Statsrevisorerne beretning SB7/2023 - Bilag 1: Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet

Finansudvalget 2023-24
SB 7 1
Offentligt

Beretning Nr. 7 Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet

Januar 2024

— 7/2023

Rigsrevisionens beretning afgivet

til Folketinget med Statsrevisorernes

bemærkninger

Forsvarsministeriets

beredskab til at bekæmpe

olie- og kemikalieforurening

af havet

Statsrevisorerne beretning SB7/2023 - Bilag 1: Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet

7/2023

Beretning om

Forsvarsministeriets

beredskab til at bekæmpe

olie- og kemikalieforurening

af havet

Statsrevisorerne fremsender denne beretning med

deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende

minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,

i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2024

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og ved kom-

mende minister.

Forsvarsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beret-

ningen, hvilket forventes at ske i maj 2024.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles

i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar må -

ned

–

i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2023, som afgives i februar 2025.

Statsrevisorerne beretning SB7/2023 - Bilag 1: Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet

Statsrevisorernes bemærkning tager udgangspunkt i denne karakterskala:

Karakterskala

Positiv kritik

•

finder det meget/særdeles positivt

•

finder det positivt

•

finder det tilfredsstillende/er tilfredse med

•

finder det ikke helt tilfredsstillende

•

finder det utilfredsstillende/er utilfredse med

•

påpeger/understreger/henstiller/forventer

•

beklager/finder det bekymrende/foruroligende

•

kritiserer/finder det kritisabelt/kritiserer skarpt/indskærper

•

påtaler/påtaler skarpt

•

påtaler skarpt og henleder særligt Folketingets opmærksomhed på

Kritik under middel

Middel kritik

Skarp kritik

Skarpeste kritik

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Tlf.: 3337 5987

[email protected]

www.ft.dk/statsrevisorerne

ISSN 2245-3008

ISBN online 978-87-7434-828-3

Statsrevisorerne beretning SB7/2023 - Bilag 1: Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorernes

bemærkning

Statsrevisorerne

Beretning om Forsvarsministeriets beredskab

til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af

havet

De danske farvande er nogle af de mest trafikerede i verden, og der sejler

ca. 70.000 skibe igennem Storebælt og Øresund om året. Flere steder har

snævre passager og ringe vanddybde. Der er derfor risiko for, at skibene

kan kollidere med andre skibe, eller at de støder på grund, og at der går

hul på skibenes tanke.

Det fremgår af havmiljøloven, at Forsvarsministeriet har ansvaret for at

opstille et beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet.

Forsvarsministeriets beredskab består af 4 miljøskibe, som ministeriet al-

lerede i 1996 vurderede var forældede.

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Forsvarsministeriet har

sikret, at der er et tilfredsstillende beredskab til at bekæmpe olie- og ke-

mikalieforurening af havet.

Statsrevisorerne finder det kritisabelt, at Forsvarsministeriets bered-

skab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet ikke lever

op til lovgivningen på området og internationale forpligtelser.

Statsrevisorerne finder det foruroligende og påtaler, at Forsvarsmini-

steriets beredskab hverken har evnen til at bekæmpe visse typer af

olie- og kemikalieforurening, en tilstrækkelig kapacitet til at dække

opgaven eller en tilstrækkelig hurtig responstid.

Statsrevisorerne ser med stor alvor på, at det danske havmiljø har væ-

ret og fortsat frem til 2030’erne vil være udsat for en unødig risiko

for forureningsulykker. Statsrevisorerne finder det meget bekymren-

de, at Forsvarsministeriet har kendt til det mangelfulde beredskab

længe og allerede i 1996 vurderede, at miljøskibene var forældede.

Dette ønsker Statsrevisorerne at påtale.

22. januar 2024

Mette Abildgaard

Leif Lahn Jensen

Mikkel Irminger Sarbo

Serdal Benli

Lars Christian Lilleholt

Monika Rubin

Statsrevisorerne beretning SB7/2023 - Bilag 1: Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne hæfter sig bl.a. ved følgende resultater fra undersøgel-

sen:

•

Forsvarsministeriets nuværende skibe kan ikke benyttes til at under-

søge eller inddæmme kemikalier eller almindeligt forekommende olie-

typer, som afgiver farlige gasser.

•

Miljøskibene er ramt at fejl, nedbrud og reparationer, der gør, at be-

redskabet ikke har haft en tilstrækkelig kapacitet i 43 % af tiden i perio-

den 2018-2023.

•

Beredskabet lever ikke op til HELCOMs anbefaling om at kunne bekæm-

pe udslip på op til 5.000 tons olie.

•

Beredskabsstyrelsen har i Nationalt Risikobillede 2022 vurderet mari-

time trusler som én af de ulykker, som det danske samfund skal være

særligt opmærksom på.

•

I 14 ud af 49 tilfælde er skibene ikke afgået fra havn tids nok til at over-

holde Forsvarsministeriets egen målsætning.

•

75 % af de danske farvande er ikke dækket af et beredskab, der kan

være fremme inden for 8 timer, hvilket ikke lever op til HELCOMs an-

befaling.

•

Forsvarsministeriet

vil først i løbet af 2030’erne have de nødvendige

nye skibe, der skal medvirke til et tilstrækkeligt beredskab.

Statsrevisorerne beretning SB7/2023 - Bilag 1: Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet

Indholdsfortegnelse

1. Introduktion og konklusion

.......................................................................................................

1.1. Formål og konklusion

.......................................................................................................................

1.2. Baggrund

...............................................................................................................................................

1.3. Undersøgelsens vurderingskriterier, metode og afgrænsning

.....................................

2. Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og

kemikalieforurening

....................................................................................................................

2.1. Beredskabets evne til at bekæmpe forskellige typer af forurening

...........................

2.2. Beredskabets kapacitet til at bekæmpe forurening

.......................................................

2.3. Beredskabets evne til at bekæmpe forurening hurtigt nok

.........................................

Bilag 1. Metodisk tilgang

.................................................................................................................................

Bilag 2. Danmarks internationale forpligtelser og aftaler vedrørende havmiljø-

beredskab

.............................................................................................................................................................

Statsrevisorerne beretning SB7/2023 - Bilag 1: Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og af-

giver derfor beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2,

i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.

Rigsrevisionens mandat til at gennemføre undersøgelsen følger af

§ 2, stk. 1, nr. 1, jf. § 3 i rigsrevisorloven.

Beretningen vedrører finanslovens § 12. Forsvarsministeriet.

I undersøgelsesperioden januar 2018 - juni 2023 har der været føl-

gende ministre:

Claus Hjort Frederiksen: november 2016 - juni 2019

Trine Bramsen: juni 2019 - februar 2022

Morten Bødskov: februar 2022 - december 2022

Jakob Ellemann-Jensen: december 2022 - august 2023

Beretningen har i udkast været forelagt Forsvarsministeriet, hvis

bemærkninger i videst muligt omfang er afspejlet i beretningen.

Statsrevisorerne beretning SB7/2023 - Bilag 1: Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet

Introduktion og konklusion.. Introduktion og konklusion

Introduktion og konklusion |

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

Formål og konklusion

1. Denne beretning handler om, hvorvidt Forsvarsministeriet har sikret, at der er et til-

fredsstillende beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet. Vi be-

svarer følgende spørgsmål i beretningen:

•

Kan Forsvarsministeriets beredskab bekæmpe de forskellige typer af forurening,

der følger af lovgivningen?

Har Forsvarsministeriets beredskab tilstrækkelig kapacitet til at bekæmpe forure-

ning?

