevisorerne kritiserer skarpt Fødevareministeriets tilsyn med

landbrugets udledning af kvælstof fra gødning. Fødevareministeriets

kontrol med gødning og Fødevareministeriets og Miljøministeriets op-

følgning på mål for kvælstofreduktionerne er mangelfuld og utilstræk-

kelig. Konsekvensen er, at der er risiko for, at et overforbrug af kvæl-

stof ikke bliver opdaget, og at det er uigennemsigtigt, om kvælstofre-

duktionerne, der skal forbedre vandmiljøet og modvirke iltsvind, op-

nås.

Statsrevisorerne hæfter sig ved følgende resultater fra undersøgelsen:

•

Landbrugsstyrelsens kontrol med gødning er baseret på landbruger-

nes egne indberetninger, hvor der er risiko for fejl.

•

Landbrugsstyrelsen identificerede i en rapport fra 2021 selv risikoen

for fejl, og at fejlene kunne destabilisere den regulering, der skulle sik-

re, at der ikke skete overgødning. Ingen af de tiltag, som rapporten an-

befalede for at nedbringe risiko for fejl, er implementeret. En del af til-

tagene forventes først at blive implementeret i 2027. Konsekvensen af

dette er, at Landbrugsstyrelsens kontrol i 6 år vil være baseret på et da-

tagrundlag, som styrelsen selv har vurderet er mangelfuldt og usikkert.

21. oktober 2024

Serdal Benli

Leif Lahn Jensen

Mikkel Irminger Sarbo

Lars Christian Lilleholt

Monika Rubin

Mai Mercado

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

Statsrevisorernes bemærkning

•

Landbrugsstyrelsen har med kontrol af 3,7 % af landbrugerne fundet

overforbrug af kvælstof på 243-370 ton om året i perioden 2019-2022.

•

Landbrugsstyrelsen har ikke benyttet muligheden for at foretage fysi-

ske kontroller, hvor styrelsen fx kan besigtige marker og stalde, i kon-

trollen med overholdelse af kvælstofkvoter.

•

Landbrugsstyrelsen har konstateret 1.220 lovbrud i undersøgelses-pe-

rioden. Styrelsen har sanktioneret med indskærpelse, bøde eller politi-

anmeldelse i 492 af lovbruddene. De resterende 728 lovbrud kategori-

serede styrelsen som bagatelagtige. 26 af de konstaterede lovbrud nå-

ede at blive forældede, før sagerne blev afgjort.

•

Fødevareministeriet har ikke fulgt op på, om målene for de målrettede

efterafgrøder nås, selv om ministeriets kontrol hvert år viser, at over

halvdelen af de kontrollerede landbrugere ikke sår efterafgrøder i det

omfang, der er aftalt.

•

I Fødevareministeriets og Miljøministeriets opgørelse af målopfyldelse

for kvælstofprojekterne er der risiko for, at den opgjorte reduktion af

kvælstof er overvurderet, idet både uafsluttede og afsluttede projekter

indgår i opgørelsen.

•

I december 2023 var der gennemført kvælstofprojekter, der ifølge Fø-

devareministeriet og Miljøministeriet reducerede udledningen af kvæl-

stof med 240 ton årligt. Til sammenligning var målet 1.500 ton kvæl-

stof årligt i 2021.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

Indholdsfortegnelse

1. Introduktion og konklusion

.......................................................................................................

1.1. Formål og konklusion

...........................................................................................................................

1.2. Baggrund

....................................................................................................................................................

1.3. Vurderingskriterier, metode og afgrænsning

.......................................................................

2. Kontrol med gødning

...............................................................................................................

2.1. Landbrugsstyrelsens grundlag for kontrol med gødning

...............................................

2.2. Landbrugsstyrelsens kontrol med gødning

..........................................................................

3. Frivillige indsatser

....................................................................................................................

3.1. Målrettede efterafgrøder

................................................................................................................

3.2. Kvælstofprojekter

...............................................................................................................................

Bilag 1. Statsrevisorernes anmodning

........................................................................................................

Bilag 2. Metodisk tilgang

.....................................................................................................................................

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

Undersøgelsen er en statsrevisoranmodning, og Rigsrevisionen af-

giver derfor beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 8, stk. 1,

og § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af

19. januar 2012.

Rigsrevisionens mandat til at gennemføre undersøgelsen følger af

§ 2, stk. 1, nr. 1, jf. § 3 i rigsrevisorloven.

Beretningen vedrører finanslovens § 23. Miljøministeriet og § 24.

Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri*.

I undersøgelsesperioden december 2015 - maj 2024 har der været

følgende ministre:

Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri:

Eva Kjer Hansen: juni 2015 - februar 2016

Esben Lunde Larsen: februar 2016 - maj 2018

Jakob Ellemann-Jensen: maj 2018 - juni 2019

Mogens Jensen: juni 2019 - november 2020

Rasmus Prehn: november 2020 - december 2022

Jacob Jensen: december 2022 -

Miljøministeriet:

Eva Kjer Hansen: juni 2015 - februar 2016

Esben Lunde Larsen: februar 2016 - maj 2018

Jakob Ellemann-Jensen: maj 2018 - juni 2019

Lea Wermelin: juni 2019 - december 2022

Magnus Heunicke: december 2022 -

* Ressortansvaret for sager vedrørende bl.a. kvælstofindsatsen og

jordbrugskontrollen er overført fra Ministeriet for Fødevarer, Land-

brug og Fiskeri til Ministeriet for Grøn Trepart den 29. august 2024.

Ressortansvaret for sager vedrørende implementering af vandram-

medirektiver er ligeledes overført fra Miljøministeriet til Ministeriet

for Grøn Trepart den 29. august 2024. Rigsrevisionen bruger Mini-

steriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri og Miljøministeriet i be-

retningen, da undersøgelsesperioden ligger før ændringerne i res-

sortansvar.

Beretningen har i udkast været forelagt Ministeriet for Fødevarer,

Landbrug og Fiskeri og Miljøministeriet, hvis bemærkninger i videst

muligt omfang er afspejlet i beretningen.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

Introduktion

og konklusion

Introduktion og konklusion |

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

Formål og konklusion

1. Denne beretning handler om Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeris (heref-

ter Fødevareministeriet) tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning.

Som følge af en kongelig resolution er ressortansvaret for tilsynet med landbrugets

udledning af kvælstof fra gødning overført til Ministeriet for Grøn Trepart den 29. au-

gust 2024. Rigsrevisionen bruger Fødevareministeriet og Miljøministeriet i beretnin-

gen, da undersøgelsesperioden ligger før ændringerne i ressortansvaret.

Landbrugets udledning af kvælstof er ifølge Miljøministeriet den primære årsag til ilt-

svind i havet. Ministeriet vurderer, at godt 70 % af Danmarks samlede udledning af

kvælstof kommer fra landbrugets gødning af marker. Gødning indeholder kvælstof,

som fremmer planters vækst. Det kvælstof, som planterne ikke optager, kan via jor-

den og vandløb ende i havet, hvor det bidrager til algevækst og iltsvind.

Et politisk flertal besluttede i 2021 at reducere landbrugets årlige udledning af kvæl-

stof med over 20 % inden 2027. Reduktionerne skal bl.a. komme fra 2 frivillige indsat-

ser:

målrettede efterafgrøder

kvælstofprojekter.

De målrettede efterafgrøder skal

reducere udledningen med 3.500 ton kvælstof årligt, og kvælstofprojekterne skal re-

ducere udledningen med 1.500 ton kvælstof årligt. Med indsatserne giver Fødevare-

ministeriet bl.a. tilskud til at så efterafgrøder eller plante skov, som kan optage kvæl-

stof fra jorden.

2. Fødevareministeriet fører tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gød-

ning. Tilsynet består af kontrol med gødning og opfølgning på de frivillige indsatser.

Ministeriets opgave er for det første at kontrollere, at landbrugerne ikke bruger mere

gødning, end de må. Landbrugsstyrelsen udfører kontrollen. Landbrugerne kan have

forskellige grunde til at bruge mere gødning end tilladt, fx at sikre et højere høstudbyt-

te eller slippe af med overskydende gylle. Ministeriets opgave er for det andet at ad-

ministrere de 2 frivillige indsatser, som skal reducere landbrugets udledning af kvæl-

stof og dermed bidrage til at forbedre vandmiljøet. Kvælstofprojekterne har i under-

søgelsesperioden været administreret af Fødevareministeriet i samarbejde med Mil-

jøministeriet. Fødevareministeriet har ansvaret for at orientere forligskredsen om sta-

tus på målene for kvælstofprojekterne. Miljøministeriet bidrager med faglige vurde-

ringer og med at opgøre målopfyldelsen for en del af projekterne. Status på fremdrif-

ten i alle projekterne afrapporteres desuden på Miljøstyrelsens hjemmeside.

2 frivillige indsatser

Den ene indsats kaldes

”Mål-

rettet kvælstofregulering”. Her

optages kvælstof i efterafgrø-

der, der sås på markerne. I

denne beretning kalder vi mål-

rettet kvælstofregulering for

målrettede efterafgrøder.

Den anden indsats kaldes

”Kollektive

virkemidler” og

handler om kvælstofprojekter.

Her etableres fx vådområder

eller skov, som kan optage

kvælstof. I denne beretning

kalder vi kollektive virkemidler

for kvælstofprojekter.

Landbruger

I denne beretning kalder vi

virksomheder, der har pligt til

at tilmelde sig Register for

Gødningsregnskab og/eller

modtager tilskud til kvælstof-

projekter, for landbrugere.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

| Introduktion og konklusion

3. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Fødevareministeriets tilsyn med

landbrugets udledning af kvælstof fra gødning er tilfredsstillende. Vi besvarer føl-

gende spørgsmål i beretningen:

•

Har Landbrugsstyrelsen en tilfredsstillende kontrol med gødning?

Har Fødevareministeriets og Miljøministeriets opfølgning på målene for de frivil-

lige indsatser været tilfredsstillende?

Rigsrevisionen igangsatte undersøgelsen i november 2023 på baggrund af en an-

modning fra Statsrevisorerne, jf. bilag 1, hvor Statsrevisorernes spørgsmål fremgår.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

Introduktion

og konklusion

Introduktion og konklusion |

Hovedkonklusion

Fødevareministeriets tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gød-

ning er utilfredsstillende. Kontrollen med gødning og opfølgningen på mål

for kvælstofreduktionerne er mangelfuld. Konsekvensen er, at der kan være

risiko for, at overforbrug af kvælstof ikke bliver opdaget, og at det er ugen-

nemsigtigt, om de kvælstofreduktioner, der skal forbedre vandmiljøet, fak-

tisk opnås.

Landbrugsstyrelsens kontrol med gødning er ikke tilfredsstillende

Landbrugsstyrelsen udvælger landbrugere til kontrol ud fra risikoen for overgødning,

men grundlaget for kontrollen er ikke fuldstændigt. Kontrollen er således baseret på

indberetninger fra landbrugerne, hvor der er flere muligheder for fejl. Det vurderede

styrelsen selv i 2021, hvor en intern rapport viste, at de store muligheder for fejl kunne

være destabiliserende for den regulering, der skal sikre, at landbrugerne ikke bruger

for meget gødning. Ingen af de tiltag, som ifølge rapporten kunne nedbringe risikoen

for fejl i indberetningerne, er implementeret. Styrelsen har oplyst, at væsentlige dele

af tiltagene forventes implementeret i forbindelse med gennemførelsen af en ny kvæl-

stofreguleringsmodel i 2027.

Landbrugsstyrelsens kontrol med gødning kan forbedres. Styrelsen har kun kontrolle-

ret, om kvælstofkvoterne er overholdt, ved at gennemgå data og dokumenter. Styrel-

sen har ikke brugt muligheden for at foretage fysiske undersøgelser, fx besigtige mar-

ker og stalde. Fødevareministeriet har oplyst, at ministeriet fremadrettet vil styrke kon-

trollen, herunder fysisk kontrol af stalde. En del af tiltagene forventes først at blive im-

plementeret i 2027.

Landbrugsstyrelsen har konstateret 1.220 lovbrud i undersøgelsesperioden. Styrelsen

har sanktioneret med indskærpelse, bøde eller politianmeldelse i 492 af lovbruddene.

Styrelsen har kategoriseret 728 af lovbruddene som bagatelagtige. I de tilfælde er der

ikke sanktioneret. 26 af de konstaterede lovbrud blev forældede, før sagerne blev af-

sluttet.

