Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2022 nr. 13: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af skifteretternes tilsyn med konkursboer

Statsrevisorerne 2022
13
Offentligt

August 2022

Rigsrevisionens notat om

tilrettelæggelsen af en

større undersøgelse af

skifteretternes tilsyn

med konkursboer

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2022 nr. 13: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af skifteretternes tilsyn med konkursboer

2.. 1.

Tilrettelæggelsesnotat til Statsrevisorerne

Tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af skifte-

retternes tilsyn med konkursboer

1. august 2022

RN 1107/22

I. Indledning

1. Statsrevisorerne anmodede på deres møde den 21. marts 2022 om en undersøgel-

se af skifteretternes tilsyn med konkursboer, jf. rigsrevisorlovens § 8, stk. 1. Dette no-

tat beskriver, hvordan en undersøgelse vil kunne tilrettelægges.

Domstolene er uafhængige og har ansvaret for tilsynet med konkursboer. Det bety-

der, at Justitsministeriet ikke har nogen instruktionsbeføjelse over for domstolene i

forhold til domstolenes tilrettelæggelse af tilsynet med, om kurator fremmer bobe-

handlingen uden unødigt ophold.

Undersøgelsen forventes fortrinsvist at være af faktuel karakter. Det skyldes for det

første, at skifteretterne ikke systematisk registrerer gennemførelsen af deres tilsyns-

aktiviteter. For det andet tager Rigsrevisionen principielt ikke stilling til de juridiske vur-

deringer, der ligger til grund for skifteretternes afgørelser. Derfor er det vanskeligt for

os at vurdere, om tilsynet er tilfredsstillende. Undersøgelsen forventes gennemført, så

Rigsrevisionen kan afgive et faktuelt notat til Statsrevisorerne i 1. kvartal 2023.

II. Baggrund

2. Statsrevisorerne bemærkede, at konkursloven i 2007 blev ændret på baggrund af

Konkursrådets betænkning nr. 1484 fra 2006 om hurtigere behandling af konkursbo-

er. Formålet med lovændringen var bl.a. at præcisere, at kurator skal fremme bobe-

handlingen uden unødigt ophold. Boet skal således sluttes så hurtigt, som det er prak-

tisk muligt. Med lovændringen blev det forudsat, at skifteretterne iagttog en tilsyns-

pligt med kuratorerne og deres afslutning af konkursboer. I den forbindelse blev grund-

laget for, at skifteretten kan udøve et effektivt tilsyn, styrket.

Ifølge konkursloven har skifteretterne en række beføjelser og pligter i forhold til tilsyn

med boer, herunder boers kuratorer. Ifølge konkurslovens § 127 kan skifteretten tilside-

sætte kurators beslutninger, meddele kurator pålæg og foretage, hvad der i øvrigt måt-

te være fornødent, hvis kurator eller skiftesamlingen handler til skade for boet, eller

hvis rettigheder, som tilkommer panthavere, skyldneren eller andre, krænkes.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2022 nr. 13: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af skifteretternes tilsyn med konkursboer

Det fremgår bl.a. af forarbejderne til konkurslovens § 127, at reglen skal fortolkes snæ-

vert, at skifteretten ikke skal udøve et generelt overskøn over bostyrets afgørelser, og

at skifterettens adgang til at gribe ind i medfør af denne bestemmelse skal ses som

en sikkerhedsventil, der skal forhindre grove fejl og magtmisbrug fra bostyrets side.

Endvidere kan en skyldner eller en kreditor forlange, at skifteretten udnytter sine be-

føjelser, hvis det er nødvendigt på grund af kravet i artikel 6 i Den Europæiske Menne-

skerettighedskonvention om behandling af sagen inden for en rimelig frist.

Statsrevisorerne har anmodet Rigsrevisionen om at undersøge, om skifteretterne i pe-

rioden 2016-2021 har ført et tilfredsstillende tilsyn med kuratorer og konkursboer, som

lever op til konkurslovens intentioner.