Kan Forsvarsministeriets beredskab bekæmpe forurening hurtigt nok?

DanPilot

Ifølge DanPilot er de danske farvande nogle af de mest trafikerede i verden, ligesom

der er snævre passager og ringe vanddybde. Der sejler ifølge DanPilot ca. 70.000 ski-

be gennem Storebælt og Øresund om året. Når store fragt- og tankskibe sejler gen-

nem dansk farvand, er der risiko for, at skibene kolliderer med andre skibe eller går

på grund.

Hvis der går hul på skibenes tanke, kan olie og kemikalier flyde ud i havet. Udslip af olie

og kemikalier, der ikke bliver bekæmpet hurtigt, kan gøre stor skade på dyr og planter,

særligt hvis det driver ind på kysterne. Hvis forureningen ikke bekæmpes godt nok, kan

det tage årtier, før forureningen er nedbrudt af naturen selv. Det er derfor afgørende,

at Forsvarsministeriet har et effektivt beredskab til at bekæmpe forurening af havet.

2. Beredskabsstyrelsen har i Nationalt Risikobillede 2022 vurderet, at maritime ulyk-

ker er én af de trusler, som det danske samfund bør være særligt opmærksom på.

Forureningsulykker med olie og kemikalier i danske farvande har hidtil været relativt

begrænsede. Beredskabsstyrelsen vurderer dog, at der er øget risiko for, at der sker

forureningsulykker. Det skyldes bl.a., at skibstrafikken er stigende, og at skibene for-

ventes at blive større i fremtiden.

I oktober 2023 gik en færge på grund i farvandet ud for det sydøstlige Sverige og læk-

kede store mængder olie i havet. Den svenske kystvagt har i 2023 udtrykt bekymring

for, at der er øget risiko for olieulykker på grund af det stigende antal gamle, russiske

fragtskibe, der dagligt passerer Østersøen for at transportere olie.

DanPilot er en virksomhed, der

varetager den statslige opgave

med at hjælpe skibe sikkert

gennem dansk farvand.

Nationalt Risikobillede

Nationalt Risikobillede er en

analyse, der udpeger større

trusler mod det danske sam-

fund, som de ansvarlige myn-

digheder bør rette deres op-

mærksomhed mod.

Statsrevisorerne beretning SB7/2023 - Bilag 1: Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet

| Introduktion og konklusion

Det største olieudslip i Danmark skete i 2001, hvor et tankskib og et fragtskib kollide-

rede og sendte over 2.000 tons olie ud i Østersøen. Olien drev ind i Grønsund ved

Falster. Det skønnes, at op mod 20.000 fugle døde som følge af forureningen, og det

tog 8 år, før de beskadigede områder var genoprettede.

Havmiljøloven

Døde fugle i Grønsund som følge af olieulykken i 2001.

Havmiljøloven (lov om beskyt-

telse af havmiljøet) er en lov

fra 1980 med senere ændrin-

ger. Loven har til formål at fo-

rebygge og begrænse forure-

ning af havet fra skibe og plat-

forme. Loven indeholder reg-

ler om beredskab til at be-

kæmpe olie- og kemikaliefor-

urening fra skibe.

Helsingfors-konventionen

og HELCOM

Foto:

Lars Gejl/

Ritzau Scanpix

3. Forsvarsministeriet har ansvaret for at opstille et beredskab til at bekæmpe olie- og

kemikalieforurening af havet. Ministeriets juridiske forpligtelse følger bl.a. af havmiljø-

loven og af Helsingfors-konventionen. Forsvarsministeriets beredskab består primært

af 4 miljøskibe, som skal inddæmme og opsamle forurening. Forsvarsministeriet fik

overdraget de nuværende miljøskibe fra Miljøministeriet i 1996, mens opgaven blev

overdraget trinvist frem til 2000. Allerede i 1996 vurderede Forsvarsministeriet, at ski-

bene var forældede.

Rigsrevisionen rejste kritik af Forsvarsministeriets havmiljøberedskab i

Beretning om

revisionen af statsregnskabet for 2016.

Forsvarsministeren oplyste som opfølgning på

beretningen, at ministeriet var gået i gang med at anskaffe nye skibe, som skulle løse

havmiljøopgaven, og at skibene ville blive leveret i 2021. Efter forsvarsforliget 2018-

2023 blev indgået i januar 2018, annullerede forsvarsministeren det igangværende ud-

bud af nye miljøskibe. Forsvarsministeriet har oplyst, at beslutningen om at annullere

udbuddet blev truffet af forsvarsforligskredsen.

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i februar 2023.

Helsingfors-konventionen er

indgået i 1974 med det formål

at beskytte havet i Østersøen

mod forurening. Med konven-

tionen blev der oprettet en

mellemstatslig kommission,

HELCOM, som styrer og ad-

ministrerer Helsingfors-kon-

ventionen. HELCOM kommer

også med anbefalinger til med-

lemslandenes beredskaber.

Statsrevisorerne beretning SB7/2023 - Bilag 1: Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet

Introduktion og konklusion |

Hovedkonklusion

Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening

af havet er meget utilfredsstillende. Beredskabet har ikke den tilstrækkelige

kapacitet og lever ikke op til lovgivningen på området. Konsekvensen er, at

ministeriet ikke fuldt ud er i stand til at beskytte havet og kysterne mod

ødelæggelser fra forurening.

Forsvarsministeriets beredskab kan ikke bekæmpe alle de typer af forurening, der

følger af lovgivningen

Forsvarsministeriets nuværende skibe kan ikke benyttes til at bekæmpe kemikalier el-

ler almindeligt forekommende olietyper, som afgiver farlige gasser. Det skyldes, at ski-

bene ikke er gastætte og dermed ikke kan beskytte besætningen ombord mod sund-

hedsskadelige og brandfarlige gasser. Ministeriet lever dermed ikke op til havmiljøloven

og Helsingfors-konventionen.

Forsvarsministeriets beredskab har ikke tilstrækkelig kapacitet til at bekæmpe

forurening

Forsvarsministeriet vurderer, at beredskabet er tilstrækkeligt, når alle 4 miljøskibe er

til rådighed. Skibene er dog ramt af fejl, nedbrud og reparationer i en grad, der gør, at

de ikke kan indgå fuldt ud i beredskabet. Fra 2018 til og med juni 2023 har beredskabet

samlet set ikke haft en tilstrækkelig kapacitet 43 % af tiden. Ministeriet lever dermed ik-

ke op til Helsingfors-konventionens bestemmelse om at have tilstrækkeligt beredskab

til at løse sine opgaver. Når beredskabet ikke er tilstrækkeligt, kan ministeriet heller ik-

ke leve op til HELCOMs anbefaling om at kunne bekæmpe udslip på op til 5.000 tons

olie.

Forsvarsministeriets beredskab kan ikke bekæmpe forurening hurtigt nok

I 14 ud af de 49 tilfælde, hvor beredskabet i den undersøgte periode har været aktive-

ret, er skibene ikke afgået fra havn i overensstemmelse med Forsvarsministeriets egen

målsætning og HELCOMs anbefaling. Ifølge ministeriets egne beregninger kan bered-

skabet desuden kun nå frem til forureningsulykker inden for 8 timer i ca. ¼ af de dan-

ske farvande. Beredskabet lever dermed ikke op til HELCOMs anbefalinger om, hvor

hurtigt beredskabet skal kunne rykke ud og bekæmpe forurening.