Fødevareministeriets og Miljøministeriets opfølgning på målene for de frivillige

indsatser er meget utilfredsstillende

Fødevareministeriet har ikke fulgt op på, om målene for de målrettede efterafgrøder

nås, selv om ministeriets kontrol hvert år viser, at mere end halvdelen af de kontrolle-

rede landbrugere ikke sår efterafgrøder i det omfang, de skal. Landbrugsstyrelsen har

først i 2022 gennemført en fuld kontrol med nogle særlige afgrøder, der skal sikre ef-

terafgrødernes effekt. Dette skaber usikkerhed om effekten af de målrettede efteraf-

grøder.

Efterafgrøder

Landbrugerne kan så planter,

som har til formål at optage

overskydende kvælstof fra

markerne. Det kan fx være

honningurt. Efterafgrøderne

kan enten sås sammen med

fx korn eller lige efter, at kor-

net er høstet.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

| Introduktion og konklusion

Fødevareministeriets og Miljøministeriets opgørelse af målopfyldelsen for kvælstof-

projekterne er uigennemsigtig. Ministerierne regner både uafsluttede og afsluttede

projekter med i målopfyldelsen, men beskriver ikke de usikkerheder, som knytter sig

til de uafsluttede projekter. Det tager fx op til 7 år at gennemføre nogle af projekterne,

og mange projekter gennemføres slet ikke. Dermed er der risiko for, at den opgjorte

reduktion af kvælstof er overvurderet. I december 2023 var der gennemført kvælstof-

projekter, som ifølge ministeriernes opgørelse reducerede udledningen af kvælstof

med 240 ton årligt. Målet var 1.500 ton kvælstof årligt i 2021. Dette kan få betydning

for vandmiljøets tilstand, da de frivillige indsatser skulle kompensere for, at landbru-

gerne i 2015 fik lov til at bruge mere gødning.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

Frivillige indsatser

Introduktion og konklusion |

1.2. Baggrund

4. Fødevareministeriet skal kontrollere landbrugets brug af gødning. Ministeriet skal

også forvalte de frivillige indsatser til at reducere udledningen af kvælstof. For så vidt

angår den ene indsats (kvælstofprojekter) sker dette i et samarbejde med Miljømini-

steriet.

De frivillige indsatser, der er udmøntet på finansloven, blev besluttet i landbrugsafta-

len fra 2015 (”Aftale om Fødevare- og landbrugspakke”) og videreført i landbrugsafta-

len fra 2021 (”Aftale om grøn omstilling af dansk landbrug”). Formålet med kontrollen

af gødning og opfølgningen på de frivillige indsatser er at bidrage til et sundt vandmil-

jø i Danmark.

Frivillige indsatser

5. Landbrugere får årligt beregnet en kvote for, hvor meget gødning de må bruge.

Kvælstofkvoterne blev lempet i landbrugsaftalen fra 2015. Det betyder, at landbruger-

ne må bruge mere gødning end før. Lempelserne må dog ikke føre til forringelse af

vandmiljøets tilstand. Derfor indeholdt landbrugsaftalen 2 frivillige indsatser, der skul-

le modvirke forureningen fra den øgede udledning af kvælstof.

Genbesøg af landbrugs-

aftalerne

Målrettede efterafgrøder

6. Målrettede efterafgrøder skal bidrage med den største kvælstofreduktion, svaren-

de til 3.500 ton kvælstof årligt. Efterafgrøder er planter, som landbrugere sår, når ho-

vedafgrøden er høstet. Efterafgrøder kan fx være honningurt eller græs. Idéen med

målrettede efterafgrøder er at så efterafgrøderne i de områder, hvor vandmiljøet er

mest sårbart. Det skal sikre, at der optages overskydende kvælstof de steder, hvor

kvælstoffet kan gøre mest skade på vandmiljøet.

Det opgøres årligt, hvor mange efterafgrøder der skal sås i områder med et sårbart

vandmiljø. Landbrugerne kan herefter søge om tilskud til at så efterafgrøder. Opfyl-

des behovet ikke ad frivillighedens vej, kan Landbrugsstyrelsen kræve, at udvalgte

landbrugere i oplandet til det sårbare vandmiljø skal så de nødvendige efterafgrøder

–

denne gang uden tilskud.

Målrettede efterafgrøder blev fuldt indfaset i 2019. Tilskuddet var i 2023 fordelt på

9.384 landbrugere, dvs. et tilskud på gennemsnitligt knap 20.000 kr.

Kvælstofprojekter

7. Landbrugerne har siden 2015 kunnet søge om tilskud til at etablere projekter, der

reducerer udledningen af kvælstof. Der er 4 typer af kvælstofprojekter: kvælstofvåd-

områder, minivådområder, lavbundsprojekter og skovrejsning. Projekterne skulle op-

rindeligt bidrage med reduktioner på 2.450 ton kvælstof årligt fra 2021. Målet blev i

2020 nedjusteret til 1.500 ton. Årsagen var bl.a. lav søgning og fremdrift samt lavere

effekt af minivådområder og skovrejsning end forudsat i landbrugsaftalen fra 2015.

Landbrugsstyrelsen kan ikke

–

som med de målrettede efterafgrøder

–

stille krav om,

at landbrugerne skal indgå i det antal projekter, der skal til for at nå målet.

Ifølge landbrugsaftalen fra

2021 skal aftalen genbesøges i

2023/2024. Her skal der træf-

fes endelig beslutning om gen-

nemførelsen af kvælstofind-

satserne og om en ny og mere

omkostningseffektiv regule-

ringsmodel. Regeringen og

parterne i den grønne trepart

indgik i juni 2024

”Aftale

om et

Grønt Danmark”. Aftalen læg-

ger op til at afsætte 40 mia. kr.

til arealomlægning, der bl.a.

skal sikre reduktioner i både

og kvælstof.

Kvælstofprojekter

Kvælstofprojekter opfanger

kvælstof og forhindrer det i at

komme ud i vandmiljøet. For

minivådområder og skovrejs-

ning er der specifikke krav til,

hvordan projekterne skal eta-

bleres, for at de har tilstrække-

lig effekt. I nogle af projekterne

kan der indgå flere landbruge-

re, hvis fx en kommune har

samlet flere landbrugere til at

gå sammen om at etablere et

lavbundsprojekt.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

| Introduktion og konklusion

Tabel 1 viser, hvor meget tilskud der er udbetalt til målrettede efterafgrøder og kvæl-

stofprojekter i perioden 2019-2023.

Tabel 1

Afsatte og udbetalte midler til frivillige indsatser i perioden 2019-2023 (løbende priser)

(Mio. kr.)

Målrettede efterafgrøder

Afsatte midler

Udbetalte midler

Ubrugte midler

Kvælstofprojekter

Afsatte midler

Udbetalte midler

Tilsagn og reservationer

Ubrugte midler

2019

70,1

71,9

÷1,8

565,0

234,0

588,7

÷23,7

2020

190,0

183,9

6,1

603,0

127,0

419,2

183,8

2021

190,2

168,0

22,2

664,8

125,0

565,3

99,5

2022

185,0

168,5

16,5

765,0

53,0

183,8

581,2

2023

185,0

170,0

15,0

568,0

573,0

÷5,0

I alt

820,3

762,3

58,0

3.165,8

539,0

2.330,0

835,8

Ubrugte midler vedrørende kvælstofprojekter beregnes som forskellen mellem afsatte midler og tilsagn. Udbetalte midler indgår ikke i beregningen

af ubrugte midler. Eventuelle ubrugte midler søges anvendt til andre tiltag under den fælleseuropæiske landbrugspolitik.

Note: Det bemærkes at der ikke er angivet annullerede tilsagn. Det forudsættes generelt ved udmøntning af kvælstofprojekter, at en andel af projek-

terne vil blive annulleret og således ikke når til udbetaling.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra Fødevareministeriet samt finanslovene for 2019-2023.

Det fremgår af tabel 1, at Landbrugsstyrelsen har udbetalt 762,3 mio. kr. i tilskud til

målrettede efterafgrøder i perioden 2019-2023. I samme periode er der udbetalt 539

mio. kr. i tilskud til kvælstofprojekter. Der er desuden givet tilsagn for ca. 2,3 mia. kr. til

kvælstofprojekter, som ikke er færdige endnu.

Landbrugsstyrelsens kontrol med gødning

8. Landbrugsstyrelsen kontrollerer, at landbrugerne ikke bruger mere gødning, end

de må.

9. Figur 1 viser forløbet, fra gødningen spredes på markerne, til Landbrugsstyrelsen

begynder kontrollen. Gødningsåret 2022 er brugt som eksempel.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

Introduktion og konklusion |

Figur 1

Proces for kontrol i gødningsåret 2022

Landbrugsstyrelsen

udsteder en bekendt-

gørelse, der gør det

muligt for landbrugerne

at beregne deres

kvælstofkvote for

gødningsåret 2022

AUGUST 2021

Landbrugerne

spreder gødning

på markerne

Landbrugerne

indberetter data til

beregning af

kvælstofkvoten til

Landbrugsstyrelsen

Landbrugernes frist

for at indsende

deres gødnings-

regnskaber for 2022

Landbrugsstyrelsen

begynder at kontrollere

gødningsregnskaberne

FEBRUAR-JUNI 2022

SEPTEMBER 2022 -

MARTS 2023

31. MARTS 2023

JUNI 2023

Landbrugerne kan ændre i data til beregning af

kvælstofkvoten indtil den 31. marts 2023

Landbrugere kan også sprede gødning ind i efteråret, bl.a. til græs eller vintersåede afgrøder. Den meste gødning spredes dog i første halvdel af året.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Landbrugsstyrelsen.

Det fremgår af figur 1, at Landbrugsstyrelsen udsteder en bekendtgørelse året før, gød-

ningen spredes. Bekendtgørelsen gør det muligt for landbrugerne at beregne deres

kvælstofkvote. Landbrugerne spreder typisk gødning på markerne i første halvdel af

året, dvs. første halvdel af 2022 i figuren. Landbrugerne skal indberette de data, der

danner grundlag for beregningen af kvoten, i perioden september 2022 - marts 2023.

Derfor bliver kvoten først endeligt beregnet i marts 2023. Her har landbrugerne sam-

tidig frist for at indsende deres gødningsregnskaber til Landbrugsstyrelsen. Gødnings-

regnskabet er landbrugerens opgørelse over, hvor meget kvælstof der er spredt på

markerne.

Landbrugsstyrelsen har oplyst, at landbrugerne selv skal beregne kvoten i deres eget

it-system til gødningsplanlægning, inden gødningen spredes.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

| Introduktion og konklusion

Kvælstoffets vej fra gødning til vandmiljø

10. Figur 2 viser kvælstoffets vej fra gødning på markerne til vandmiljøet.

Figur 2

Kvælstoffets vej fra gødning på markerne til vandmiljøet

Målrettede efterafgrøder

optager en del af det

overskydende kvælstof

Målrettede efterafgrøder

skal reducere udledningen

af kvælstof med

3.500 ton

om året

Gødning spredes

på markerne

Landbrugerne må

samlet set sprede

ca.

400.000 ton

kvælstof om året

Skove og andre kvælstofprojekter

reducerer udledningen af kvælstof

Kvælstofprojekter skal reducere

udledningen af kvælstof med

1.500 ton

om året

Afgrøder optager det

meste kvælstof fra

gødningen

Det sidste kvælstof ender i vandmiljøet

Ifølge Miljøministeriet kommer

70 %

af den

samlede udledning af kvælstof til kystnære

farvande fra landbrugernes gødning af marker

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Fødevareministeriet.

Det fremgår af figur 2, at afgrøderne optager det meste af de ca. 400.000 ton kvæl-

stof, som landbrugerne spreder på markerne hvert år. Derefter optager de målrette-

de efterafgrøder en del af det overskydende kvælstof. Det kvælstof, som hverken af-

grøderne eller efterafgrøderne har optaget, kan via jorden eller vandløb bevæge sig

mod havet. Hvis landbrugeren har etableret et kvælstofprojekt

–

fx en skov

–

vil det

reducere udledningen af kvælstof. Til sidst ender en mindre del af kvælstoffet fra gød-

ningen i havet.

Landbrugets udledning af kvælstof fordelt i Danmark

11. Statsrevisorerne har anmodet Rigsrevisionen om så vidt muligt at vise, hvordan

landbrugets udledning af kvælstof fra gødning er fordelt i Danmark.