3. Statsrevisorerne ønskede en opgørelse og vurdering af:

udviklingen i antal gennemførte stikprøver/boer, som skifteretterne har udtaget til

eftersyn i perioden 2016-2021, jf. konkurslovens § 126, stk. 4, og bekendtgørelse

nr. 137 af 12. februar 2016 om tilsyn med konkursboer

karakteren og omfanget af kritiske bemærkninger fra skifteretterne til kurator som

et led i tilsynet, herunder en opgørelse af, i hvor mange tilfælde skifteretterne har

afsat kurator, givet påtaler, pålagt sanktioner eller iværksat øvrige tilsynstiltag, jf.

bl.a. konkurslovens § 126, stk. 2 og 3, samt § 127 og § 127a, i perioden 2016-2021

i hvilket omfang en skyldner eller en kreditor har forlangt, at en skifteret skulle ud-

nytte sine beføjelser efter konkurslovens § 126, stk. 2, i perioden 2016-2021

udviklingen i kuratorernes sagsbehandlingstider i perioden 2016-2021, herunder

statistik over tidsforbrug for behandling af konkursboer fra fristdag til afslutning,

belyst ved gennemsnit og eventuelt sammenhæng med boets størrelse/aktivmas-

udviklingen i skifteretternes fastsættelse af vederlag til kuratorer, bl.a. set i forhold

til boets størrelse og behandlingstiden

dividende modtaget af konkursboets simple kreditorer (% af aktivmassen), herun-

der sammenholdt med boets værdi/samlede aktivmasse.

III. Tilrettelæggelsen af undersøgelsen

4. Formålet med undersøgelsen er at undersøge skifteretternes tilsyn med kurators

behandling af konkursboer. I undersøgelsen vil vi så vidt muligt besvare Statsreviso-

rernes spørgsmål. Undersøgelsen vil bestå af 5 dele.

•

skifteretternes stikprøvebaserede tilsyn med konkursboers beholdninger og vær-

dipapirer (Statsrevisorernes spørgsmål 1)

skifteretternes tilsyn med, at kurator fremmer bobehandlingen uden unødigt op-

hold (Statsrevisorernes spørgsmål 2 og 3)

sagsbehandlingstiden og tidsforbrug for konkursboer (Statsrevisorernes spørgs-

mål 4)

skifteretternes fastsættelse af vederlag til kurator (Statsrevisorernes spørgsmål 5)

udbetaling af dividende (Statsrevisorernes spørgsmål 6).

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2022 nr. 13: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af skifteretternes tilsyn med konkursboer

Skifteretternes stikprøvebaserede tilsyn med konkursboers beholdnin-

ger og værdipapirer (spørgsmål 1)

5. Statsrevisorerne spørger til udviklingen i omfanget af det stikprøvebaserede tilsyn,

som skifteretterne fører i henhold til konkurslovens § 126, stk. 4, og bekendtgørelse nr.

137 af 12. februar 2016 om tilsyn med konkursboer.

Denne del af skifteretternes tilsyn handler om kurators forvaltning af boets beholdnin-

ger og værdipapirer. Skifteretterne udtager et antal stikprøver blandt konkursboer,

hvor skifteretterne påser, at boets midler er til stede, og at midlerne forvaltes og ad-

ministreres i henhold til reglerne i tilsynsbekendtgørelsen. Det stikprøvebaserede til-

syn har derimod ikke til formål at påse, at kurator fremmer bobehandlingen uden unø-

digt ophold. Skifteretterne opretter en tilsynssag for hvert gennemført tilsyn.

6. Vi forventer at indhente alle tilsynssager for perioden 2016-2021 fra alle skifteret-

ter. På den baggrund vil vi opgøre omfanget af det stikprøvebaserede tilsyn samt om-

fanget og karakteren af kritiske bemærkninger til kuratorerne som følge af tilsynet.

Tilsynsbekendtgørelsen præciserer ikke nærmere, i hvilket omfang det stikprøveba-

serede tilsyn skal gennemføres. Vi vil dog i det omfang det er muligt vurdere, om om-

fanget af tilsynet står i rimeligt forhold til omfanget af kritiske bemærkninger.

Skifteretternes tilsyn med, at kurator fremmer bobehandlingen uden

unødigt ophold (spørgsmål 2 og 3)

7. Statsrevisorernes spørgsmål 2 handler om karakteren og omfanget af kritiske be-

mærkninger fra skifteretterne til kurator på baggrund af det tilsyn, skifteretterne fø-

rer i henhold til bl.a. konkurslovens § 126, stk. 2 og 3, samt § 127 og § 127a. Herunder

en opgørelse af, i hvor mange tilfælde skifteretterne har afsat kurator, givet påtaler,

pålagt sanktioner eller iværksat øvrige tilsynstiltag.