Forsvarsministeriet forventer, at det første af de nye miljøskibe vil blive leveret i 2029,

og at alle skibene vil indgå i beredskabet i løbet af 2030’erne. Udfordringerne med be-

redskabet forventes dermed først at være løst 10-20 år senere end planlagt og potentielt

mere end 40 år efter, at ministeriet første gang vurderede, at skibene var forældede.

Statsrevisorerne beretning SB7/2023 - Bilag 1: Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet

Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening.. Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening

| Introduktion og konklusion

1.2. Baggrund

4. Forsvarsministeriet skal bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet, herunder

på lavt vand langs kysterne. Beredskabsopgaven hører under Forsvarskommandoen.

Ministeriets forpligtelser er både reguleret af national lovgivning i form af havmiljølo-

ven og af internationale konventioner, hvoraf den væsentligste er Helsingfors-konven-

tionen. Konventionen er ratificeret af Danmark og er dermed juridisk bindende. Bilag

2 viser en oversigt over Danmarks internationale forpligtelser og aftaler vedrørende

beskyttelse af havmiljøet.

5. Forsvarsministeriet har følgende 4 dedikerede miljøskibe, der kan indsættes til at

bekæmpe forurening af havet:

•

2 store miljøskibe (Gunnar Thorson og Gunnar Seidenfaden)

2 mindre miljøskibe (Mette Miljø og Marie Miljø).

Miljøskibene ligger i Frederikshavn og Korsør.

2 af Forsvarsministeriets miljøskibe, Mette Miljø (tv.) og Gunnar Thorson (th.).

Foto:

Per Andreasen/

Forsvaret

Skibene kan bekæmpe forurening ved at lægge såkaldte flydespærringer i havet. Fly-

despærringerne inddæmmer forureningen (fx olieudslip), så forureningen ikke spre-

der sig eller når ind til kysterne. Skibene kan herefter opsamle olien fra havet og op-

bevare den i skibenes indbyggede tanke eller på en pram, inden olien transporteres

ind til land. Herudover er der en række skibe fra Forsvaret og Marinehjemmeværnet,

som kan assistere med at lægge flydespærringer ud.

Statsrevisorerne beretning SB7/2023 - Bilag 1: Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet

Introduktion og konklusion |

6. Med forsvarsforliget 2013-2017 blev det besluttet, at Forsvarsministeriet skulle an-

skaffe skibe, som kan opsamle olie i de områder nær kysten, hvor miljøskibene stik-

ker for dybt til at sejle, dvs. fra kysten og ud til 3 meters havdybde. Skibene, der kan

bekæmpe forurening på lavt vand, kaldes lægtvandsfartøjer. Ministeriet påbegyndte

anskaffelsen af 18 lægtvandsfartøjer i 2015. Det er Beredskabsstyrelsen, der på veg-

ne af Forsvarskommandoen har opgaven med at bekæmpe forurening på lavt vand.

Figur 1 viser, hvor de 4 miljøskibe er placeret, og hvor Beredskabsstyrelsens 6 bered-

skabscentre med lægtvandsfartøjer er placeret. Når lægtvandsfartøjerne skal indsæt-

tes, transporteres de på trailer til den ønskede havn.

Figur 1

Beredskabets placering

Beredskabscenter

Frederikshavn

Beredskabscenter

Korsør

Beredskabscenter

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet.

Statsrevisorerne beretning SB7/2023 - Bilag 1: Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet

| Introduktion og konklusion

7. Rigsrevisionen konkluderede i

Beretning om revisionen af statsregnskabet for 2016,

at Forsvarsministeriets havmiljøberedskab ikke levede fuldt op til internationale for-

pligtelser. Det fremgik af forsvarsministerens redegørelse til beretningen fra oktober

2017, at der var igangsat et udbud af nye miljøskibe, som skulle løse udfordringerne.

De nye miljøskibe skulle være klar til at indgå i beredskabet fra 2021.

8. I forsvarsforliget fra januar 2018 fremgår det, at

”Forligspartierne

noterer sig, at ud-

buddet af nye miljøskibe genovervejes med henblik på at undersøge muligheden for

en løsning, hvor nye militære fartøjer, udover den militære opgaveløsning, i nødvendigt

omfang kan løse havmiljøopgaver”.

Samme dag, som forsvarsforliget blev indgået, annullerede forsvarsministeren det

igangværende udbud. Forsvarsministeriet har oplyst, at beslutningen om at annullere

udbuddet blev truffet af forsvarsforligskredsen. Der er ikke siden kommet nye skibe til

beredskabet.

Forsvarsministeriet indgik i juni 2023 aftale om et forprojekt for anskaffelsen af nye

patruljeskibe, som også skal kunne varetage havmiljøopgaven. Forprojektet dækker

den indledende fase i anskaffelsen, hvor der skal tages stilling til, hvilke skibe der skal

designes og produceres. Denne fase går fra 2023 til 2025. Ministeriet ved derfor end-

nu ikke, hvilken type af skibe der skal anskaffes, og der er ikke udarbejdet en endelig

tidsplan for anskaffelsen. Ministeriet forventer, at det første af de nye skibe vil blive le-

veret i 2029, og at alle skibene vil indgå i beredskabet i løbet af 2030’erne.

Figur 2 skitserer udvalgte tidspunkter i havmiljøberedskabets historie.

Figur 2

Udvalgte tidspunkter i havmiljøberedskabets historie

2007-2008

Forsvarsministeriet

udarbejder en risikoanalyse

og en kapacitetsunder-

søgelse, der belyser pro-

blemer med beredskabet.

August 2017

Rigsrevisionen rejser kritik af

Forsvarsministeriets havmiljøbered-

skab. Forsvarsministeren orienterer i

oktober om, at problemerne vil blive

løst med anskaffelsen af nye skibe.

Januar 2018

Forsvarsforliget vedtages.

Forligspartierne noterer sig, at

udbuddet genovervejes.

Samme dag annullerer

forsvarsministeren udbuddet.

1996-2000

Forsvarsministeriet

overtager miljøskibene

fra Miljøministeriet.

Opgaven bliver trinvist

overdraget frem til 2000.

Primo 2015

Forsvarsministeriet undersøger,

om beredskabsopgaven kan

løses mere effektivt af private

aktører. Resultatet er, at

ministeriet fortsat skal løse

opgaven.

September 2017

Anskaffelsen af nye

havmiljøskibe sendes i

udbud. Skibene skal

være leveret i 2021.

Juni 2023

Forsvarsministeriet indgår

aftale om at igangsætte et

forprojekt til at anskaffe nye

patruljeskibe, som også skal

varetage havmiljøopgaven.

Kilde:

Rigsrevisionen.

Statsrevisorerne beretning SB7/2023 - Bilag 1: Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet

Introduktion og konklusion |

1.3. Undersøgelsens vurderingskriterier, metode og af-

grænsning

9. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Forsvarsministeriet har sikret, at

der er et tilfredsstillende beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af

havet.

Vurderingskriterier

10. Undersøgelsen baserer sig på havmiljølovens og Helsingfors-konventionens be-

stemmelser, som stiller krav til Forsvarsministeriets havmiljøberedskab.

Forsvarsministeriets forpligtelser følger bl.a. af havmiljølovens § 34 og Helsingfors-kon-

ventionens artikel 5, der regulerer, hvilke typer af forurening beredskabet skal kunne

bekæmpe. Disse bestemmelser er relevante ved besvarelsen af undersøgelsens før-

ste spørgsmål om, hvorvidt beredskabet kan bekæmpe de forskellige typer af forure-

ning, der følger af lovgivningen.