Miljøstyrelsen har estimeret, hvor meget kvælstof der er udledt fra landbruget til ha-

vet i forskellige dele af landet, jf. figur 3.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

Introduktion og konklusion |

Figur 3

Udledning af kvælstof fra landbruget til havet fordelt på områder

0-10,1 kg kvælstof pr. hektar

10,2-12,7 kg kvælstof pr. hektar

12,8-14,9 kg kvælstof pr. hektar

Over 15 kg kvælstof pr. hektar

Vandplaner

Note: Kortet er opdelt i 108 områder, som anvendes i vandplanerne. Områderne er farvelagt efter, hvor mange

kg kvælstof pr. hektar der er tilført fra landbruget.

Miljøstyrelsen har anvendt data fra 3. generation af vandplanerne. Data omfatter perioden 2016-2018.

Styrelsen har gjort opmærksom på, at estimaterne er behæftet med usikkerhed. Styrelsen har ikke tid-

ligere specifikt opgjort udledningen af kvælstof fra landbruget i ton pr. år. Styrelsen har ikke nyere esti-

mater af fordelingen mellem forskellige kilder til udledning af kvælstof.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra Miljøstyrelsen.

Vandplanerne er en samlet

plan for at forbedre det dan-

ske vandmiljø. Vandplanerne

skal sikre renere vand i Dan-

marks vandløb, søer, kystvan-

de og grundvand i overens-

stemmelse med EU's vand-

rammedirektiv.

Det fremgår af figur 3, at udledningen af kvælstof fra landbruget varierer på tværs af

landet. Udledningen er generelt mindre i bynære områder.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

| Introduktion og konklusion

Landbrugets udledning af kvælstof fra spildevand

12. Statsrevisorerne har anmodet Rigsrevisionen om at redegøre for, hvem kommu-

nerne indberetter landbrugets spildevandsudledning til, herunder om der er en cen-

tral myndighed på området.

13. Ifølge Miljøministeriet udgør spildevand fra landbrug mindre end 1 % af den sam-

lede spildevandsmængde i Danmark. Spildevand fra landbrug er primært husspilde-

vand og industrispildevand.

Spildevandsselskab

Et spildevandsselskab forsy-

ner mindst 10 ejendomme

med afledning af spildevand

og er ofte ejet af kommuner.

Husspildevand fra landbrug, der ikke er tilsluttet kloaknettet, indberettes af Miljøsty-

relsen på baggrund af oplysninger om ejendommens størrelse fra Bygnings- og Bolig-

registret (BBR). Husspildevand fra landbrug, der er tilsluttet kloaknettet, indberettes

af de kommunale spildevandsselskaber til Miljøstyrelsen.

Industrispildevand fra landbrug, der ikke er tilsluttet kloaknettet, indberettes af land-

brugeren til Miljøstyrelsen. Industrispildevand fra landbrug, der er tilsluttet kloaknet-

tet, indberettes af de kommunale spildevandsselskaber til Miljøstyrelsen.

14. Miljøministeriet har det overordnede ansvar for regler og regulering af spildevand

fra landbrug. Miljøministeriet er derfor den centrale myndighed på området. Rigsrevi-

sionen har tidligere undersøgt tilsynet med spildevand i beretningen om tilsyn og af-

giftskontrol med spildevand.

1.3. Vurderingskriterier, metode og afgrænsning

Vurderingskriterier

15. Vi baserer undersøgelsens vurderingskriterier på national lovgivning med tilhøren-

de bekendtgørelser. Det fremgår bl.a. af gødskningsloven, at Landbrugsstyrelsen skal

kontrollere, at landbrugerne overholder reglerne om brug af gødning. Det fremgår og-

så af lovgivningen, at Fødevareministeriet kan indgå frivillige aftaler med landbrugerne

om at reducere udledningen af kvælstof i særlige områder. Lovgivningen er nærmere

beskrevet i de enkelte afsnit i beretningen og i bilag 2.

Metode

16. Undersøgelsen baserer sig på en gennemgang af materiale fra Fødevareministeriet

og Miljøministeriet.

Undersøgelsen omfatter også kvantitative analyser af data om Fødevareministeriets

kontrol, herunder beregning af kvælstofkvoter, udvælgelse af kontrolsager og sanktio-

ner. Vi har desuden gennemgået udvalgte kontrolsager for at afdække Landbrugssty-

relsens brug af sanktioner, herunder årsagen til, at nogle af sagerne ikke har ført til en

sanktion.

17. Undersøgelsens metode uddybes i bilag 2.

18. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision,

jf. bilag 2.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

Introduktion og konklusion |

Afgrænsning

19. Undersøgelsen er afgrænset til perioden januar 2019 - maj 2024. Perioden dækker

til og med kontrolåret 2023, da det er det senest mulige datagrundlag, vi kan under-

søge.

Vores gennemgang af de frivillige kvælstofprojekter omfatter dog perioden december

2015 - maj 2024. Det skyldes, at kvælstofprojekterne er en central del af landbrugsaf-

talen fra december 2015. Undersøgelsen omfatter dermed initiativer i både landbrugs-

aftalen fra 2015 og landbrugsaftalen fra 2021.

20. Vi undersøger Fødevareministeriets tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof

fra gødning. Vi afgrænser os fra at undersøge Miljøministeriets overvågning af den del

af vandmiljøet, som påvirkes af landbrugets udledning af kvælstof. Vi afgrænser os og-

så fra at undersøge kommunernes arbejde med kvælstofreducerende indsatser, da

det falder uden for Rigsrevisionens mandat.

21. EU-lovgivning regulerer en del af kontrollen med gødningskvoterne og tilskudsad-

ministrationen af de frivillige kvælstofprojekter. Landbrugsstyrelsen skal fx som en del

af kvotekontrollen sikre, at kravene i EU-støtteordninger overholdes. Europa-Kommis-

sionen holder løbende øje med, om medlemslandene overholder EU-kravene. Vi af-

grænser os derfor fra generelt at undersøge, om Landbrugsstyrelsen opfylder EU-kra-

vene til udvælgelse af kontrollerne.

EU-krav til udvælgelse af-

kontroller

EU-lovgivningen indeholder

krav til, hvor mange modtage-

re af EU-tilskud der skal kon-

trolleres, og hvordan de skal

udvælges. Der er også krav

om, hvordan risikoen for over-

trædelse af EU’s tilskudsbetin-

gelser skal vurderes.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

| Kontrol med gødning

2. Kontrol med gødning

22. For at vurdere, om Landbrugsstyrelsen har en tilfredsstillende kontrol med gød-

ning, har vi undersøgt:

om Landbrugsstyrelsens grundlag for kontrol med gødning er tilfredsstillende

(afsnit 2.1)

•

om Landbrugsstyrelsens udførelse af kontrol med gødning er tilfredsstillende

(afsnit 2.2).

•

2.1. Landbrugsstyrelsens grundlag for kontrol med

gødning

23. Vi har undersøgt, om Landbrugsstyrelsens grundlag for kontrol med gødning er

tilfredsstillende.

regnskab

Erhvervslandbrug skal være

tilmeldt Register for Gødnings-

regnskab, så Landbrugssty-

relsen har styr på, hvilke land-

brugere styrelsen skal føre

kontrol med. Nogle landbrug

kan være så små, at der ikke

er krav om, at de skal være til-

meldt registret.

24. Landbrugsstyrelsen skal føre kontrol med, om landbrugere, der er registrerings-

pligtige i Register for Gødningsregnskab, overholder deres kvælstofkvoter, jf. gødsk-

ningslovens § 12 og § 45. Loven beskriver ikke, hvordan kontrollen skal gennemføres.

For at Landbrugsstyrelsen kan leve op til lovens krav om kontrol, skal styrelsen have

et fyldestgørende grundlag for kontrollen og sikre, at kontroltrykket er størst de ste-

der, hvor risikoen for overgødning er størst. Vi har lagt følgende til grund:

Landbrugsstyrelsen bør have overblik over de landbrugere og leverandører, som

styrelsen skal føre kontrol med.

•

Landbrugsstyrelsen bør sikre, at data til beregning af kvælstofkvoter og data om

kvælstofforbrug er retvisende.

•

Landbrugsstyrelsen bør udvælge sager til kontrol ud fra en risikobaseret tilgang.

•

Leverandørregister for

gødningsleverancer

25. Undersøgelsen viser, at Landbrugsstyrelsens grundlag for kontrol med gødning

ikke er tilfredsstillende.

Overblik over landbrugere og leverandører

26. Vi har undersøgt, om Landbrugsstyrelsen har overblik over de landbrugere og le-

verandører, som styrelsen skal føre kontrol med.

Alle handler med gødning skal

indberettes til leverandørregi-

stret, medmindre der er tale

om ren ubehandlet gødning

fra dyr, fx gylle. Leverandører-

ne er forpligtede til at indbe-

rette en række oplysninger.

En leverandør kan både være

en virksomhed, som sælger

gødning, og en landbruger,

som sælger forarbejdet hus-

dyrgødning.

27. Det fremgår af gødskningslovens § 5 og § 36, at Landbrugsstyrelsen skal føre 2 re-

gistre for at have overblik over, hvem der bruger, køber og sælger gødning. Registrene

hedder Register for Gødningsregnskab (herefter gødningsregistret) og Leverandør-

randører har selv pligt til at tilmelde sig registrene.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

Kontrol med gødning |

Landbrugsstyrelsen har siden september 2020 haft mulighed for at tvangstilmelde

landbrugere til gødningsregistret. Styrelsen kan ikke tvangstilmelde virksomheder til

leverandørregistret.

Gødskningsloven giver Landbrugsstyrelsen mulighed for at indhente oplysninger fra

andre registre og myndigheder, jf. gødskningslovens § 50. Styrelsen kan også bede

landbrugere og leverandører om at indsende dokumentation, jf. lovens § 49.

28. Vores undersøgelse viser, at Landbrugsstyrelsen ikke har et helt tilstrækkeligt

overblik over de landbrugere og leverandører, som styrelsen skal føre kontrol med.

Gødningsregistret

29. Vores undersøgelse viser, at Landbrugsstyrelsen ikke i tilstrækkelig grad har brugt

mulighederne for at indhente oplysninger fra andre registre for at finde landbrugere,

som ikke selv har tilmeldt sig gødningsregistret.

Ved at krydstjekke med andre registre kan Landbrugsstyrelsen finde landbrugere,

som burde være tilmeldt gødningsregistret. Det kan fx være Det Centrale Husdyrs-

brugsregister (herefter husdyrregistret), hvor landbrugernes besætninger af husdyr

er registreret, herunder de dyr, som producerer gylle.

Ifølge Landbrugsstyrelsens sagsbehandlervejledning skal styrelsen krydstjekke hvert

år. I perioden 2019-2023 har Landbrugsstyrelsen krydstjekket med 2 andre registre

én gang. Der er tale om 2 af Fødevareministeriets egne registre: Fødevarestyrelsens

husdyrregister og Landbrugsstyrelsens register over de oplysninger, som landbruger-

ne indberetter i forbindelse med ansøgning om EU-støtte. Krydstjekkene førte til, at

Landbrugsstyrelsen tilmeldte 106 landbrugere til gødningsregistret. Det skal ifølge sty-

relsen ses i lyset af, at der er tilmeldt ca. 30.000 landbrugere i registret, og at der er fle-

re fordele for landbrugerne ved at tilmelde sig. Tilmelding til gødningsregistret giver

bl.a. mulighed for at blive fritaget for at betale afgift af gødning.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at Landbrugsstyrelsen sandsynligvis kan finde flere

uregistrerede landbrugere, hvis styrelsen systematisk krydstjekker med de 2 registre.

Leverandørregistret

30. Landbrugsstyrelsens viden om leverandører baserer sig alene på, at leverandører-

ne selv tilmelder sig leverandørregistret. Styrelsen har oplyst, at der ikke føres en di-

rekte kontrol med leverandører af gødning. Styrelsen kontakter dog de leverandører,

som opdages i kontrollen med fx gødningsregnskaber, og beder dem om at tilmelde

sig leverandørregistret. Derudover samarbejder Landbrugsstyrelsen med Skattesty-

relsen for at finde leverandører, som burde være tilmeldt registret. Landbrugsstyrel-

sen har ikke opgjort, hvor mange leverandører styrelsen har bedt om at tilmelde sig

registret, men anslår, at det er 5-10 leverandører om året.

Landbrugsstyrelsen vil i efteråret 2024 undersøge, om det vil være hensigtsmæssigt

med en øget systematisk kontrol med leverandører.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

| Kontrol med gødning

Retvisende data

31. Vi har undersøgt, om Landbrugsstyrelsen har sikret, at data til beregning af kvæl-

stofkvoter og data om kvælstofforbrug er retvisende.