Statsrevisorernes spørgsmål 3 handler om, i hvilket omfang en skyldner eller en kre-

ditor har forlangt, at en skifteret skulle udnytte sine beføjelser efter konkurslovens

§ 126, stk. 2, i perioden 2016-2021. Denne rettighed hos skyldner eller kreditor frem-

går af konkurslovens § 127a. Dermed er Statsrevisorernes spørgsmål 2 og 3 delvist

overlappende, og de foreslås derfor besvaret samlet.

8. Denne del af skifteretternes tilsyn handler om at tilse, at kurator fremmer bobehand-

lingen uden unødigt ophold, og omfatter alle konkurssager. Skifteretterne registrerer

imidlertid ikke systematisk gennemførelsen af disse tilsynsaktiviteter. Fx registrerer

skifteretterne ikke, hver gang de har læst en redegørelse fra kurator. Kun i de tilfælde,

hvor skifteretterne har reageret i forhold til kurator og fx meddelt kurator pålæg, vil

det fremgå af den konkrete konkurssag. Skifteretternes reaktioner er imidlertid ikke

registreret systematisk på en måde, der efterfølgende gør det muligt at udsøge de kon-

kurssager, hvor skifteretterne har reageret i forhold til kurator. En undersøgelse af

Skifteretternes tilsyn med, at kurator fremmer bobehandlingen uden unødigt ophold,

må derfor baseres på en manuel sagsgennemgang.

9. Skifteretterne behandler ca. 7.000-10.000 konkurssager pr. år. For at kunne gene-

ralisere resultaterne af vores sagsgennemgang til alle konkurssager vil det være nød-

vendigt at udtage en repræsentativ stikprøve.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2022 nr. 13: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af skifteretternes tilsyn med konkursboer

Både skifteretternes arbejde med at finde det relevante materiale for de udvalgte sa-

ger og Rigsrevisionens arbejde med at gennemgå sagerne manuelt må forventes at

være resursekrævende. Det vil derfor være nødvendigt at afgrænse sagsgennemgan-

gen. Vi forventer derfor at udtage 2 repræsentative stikprøver for alle skifteretter un-

der ét for 2 udvalgte år

–

forventeligt 2016 og 2021. Det kræver en stikprøve på i alt

ca. 200 sager. Denne afgrænsning betyder, at vi ikke kan belyse eventuelle forskelle

mellem skifteretterne. Boks 1 beskriver stikprøvens størrelse.

Boks 1

Stikprøvens størrelse

Vi forventer at udtage 100 sager for henholdsvis 2016 og 2021 (200 sager i alt). I 2021

var der ifølge Domstolsstyrelsens opgørelse i alt 8.614 afsluttede konkurssager. Heraf

afsluttede Sø- og Handelsretten 3.730 konkurssager, svarende til 43 % af alle sager.

Derfor vil vi forvente, at stikprøven for 2021 omfatter ca. 43 sager fra Sø- og Handels-

retten. Antallet af sager i stikprøven fra de øvrige skifteretter vi vil ligeledes udtage sva -

rende til de enkelte retters andele af det samlede antal konkurssager i 2021. For skifte -

retten i Aarhus, som med 620 konkurssager havde det næststørste antal konkurssager i

2021, svarer det til ca. 7 sager.

På baggrund af sagsgennemgangen vil vi opgøre, i hvilket omfang skifteretterne har

reageret i forhold til kurator og fx meddelt kurator pålæg. Vi vil også opgøre, i hvilket

omfang en skyldner eller en kreditor har forlangt, at en skifteret skulle udnytte sine be-

føjelser.

Rigsrevisionen tager principielt ikke stilling til de juridiske vurderinger, der ligger til

grund for skifteretternes retslige afgørelser. Det betyder, at i de konkurssager, hvor

skifteretterne har reageret i forhold til kurator, kan vi ikke vurdere, om skifteretternes

reaktioner er berettigede og tilstrækkelige. Vi kan heller ikke vurdere, om skifteretter-

ne burde have reageret i forhold til kurator i konkurssager, hvor de ikke har reageret.

Sagsbehandlingstiden og tidsforbrug for konkursboer (spørgsmål 4)

10. Statsrevisorerne spørger til udviklingen i kurators sagsbehandlingstid og tidsfor-

brug i perioden 2016-2021. Ét af formålene med ændringen af konkursloven i 2007 var

at sikre en hurtigere og mere effektiv behandling af konkursboer. Det fremgår af be-

mærkningerne til lovforslaget, at den gennemsnitlige sagsbehandlingstid i 2000 og

2001 var 21-22 måneder.