Helsingfors-konventionens bilag 7, regel 1, foreskriver, at medlemslandene skal kunne

sætte ind med tilstrækkeligt beredskab, herunder skibe og bemanding, til at bekæm-

pe forurening. I definitionen af, hvornår beredskabet er tilstrækkeligt, tager vi udgangs-

punkt i Forsvarsministeriets egen operationalisering og vurdering af, hvornår bered-

skabet er tilstrækkeligt. Dette er relevant ved besvarelsen af undersøgelsens andet

spørgsmål om, hvorvidt beredskabet har tilstrækkelig kapacitet til at bekæmpe foru-

rening.

Undersøgelsen baserer sig også på internationale anbefalinger til havmiljøberedska-

bet. Kommissionen bag Helsingfors-konventionen, HELCOM, har en række anbefalin-

ger til medlemslandenes beredskaber. Anbefalingerne har ikke samme juridiske sta-

tus som selve konventionen, men anbefalingerne er vedtaget af ministrene fra med-

lemslandene, og Forsvarsministeriet betragter anbefalingerne som politisk bindende

regler, som ministeriet skal leve op til. Forsvarsministeriet bruger også selv anbefalin-

gerne som målsætninger i beredskabsplanen, der beskriver, hvordan beredskabet

skal udføre sine opgaver.

Vi tager udgangspunkt i de anbefalinger, der vedrører, i hvilket omfang og hvor hurtigt

beredskabet skal kunne bekæmpe forurening. Anbefalingen om, at beredskabet skal

kunne bekæmpe udslip på op til 5.000 tons olie er relevant ved besvarelsen af under-

søgelsens andet spørgsmål, hvor vi undersøger beredskabets kapacitet. Anbefalinger-

ne om, hvor hurtigt beredskabet skal kunne rykke ud og bekæmpe forurening er rele-

vant ved besvarelsen af undersøgelsens tredje spørgsmål om, hvorvidt beredskabet

kan bekæmpe forurening hurtigt nok.

HELCOMs medlemmer

•

Danmark

•

Estland

•

Finland

•

Letland

Litauen

Polen

Rusland

Sverige

Tyskland.

Statsrevisorerne beretning SB7/2023 - Bilag 1: Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet

| Introduktion og konklusion

Metode

11. Undersøgelsen baserer sig primært på dokumentgennemgang. Vi har på baggrund

af dokumenterne udarbejdet analyser og beregninger for at vurdere beredskabets ev-

ne til at leve op til gældende krav.

For at understøtte revisionen har vi holdt møder med Forsvarsministeriets departe-

ment, Forsvarskommandoen, Beredskabsstyrelsen og Forsvarsministeriets Materiel-

og Indkøbsstyrelse. Vi har desuden besigtiget miljøskibene og overværet en internatio-

nal havmiljøøvelse.

12. Undersøgelsens metode uddybes i bilag 1.

13. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision,

jf. bilag 1.

Afgrænsning

14. Vi undersøger perioden fra 2018, hvor forsvarsministeren annullerede udbuddet af

nye miljøskibe, til juni 2023. Vi undersøger det nuværende beredskab og ikke anskaf-

felsen af nye patruljeskibe, der i fremtiden skal løse opgaven med forureningsbekæm-

pelse, da Forsvarsministeriet er i den indledende fase med anskaffelsen.

15. Vi afgrænser os til at undersøge beredskabet for den del af forureningen, der sker

til søs, og som Forsvarsministeriet har ansvaret for. Kommunerne har ansvaret for at

bekæmpe forurening, der er drevet ind på kysterne, samt forurening i havne. Vi afgræn-

ser os fra forurening i områder omkring boreplatforme, vindmøller og rørledninger, da

ansvaret er placeret hos ejerne, der som oftest vil være private virksomheder. Det er

Miljøministeriets opgave at føre tilsyn med de private virksomheders beredskab.

Vi afgrænser os desuden fra Forsvarsministeriets havmiljøopgave i Arktis samt hav-

miljøovervågning, dvs. opgaven med at overvåge, om der er opstået forureninger.

Statsrevisorerne beretning SB7/2023 - Bilag 1: Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet

Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening |

2. Forsvarsministeriets

beredskab til at bekæmpe

olie- og kemikalie-

forurening

16. For at vurdere, om Forsvarsministeriet har sikret, at der er et tilfredsstillende be-

redskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet, har vi undersøgt føl-

gende:

•

om beredskabet kan bekæmpe de forskellige typer af forurening, der følger af

lovgivningen (2.1)

om beredskabet har tilstrækkelig kapacitet til at bekæmpe forurening (2.2)

om beredskabet kan bekæmpe forurening hurtigt nok (2.3).

2.1. Beredskabets evne til at bekæmpe forskellige typer

af forurening

17. Det fremgår af havmiljølovens § 34, at forsvarsministeren har ansvaret for at be-

kæmpe olie- og kemikalieforurening af havet og de kystnære dele af søterritoriet. I

Helsingfors-konventionens artikel 5 fremgår det, at konventionens parter forpligter

sig til at forebygge og fjerne forurening af havmiljøet i Østersøområdet, som er forår-

saget af skadelige stoffer fra alle kilder.

Undersøgelsen viser, at Forsvarsministeriets beredskab ikke kan bekæmpe alle de

forskellige typer af forurening, der følger af lovgivningen.

Forsvarsministeriets skibe er ikke gastætte og kan dermed ikke bekæmpe kemikalier,

der afgiver giftige gasdampe i forbindelse med udslip. Det samme gør sig gældende

for almindeligt forekommende typer af olie som fx råolie, der også afgiver farlige gas-

dampe. Ministeriet har oplyst, at når skibene ikke er gastætte, vil besætningen blive

udsat for sundhedsskadelige gasdampe, ligesom der er risiko for, at gasser kan med-

føre brand og eksplosioner.

Da beredskabet ikke kan bekæmpe kemikalier og almindeligt forekommende typer

af olie, lever Forsvarsministeriet ikke op til lovgivningen på området.

Statsrevisorerne beretning SB7/2023 - Bilag 1: Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet

| Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening

18. Forsvarsministeriet har oplyst, at det ikke er muligt at lave valide opgørelser af, i

hvor stort omfang kemikalier og olietyper, som afgiver farlige gasser, transporteres i

dansk farvand. Ifølge ministeriet skyldes det bl.a., at ikke al transport registreres, her-

under transport til og fra Rusland, medmindre et skib kommer fra eller er på vej til en

havn i EU. Ministeriet ved således ikke præcist, hvor store mængder der transporte-

res gennem danske farvande, og ministeriet har derfor heller ikke overblik over, hvor

stor risikoen er for, at der opstår forurening med kemikalier eller olietyper, som bered-

skabet ikke er i stand til at bekæmpe. Ministeriet har oplyst, at russiske skibe ekspor-

terer store mængder olie, der afgiver farlige gasser.

19. Forsvarsministeriet har oplyst, at der kan være tilfælde, hvor beredskabet er nødt

til at sejle ud og undersøge det forurenede område for at kunne fastslå, hvilken type

af forurening der er tale om. Ministeriet har oplyst, at denne form for undersøgelse i

sig selv kan være farlig, da der er risiko for, at besætningen indånder gasdampe, der

bl.a. kan skade luftvejene. Med det nuværende beredskab er det derfor vanskeligt at

sende et skib ud for at undersøge et forurenet område uden potentielt at sætte skibets

besætning i fare.