Gødskningsloven og gødskningsbekendtgørelsen indeholder en række krav til, hvilke

data en landbruger skal indberette til Landbrugsstyrelsen. Først skal landbrugeren

indberette data, der bruges til at beregne kvælstofkvoten. Senere skal landbrugeren

indberette data om kvælstofforbrug, produktion af gødning mv. I bemærkningerne til

gødskningsloven fra 2018 fremgår det, at

”gødningsindberetningssystemet er opbyg-

get som et tillidsbaseret selvangivelsessystem”.

Det betyder, at landbrugeren selv

skal indberette alle de data, som Landbrugsstyrelsen skal bruge i kontrollen. Retvisen-

de data er en forudsætning for, at styrelsen kan udføre kontrollen på et fuldstændigt

grundlag.

32. Vores undersøgelse viser, at Landbrugsstyrelsen ikke i tilstrækkelig grad har sik-

ret, at data til beregning af kvælstofkvoter og data om kvælstofforbrug er retvisende.

EU-støtte til økologi

En ordning, hvor landbrugerne

kan søge om støtte til økolo-

gisk produktion. Med støtten

følger særlige krav til kvæl-

stofkvoten.

Datakvalitet

33. Vores gennemgang af Landbrugsstyrelsens indberetningssystem viser, at der er

en række muligheder for, at landbrugere kan indberette forkerte data. Boks 1 viser 5

eksempler på mulige fejl i data, som kan have væsentlig betydning for kvælstofkvoten

eller kvælstofforbruget.

Boks 1

Eksempler på mulige fejl i data

Forkerte data om EU-støtte til økologi (betydning for kvælstofkvoten)

En landbruger, som modtager EU-støtte til økologi, skal have reduceret sin kvælstofkvote. Det er et EU-krav. Landbrugeren

skal derfor indberette, at landbrugeren har modtaget EU-støtte, så kvoten reduceres. Hvis tilskuddet ikke bliver indberettet

korrekt, bliver kvoten forkert.

Forkerte data om afgrøder (betydning for kvælstofkvoten)

Nogle afgrøder har behov for mere kvælstof end andre. Derfor afhænger kvælstofkvoterne af, hvilke afgrøder landbrugeren

dyrker. Landbrugeren skal indberette oplysninger om, hvad der er sået på markerne. Det kan fx være, at landbrugeren har

indberettet, at der står hvede på en mark, selv om der reelt står byg.

Forkerte data om husdyr (betydning for kvælstofforbruget)

Forskellige husdyr producerer forskellige mængder gylle, som indeholder forskellige mængder kvælstof. Derfor skal land-

brugeren indberette, hvor mange husdyr landbrugeren har af forskellige typer og vægtklasser. Landbrugeren skal fx indbe-

rette oplysninger om, hvorvidt der er tale om en jerseyko eller en anden type ko. Hvis der indberettes forkerte oplysninger,

bliver kvælstofforbruget ikke beregnet korrekt.

Forkerte data om staldsystemer (betydning for kvælstofforbruget)

Indretningen af staldene har betydning for, hvor meget kvælstof der er i den gylle, som samles op fra gulvet, hvor dyrene

står. Det skyldes bl.a., at der er forskel på, hvor hurtigt gyllen flyttes ud i gylletanken. Hvis oplysninger om staldsysteme rne

ikke indberettes korrekt, bliver kvælstofforbruget opgjort forkert.

Forkerte tekniske korrektioner (betydning for kvælstofforbruget)

Landbrugeren har mulighed for at foretage forskellige korrektioner i opgørelsen af kvæl stofforbruget. Der er fx mulighed for

at korrigere kvælstofindholdet i gyllen på baggrund af svins og kyllingers alder eller på baggrund af forskellige fodertyper.

Hvis korrektionerne ikke foretages korrekt, bliver kvælstofforbruget opgjort forkert.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af en gennemgang af dokumenter fra Landbrugsstyrelsen.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

Kontrol med gødning |

34. I 2021 blev Landbrugsstyrelsen selv opmærksom på, at kvaliteten af data om kvæl-

stofkvoter og kvælstofforbrug ikke var tilstrækkelig høj. Dette fremgår af en intern rap-

port, som var udarbejdet til Landbrugsstyrelsens direktion. Rapporten udsprang af ar-

bejdet med

”Grøn

skattereform

–

et stærkere og grønnere Danmark i 2030” og havde

til formål at belyse omfanget og væsentligheden af mangler og udfordringer i datakva-

liteten og at finde løsningsforslag. Konklusionen var, at kontrollen med datagrundla-

get for kvælstofkvoterne var mangelfuld, og at der var usikkerhed om opgørelserne

af kvælstofforbruget. Det fremgår fx af rapporten, at det kan være

”fristende for jord-

bruger at justere på lagerangivelsen for at slippe ud af en evt. overtrædelse”.

Det frem-

går også, at Landbrugsstyrelsen ikke kunne opgøre det reelle omfang af fejl og svig i

data. Styrelsen vurderede i rapporten, at der var store ukontrollerede muligheder for

fejl, som

”reelt må betegnes som potentielt destabiliserende for reguleringen”.

Ende-

lig fremgår det af rapporten, at alle kvælstofkvoterne på landsplan kan blive op til 10 -

forkerte, hvis data ikke er retvisende.

35. Rigsrevisionen vurderer, at mulighederne for fejl i indberetningerne kan hænge

sammen med, at reglerne for, hvad der skal indberettes, er meget omfattende og

komplekse.

Det fremgår af gødskningslovens § 22, at landbrugernes produktion af kvælstof skal

beregnes på grundlag af besætningsstørrelse og staldsystemer. Det fremgår også, at

der skal korrigeres for visse dyrearter og fodersammensætninger. Landbrugsstyrel-

sen har udfoldet reglerne i gødskningsbekendtgørelsen.

I gødskningsbekendtgørelsen har Landbrugsstyrelsen oplistet, hvordan forskellige

typer af afgrøder, husdyr, staldsystemer mv. skal indgå i beregningen af kvælstofpro-

duktion, kvælstofkvoter og kvælstofforbrug. Der er fx oplistet 16 forskellige staldtyper,

25 forskellige græskategorier og 8 forskellige typer af hvede. Hvis en landbruger fx

dyrker hvede, afhænger kvælstofkvoten af, hvilken type jordbund hveden sås i, fx van-

det sandjord, lerjord eller humusjord. Bekendtgørelsen indeholder desuden over 100

formler til at beregne forskellige tekniske korrektioner af kvælstofindholdet i husdyr-

gødning.

Fødevareministeriet har oplyst, at reglerne er lavet for at afspejle de faktiske forhold

hos den enkelte landbruger så virkelighedstro som muligt. Ministeriet har desuden op-

lyst, at det ikke har været hensigten at fastsætte komplekse regler, men at komplek-

siteten i lovgivningen skyldes et politisk ønske om en så bedriftsnær regulering som

muligt.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

| Kontrol med gødning

Landbrugsstyrelsens tiltag for at sikre retvisende data

36. For at fange nogle af de fejl, der kan opstå, har Landbrugsstyrelsen foretaget nog-

le automatiske tjek i det system, som landbrugerne bruger til at indberette data. Vores

gennemgang af systemet viser, at landbrugeren får en advarsel, hvis et felt ikke er ud-

fyldt, eller hvis oplysninger er modstridende. Landbrugeren kan dog vælge at ignorere

flere af advarslerne. En stor del af de data, som landbrugerne skal indberette, er des-

uden ikke omfattet af automatiske tjek.

37. Landbrugsstyrelsens indberetningssystem indhenter oplysninger fra husdyrregi-

stret og leverandørregistret. Systemet kan desuden indhente data fra styrelsens regi-

ster om ansøgning om EU-støtte. Styrelsen har dog valgt at give landbrugeren mulig-

hed for at rette i flere af de data, som indhentes fra andre registre. Landbrugeren har

også mulighed for helt at fravælge at indhente data om EU-støtte. Ifølge styrelsen vil

det være i strid med forvaltningsloven, hvis oplysninger om ansøgning om EU-støtte

indhentes automatisk, uden at landbrugeren har mulighed for at gøre indsigelse. Sty-

relsen har dog ikke indrettet systemet, så det bliver registreret, om landbrugeren har

rettet i data eller har fravalgt at indhente data. Derfor har styrelsen ikke overblik over,

hvor ofte det sker.

38. En kilde til fejl, der kan have konsekvenser for

kvælstofkvoten,

er, hvis en landbru-

ger ikke indberetter modtaget EU-støtte til økologi. En væsentlig betingelse for EU-

støtten er nemlig, at landbrugeren ikke må bruge så meget kvælstof. Vores gennem-

gang af Landbrugsstyrelsens indberetningssystem viser, at landbrugeren får en ad-

varsel, hvis landbrugeren har glemt at angive EU-støtten til økologi. Landbrugeren får

dog ikke en advarsel, hvis landbrugeren har fravalgt at indhente oplysninger om EU-

støtte. Landbrugeren kan desuden vælge at ignorere advarslen. Ifølge Landbrugssty-

relsen kontrollerer styrelsen, at kvælstofkvoten er nedsat korrekt for landbrugere,

som har søgt om EU-støtte til økologi. Vores gennemgang viser dog, at der har været

tilfælde, hvor kvoten ikke har været nedsat korrekt. Vi har sammenlignet data om EU-

støtte med alle data fra kvoteberegningerne for 2022 og fundet, at 5 landbrugere fik

en for høj kvælstofkvote, fordi landbrugerne havde fået EU-støtte til økologi uden at

indberette det. Landbrugsstyrelsen har bekræftet, at de 5 landbrugere har fået be-

regnet en for høj kvælstofkvote. Det skal ses i lyset af, at der ifølge styrelsen er 3.181

landbrugere, som søgte om EU-støtte til økologi i 2022.

Kontrol med data i andre

registre

Fødevarestyrelsen fører kon-

trol med data i husdyrregistret.

Landbrugsstyrelsen fører sær-

skilt kontrol med EU-støtten

og de data, der ligger til grund

for støtten.

39. En anden kilde til fejl, der kan have konsekvenser for kvælstofforbruget, er data

fra leverandørregistret. Køb og salg af nogle typer gødning skal registreres i leveran-

dørregistret, og oplysningerne overføres automatisk til landbrugerens gødningsregn-

skab. Landbrugsstyrelsen har dog selv i 2021 konstateret følgende:

”Der

er ganske

simpelt lille vished for, at de leverancer af kvælstof, som registreres i leverandørregi-

stret, er de

korrekte”.

Styrelsen fører kun begrænset kontrol med data om køb og salg

af gødning i leverandørregistret og har årligt bedt 30-40 leverandører om at rette fejl

i leverandørregistret. Øget kontrol med køb og salg af gødning er ét af de tiltag, som

ifølge Landbrugsstyrelsens rapport fra 2021 kunne bidrage til at styrke datakvaliteten.

Styrelsen foreslog også øget kontrol med data om afgrøder, husdyr og staldsystemer.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

Kontrol med gødning |

40. Landbrugsstyrelsen kan ikke opgøre omfanget af fejl i indberetningerne til brug for

beregning af kvælstofkvoten. Derfor har Rigsrevisionen i stedet bedt styrelsen om at

opgøre, hvor ofte der er uoverensstemmelser mellem det, landbrugeren har indberet-

tet til brug for kvoteberegningen, og det, landbrugeren fx har indberettet i forbindelse

med ansøgning om EU-støtte. Styrelsen har fundet uoverensstemmelser mellem data

i kvoteberegningen og data i andre registre for 2.933 ud af ca. 33.000 landbrugere i

2022. Styrelsen vurderer dog, at opgørelsen er usikker. Der kan ifølge styrelsen være

gyldige grunde til uoverensstemmelser mellem data i de forskellige registre. Den pri-

mære grund er, at der anvendes forskellige datoer og perioder i de forskellige registre.

Landbrugsstyrelsen skrev i sin rapport om datakvalitet fra 2021, at styrelsen

”kontrol-

mæssigt kunne vinde meget”

ved at justere reglerne, så data til beregning af kvælstof-

kvoter afspejler samme periode som data til brug for EU-støtten. Det vil dog ifølge sty-

relsen kræve en ændring af gødskningsloven.