Domstolsstyrelsen har offentliggjort sagsbehandlingstiderne for alle skifteretter i pe-

rioden 2016-2021. Den gennemsnitlige sagsbehandlingstid for skifteretterne ligger

rimeligt stabilt omkring 12-13 måneder i perioden 2016-2021. Dvs. at sagsbehandlings-

tiden i dag ligger på et væsentligt lavere niveau sammenlignet med før lovændringen.

De offentliggjorte sagsbehandlingstider er opgjort fra afgivelsen af en konkursbegæ-

ring, til skifteretten afslutter sagen.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2022 nr. 13: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af skifteretternes tilsyn med konkursboer

Domstolsstyrelsen har for alle konkurssager desuden oplysninger om, hvornår kon-

kursdekretet er afsagt, hvilket sker efter, at der er afgivet konkursbegæring. Kurators

sagsbehandling starter først, når konkursdekretet er afsagt, og derfor vil det i forhold

til besvarelsen af Statsrevisorernes spørgsmål være mere korrekt at opgøre sagsbe-

handlingstiden, fra konkursdekretet er afsagt. Det er vores vurdering, at sagsbehand-

lingstiden kan opgøres på denne måde for alle skifteretter for alle årene 2016-2021.

Oplysninger om kurators tidsforbrug og boets størrelse/aktivmasse kan kun findes

ved vores sagsgennemgang, jf. pkt. 9. På baggrund af sagsgennemgangen kan vi for

disse sager sætte disse oplysninger i forhold til disse sagers sagsbehandlingstid.

Skifteretternes fastsættelse af vederlag til kurator (spørgsmål 5)

11. Statsrevisorerne spørger til udviklingen i skifteretternes fastsættelse af vederlag til

kuratorer. Med lovændringen i 2007 blev det præciseret, at ved skifterettens fastsæt-

telse af kurators vederlag skal spørgsmålet om, hvorvidt kurator har fremmet bobe-

handlingen uden unødigt ophold, indgå i skifterettens vurdering af kurators udførte

arbejde. Herudover fremgår det af konkurslovens § 239, at fastsættelsen af vederla-

get skal ske ud fra en samlet vurdering af det udførte arbejde. Ved vurderingen skal

der bl.a. tages hensyn til arbejdets omfang og boets beskaffenhed samt det med ar-

bejdet forbundne ansvar og det under de givne omstændigheder opnåede resultat.

12. Skifteretterne har ikke systematisk registreret fastsættelsen af vederlag på en må-

de, der efterfølgende gør det muligt at opgøre det for alle konkurssager. Det er heller

ikke muligt at udsøge de konkurssager, hvor skifteretterne har nedsat kurators veder-

lag. En undersøgelse af skifteretternes fastsættelse af vederlag til kurator må derfor

baseres på vores sagsgennemgang, jf. pkt. 9.

På baggrund af sagsgennemgangen vil vi opgøre, hvordan vederlagene fordeler sig,

fx i forhold til boets størrelse, og i hvilket omfang skifteretterne har nedsat kurators

vederlag. Som tidligere nævnt tager Rigsrevisionen principielt ikke stilling til de fagli-

ge vurderinger, der ligger til grund for skifteretternes retslige afgørelser. Det gælder

også i forhold til fastsættelse af kurators vederlag.

Udbetaling af dividende (spørgsmål 6)

13. Statsrevisorernes spørgsmål handler om, hvilken dividende konkursboets simple

kreditorer modtager. Det skal hertil bemærkes, at konkurslovens kapitel 10 anviser

den såkaldte konkursorden

–

dvs. i hvilken rækkefølge de anmeldte krav skal udbeta-

les, afhængigt af hvor mange midler der er, når boet er opgjort. De simple kreditorer

står langt nede i konkursordenen, og det er derfor ikke ualmindeligt, at der ikke udbe-

tales dividende til de simple kreditorer.

14. Skifteretterne har ikke systematisk registreret udbetaling af dividende på en må-

de, der efterfølgende gør det muligt at opgøre udbetalingerne for alle konkurssager.

En undersøgelse af udbetalingen af dividende må derfor baseres på vores sagsgen-

nemgang, jf. pkt. 9.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2022 nr. 13: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af skifteretternes tilsyn med konkursboer

På baggrund af sagsgennemgangen vil vi opgøre den udbetalte dividende for både

simple kreditorer og øvrige typer af anmeldte krav, jf. konkurslovens kapitel 10.

15. Rigsrevisionen skal for god ordens skyld understrege, at der undervejs vil kunne

ske ændringer i forhold til det skitserede oplæg.

Birgitte Hansen