20. Ifølge Forsvarsministeriets oprindelige plan for at anskaffe nye miljøskibe var det

meningen, at det ene af skibene skulle være et såkaldt kemiskib, der er gastæt og der-

med ville kunne bekæmpe kemikalier og andre stoffer, der afgiver farlige gasdampe.

2.2. Beredskabets kapacitet til at bekæmpe forurening

21. Det følger af Helsingfors-konventionen, at medlemslandene skal kunne sætte ind

med tilstrækkeligt beredskab, herunder skibe og bemanding, til at bekæmpe forure-

ning. HELCOM har desuden en anbefaling om, at de enkelte medlemslandes bered-

skaber skal kunne bekæmpe udslip på op til 5.000 tons olie uden assistance fra an-

dre lande.

Undersøgelsen viser, at Forsvarsministeriets beredskab ikke har tilstrækkelig kapa-

citet til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening. Ministeriet lever dermed ikke op til

Helsingfors-konventionens bestemmelse om at have tilstrækkeligt beredskab til at lø-

se sine opgaver. Beredskabet lever heller ikke op til HELCOMs anbefaling om at kun-

ne bekæmpe udslip på op til 5.000 tons olie.

Skibe og bemanding

22. Forsvarskommandoen har vurderet, at beredskabet kun er tilstrækkeligt til at le-

ve op til Helsingfors-konventionens bestemmelse og HELCOMs anbefaling, når alle 4

miljøskibe er til rådighed. Det vil altså sige, at så snart ét skib er ude af beredskabet,

vil beredskabet ikke længere være tilstrækkeligt ifølge Forsvarsministeriets egen vur-

dering. Ifølge ministeriet er det således heller ikke muligt at leve op til HELCOMs an-

befaling om at kunne bekæmpe udslip på op til 5.000 tons olie, hvis blot ét skib er ude

af beredskabet.

23. Vi har undersøgt, hvor mange dage om året ét eller flere skibe har været ude af

beredskabet. Hvis et skib er ude af beredskabet, kan det bl.a. skyldes planlagt vedli-

geholdelse, havari eller reparation. Figur 3 viser, hvor mange dage om året ét eller fle-

re miljøskibe har været ude af beredskabet.

Statsrevisorerne beretning SB7/2023 - Bilag 1: Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet

Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening |

Figur 3

Antal dage, hvor ét eller flere miljøskibe har været ude af beredskabet

(Dage)

400

350

300

128

248

261

233

190

250

200

150

100

117

237

175

104

133

2018

2019

2020

2021

2022

1. halvår 2023

Dage uden tilstrækkeligt beredskab

Dage med tilstrækkeligt beredskab

Note: Figuren viser kun de dage, hvor ét eller flere skibe har været ude af beredskabet på grund af vedligehol-

delse, havari eller reparationer, og ikke øvrige forhold som fx manglende bemanding. Figuren viser kun,

om skibene har været til rådighed for beredskabet og ikke, om skibene har haft reduceret kapacitet til at

bekæmpe forurening på grund af fejl eller mangler.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet.

Det fremgår af figur 3, at beredskabet ikke har været tilstrækkeligt i nogen af de un-

dersøgte år. I 2021 var der ikke tilstrækkeligt beredskab i 237 dage, svarende til ca.

⅔

af året. Fra 2018 til og med juni 2023 har beredskabet samlet set været utilstrække-

ligt i 43 % af tiden. Forsvarsministeriets beredskab lever dermed ikke op til Helsing-

fors-konventionens bestemmelse og HELCOMs anbefaling.

24. Det fremgår af Forsvarskommandoens plan for bemanding, at de 2 store miljøski-

be skal bemandes med 16 besætningsmedlemmer på hvert skib, mens de 2 mindre

miljøskibe skal bemandes med 6 besætningsmedlemmer på hvert skib. På de mindre

miljøskibe er der dobbeltbesætning, dvs. at der for hvert skib er 2 ens bemandingshold

bestående af 6 besætningsmedlemmer, der kan afløse hinanden, fx i forbindelse med

ferier. Forsvarsministeriet har indsat dobbeltbesætning på de mindre miljøskibe for at

sikre, at de er i stand til at afgå fra havn inden for 1 time, efter de har modtaget alarme-

ring om en mulig olie- eller kemikalieforurening.

Det fremgår af Forsvarskommandoens egne opgørelser, at der i løbet af 2022 og 2023

i stigende omfang har været huller i bemandingen på de store miljøskibe. Ifølge For-

svarskommandoen medfører hullerne i bemandingen reduceret udholdenhed og i nog-

le tilfælde nedsat operativ kapacitet. Forsvarsministeriet har oplyst, at der i forbindel-

se med ferier er udfordringer med at opretholde alle 4 miljøskibe i beredskab. Ministe-

riet har dog ikke opgjort, hvor mange dage om året ét eller flere skibe har været ude

af beredskab på grund af manglende bemanding. Det har ikke på baggrund af ministe-

riets dokumentation været muligt at efterprøve, om manglende bemanding har ført

til, at skibe har været yderligere ude af beredskabet end det, der fremgår af figur 3.

Statsrevisorerne beretning SB7/2023 - Bilag 1: Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet

| Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening

25. Forsvarsministeren oplyste i 2017, at ministeriet i forbindelse med anskaffelsen af

nye miljøskibe i 2021 ville indsætte dobbeltbesætning på alle skibe og ikke kun på de

mindre miljøskibe. Dobbeltbesætningen skulle bl.a. sikre bedre muligheder for fuldt be-

redskab under ferier og perioder med nedbrud og sikre, at alle miljøskibe skulle kunne

afgå fra havn inden for 1 time efter alarmering. Der er ikke efterfølgende blevet indført

dobbeltbesætning på de 2 store miljøskibe.

26. Danmark har i kraft af Helsingfors-konventionen og andre internationale aftaler for-

pligtet sig til at yde assistance til vores nabolande, hvis der opstår forurening i deres

farvande. Da det danske beredskab har begrænset kapacitet til at bekæmpe forure-

ning i eget farvand, kan beredskabet også kun i begrænset omfang yde assistance til

andre lande.

Mangler og vedligeholdelse af skibene

27. Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse udarbejder ca. 3 gange om året

en statusrapport om miljøskibenes tilstand, som forelægges for Forsvarsministeriets

departementet og sendes til orientering i forsvarsforligskredsen. Det fremgår af disse

rapporter, at materiellet er nedslidt, og at skibenes alder gør det vanskeligt at skaffe de

nødvendige reservedele.

Det fremgår videre af statusrapporterne, at det for flere af skibenes systemer vil være

nødvendigt med total udskiftning for at opnå pålidelig drift. Sker der nedbrud i syste-

merne inden udskiftning, vil det ifølge Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrel-

se medføre længere perioder på halve til hele år, hvor det pågældende miljøskib er ude

af drift. Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse vurderer selv skibenes tek-

niske tilstand som ikke tilfredsstillende.

Boks 1 viser 2 eksempler på kritiske mangler ved skibene.

Boks 1

Eksempler på kritiske mangler ved miljøskibene

Vigtige systemer findes kun på disketter

Skibene har et såkaldt EMRI-system, som er centralt for at kunne styre og manøvrere skibene. Systemet er ifølge Forsvars-

kommandoen kritisk for opgaveløsningen, men der findes ikke reservedele til systemet længere. Hele systemets program-

mering ligger på disketter. Der er derfor ikke mange muligheder for at finde og rette fejl, hvis der er udfald i systemet.

Systemet bør ifølge Forsvarsministeriet udskiftes til et mere tidssvarende system.

