Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2022 nr. 9: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse om statens brug af interne og eksterne kompetencer

Statsrevisorerne 2022
9
Offentligt

April 2022

Rigsrevisionens notat om

tilrettelæggelsen af en

større undersøgelse af

statens brug af interne

og eksterne kompetencer

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2022 nr. 9: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse om statens brug af interne og eksterne kompetencer

2.. 1.

Tilrettelæggelsesnotat til Statsrevisorerne

Tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af statens

brug af interne og eksterne kompetencer

8. april 2022

RN 1505/22

I. Indledning

1. Statsrevisorerne anmodede på deres møde den 21. februar 2022 om en undersø-

gelse af statens brug af interne og eksterne kompetencer, jf. rigsrevisorlovens § 8,

stk. 1. Dette notat beskriver, hvordan en eventuel større undersøgelse vil kunne tilret-

telægges.

Undersøgelsen forventes at kunne gennemføres, så Rigsrevisionen kan afgive en be-

retning til Statsrevisorerne primo 2023.

II. Baggrund

2. Det fremgår af Statsrevisorernes anmodning, at der de senere år er afgivet en ræk-

ke beretninger, som på tværs af ministerier indikerer, at statslige myndigheder ikke har

de nødvendige interne kompetencer til at løse eller styre indkøb af de opgaver, der

hører til myndighedens ansvarsområde. Det gælder særligt opgaveløsning på det ju-

ridiske og it-mæssige område. I nogle ministerier har man i stedet valgt at anvende

ekstern bistand til at løse opgaverne.

Det fremgår endvidere, at det tilkommer hver enkelt statslig myndighed at organisere

sig på den mest hensigtsmæssige måde, men ved den interne organisering har de en-

kelte statslige myndigheder også ansvaret for, at de fornødne kompetencer er til ste-

de. I beretning nr. 20/2013 om statens brug af konsulenter kritiserede Statsrevisorer-

ne således, at statens konsulentkøb stadig kun i få tilfælde var baseret på strategiske

og dokumenterede overvejelser om, hvilke typer af opgaver der bedst løses af konsu-

lenter.

Statsrevisorerne fremhæver, at intern opgaveløsning bidrager til at opbygge og fast-

holde viden og kompetencer i staten, ligesom det bidrager til, at udgifter til ekstern bi-

stand reduceres.

Endelig fremgår det af Statsrevisorernes anmodning, at det er naturligt, at man i nog-

le tilfælde vælger at anvende ekstern bistand til at løse opgaverne for at få tilgang til

specialistkompetencer. På de områder, hvor der vælges indkøb af opgaveløsning, er

det vigtigt, at man vedvarende har de fornødne kompetencer internt til at sikre forvalt-

ningsmæssig kontrol over opgaveløsningen.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2022 nr. 9: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse om statens brug af interne og eksterne kompetencer

Retningslinjer for indkøb

af juridiske ydelser

De fælles retningslinjer er ud-

arbejdet af Justitsministeriet i

samarbejde med Finansmini-

steriet. Retningslinjerne frem-

går af Økonomistyrelsens

hjemmeside under indkøb af

juridiske ydelser.

Statsrevisorerne henviser i anmodningen til de fælles retningslinjer om intern vareta-

gelse af juridiske opgaver i staten og brug af ekstern juridisk bistand, gældende fra ja-

nuar 2021. Det fremgår af retningslinjerne, at statslige myndigheder som udgangspunkt

selv bør løse juridiske problemstillinger, der hører under den enkelte myndigheds an-

svarsområde, som led i den almindelige opgavevaretagelse.

Retningslinjerne berører, hvilke juridiske resurser og kompetencer der bør være til ste-

de i de forskellige ministerier og statslige myndigheder, og i hvilke tilfælde det kan væ-

re relevant at indhente ekstern juridisk bistand, herunder i hvilke tilfælde der ikke bør

indhentes sådan bistand. De enkelte statslige myndigheder bør sørge for at have re-

levante og tilstrækkelige juridiske kompetencer. Det gælder navnlig, hvor der er tale

om tilbagevendende problemstillinger. På alle ministerområder bør der endvidere

være en central juridisk enhed, som kan bistå med juridisk sparring på ministerområ-

det, særligt inden for almindelig forvaltningsret og databeskyttelsesret.

3. På den baggrund anmodede Statsrevisorerne Rigsrevisionen om at undersøge sta-

tens brug af interne og eksterne kompetencer.

Statsrevisorerne stillede følgende spørgsmål

1. Har statslige myndigheder en hensigtsmæssig brug af henholdsvis interne og eks-

terne kompetencer på det juridiske og it-mæssige område og andre områder, hvor

der er konstateret store problemer med opgavevaretagelsen? Kan der peges på

god praksis?

2. Hvilke strategiske og dokumenterede overvejelser har ministerierne gjort sig om

fordelingen mellem interne og eksterne kompetencer og brug af konsulentbistand?