41. Landbrugsstyrelsen har ikke implementeret nogen af tiltagene fra sin rapport om

datakvalitet fra 2021. Styrelsen har oplyst, at flere af tiltagene kræver lovændringer,

betydelig finansiering eller større it-projekter. Styrelsen er i gang med at forberede, at

der politisk skal tages stilling til en ny model for regulering af kvælstof (”Ny Kvælstof-

regulering”). Styrelsen har oplyst, at det er forudsat, at der i modellen skal indgå væ-

sentlige ændringer i kvælstofreguleringen. Ifølge Fødevareministeriet forventes det, at

nogle af tiltagene vil indgå i den nye model. Modellen skulle træde i kraft i 2026, men

er ifølge Landbrugsstyrelsen udskudt til 2027 på baggrund af en regeringsbeslutning.

Rigsrevisionen bemærker, at Landbrugsstyrelsens kontrol dermed i 6 år vil være ba-

seret på et datagrundlag, som styrelsen selv har vurderet mangelfuldt og usikkert.

Desuden indgår flere af tiltagene fra rapporten fra 2021 ikke i de tiltag, som ifølge sty-

relsen vil indgå i

”Ny

Kvælstofregulering”. Styrelsen har oplyst, at nogle af tiltagene er

blevet ændret i forhold til rapportens første bud på tiltag. Det er Rigsrevisionens op-

fattelse, at nogle af tiltagene kunne være blevet implementeret tidligere, herunder

kontrol af staldsystemer og gødningsleverancer.

Risikobaseret udvælgelse til kontrol

42. Vi har undersøgt, om Landbrugsstyrelsen udvælger sager til kontrol ud fra en risi-

kobaseret tilgang.

Krav til forskellige datoer

og perioder

Der er forskellige krav til, hvil-

ke datoer de indberettede da-

ta skal omhandle. Når landbru-

geren skal indberette data til

beregning af kvælstofkvoten,

skal landbrugeren fx indberet-

te de marker, som landbruge-

ren råder over den 31. juli. Når

landbrugeren skal søge om

EU-støtte, skal landbrugeren

indberette de marker, som

landbrugeren råder over fra

den 15. maj til den 25. juli.

Ny Kvælstofregulering

Forarbejdet til en ny regule-

ringsmodel for kvælstof blev

igangsat med landbrugsafta-

len fra 2021. Ifølge aftalen skal

der træffes endelig beslutning

om modellen ved et genbesøg

af aftalen i 2023/2024. Målet

med modellen er at gøre regu-

leringen mere individuel og

baseret på udledning af kvæl-

stof. Arbejdet med den nye

model er stadig i udviklingsfa-

sen. Den fulde finansiering af

modellen er ikke på plads.

Landbrugsstyrelsen udvælger knap halvdelen af kontrolsagerne efter EU-regler. Den

anden halvdel udvælger styrelsen ud fra egne principper, da der ikke er lovkrav til,

hvordan styrelsen skal udvælge sager til kontrol. Vi har lagt til grund, at udvælgelsen

skal ske ud fra en risikobaseret tilgang for at sikre, at styrelsens resurser bruges ef-

fektivt. Styrelsen bør således lægge det største kontroltryk de steder, hvor risikoen

for fejl er størst.

43. Vores undersøgelse viser, at Landbrugsstyrelsen udvælger sager til kontrol ud fra

en risikobaseret tilgang.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

| Kontrol med gødning

44. Landbrugsstyrelsen anvender 2 overordnede principper til at udvælge landbruge-

re til kontrol.

Det første princip er, at Landbrugsstyrelsen automatisk udvælger alle landbrugere,

som selv indberetter, at de har haft et overforbrug af kvælstof af en vis størrelse.

Det andet princip er, at Landbrugsstyrelsen udvælger landbrugere efter risikokriterier.

Risikokriterierne justeres hvert år. I 2023 var der ca. 60 risikokriterier. Ifølge styrelsen

afspejler risikokriterierne, hvor der er størst sandsynlighed for lovbrud. Et risikokrite-

rie kan fx være, at landbrugerens kvælstofforbrug ligger mistænkeligt tæt på kvælstof-

kvoten. Et andet risikokriterie er, at de data, som landbrugeren har indberettet om

kvælstofkvoter og kvælstofforbrug, ikke svarer til data i andre registre, fx husdyrregi-

stret eller leverandørregistret. Styrelsens kontrolsystem beregner også, hvor stor en

fiktiv bøde landbrugeren risikerer at få for et eventuelt lovbrud.

45. Landbrugsstyrelsen beslutter først, hvor mange sager der skal udvælges inden for

hver af de 60 risikokriterier. Herefter prioriterer styrelsen sager efter den fiktive bøde-

størrelse. Vores gennemgang viser dog, at flere af sagerne med de største fiktive bø-

der fravælges til kontrol. Fx beregnede Landbrugsstyrelsens kontrolsystem i 2023, at

25 landbrugere kunne risikere at få en bøde på over 1 mio. kr. Styrelsen udvalgte 5 af

disse landbrugere til kontrol. Én af landbrugerne har efterfølgende fået en mindre bø-

de, én er blevet politianmeldt, og for 3 landbrugere er kontrollen ikke afsluttet.

Landbrugsstyrelsen har understreget, at der er tale om en estimeret bødestørrelse.

Den faktiske bøde kan først beregnes, når styrelsen har gennemført en kontrol. I for-

bindelse med Rigsrevisionens undersøgelse blev styrelsen opmærksom på nogle fejl

i beregningen af den fiktive bøde, som styrelsen rettede i juni/juli 2024. I juli/august

2024 har styrelsen gennemgået alle sager med en fiktiv bøde på over 1 mio. kr. I stør-

stedelen af sagerne viste det sig, at der ikke var tale om lovbrud, men om en række

dobbeltregistreringer fra en gødningsleverandør.

2.2. Landbrugsstyrelsens kontrol med gødning

46. Vi har undersøgt, om Landbrugsstyrelsens udførelse af kontrol med gødning er til-

fredsstillende.

47. Landbrugsstyrelsen skal kontrollere, at kvælstofkvoterne overholdes, jf. gødsk-

ningslovens § 12 og § 45. Loven giver styrelsen nogle kontrolmuligheder, men opstiller

ikke krav til, hvordan styrelsen skal udføre kontrollen. Vi har derfor lagt til grund:

at Landbrugsstyrelsen bør kontrollere, at kvælstofkvoterne er overholdt i de sager,

der er udvalgt til kontrol

•

at Landbrugsstyrelsen løbende bør vurdere, om der er et naturligt forhold mellem

antallet af kontroller og antallet af overtrædelser fundet i kontrollerne.

•

Vi har også afdækket, hvordan Landbrugsstyrelsen sanktionerer overforbrug af gød-

ning. Vi har ikke efterprøvet, om styrelsens måde at sanktionere på er hensigtsmæs-

sig, da det kræver en samlet faglig og skønsmæssig vurdering af hver enkelt sag.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

Kontrol med gødning |

48. Undersøgelsen viser, at Landbrugsstyrelsens udførelse af kontrol med gødning ik-

ke er tilfredsstillende.

Udførelse af kontrol

49. Vi har undersøgt, om Landbrugsstyrelsen har kontrolleret, at kvælstofkvoterne er

overholdt i de sager, der er udvalgt til kontrol.

50. Der er ikke lovkrav til, hvordan Landbrugsstyrelsen skal kontrollere overholdelsen

af kvælstofkvoterne. Gødskningsloven giver dog styrelsen forskellige kontrolmulighe-

der:

Indberettede data. Landbrugsstyrelsen kan bruge de data, som landbrugeren har

indberettet.

•

Krav om dokumentation. Landbrugsstyrelsen kan bede landbrugeren om at ind-

sende dokumentation, jf. gødskningslovens § 49.

•

Fysiske undersøgelser. Landbrugsstyrelsen kan tage ud til landbrugeren og gen-

nemgå dokumenter eller foretage fysiske undersøgelser, jf. gødskningslovens

§ 51. Fysiske undersøgelser kan fx være undersøgelser hos landbrugeren, fotogra-

fering eller udtagelse af prøver.

•

Vi har lagt til grund, at Landbrugsstyrelsen bør vælge kontrolmuligheder, som sikrer, at

der er en opdagelsesrisiko. Landbrugeren har dermed et tilstrækkeligt incitament til at

indberette korrekt og overholde reglerne. Det kan fx have en præventiv virkning, hvis

landbrugeren ved, at der er risiko for, at indberetninger og dokumentation kan blive ef-

terprøvet, fx ved fysiske undersøgelser hos landbrugeren.

51. Vores undersøgelse viser, at Landbrugsstyrelsen kontrollerer, om kvælstofkvoter-

ne er overholdt, ved at gennemgå data og kræve dokumentation. Styrelsen har dog ik-

ke sikret, at der er tilstrækkelig opdagelsesrisiko, når der indberettes forkerte oplys-

ninger eller indsendes forkert dokumentation.

52. Landbrugsstyrelsen kontrollerer, om kvælstofkvoterne er overholdt i de sager,

som udvælges til kontrol. Kontrollen består af en gennemgang af indberetninger og

dokumentation. Dokumentation kan fx være fakturaer for køb af gødning, aftaler om

forpagtning af marker og slagteribilag.

53. Landbrugsstyrelsen bruger ikke muligheden for at foretage fysiske undersøgelser,

fx at kontrollere, om de indberettede oplysninger om staldsystemer er korrekte. Det

fremgår af Landbrugsstyrelsens rapport om datakvalitet fra 2021, at styrelsen kan

nedbringe risikoen for fejl og snyd ved fx at besigtige stalde og marker. Ifølge rappor-

ten vil det forholdsvist enkelt kunne kontrolleres ved besigtigelse, hvilken type stald-

system landbrugeren anvender. Landbrugsstyrelsen har oplyst, at styrelsen bl.a. plan-

lægger at indføre fysisk kontrol af staldsystemer ved implementering af

”Ny

Kvælstof-

regulering” i 2027. Det afhænger dog af, om styrelsen får den nødvendige finansiering.

Ifølge rapporten fra 2021 vil afgrøder på markerne også kunne kontrolleres ved besig-

tigelse. Her fremhæver styrelsen dog i rapporten, at det vil kræve, at man ændrer ind-

beretningstidspunktet. Afgrøderne vil nemlig ofte være høstet, før de indberettes.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

| Kontrol med gødning

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at fristerne for indberetning betyder, at Landbrugs-

styrelsen er afskåret fra fysisk at kunne kontrollere, om data og dokumenter svarer til

de faktiske forhold. Der er således ikke nogen mulighed for at opdage, om data og de

bagvedliggende dokumenter er fejlbehæftede.

Landbrugsstyrelsen har oplyst, at styrelsen

–

på baggrund af Rigsrevisionens under-

søgelse

–

vil afdække muligheden for at fremrykke fristerne for indberetning, så kon-

trollen kan påbegyndes tidligere.

En åben gylletank. Gylletanke kan også være lukkede.

Foto:

Scanpix

Kontrolomfang

54. Vi har undersøgt, om Landbrugsstyrelsen løbende har vurderet, om der er et na-

turligt forhold mellem antallet af kontroller og antallet af overtrædelser fundet i kon-

trollerne.

55. Der er ikke lovkrav om, hvor mange kontroller Landbrugsstyrelsen skal udføre. Vi

har lagt til grund, at antallet af landbrugere, der udvælges til kontrol, bør stå i et natur-

ligt forhold til, hvor mange overtrædelser styrelsen finder. Derfor bør styrelsen løbende

vurdere, om der er behov for at udvælge flere/færre kontrolsager, hvis styrelsen finder

flere/færre overtrædelser i kontrollerne.

56. Vores undersøgelse viser, at Landbrugsstyrelsen ikke i tilstrækkelig grad løbende

har vurderet, om der er et naturligt forhold mellem antallet af kontroller og antallet af

overtrædelser fundet i kontrollerne.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

Kontrol med gødning |

57. Tabel 2 viser, hvor mange overtrædelser af kvælstofkvoten Landbrugsstyrelsen

har fundet i kontrollerne. 2023 indgår ikke i tabellen, fordi 32 % af kontrollerne ikke er

afsluttet pr. maj 2024. Derfor er det ikke muligt at sammenligne 2023 med tidligere år.

Tabel 2

Antal landbrugere med overforbrug af kvælstof i kontrolårene 2019-2022

2019

Antal landbrugere i alt

Antal landbrugere udvalgt til kontrol

Antal landbrugere med overforbrug af kvælstof

Andelen af landbrugere med overforbrug af kvælstof

2020

33.746

1.463

(4,3

292

2021

33.437

1.000

242

2022

32.008

1.044

(3,3

336

I alt

133.573

4.997

(3,7 %)

1.094

22 %

34.382

1.490

(4,3

224

Kontrolåret er det år, hvor landbrugeren er udvalgt til kontrol. Kontrollen kan dog vare flere år.