Kran til at opsamle olie er defekt

De 2 store miljøskibe er udstyret med kraner, der skal kunne opsamle olie fra havet. Det fremgår af en redegørelse fra For -

svarskommandoen, at kranen på ét af skibene har været defekt siden august 2022. Den defekte kran betyder ifølge For-

svarskommandoen, at beredskabets evne til at opsamle olie er reduceret med ca. 30 %, og beredskabet kan, så længe kra-

nen er i stykker, ikke leve op til anbefalingen om at bekæmpe udslip på op til 5.000 tons olie.

Forsvarsministeriet har i november 2023 oplyst, at miljøskibet er ved at gennemgå et større eftersyn, og at kranen i den for-

bindelse vil blive repareret.

Kilde:

Forsvarskommandoens rapportering om materieltilstand 2020 og Forsvarsministeriets redegørelse for beredskabsudfald 2019 -

2023.

Statsrevisorerne beretning SB7/2023 - Bilag 1: Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet

Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening |

28. Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse har oplyst, at styrelsen siden

2018 har haft et øget fokus på forebyggende vedligeholdelse af skibene. Dette er bl.a.

sket som en konsekvens af, at miljøskibene skal fungere i længere tid end planlagt. For-

svarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse vurderede i 2018, at det havde en po-

sitiv effekt på skibenes drift.

I juni 2021 vurderede Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse, at indsatsen

med forebyggende vedligeholdelse ikke længere reducerede fejl og nedbrud på ski-

bene. I stedet blev der observeret et stigende antal nedbrud og havarier på grund af

skibenes alder.

Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse har fra 2018 til 2022 samlet brugt

ca. 117,4 mio. kr. (2023-priser) på at vedligeholde miljøskibene, jf. tabel 1.

Tabel 1

Årlige udgifter til vedligeholdelse af miljøskibe (2023-priser)

2018

11,6 mio. kr.

2019

15,1 mio. kr.

2020

10,8 mio. kr.

2021

41,1 mio. kr.

2022

38,8 mio. kr.

I alt

117,4 mio. kr.

Note: Priserne er beregnet på baggrund af de generelle pris- og lønstigninger.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse.

Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse har oplyst, at de særligt store udgif-

ter i 2021 og 2022 skyldes udskiftning af stål på skibene. Forsvarsministeriet har des-

uden oplyst, at hvert skib gennemgår et stort eftersyn hvert femte år, hvilket kan med-

føre større forskelle i udgifterne mellem årene.

Da Forsvarsministeriet i 2015 forberedte udbuddet af nye miljøskibe, var den samle-

de økonomiske ramme for anskaffelsen af 4 nye skibe 700,9 mio. kr. (2023-priser).

29. Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse vurderer, at den eneste løsning

på udfordringerne med miljøskibene er at anskaffe nye skibe til at løse opgaven med

forureningsbekæmpelse.

2.3. Beredskabets evne til at bekæmpe forurening hur-

tigt nok

30. HELCOM har opstillet en række anbefalinger til medlemslandenes beredskaber.

Vi har taget udgangspunkt i 2 af anbefalingerne til, hvor hurtigt beredskabet skal kun-

ne aktiveres. Forsvarsministeriet måler også selv beredskabet op imod disse 2 anbe-

falinger. Ministeriets beredskab skal ifølge anbefalingerne kunne afgå fra havn med

det første skib inden for 2 timer, og det første skib skal være fremme ved det forure-

nede område inden for 8 timer. Figur 4 illustrerer HELCOMs anbefalinger for aktive-

ringen af beredskabet.

Statsrevisorerne beretning SB7/2023 - Bilag 1: Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet

| Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening

Figur 4

HELCOMs anbefalinger for aktivering af beredskabet

Time 0

Modtager alamering om mulig

olie- eller kemikalieforurening

2 timer

efter alarmering

Det første skib skal

være afgået fra havn

8 timer

efter alarmering

Det første skib skal

være fremme ved det

forurenede område

HELCOMs

anbefalede

tidsfrister

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af HELCOMs anbefalinger.

Da skibene er gamle og sejler langsomt, har Forsvarsministeriet valgt, at de 2 mindre

miljøskibe skal kunne afgå fra havn inden for 1 time i stedet for 2 timer. På den måde

har skibene en time mere til at nå frem til det forurenede område. Hvis et af de mindre

miljøskibe er ude af beredskab, skal et af de store miljøskibe kunne afgå fra havn inden

for 2 timer.

Undersøgelsen viser, at beredskabet ikke kan bekæmpe forurening hurtigt nok. Det

skyldes, at beredskabet ikke i alle tilfælde kan afgå fra havn i overensstemmelse med

Forsvarsministeriets egen målsætning og HELCOMs anbefaling. Ifølge ministeriets eg-

ne beregninger kan beredskabet desuden kun nå frem til forureningsulykker inden for

8 timer i ca. ¼ af de danske farvande. Der er desuden ingen sikkerhed for, at andre lan-

de vil kunne assistere det danske beredskab i tide.

Statsrevisorerne beretning SB7/2023 - Bilag 1: Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet

Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening |

Afgang fra havn

31. Vi har gennemgået Forsvarsministeriets opgørelser over de gange, beredskabet

har været aktiveret fra 2018 til og med juni 2023, for at se, om beredskabet lever op

til ministeriets målsætning og HELCOMs anbefaling. Figur 5 viser antallet af gange,

beredskabet har været aktiveret, og i hvor mange tilfælde beredskabet har kunnet

overholde fristerne for at være afgået fra havn.

Figur 5

Beredskabets overholdelse af frister ved aktivering

2018

2019

2020

2021

2022

Frist overholdt

1. halvår 2023

Ikke oplyst

2-timersfrist overskredet

1-timesfrist overskredet

Note: 1-timesfristen gælder, når et af de mindre miljøskibe har været første enhed til at afgå fra havn. 2-timers-

fristen gælder, når et af de store miljøskibe har været første enhed til at afgå fra havn. De store skibe er

på 2-timersberedskab, hvis et af de mindre miljøskibe er ude af beredskab, fx på grund af værftsophold.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet.

Det fremgår af figur 5, at beredskabet ikke i alle tilfælde har kunnet afgå fra havn inden

for 1 eller 2 timer, når beredskabet har været aktiveret. Fra 2018 til og med juni 2023

har beredskabet ikke overholdt fristen i 14 (vist med gul og blå i figuren) ud af de 49

tilfælde, hvor beredskabet har været aktiveret, svarende til ca. 29 %. Hertil kommer,

at Forsvarsministeriet ikke har kunnet opgøre, om fristen har været overholdt i 10 til-

fælde (vist med grå i figuren).

Ankomst til det forurenede område

32. Ifølge HELCOMs anbefaling skal det første skib være fremme ved det forurenede

område inden for 8 timer efter alarmering. Forsvarskommandoen har vurderet, at be-

redskabet kun kan overholde denne tidsfrist i ca. ¼ af de danske farvande.

Figur 6 viser Forsvarsministeriets kort over, hvilke områder miljøskibene kan dække

inden for 8 timer, når de sejler ud fra henholdsvis Frederikshavn (området er afgræn-

set af den orange streg på kortet) og Korsør (området er afgrænset med den blå streg

på kortet), hvor skibene ligger i havn.

Statsrevisorerne beretning SB7/2023 - Bilag 1: Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet

| Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening

Figur 6

Beredskabets dækning inden for 8 timer

Kilde:

Forsvarsministeriet.