3. Hvori ligger udfordringerne med at rekruttere og fastholde interne ekspertkompe-

tencer inden for jura og it, fx aflønning? Spiller reglerne for stillingskontrol i praksis

ind på valget af organisationsform i it-projekter herunder fordeling mellem fastan-

satte og konsulenter? Er der forskelle mellem de forskellige it-projektrolletyper

(fx projektleder, programleder, it-arkitekt, projektcontroller, kontraktjurist)?

4. Om der på alle ministerområder er en central juridisk enhed, som kan bistå med

juridisk sparring på ministerområdet, særligt inden for almindelig forvaltningsret,

databeskyttelsesret og kontraktstyring?

5. I hvilket omfang anvender statslige myndigheder ekstern juridisk bistand, fx Kam-

meradvokaten, og hvad der kendetegner disse opgaver?

6. I hvilket omfang kan mangel på interne kompetencer tilskrives, at kompetencerne

er blevet outsourcet?

7. I hvilket omfang kan problemer i udvalgte statslige myndigheders opgaveløsning

tilskrives utilstrækkelige interne kompetencer eller uhensigtsmæssig brug af eks-

tern konsulentbistand? Udvælgelsen kan ske ud fra de senere års beretninger og

problemer, der er noteret i forbindelse med årsrevisionen.

Statsrevisorerne har henvist til en række konkrete beretninger, herunder beretning

nr. 4/2021 om Banedanmarks håndtering af manglen på validatorer samt beretning

nr. 5/2021 om Skatteministeriets styring af det nye ejendomsvurderingssystem.

Vi har udeladt ét spørgsmål fra Statsrevisorerne. Det udeladte spørgsmål er indeholdt fuldstændigt i spørgs-

mål 3.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2022 nr. 9: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse om statens brug af interne og eksterne kompetencer

III. Tilrettelæggelsen af undersøgelsen

4. Vi forventer at tilrettelægge undersøgelsen med det formål at vurdere, om statslige

myndigheder har en tilfredsstillende styring af interne og eksterne kompetencer.

Vi forventer at opdele undersøgelsen i 2 dele:

Har ministerierne haft en tilfredsstillende strategisk tilgang til fordelingen af interne

og eksterne kompetencer i opgaveløsningen?

•

Er ministeriernes indkøb af eksterne kompetencer baseret på et tilfredsstillende

grundlag?

•

Eksterne kompetencer

Vi lægger dermed op til en undersøgelse af ministeriernes styring, hvor vi vil vurdere

de styringsredskaber, som ministerierne har etableret for at sikre en hensigtsmæssig

brug af interne og eksterne kompetencer. Vi lægger således ikke op til en undersøgel-

se af, om ministeriernes faktiske brug af interne og eksterne kompetencer er hensigts-

mæssig.

Vi forventer, at undersøgelsen navnlig vil omfatte perioden, efter regeringens retnings-

linjer for brugen af eksterne konsulenter blev udmeldt. Vi forventer endvidere, at un-

dersøgelsen primært vil have fokus på kompetencer inden for jura og it. I kortlægnin-

gen af ministeriernes forbrug forventer vi dog også at inkludere øvrige områder, her-

under managementkonsulenter.

5. Finansministeriet orienterede i juni 2020 Finansudvalget om, at regeringen har udar-

bejdet retningslinjer for brugen af eksterne konsulenter i staten. Retningslinjerne har

bl.a. til formål at sikre, at udgifterne til ekstern bistand reduceres. Det fremgår yderli-

gere af orienteringen, at det er de enkelte ministeriers ansvar at implementere ret-

ningslinjerne. Orienteringen skete bl.a. med afsæt i, at det i forbindelse med finanslo-

ven for 2020 blev besluttet at spare på statens brug af eksterne konsulenter.

Derudover er der som nævnt i Statsrevisorernes anmodning udarbejdet fælles ret-

ningslinjer om intern varetagelse af juridiske opgaver i staten og brug af ekstern juri-

disk bistand, der er gældende fra januar 2021.

6. Vi har været i dialog med Finansministeriet om Statsrevisorernes anmodning. Fi-

nansministeriet har oplyst, at ministeriet er i gang med at udarbejde en analyse, der

kortlægger forbruget af eksterne it-konsulenter i staten samt identificerer mulighe-

der for at optimere og reducere dette forbrug. Finansministeriet forventer, at analy-

sen er færdig i løbet af foråret 2022. Når analysen er færdig, vil vi vurdere, hvordan

den eventuelt skal indgå i undersøgelsen.

Her forventer vi at bruge Fi-

nansministeriets definition på

eksterne konsulentydelser,

som ministeriet anvender ved

opgørelsen af statens forbrug

af eksterne konsulenter.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2022 nr. 9: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse om statens brug af interne og eksterne kompetencer

7. Nedenfor har vi angivet, hvordan vi forventer at undersøge de 2 dele, herunder

hvordan Statsrevisorernes spørgsmål indgår.