Antallet omfatter alle kontrollerede landbrugere– både dem, der er udvalgt efter EU-regler (knap halvdelen), og dem, der er udvalgt efter Landbrugs-

styrelsens egne principper.

For 2022 er 8 % af kontrollerne ikke afsluttet pr. maj 2024. Der kan derfor være flere landbrugere, som ikke overholder kvælstofkvoten.

For 2022 er 1.044 landbrugere udvalgt til kontrol, men kun 963 af sagerne er afsluttet. Andelen af landbrugere med overforbrug af kvælstof i 2022

er dermed 35 % af de 963 sager, der er afsluttet.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra Landbrugsstyrelsen.

Det fremgår af tabel 2, at Landbrugsstyrelsen i gennemsnit har kontrolleret 3,7 % af

landbrugerne i perioden 2019-2022. Andelen af kontrollerede landbrugere er faldet i

perioden. Til gengæld er andelen af lovbrud steget fra 15 % i 2019 til 35 % i 2022.

Vores gennemgang viser, at omfanget af overforbrug af kvælstof i de kontrollerede sa-

ger er steget. Landbrugsstyrelsen har samlet set fundet overforbrug af kvælstof på

243-370 ton om året i perioden 2019-2022.

58. Landbrugsstyrelsen har evalueret antallet af kontroller i 2018. Landbrugsstyrelsen

har oplyst, at styrelsen ikke siden systematisk har evalueret, om flere landbrugere bør

kontrolleres.

Sanktioner

59. Vi har undersøgt, hvordan Landbrugsstyrelsen håndhæver gødskningsloven, når

styrelsen finder overforbrug af kvælstof.

Ifølge bemærkningerne til gødskningsloven og Landbrugsstyrelsens sanktionspolitik

skal Landbrugsstyrelsen politianmelde landbrugere, hvis bøden for ulovligt overfor-

brug af kvælstof er over 75.000 kr. Hvis bøden er under 75.000 kr., kan styrelsen ud-

stede en administrativ bøde. Gødskningsloven giver styrelsen mulighed for at bruge

en bagatelgrænse, men loven angiver ikke bagatelgrænsens størrelse.

60. Vores undersøgelse viser, at Landbrugsstyrelsen i undersøgelsesperioden har

sanktioneret med indskærpelse, bøde eller politianmeldelse 492 gange. Styrelsen har

i perioden kategoriseret 728 lovbrud som bagatelagtige.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

| Kontrol med gødning

Sanktioner ved overforbrug af kvælstof

61. Vi har kortlagt Landbrugsstyrelsens sanktionspraksis i perioden 2019-2023. Ta-

bel 3 viser, hvordan styrelsen har sanktioneret overforbrug af kvælstof i perioden.

Tabel 3

Antal landbrugere med overforbrug af kvælstof fordelt på sanktionstyper i kontrolårene

2019-2023

Sanktionstyper

Ingen sanktion (under bagatelgrænsen)

Indskærpelse

Administrativ bøde

Politianmeldelse

I alt

Heraf forældede sager

2019

224

2020

172

292

2021

165

242

2022

203

336

2023

100

126

I alt

728

222

212

1.220

Kontrolåret er det år, hvor landbrugeren er udvalgt til kontrol. Kontrollen kan dog vare flere år.

Landbrugsstyrelsen har oplyst, at der var flere politianmeldelser i 2019, fordi der var en del overtrædelser af den dengang n ye regulering af fosfor.

Det betød, at nogle sager med både overforbrug af kvælstof og fosfor blev politianmeldt, selv om overforbruget af kvælstof i sig selv ikke var stort

nok til en politianmeldelse.

De forældede sager indgår i de andre sanktionstyper. Fx kan en sag være politianmeldt og sidenhen blevet foræl det. Der er ikke data for forældrede

sager i kontrolårene 2022 og 2023, fordi forældelsesfristen på 4 år ikke er udløbet. For kontrolåret 2021 er der ud over 6 forældede sager 9 sager,

som endnu ikke er afklaret.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra Landbrugsstyrelsen.

Det fremgår af tabel 3, at hovedparten af de 1.220 overtrædelser falder under den ba-

gatelgrænse, som Landbrugsstyrelsen har fastsat. Styrelsen har oftest anvendt ind-

skærpelser og administrative bøder. Styrelsen politianmelder sjældent landbrugere

for overforbrug af kvælstof

–

dog med undtagelse af 2019, hvor styrelsen politianmeld-

te 32 landbrugere.

62. Landbrugsstyrelsen har fastsat en bagatelgrænse for overforbrug af kvælstof.

Overforbrug under bagatelgrænsen sanktioneres ikke. Bagatelgrænsen har været an-

vendt i hele perioden 2019-2023. Det fremgår af styrelsens sanktionspolitik, at en

landbruger kan have overtrædelser flere år i træk uden konsekvenser, hvis overtræ-

delserne falder under bagatelgrænsen. Der er dog ved gentagne overtrædelser, der

falder under bagatelgrænsen, risiko for et træk i EU-støtten.

De årlige overtrædelser under bagatelgrænsen var i perioden 2019-2023 mellem 64

ton og 135 ton kvælstof om året. Det svarer til mellem ca. 16.000 ton og ca. 35.000 ton

gylle fra slagtesvin. Ifølge Landbrugsstyrelsen svarer 135 ton kvælstof til ca. 0,03 % af

alle kvælstofkvoterne på landsplan.

63. Landbrugsstyrelsen har oplyst, at styrelsen ikke kan fremlægge dokumentation

for beslutningen om at indføre den 20 år gamle bagatelgrænse og niveauet herfor.

Kvælstofindhold i svine-

gylle

Indholdet af kvælstof er for-

skelligt i forskellige typer af

gødning og gylle. Ifølge tal fra

Aarhus Universitet indeholder

svinegylle fra konventionelle

slagtesvin på 31-115 kg mellem

3,4 kg og 4,4 kg kvælstof pr.

ton gylle. Tallene fremgår af

”Normtal

2024/25”.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

Kontrol med gødning |

Forældelse af sager om ulovligt overforbrug af kvælstof

64. Vi har undersøgt, hvor mange sager der er faldet for forældelsesfristen. Forældel-

sesfristen for overtrædelser af gødskningsloven er 4 år.

65. Vores undersøgelse viser, at et mindre antal sager om ulovligt overforbrug af kvæl-

stof bliver forældede, inden Landbrugsstyrelsen når at give en sanktion. Det drejer sig

om 5 sager i 2019, 15 sager i 2020 og 6 sager i 2021. For 2021 er der desuden 9 sager,

som endnu ikke er afklaret. Styrelsen kan endnu ikke sige, om de 9 sager også falder

for forældelsesfristen.

66. I 2019 og 2020 blev i alt 41 sager politianmeldt, jf. tabel 3. Vores undersøgelse vi-

ser, at 3 af de 41 sager blev forældede, inden politiet nåede at rejse sigtelse. Boks 2 vi-

ser én af de 3 forældede sager.

Politianmeldelse

Boks 2

Eksempel på en sag, der er frafaldet på grund af forældelse

Landbrugsstyrelsen sendte i marts 2023 en sag om ulovlig overforbrug af 10 ton kvæl-

stof til politiet. Ifølge styrelsen havde landbrugeren spredt den ulovlige gødning på sine

marker i 2019, men overtrædelsen blev først opdaget i december 2022. Styrelsen send-

te sagen til politiet med et krav om en bøde på mindst 105.000 kr. 3 måneder senere blev

sagen forældet, inden politiet nåede at rejse sigtelse. Landbrugeren fik derfor ingen sank-

tion.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af en gennemgang af sager fra Landbrugsstyrelsen.

Landbrugsstyrelsen politian-

melder sagerne, hvis lovbrud-

det kan give en bøde på

mindst 75.000 kr. Det er i tråd

med lovbemærkningerne til

gødskningsloven. 11 af de sa-

ger, som blev politianmeldt i

perioden 2019-2023, er frafal-

det på grund af forældelse.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

| Frivillige indsatser

3. Frivillige indsatser

67. For at vurdere, om Fødevareministeriets og Miljøministeriets opfølgning på målene

for de frivillige indsatser har været tilfredsstillende, har vi undersøgt:

om Fødevareministeriets opfølgning på de målrettede efterafgrøder har været til-

strækkelig (afsnit 3.1)

•

om Fødevareministeriets og Miljøministeriets opfølgning på kvælstofprojekterne

har været tilstrækkelig (afsnit 3.2).

•

3.1. Målrettede efterafgrøder

68. Vi har undersøgt, om Fødevareministeriets opfølgning på de målrettede efterafgrø-

der har været tilstrækkelig.

69. Målrettede efterafgrøder er den indsats, hvor landbrugere kan søge om tilskud til

at så efterafgrøder i områder, hvor der er behov for at reducere udledningen af kvæl-

stof. Indsatsen er beskrevet i gødskningsloven og i en række bekendtgørelser. Hvis der

ikke er nok landbrugere, som søger om tilskud, kan Fødevareministeriet kræve, at de

resterende efterafgrøder bliver sået uden tilskud. Indsatsen har siden 2020 skullet bi-

drage med en reduktion på 3.500 ton kvælstof årligt.

70. Tabel 4 viser målene for kvælstofreduktioner fra målrettede efterafgrøder i perio-

den 2020-2023.

Tabel 4

Mål for kvælstofreduktioner fra målrettede efterafgrøder i perioden

2020-2023

2020

Mål

Realiserede ton

2021

3.500 ton

2022

3.500 ton

2023

3.500 ton

I alt

14.000 ton

3.500 ton

Fødevareministeriet har ikke opgjort, hvor meget af målet der er realiseret.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af finansloven,

”Aftale

om målrettet regulering” fra 2018 og

”Aftale

om grøn

omstilling af dansk landbrug” fra 2021.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

Frivillige indsatser |

71. Ifølge Fødevareministeriets opgørelser har de frivillige ansøgninger dækket ca.

95 % af målet hvert år. For de sidste ca. 5 % af målet har ministeriet pålagt landbru-

gerne at så efterafgrøder uden tilskud. Derfor vil målet ifølge ministeriet nås, hvis alle

landbrugene sår de efterafgrøder, de har fået tilskud til eller er blevet pålagt at så.

Der er ingen lovkrav til, hvordan Fødevareministeriet skal følge op på og afrapportere

målopfyldelsen. I landbrugsaftalen fra 2015 forpligtede forligskredsen dog ministeriet

til

”minimum en gang årligt at gøre status over gennemførelsen af aftalens elementer

med bl.a. fokus på realisering af aftalens potentialer, herunder vækst og løftet i miljøtil-

standen”.

Fødevareministeriet er desuden forpligtet til at kontrollere, om efterafgrøderne bliver

sået, jf. bekendtgørelse om kontrol og administrative sanktioner for visse tilskudsord-

ninger under Den Europæiske Unions fælles landbrugspolitik. I lovbemærkningerne til

gødskningsloven fra 2019 bemærkede ministeriet selv, at der årene forinden var væ-

sentlige uoverensstemmelser mellem, hvor mange efterafgrøder der skulle sås, og hvor

mange der rent faktisk var sået, når Landbrugsstyrelsen kom på kontrolbesøg. Mini-

steriet vurderede i den sammenhæng, at stor forskel mellem indberettede og konsta-

terede efterafgrøder potentielt kunne udhule effekten. Ministeriet har oplyst, at regler-

ne på den baggrund blev strammet for at sikre en større konsekvens af fundne over-

trædelser. Ministeriet har oplyst, at ministeriet løbende har fulgt op på, om stramnin-

gen har virket. Ifølge ministeriet var antallet af overtrædelser højere umiddelbart efter

stramningen i 2019, mens antallet af overtrædelser har været faldende, efter at land-

brugerne har set den skærpede konsekvens af at overtræde reglerne.

Vi har lagt til grund, at Fødevareministeriet bør følge op på, om målene for kvælstof-

reduktioner nås. I opfølgningen bør ministeriet opgøre, hvor mange efterafgrøder der

reelt er sået, og ikke blot, hvor mange tilsagn om tilskud der er givet.

72. Undersøgelsen viser, at Fødevareministeriets opfølgning på de målrettede efter-

afgrøder er meget utilstrækkelig.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

| Frivillige indsatser

En mark med efterafgrøder.