Kortet viser, at beredskabet ikke kan efterleve HELCOMs anbefaling i den danske del

af Østersøen og i Øresund. Beredskabet kan heller ikke dække farvandene i Nordsøen,

omkring Skagerak og syd for Lolland og Falster inden for 8 timer. Hvis der sker en for-

ureningsulykke i disse områder, vil det tage længere tid, før beredskabet kan nå frem,

hvilket ifølge Forsvarsministeriet selv kan få stor betydning for evnen til at stoppe for-

ureningen i at sprede sig og dermed gøre unødigt stor skade.

Det fremgår af forsvarsministerens redegørelse fra 2017 til

Beretning om revisionen af

statsregnskabet for 2016,

at der med anskaffelsen af nye miljøskibe skulle placeres et

skib, der kunne afgå fra Østsjælland og dermed sikre bedre dækning af Øresund, Øs-

tersøen og området syd for Lolland og Falster. Efter udbuddet af disse skibe blev an-

nulleret, er der ikke blevet placeret et miljøskib med basehavn på Østsjælland.

33. Boks 2 viser 2 eksempler på forureningsulykker i områder med meget skibstrafik.

Vi har udregnet, hvor lang tid det vil tage beredskabet at nå frem til en forurening, som

ligger uden for Forsvarsministeriets egen angivelse af de områder, beredskabet kan

dække inden for 8 timer.

Statsrevisorerne beretning SB7/2023 - Bilag 1: Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet

Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening |

Boks 2

Eksempler på mulige forureningsulykker

Udslip øst for Køge

En af de 2 store sejlruter til og fra Østersøen går gennem Øresund. Det vil tage beredska-

bet knap 9 timer at nå frem, hvis der sker et udslip i Øresund øst for Køge ca. 80 sømil

(148 km) fra Korsør, og hvis skibene sejler 9 sømil i timen hele vejen.

Udslip syd for Rønne

Farvandet omkring Bornholm er et af de mest befærdede, da al skibstrafik til og fra Øs-

tersøen skal forbi her. Det vil tage beredskabet ca. 15 timer at nå frem, hvis der sker et

udslip syd for Rønne ca. 135 sømil (250 km) fra Korsør, og hvis skibene sejler 9 sømil i ti-

men hele vejen.

Note: 9 sømil i timen er tophastigheden for de mindre miljøskibe, som oftest vil være de første ski-

be til at afgå fra havn.

Kilde:

Rigsrevisionens udregninger på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet samt For-

svarsministeriets risikovurdering fra 2007.

34. Vores gennemgang af Forsvarsministeriets opgørelser viser, at beredskabet fra

2018 til og med juni 2023 ikke har kunnet nå frem inden for 8 timer i 3 ud af 49 tilfæl-

de. I det ene tilfælde var der tale om et skib, der grundstødte ved Samsø i 2022. Her

var beredskabet fremme 12 timer og 20 minutter efter alarmering. Samsø er ellers in-

den for det område, som ministeriet vurderer at kunne dække inden for 8 timer, jf. fi-

gur 6.

I boks 3 har vi beskrevet et andet af de 3 tilfælde, hvor Forsvarsministeriet ikke kun-

ne nå frem inden for 8 timer. Hændelsen er den, hvor beredskabet har haft de største

overskridelser af HELCOMs anbefalinger.

Boks 3

Beredskabet i forbindelse med grundstødt skib ved Bornholm

Den 18. oktober 2021 stødte et 88 meter langt fragtskib lastet med 3.000 tons gødning

på grund ud for Sorthat-Muleby på Bornholms vestkyst. Kaptajnen havde forladt broen

uden at blive afløst, og skibet havde derfor sejlet uden nogen på broen i 4 timer, da det

gik på grund ud for Bornholm.

Beredskabet skulle senest afgå fra havn 2 timer efter alarmering, men Gunnar Thorson,

et af de store miljøskibe, afgik fra havn 10 timer og 21 minutter efter alarmering. Skibet

var fremme ved Bornholm 27 timer og 13 minutter efter alarmering. Forsvarskommando-

en har ikke oplyst, hvorfor fristerne ikke kunne overholdes.

Da beredskabet nåede frem, kunne det konstateres, at grundstødningen ikke havde med-

ført forurening.

Kilde:

Forsvarskommandoens oversigt over aktiveringen af beredskabet og politiets døgnrapport.

Statsrevisorerne beretning SB7/2023 - Bilag 1: Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet

| Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening

35. Danmark har indgået aftaler med andre lande om at yde gensidig assistance i til-

fælde af forureningsulykker. Forsvarsministeriet forventer fx, at Tysklands beredskab

vil nå først frem til en eventuel forurening i Vadehavet eller syd for Lolland og Falster.

Aftalerne forpligter dog ikke nabolandene til at påbegynde en forureningsbekæmpel-

se i de danske farvande. Ministeriet har oplyst, at aftalerne om assistance fra andre

lande heller ikke giver en sikkerhed for, at forurening kan bekæmpes inden for de an-

befalede tidsfrister. Der findes ikke andre aftaler, der forpligter landene til at yde yder-

ligere assistance.

36. Forsvarsministeriet har i 2020 undersøgt muligheden for at styrke beredskabet

ved at låne eller lease skibe fra andre lande eller ved at få private aktører til at løse op-

gaven. Ministeriet er ikke gået videre med nogen af disse løsninger.

Bekæmpelse på lavt vand

37. Når miljøskibene ikke med sikkerhed kan sikre en hurtig og tilstrækkelig bekæm-

pelse af forurening ude på havet, er der større risiko for, at forureningen driver ind på

lavt vand og på kysterne. Jo mindre miljøskibene opsamler på havet, jo større bliver

konsekvensen for miljøet og opgaven med forureningsbekæmpelse på lavt vand.

Med forsvarsforliget 2013-2017 blev det besluttet at anskaffe lægtvandsfartøjer til at

bekæmpe forurening på lavt vand. Lægtvandsfartøjerne skulle dække områderne fra

kysten og ud til 3 meters havdybde, som er det område, miljøskibene ikke kan dække

på grund af deres dybgang. Det var særligt på baggrund af erfaringer fra Grønsund-

ulykken i 2001, at det blev besluttet at styrke beredskabet på lavt vand langs kysterne.

Vores undersøgelse viser, at Beredskabsstyrelsen endnu ikke har taget alle de 18 lægt-

vandsfartøjer i brug, som Forsvarsministeriet vurderede var nødvendige for bered-

skabet. Beredskabsstyrelsen har ved afslutningen på undersøgelsen oplyst, at 15 af

de 18 fartøjer er fordelt ud på landets beredskabscentre.

Lægtvandsfartøj på havnen i Korsør.

Foto:

Rigsrevisionen

Statsrevisorerne beretning SB7/2023 - Bilag 1: Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet

Metodisk tilgang.. Metodisk tilgang

Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening |

Undersøgelsen viser også, at lægtvandsfartøjerne ikke indgår fuldt ud i beredskabet,

fordi der mangler medarbejderresurser og rutine i opgaverne. Forsvarsministeriet har

oplyst, at Beredskabsstyrelsen i den undersøgte periode under de rette betingelser

ville kunne have indsat 6-8 ud af de 18 fartøjer. Beredskabet har derfor ikke haft den

forventede evne til at bekæmpe forurening på lavt vand i den undersøgte periode.