Ministeriernes strategiske tilgang til fordelingen af interne og eksterne

kompetencer i opgaveløsningen

8. Den første del af undersøgelsen handler om, hvorvidt ministerierne har haft en til-

fredsstillende strategisk tilgang til fordelingen af interne og eksterne kompetencer i

opgaveløsningen. Vi forventer, at denne del af undersøgelsen vil bidrage til at besva-

re Statsrevisorernes spørgsmål nr. 1, 2, 3, 4 og 5.

For at besvare dette vil vi for det første undersøge, om ministerierne følger op på for-

bruget af henholdsvis interne og eksterne kompetencer på tværs af ministerområdet.

Vi forventer at gennemgå, om ministerierne har overblik over udviklingen i brugen af

interne og eksterne kompetencer. Vi forventer også at gennemgå, om ministerierne

har overblik over eventuelle opgaver, som ministerierne fast anvender eksterne kom-

petencer til, og om ministerierne kender årsagerne hertil. Endelig forventer vi at gen-

nemgå, om ministerierne tager stilling til, om opgaver, der fast løses af eksterne kom-

petencer, kan løses internt i stedet.

For det andet vil vi undersøge, om der på alle ministerområder er juridiske enheder,

som kan bistå med juridisk sparring på ministerområdet, særligt inden for almindelig

forvaltningsret og databeskyttelsesret. Vi forventer i den forbindelse af kortlægge

ministeriernes forbrug af ekstern juridisk bistand, herunder bistand fra Kammerad-

vokaten.

Vi forventer, at denne del af undersøgelsen vil omfatte alle ministerier, og at den vil

have fokus på ministeriernes strategiske tilgang på et overordnet niveau for det sam-

lede ministerområde.

Ministeriernes grundlag til brug for indkøb af eksterne kompetencer

9. Den anden del af undersøgelsen handler om, hvorvidt ministeriernes indkøb af eks-

terne kompetencer er baseret på et tilfredsstillende grundlag. Vi forventer, at denne

del af undersøgelsen vil belyse, hvorvidt ministeriernes strategiske tilgang bliver ud-

møntet og anvendt i konkrete indkøb. Vi forventer, at denne del af undersøgelsen vil

bidrage til at besvare Statsrevisorernes spørgsmål nr. 1, 3, 4 og 5.

For at besvare dette vil vi for det første undersøge, om ministerierne har retningslin-

jer for indkøb af eksterne kompetencer. Vi vil gennemgå, om ministeriernes retnings-

linjerne beskriver, hvornår indkøb af eksterne kompetencer er fagligt funderede og

økonomisk hensigtsmæssige. Vi lægger til grund, at ministeriernes retningslinjer bl.a.

skal afspejle deres strategi på området.

For det andet vil vi undersøge, om ministerierne anvender deres retningslinjer for ind-

køb af eksterne kompetencer i praksis. Vi vil derfor gennemgå, om retningslinjerne

efterleves i praksis.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2022 nr. 9: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse om statens brug af interne og eksterne kompetencer

Denne del af undersøgelsen vil være baseret på udvalgte indkøb af eksterne kompe-

tencer på udvalgte ministerområder. De udvalgte indkøb vil have til formål at vise ek-

sempler på, hvordan og hvorfor statslige myndigheder indkøber eksterne kompeten-

cer. Vi forventer, at vores udvælgelse af ministerområder bl.a. vil ske på baggrund af

forbruget af eksterne kompetencer i det enkelte ministerie. Vi forventer også, at ud-

vælgelsen vil ske på områder, hvor vi tidligere har afdækket problemer med opgave-

løsningen, jf. Statsrevisorernes anmodning. Vi forventer at udvælge 3-5 ministerier og

op til 5 sager pr. ministerium.

Vi forventer således, at undersøgelsen vil belyse ministeriernes strategiske tilgang til

fordelingen af interne og eksterne kompetencer og ministeriernes grundlag for indkøb

af eksterne kompetencer. Vi forventer dog ikke at kunne vurdere, om ministeriernes

faktiske brug af interne og eksterne kompetencer er hensigtsmæssig.

Det vil desuden være vanskeligt at undersøge, om mangel på interne kompetencer

skyldes outsourcing (Statsrevisorernes spørgsmål nr. 6). Det vil også være vanskeligt

at undersøge, om problemer i udvalgte statslige myndigheders opgaveløsning kan til-

skrives utilstrækkelige interne kompetencer eller uhensigtsmæssig brug af ekstern

konsulentbistand (Statsrevisorernes spørgsmål nr. 7). I det omfang undersøgelsen

afdækker forhold af denne karakter, vil vi dog rapportere det i beretningen.

10. Rigsrevisionen skal for god ordens skyld understrege, at der undervejs vil kunne

ske ændringer i forhold til det skitserede oplæg.

Lone Strøm