Foto:

Scanpix

Opfølgning på målene

73. Vi har gennemgået Fødevareministeriets opfølgning på målene for de målrettede

efterafgrøder.

74. Vores gennemgang viser, at ministeriet har forsøgt at estimere, hvor meget af den

kvælstofreducerende effekt der manglede i 2022. Baggrunden var, at kontrollen i flere

år havde vist væsentlige overtrædelser af kravene om såning af efterafgrøder. Hvert år

i perioden 2020-2023 havde mere end halvdelen af de kontrollerede landbrugere ikke

sået efterafgrøder i det omfang, de skulle. Landbrugsstyrelsen havde dog udvalgt en

del af landbrugerne til kontrol ud fra, om styrelsen i forvejen havde mistanke om, at ef-

terafgrøderne ikke var sået i tilstrækkeligt omfang. Desuden var nogle af overtrædel-

serne mindre overtrædelser, hvor en del af kvælstofreduktionen kunne være opnået,

selv om kravene ikke var fuldt ud opfyldt. Derfor kan det ikke udledes direkte af kon-

trolresultaterne, hvor meget kvælstofreduktion der mangler på landsplan.

75. Rigsrevisionen konstaterer, at Fødevareministeriet ikke har fulgt op på målene for

de målrettede efterafgrøder. Ministeriet har alene oplyst til Folketinget og forligskred-

sen, at målet forventes nået hvert år, på baggrund af de tilsagn om tilskud og obligato-

riske krav, som ministeriet har givet landbrugerne. Ministeriet ved således ikke, om re-

duktionerne reelt er opnået.

76. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Fødevareministeriet bør forsøge at opgøre

målopfyldelsen med udgangspunkt i, hvor mange efterafgrøder der reelt er sået, og

ikke blot, hvor mange tilsagn om tilskud der er givet

–

også selv om estimaterne er

usikre. Fødevareministeriet har oplyst, at ministeriet har sat gang i et arbejde med at

kunne lave årlige opgørelser af målopfyldelsen for de målrettede efterafgrøder. Mini-

steriet sigter mod at kunne fremlægge sådan en opgørelse i starten af 2025.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

Frivillige indsatser |

Særligt om afgrøder, der sås om foråret

77. De målrettede efterafgrøder skal sås i sensommeren og stå på markerne hele ef-

teråret. For at få fuld kvælstofeffekt af efterafgrøderne er det afgørende, at der først

sås nye afgrøder samme sted i det efterfølgende forår. Det er derfor en tilskudsbetin-

gelse og noget, som Landbrugsstyrelsen skal kontrollere ifølge bekendtgørelse om til-

skud til kvælstofreducerende virkemidler. Rigsrevisionen kritiserede i 2018, at Land-

brugsstyrelsen ikke havde udført denne kontrol.

Det fremgik af et internt notat i Landbrugsstyrelsen fra 2021, at styrelsen havde fun-

det ca. 1.200 landbrugere, som muligvis ikke levede op til kravene i 2020. Styrelsen

besluttede dog kun at udvælge de 63 sager til kontrol, som ifølge styrelsen rummede

størst risiko for overtrædelser. Ifølge styrelsen ville beslutningen om at kontrollere så

få sager formentlig være i strid med Europa-Kommissionens regler og betyde, at sty-

relsen risikerede at skulle betale op til 4,6 mio. kr. tilbage, hvis Europa-Kommissionen

opdagede det.

Landbrugsstyrelsen har oplyst, at styrelsen gennemførte den påkrævede kontrol i

2022 og 2023 for de landbrugere, som modtog tilskud i henholdsvis 2021 og 2022.

Styrelsen er i gang med at kontrollere de landbrugere, som modtog tilskud i 2023.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at den manglende kontrol med forårssåede afgrø-

der til og med 2021 skaber yderligere usikkerhed om effekten af de målrettede efter-

afgrøder.

3.2. Kvælstofprojekter

78. Vi har undersøgt, om opfølgningen på kvælstofprojekterne har været tilstrækkelig.

Opfølgning på målene for kvælstofprojekter sker i et samarbejde mellem Fødevare-

ministeriet og Miljøministeriet.

79. Kvælstofprojekterne omfatter tilskud til minivådområder og skovrejsning samt til-

skud til både forundersøgelse og etablering af kvælstofvådområder og lavbundspro-

jekter.

Det blev besluttet i landbrugsaftalen fra 2015, at der i perioden 2016-2021 skulle eta-

bleres kvælstofprojekter med en samlet årlig reduktion på 2.450 ton kvælstof. Målet

blev i 2020 nedjusteret til 1.500 ton, bl.a. fordi færre landbrugere end forventet søgte

om tilskud. Med landbrugsaftalen fra 2021 blev det besluttet, at der i perioden 2021-

2027 skal etableres yderligere kvælstofprojekter med en forventning om en samlet år-

lig reduktion på 1.500 ton kvælstof. Samlet set er der i perioden 2016-2027 afsat pen-

ge til at etablere kvælstofprojekter med målet om en samlet årlig reduktion på 3.000

ton kvælstof.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

| Frivillige indsatser

80. På samme måde som med de målrettede efterafgrøder er der ingen lovkrav til,

hvordan Fødevareministeriet og Miljøministeriet skal følge op på målopfyldelsen. I

landbrugsaftalen fra 2015 forpligtede forligskredsen dog ministerierne til mindst én

gang årligt at gøre status over gennemførelsen af aftalens elementer, herunder kvæl-

stofprojekterne. Den første status skulle ifølge aftaleteksten gives til forligspartierne

i 2016. Ministerierne var samlet i et Miljø- og Fødevareministerium indtil 2020. Derfor

er det ikke her specificeret, hvad der er henholdsvis Fødevareministeriets og Miljømi-

nisteriets rolle.

Vi har derfor lagt til grund, at Fødevareministeriet og Miljøministeriet i et samarbejde

løbende følger op på kvælstofprojekterne, og at opfølgningen omfatter en vurdering

af, om målet kan nås.

81. Undersøgelsen viser, at Fødevareministeriets og Miljøministeriets opfølgning på

kvælstofprojekterne har været utilstrækkelig.

Etablering af et minivådområde.

Foto:

Scanpix

Opfølgning på målene

82. Vi har gennemgået Fødevareministeriets og Miljøministeriets opfølgning på kvæl-

stofprojekterne. Gennemgangen viser, at ministerierne (der dengang var samlet i et

Miljø- og Fødevareministerium) opgjorde den foreløbige målopfyldelse i en rapport til

forligskredsen bag landbrugsaftalen i november 2018. I 2016 gav ministerierne en sta-

tus på antallet af ansøgte og godkendte projekter til forligskredsen, men uden at opgø-

re de foreløbige kvælstofreduktioner. I 2017 modtog forligskredsen en orientering om

implementeringen af landbrugsaftalen, dog uden en opgørelse af antallet af ansøgte

og godkendte kvælstofprojekter eller de foreløbige kvælstofreduktioner. Forligskred-

sen modtog ikke en statusopgørelse i 2019.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

Frivillige indsatser |

Fødevareministeriet har oplyst, at ministerierne siden 2016 løbende mundtligt og

mindst én gang årligt har orienteret forligskredsen om indsatsen med kvælstofpro-

jekterne.

83. Vores gennemgang viser også, at opgørelsen til forligskredsen fra november 2018

blev beskrevet for Folketinget i januar 2019 som svar på et spørgsmål fra Miljø- og Fø-

devareudvalget. Opgørelsen viste, at der var gennemført projekter svarende til en re-

duktion på 12 ton kvælstof, og at der således var langt til målet om reduktioner på ca.

2.450 ton kvælstof i 2021.

84. Fødevareministeriet og Miljøministeriet udarbejdede efterfølgende i 2020 en prog-

nose for målopfyldelsen og vurderede, at det kun var muligt at opnå 60 % af reduktio-

nerne på de ca. 2.450 ton kvælstof. Ministerierne nedjusterede på den baggrund må-

let til 1.500 ton. Tabel 5 viser fremdriften for de frivillige kvælstofprojekter i perioden

2016-2023.

Tabel 5

Realiserede og godkendte kvælstofreduktioner fra kvælstofprojekter i perioden 2016-2023

(akkumuleret)

(Ton)

Landbrugsaftalen fra 2015

Mål

Realiserede ton

(Forventede ton fra ikke-gennem-

førte projekter)

Landbrugsaftalen fra 2021

Mål

Realiserede ton

(Forventede ton fra ikke-gennem-

førte projekter)

2016

2017

2018

2019

1.500

2020

2021

2022

2023

(17)

(193)

(273)

(688)

(972)

(1.293)

130

(1.280)

240

(1.124)

1.500

(0)

(154)

På grund af forsinkelsen af 3. generation af vandplanerne kunne der stadig søges om tilskud til kvælstofprojekter under 2. generation af vandplanerne i

2022.

Note: Når et kvælstofprojekt er etableret og begynder at have effekt, vil projektet fortsætte med at give effekt år efter år. Derfor er reduktionerne fra

hvert projekt talt med i det år, hvor de realiseres, og alle efterfølgende år.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra Fødevareministeriet og Miljøministeriet.

Det fremgår af tabel 5, at der i perioden 2016-2023 er gennemført kvælstofprojekter

svarende til en samlet reduktion på 240 ton kvælstof. Dertil kommer ikke-gennemfør-

te projekter, som kan reducere udledningen af kvælstof med 1.124 ton, hvis alle projek-

terne bliver gennemført. Den seneste landbrugsaftale fra 2021 har endnu ikke ført til

realiserede kvælstofprojekter, der kan indfri målet om kvælstofreduktioner svarende

til 1.500 ton kvælstof årligt senest i 2027.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

| Frivillige indsatser

85. Fødevareministeriet og Miljøministeriet har siden udgangen af 2019 fulgt op på

målopfyldelsen hvert halve år. Resultatet af opfølgningen rapporteres på Miljøstyrel-

sens hjemmeside.

86. Gennemgangen af Fødevareministeriets og Miljøministeriets rapporter viser, at

ministerierne baserer den samlede kvælstofreduktion på ansøgte, godkendte og af-

sluttede kvælstofprojekter. Fx mangler der kun reduktioner på 158 ton kvælstof for

at nå målet om 1.500 ton årligt i 2021 ifølge Fødevareministeriets og Miljøministeriets

seneste rapport fra december 2023. Ca. 75 % af kvælstofreduktionerne skal dog

komme fra projekter, som ikke er færdige endnu.

Fødevareministeriet og Miljøministeriet oplyser ikke i rapporten, hvornår kvælstofpro-

jekterne kan forventes afsluttet, eller hvor mange projekter der forventes at blive drop-

pet undervejs. I et svar til Folketinget har miljøministeren oplyst, at det typisk tager

4-7 år at gennemføre lavbundsprojekter og kvælstofvådområder, mens minivådområ-

der og skovrejsning kan gennemføres hurtigere. Vi har bedt ministerierne om at opgø-

re, hvor mange kvælstofprojekter der ikke gennemføres, jf. tabel 6.

Tabel 6

Antal kvælstofprojekter fordelt efter, om de er igangsat, droppet eller

afsluttet

Projekter

Minivådområder

Skovrejsning

Lavbundsprojekter

Kvælstofvådområder

Igangsat

793

1.701

178

Droppet

226

199

Afsluttet

226

1.177

Note: Data om minivådområder er opgjort den 30. maj 2024 og dækker perioden 2018-2023. Data om skov-

rejsning er opgjort den 23. april 2024 og dækker perioden 2017-2023. Data om lavbundsprojekter og

kvælstofvådområder er opgjort den 21. april 2024 og dækker perioden 2015-2023.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af data fra Fødevareministeriet.

Det fremgår af tabel 6, at mange projekter ender med at blive droppet. Fx er der indtil

videre afsluttet 226 projekter om minivådområder, mens 226 af sådanne projekter er

droppet undervejs. Opgørelsen dækker kun de projekter, som har fået godkendt an-

søgningen.

87. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Fødevareministeriet og Miljøministeriet ikke

bør regne uafsluttede projekter med i målopfyldelsen. Opgørelserne af kvælstofreduk-

tioner bliver overvurderet, fordi relativt mange projekter bliver droppet.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

Statsrevisorernes anmodning

Frivillige indsatser |

88. Miljøministeriet har oplyst, at Miljøstyrelsen fremover vil skrive en bemærkning i

rapporten om, at der er tale om en status på den forventede, fremtidige kvælstofef-

fekt af projekterne, hvis alle projekterne gennemføres, og at det betyder, at effekten

bliver lavere, hvis der er projekter, som droppes. Miljøstyrelsen vil ligeledes informere

om, hvor mange projekter der erfaringsmæssigt droppes.

Rigsrevisionen, den 10. oktober 2024

Birgitte Hansen

/Claus Vejlø Thomsen

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

Metodisk tilgang

| Statsrevisorernes anmodning

Bilag 1. Statsrevisorernes anmodning

Statsrevisorernes spørgsmål

Har Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri ført et tilstrækkeligt tilsyn med landbrugets udled-

ning af kvælstof fra gødning?

Har Miljøministeriet i tilstrækkelig grad overvåget den del af vandmiljøet, der er eller kan blive berørt

af kvælstof- og fosforforurening fra landbruget?

Her besvares spørgsmålet

Kapitel 1, 2 og 3.

Se afgrænsning i 1.3.

Efter aftale med Statsrevi-

sorerne besvares dette

spørgsmål ikke, jf. opdate-

ring af

notat til Statsreviso-

rerne af 8. januar 2024.

Kapitel 1.

Statsrevisorerne har anmodet om, at vi så vidt muligt viser i beretningen, hvordan landbrugets udled-

ning af kvælstof fra gødning er fordelt i Danmark.

Statsrevisorerne har i forbindelse med behandlingen af anmodningen desuden bedt Rigsrevisionen

om at redegøre for, hvem kommunerne indberetter landbrugets spildevandsudledning til, herunder

om der er en central myndighed på området.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

Metodisk tilgang |

Bilag 2. Metodisk tilgang

Undersøgelsen bygger på en gennemgang af dokumenter, kontroldata og cases. For-

målet med gennemgangen har været at undersøge Fødevareministeriets tilsyn med

landbrugets udledning af kvælstof fra gødning. Dette bilag uddyber de metoder, som

vi har anvendt ved gennemgangen.

Væsentlige dokumenter

Vi har gennemgået en række dokumenter, herunder:

•

vejledninger og sagsbehandlerinstrukser for kontrol med kvælstofkvoter og gød-

ningsregnskaber, forvaltning af tilskudsordninger mv.

sager om kontrol af gødning

data om tilrettelæggelse og udførelse af kontrol

intern rapport fra Landbrugsstyrelsen om datakvalitet i gødskningsreguleringen

fra 2021

opgørelser og afrapportering af resultatet af tilskudsansøgninger til de 2 frivillige

indsatser: målrettet kvælstofregulering (målrettede efterafgrøder) og kollektive

virkemidler (kvælstofprojekter)

lovgivning om kontrol af gødning og tilskudsordninger (se boks A om lovgivning)

data fra Miljøstyrelsen om udledning af kvælstof fra landbrug

redegørelser fra Miljøministeriet om indberetning af landbrugets udledning af

kvælstof i spildevand.

Formålet med gennemgangen af dokumenterne har været at få indsigt i og dokumen-

tation for, hvordan Landbrugsstyrelsen arbejder med kontrollen med gødning, og hvor-

dan Fødevareministeriet og Miljøministeriet følger op på de frivillige indsatser. Vi har

desuden anvendt dokumentationen i vores baggrundsafsnit.

Boks A viser relevant lovgivning, som vi har gennemgået.

Boks A

Lovgivning om kvælstofudledning

Love

•

Lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om næringsstofreducerende tiltag (gødskningsloven) med lovbemærk-

ninger fra 1998 og 2019.

•

Lov om administration af den fælles landbrugspolitik m.v.

•

Lov om Landdistriktfonden.

Bekendtgørelser

•

Bekendtgørelse nr. 66 af 28. januar 2020 om næringsstofreducerende tiltag og dyrkningsrelaterede tiltag i jordbruget

for planperioden 2020/2021.

•

Bekendtgørelse nr. 1102 af 2. juni 2021 om tilskud til privat skovrejsning.

•

Bekendtgørelse nr. 1601 af 14. juli 2021 om jordbrugets anvendelse af gødning i planperioden 2021/2022.

•

Bekendtgørelse nr. 1635 af 29. juli 2021 om krav om etablering af målrettede efterafgrøder i planperioden 2021/2022.

•

Bekendtgørelse nr. 236 af 15. februar 2022 om tilskud til vådområdeprojekter og lavbundsprojekter 2022.

•

Bekendtgørelse nr. 653 af 14. april 2022 om tilskud til projekter om etablering af konstruerede minivådområder.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

| Metodisk tilgang

Fordeling af landbrugets udledning af kvælstof i Danmark (afsnit 1.2)

Miljøstyrelsen har på anmodning fra Rigsrevisionen estimeret omfanget af udledning

af kvælstof fra landbruget til kystvande fordelt på 108 områder i Danmark. Det er de

geografiske områder, som Miljøstyrelsen har inddelt Danmark i til brug for vandpla-

nerne. Data, som er vist i beretningens figur 3, vedrører perioden 2016-2018. Styrel-

sen har ikke nyere estimater på fordelingen mellem de forskellige kilder til udledning

af kvælstof.

Miljøstyrelsen har gjort opmærksom på, at estimaterne er behæftet med usikkerhed.

Styrelsen har ikke tidligere specifikt opgjort udledningen af kvælstof fra landbruget i

ton pr. år. Ifølge styrelsen viser estimaterne udledningens størrelsesorden. Estimater-

ne er dog usikre. Styrelsen vurderer derfor, at estimaterne ikke udtrykker den præcise

værdi af udledningen i de enkelte områder. For at imødekomme dette forbehold har

vi valgt ikke at angive det eksakte estimat for hvert område. Vi har i stedet inddelt de

108 områder i 4 kategorier efter, hvor mange kg kvælstof pr. hektar, der er udledt fra

landbruget, jf. figur 3 i beretningen. Vi har brugt programmet ArcGIS til at vise data.

Data om kontrol med gødning (afsnit 2.1 og 2.2)

Vi har modtaget en række dataudtræk fra Landbrugsstyrelsens indberetnings- og

kontrolsystemer. Der er tale om omfattende og komplekse datasæt med over 100 va-

riable for alle landbrugere, der er registreret i gødningsregistret i undersøgelsesperio-

den. Derfor har vores tilgang primært været at gennemgå dokumenter om indberet-

ning, kontrol mv. først og dernæst at efterprøve potentielle problemstillinger i data.

For det første har vi gennemgået et udtræk fra det indberetningsskema, der bruges

til at beregne kvælstofkvoter. Indberetningsskemaet kaldes GKEA-skemaet (”Gød-

ningskvote og Efterafgrøder”). Udtrækket indeholder oplysninger om valideringsreg-

ler fra perioden 2019-2023. Der er også oplysninger om kvotekorrektioner for alle

landbrugere, som har modtaget EU-støtte til økologi. Med tilskuddet følger særlige

krav til kvælstofkvoten. Ved at sammenholde valideringsreglerne med kvoteberegnin-

gen for modtagere af EU-støtte til økologi har vi kunnet afdække, om det er muligt at

få beregnet en højere kvote end tilladt for økologiske landbrug.

For det andet har vi modtaget dataudtræk fra Landbrugsstyrelsens kontrolsystem

(KSK-systemet). Udtrækket indeholder oplysninger om den beregnede kvælstofkvo-

te for alle landbrugere samt styrelsens samkøring af data fra andre registre. Udtræk-

ket indeholder også forskellige indikatorer for risiko for fejl (risikokriterier og såkaldte

flag), som styrelsen bruger til at udvælge landbrugere til kontrol. Data indeholder des-

uden en beregnet værdi for, hvor stor en bøde landbrugeren risikerer at få. Vi har gen-

nemgået data med fokus på at få et overblik over indikationerne på mulige fejl. Det

kan fx være uoverensstemmelser mellem indberetninger i gødningsregnskabet og da-

ta fra fx husdyrregistret og støtteskemaet (med data om EU-støtte til økologi). Formå-

let har været at få indblik i mulighederne for fejl i data. Vi har desuden brugt data til at

få indblik i, hvordan Landbrugsstyrelsen udvælger landbrugere til kontrol ud fra de for-

skellige risikokriterier. Gennemgangen af kontroldata er udført som supplement til vo-

res dokumentgennemgang.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

Metodisk tilgang |

For det tredje har vi modtaget dataudtræk fra sagssystemerne vedrørende gennem-

førte kontroller og sanktioner. Her bad vi Landbrugsstyrelsen om at sende oversigter

over alle kontrolsager med angivelse af resultatet af kontrollen. Data indeholder oplys-

ninger om, hvilke lovbrud der er fundet i kontrollen, og hvordan og hvornår overtrædel-

serne er sanktioneret. Vi har opgjort omfanget af det konstaterede overforbrug af

kvælstof og de anvendte sanktioner. Vi har også modtaget oversigter over sager, som

er forældede og/eller frafaldet på grund af forældelse. Formålet med at gennemgå dis-

se data har været at vise, hvordan Landbrugsstyrelsen sanktionerer overforbrug af

kvælstof.

Sagsgennemgang og eksempel på forældede sager og sager, der er fra-

faldet på grund af forældelse (afsnit 2.2)

Vi har ved hjælp af dataudtrækkene om sanktioner afdækket omfanget af forældede

sager blandt de sager, der er politianmeldt på grund af et betydeligt overforbrug af

kvælstof. Der er i perioden 2019-2023 i alt 11 sager, som opfylder følgende kriterier:

•

Sagen er afsluttet.

•

Sagen er frafaldet af enten Landbrugsstyrelsen eller politiet på grund af forældelse.

•

Bødestørrelsen er beregnet til mindst 75.000 kr.

Vi har gennemgået Landbrugsstyrelsens dokumenter i de 11 sager. Gennemgangen vi-

ser, at 3 af sagerne blev forældede, inden politiet nåede at rejse sigtelse. Én af de 3 sa-

ger er vist i boks 2 i beretningen.

Formålet med at gennemgå sagerne har været at få overblik over, hvor mange af sa-

gerne der blev frafaldet på grund af forældelse. Gennemgangen har også givet os ind-

blik i, hvordan en sag kan forløbe. Vi har desuden gennemgået 2 øvrige eksempler på

sager, som Landbrugsstyrelsen har udvalgt.

Opgørelse af målopfyldelse for målrettede efterafgrøder (afsnit 3.1)

Vi har

modtaget data fra Landbrugsstyrelsens kontrol med tilskudsordningen ”Målret-

tet regulering”. Data viser omfanget af konstaterede

overtrædelser af kravene til så-

ning af efterafgrøder. Formålet har været at vurdere omfanget af manglende målop-

fyldelse. Fødevareministeriet har selv brugt samme data til at opgøre den manglende

kvælstofreducerende effekt i 2022. Vi har anvendt ministeriets metode til at opgøre

den manglende effekt for 2020, 2021 og 2023. Vi har ligesom ministeriet anvendt da-

ta fra den del af kontrolpopulationen, som er udvalgt tilfældigt.

Statsrevisorerne beretning SB2/2024 - Bilag 1: Beretning nr. 2/2024 om tilsyn med landbrugets udledning af kvælstof fra gødning

| Metodisk tilgang

Møder

Vi har holdt møde med Fødevareministeriet, Landbrugsstyrelsen, Miljøministeriet og

Miljøstyrelsen for at få indsigt i området. Formålet med møderne har været at få ind-

sigt i myndighedernes opgaver og processer på området. Vi har desuden drøftet revi-

sionskriterierne og opgave- og ansvarsfordelingen mellem ministerierne.

Vi har også holdt møder med følgende interessenter på området:

professor emerita Ellen Margrethe Basse og professor Stiig Markager, Aarhus Uni-

versitet

•

Landbrug & Fødevarer

•

AgroPro Danmark

•

Danmarks Naturfredningsforening.

•

Formålet med møderne med interessenterne har været at få indblik i, hvilke udfordrin-

ger på området interessenterne fandt væsentlige. Det har indgået i vores overvejelser

om metoder, afgrænsning mv.

Kvalitetssikring

Undersøgelsen er kvalitetssikret via vores interne procedurer for kvalitetssikring, som

omfatter høring hos de reviderede samt ledelsesbehandling og sparring med chefer

og medarbejdere i Rigsrevisionen.

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision, her-

under standarderne for større undersøgelser (SOR 3). Standarderne fastlægger, hvad

brugerne og offentligheden kan forvente af revisionen, for at der er tale om en god fag-

lig ydelse. Standarderne er baseret på de grundlæggende revisionsprincipper i rigs-

revisionernes internationale standarder (ISSAI 100-999).