Ministeriet forventer at kunne indsætte 12 fartøjer, når kapaciteten er fuldt implemen-

teret i 2024, og ikke 18 fartøjer, som det oprindeligt var planlagt. Ministeriet har oplyst,

at lægtvandsfartøjerne ikke kan indsættes, når det er mørkt. I de lyse timer vil de 12

lægtvandsfartøjer kunne indsættes efter 24-36 timer afhængigt af hvornår på døgnet

der bliver sendt bud efter fartøjerne.

Rigsrevisionen, den 11. januar 2024

Birgitte Hansen

/Kristian Brink

Statsrevisorerne beretning SB7/2023 - Bilag 1: Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet

| Metodisk tilgang

Bilag 1. Metodisk tilgang

I undersøgelsen indgår Forsvarsministeriet, herunder Forsvarskommandoen, Forsvars-

ministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse og Beredskabsstyrelsen. Det er Forsvars-

kommandoen, som har til opgave at opstille beredskabet. Forsvarskommandoen har

4 miljøskibe, som udgør kernen i det danske havmiljøberedskab. Det er Forsvarsmini-

steriets Materiel- og Indkøbsstyrelses opgave at vedligeholde skibene. Beredskabs-

styrelsen indgår i undersøgelsen, fordi styrelsen er ansvarlig for de enheder, som skal

bekæmpe forurening på lavt vand, den såkaldte lægtvandskapacitet.

Undersøgelsen omhandler perioden 2018 - juni 2023. I

Beretning om revisionen af

statsregnskabet for 2016

kritiserede Rigsrevisionen havmiljøberedskabets evne til at

overholde internationale forpligtelser på området. Forsvarsministeren tilkendegav i

sin redegørelse til beretningen i oktober 2017, at beredskabet ville overholde sine for-

pligtelser, når der blev anskaffet nye skibe til beredskabet. På den baggrund lukkede

Rigsrevisionen sagen. I januar 2018 annullerede ministeren det igangværende udbud

af nye skibe til havmiljøberedskabet. Undersøgelsen belyser derfor, hvad der er sket

siden januar 2018, hvor udbuddet af nye skibe blev annulleret, og om Forsvarsministe-

riet i den efterfølgende periode har sikret et tilfredsstillende beredskab.

Undersøgelsen bygger på gennemgang af Forsvarsministeriets interne og eksterne

dokumenter om havmiljøberedskabet samt på analyser og beregninger foretaget på

baggrund af oplysninger i disse dokumenter.

Vi har desuden holdt møder med Forsvarsministeriets departement, Forsvarskom-

mandoen, Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse og Beredskabsstyrelsen

for at få indsigt i området.

Vi har i forbindelse med undersøgelsen bedt Forsvarsministeriet udarbejde en juridisk

redegørelse. Redegørelsen skulle afdække, hvilke pligter Forsvarsministeriet vurde-

res at have i medfør af § 34 i havmiljøloven, og om ministeriet vurderer, at de opfylder

disse pligter. Herudover har vi bedt ministeriet redegøre for, om de vurderer, at bered-

skabet lever op til Helsingfors-konventionens artikel 5 og bilag 7, regel 1. Ministeriet

har ikke i deres redegørelse tilbagevist, at beredskabet ikke lever op til lovgivningen.

Kvalitetssikring

Undersøgelsen er kvalitetssikret via vores interne procedurer for kvalitetssikring, som

omfatter høring hos den reviderede samt ledelsesbehandling og sparring på forskelli-

ge tidspunkter i undersøgelsesforløbet med chefer og medarbejdere i Rigsrevisionen

med relevante kompetencer.

Væsentlige dokumenter

Undersøgelsen er baseret på dokumenter, der beskriver Forsvarsministeriets bered-

skab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet. Det er dokumenter, der

beskriver beredskabets organisering og opgaver, samt dokumenter, der sætter ram-

mer for beredskabet, herunder lovgivning, internationale aftaler og ministeriets egne

definitioner og målsætninger for beredskabet.

Statsrevisorerne beretning SB7/2023 - Bilag 1: Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet

Danmarks internationale forpligtelser og aftaler vedrørende havmiljøberedskab.

Metodisk tilgang |

Vi har gennemgået en række dokumenter, herunder:

•

relevant lovgivning, bl.a. havmiljøloven og Helsingfors-konventionen samt lovbe-

mærkninger hertil

internationale aftaler

beredskabsplaner

interne notater og redegørelser, som beskriver miljøskibenes stand, herunder ma-

terieldriftsstatus fra Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse

businesscases, implementeringsdirektiver o.l. vedrørende anskaffelsen af miljøski-

be før 2018 og lægtvandsfartøjer

Forsvarsudvalgsspørgsmål angående havmiljøberedskabet

data om udfald i beredskabet samt beredskabets indsættelse, herunder opgørel-

ser af overholdelse af HELCOMs anbefalinger

Risikoanalyse, Olie- og kemikalieforurening i danske farvande

fra 2007 og opdate-

ringen fra 2022

Forsvarsministeriets kapacitetsundersøgelse vedrørende havmiljø

fra 2008.

Formålet med gennemgangen af dokumenterne har været at besvare, om Forsvars-

ministeriet har sikret, at der er et tilfredsstillende beredskab til at bekæmpe olie- og

kemikalieforurening af havet. Med dokumentgennemgangen har vi kunnet sammen-

ligne kravene til og målene for beredskabet med det faktiske beredskab. Dokument-

gennemgangen er underbygget af totalopgørelser for indsættelse af beredskabet,

således at konklusionerne bygger på data om, hvordan beredskabet har været akti-

veret.

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision, her-

under standarderne for større undersøgelser (SOR 3). Standarderne fastlægger, hvad

brugerne og offentligheden kan forvente af revisionen, for at der er tale om en god fag-

lig ydelse. Standarderne er baseret på de grundlæggende revisionsprincipper i rigsre-

visionernes internationale standarder (ISSAI 100-999).

Statsrevisorerne beretning SB7/2023 - Bilag 1: Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet

| Danmarks internationale forpligtelser og aftaler vedrørende havmiljøberedskab

Bilag 2. Danmarks internationale forpligtelser og aftaler

vedrørende havmiljøberedskab

Tabellen viser de væsentligste internationale konventioner og aftaler, som sætter

rammerne for Danmarks havmiljøberedskab. Det er angivet i tabellen, om aftalerne

efter Forsvarsministeriets vurdering har status som juridisk bindende eller som ikke

juridisk bindende.

Konvention/aftale

Helsingfors-konventionen af 1974

med senere ændringer

Medlemslande: Danmark, Estland,

Finland, Letland, Litauen, Polen,

Rusland, Sverige og Tyskland.

Havretskonventionen af 1982

Medlemslande: Næsten alle lande,

herunder Danmark.

Københavnsaftalen af 1993

Medlemslande: Danmark, Finland,

Island, Norge og Sverige.

Bonn-aftalen af 1969

med senere ændringer

Medlemslande: Belgien, Danmark,

Holland, Norge, Storbritannien,

Sverige og Tyskland.

DENGER-aftalen af 2000

Medlemslande: Danmark og Tyskland.

SWEDENGER-aftalen af 2002

Medlemslande: Danmark, Sverige

og Tyskland.

DENGERNETH-aftalen af 2002

Medlemslande: Danmark, Holland

og Tyskland.

Juridisk status

Konventionen er ratificeret af Danmark og er dermed

juridisk bindende. Anbefalingerne er ikke juridisk bin-

dende, men betragtes af Forsvarsministeriet som ”po-

litisk forpligtende”, da de er indgået af ministeren.

Konventionen er ratificeret af Danmark og er juridisk

bindende.

Betragtes som juridisk bindende.

Ikke juridisk bindende.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet.