Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

Finansudvalget 2022-23 (1. samling)
SB 10 1
Offentligt

Januar 2023

— 10/2022

Rigsrevisionens beretning afgivet

til Folketinget med Statsrevisorernes

bemærkninger

Forsvarsministeriets

økonomistyring af

forligsmidler i perioden

2018-2023

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

10/2022

Beretning om

Forsvarsministeriets

økonomistyring af

forligsmidler i perioden

2018-2023

Statsrevisorerne fremsender denne beretning med

deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende

minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,

i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2023

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og ved kom-

mende minister.

Forsvarsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beret-

ningen, hvilket forventes at ske i maj 2023.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles

i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar må -

ned

–

i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2022, som afgives i februar 2024.

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

Statsrevisorernes bemærkning tager udgangspunkt i denne karakterskala:

Karakterskala

Positiv kritik

•

finder det meget/særdeles positivt

•

finder det positivt

•

finder det tilfredsstillende/er tilfredse med

•

finder det ikke helt tilfredsstillende

•

finder det utilfredsstillende/er utilfredse med

•

påpeger/understreger/henstiller/forventer

•

beklager/finder det bekymrende/foruroligende

•

kritiserer/finder det kritisabelt/kritiserer skarpt/indskærper

•

påtaler/påtaler skarpt

•

påtaler skarpt og henleder særligt Folketingets opmærksomhed på

Kritik under middel

Middel kritik

Skarp kritik

Skarpeste kritik

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Tlf.: 3337 5987

[email protected]

www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Stibo Complete lager og logistik

Vandtårnsvej 83A

2860 Søborg

Tlf.: 4322 7300

[email protected]

http://www.stibocomplete.dk

ISSN 2245-3008

ISBN trykt 978-87-7434-793-4

ISBN online 978-87-7434-794-1

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorernes

bemærkning

Statsrevisorerne

Beretning om Forsvarsministeriets økonomi-

styring af forligsmidler i perioden 2018-2023

Statsrevisorerne har anmodet om denne undersøgelse af, i hvilket omfang

Forsvarsministeriets økonomistyring giver gennemsigtighed i anvendelsen

af forligsmidlerne i perioden 2018-2023.

Forsvarsområdet er kendetegnet ved, at der indgås flerårige forsvarsforlig,

som sætter rammerne for Forsvarsministeriets økonomi, mål og opgaver.

Forsvarsforliget for perioden 2018-2023 giver et samlet bevillingsløft til For-

svarsministeriet på 12,8 mia. kr. Det forudsatte effektiviseringsprovenu i for-

liget udgør i alt ca. 3,6 mia. kr.

Statsrevisorerne bemærker, at Forsvarsministeriet på flere områder er und-

taget statens generelle bevillingsregler for at sikre en fleksibel opgaveløsning.

Statsrevisorerne bemærker også, at der ikke er stillet juridiske eller politiske

krav om, at ministeriet gennemfører en særskilt økonomisk opfølgning på

forligsinitiativerne. Det er Statsrevisorernes vurdering, at selv om disse krav

ikke er stillet, må det forventes, at ministeriet har et overblik over, om for-

ligsmidlerne bliver anvendt til de opgaver og formål, som er forudsat i for-

svarsforliget.

Statsrevisorerne finder det kritisabelt, at Forsvarsministeriet ikke har til-

rettelagt en økonomistyring, der gør ministeriet i stand til at redegøre

for, om forligsmidlerne er anvendt til at løse de opgaver og nå de mål og

effektiviseringer, som er forudsat i forsvarsforliget 2018-2023.

Statsrevisorerne finder det bekymrende, at forsinkelser i materielinveste-

ringer kan have negative konsekvenser for Forsvarets operative kapaci-

teter og for Danmarks mål om at øge forsvarsudgifternes andel til 2 % af

BNP i 2033.

Statsrevisorerne påtaler, at Forsvarsministeriet ikke har levet op til grund-

læggende og almindeligt udbredte principper for godstatslig økonomisty-

ring, der sikrer gennemsigtighed mellem bevillinger, resurseforbrug og

faglig fremdrift i opgaveløsningen. Konsekvensen af den mangelfulde øko-

nomistyring er, at Folketingets og Forsvarsministeriets muligheder for at

vurdere bevillingsbehovet og prioritere på et oplyst grundlag begrænses.

16. januar 2023

Mette Abildgaard

Leif Lahn Jensen

Mikkel Irminger Sarbo

Serdal Benli

Lars Christian Lilleholt

Monika Rubin

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

Statsrevisorernes bemærkning

Set i lyset af at forsvarsområdet fremadrettet står over for store bevillings-

løft, indskærper Statsrevisorerne, at Forsvarsministeriet snarest muligt

bør styrke økonomistyringen. Det er i den forbindelse en skærpende om-

stændighed, at Statsrevisorerne og Rigsrevisionen i en årrække har rejst

kritik af økonomistyringen på forsvarsområdet, ligesom forligskredsen i

flere forlig har anført, at ministeriets økonomistyring skulle styrkes.

Dette er bekræftet i del 1 af et ”kasseeftersyn” af ministerområdet, som For-

svarsministeriet foretog i september 2022. Kasseeftersynet viste bl.a., at der

er opbygget væsentlige økonomiske udfordringer på materiel-, it- og ejen-

domsområdet, og at der fremadrettet er behov for at styrke ministeriets sty-

ring, planlægning og implementering.

Statsrevisorerne har bl.a. hæftet sig ved disse undersøgelsesresultater:

•

Forsvarsministeriets bevillinger på finansloven er som udgangspunkt ikke

øremærkede specifikke formål, herunder forligsrelaterede formål og op-

gaver.

Bevillingsreglerne på forsvarsområdet giver Forsvarsministeriet vide mu-

ligheder for løbende at kunne omprioritere driftsbevillinger på tværs af

hele ministerområdet samt foretage forudbetalinger og flerårige disposi-

tioner.

Forsvarsministeriet har udmøntet forligsmidlerne og effektiviseringerne

som et generelt løft eller som reduktioner af styrelsernes økonomiske ram-

mer. Forligsmidlerne er ikke adskilt fra styrelsernes øvrige økonomi, og

der er ikke fulgt særskilt op på disse midler, bortset fra de større materiel-

investeringer og bygge- og anlægsarbejder, der er omfattet af aktstykker.

Implementeringen af en række af initiativerne i forsvarsforliget 2018-2023,

der udgør mere end halvdelen af de samlede forligsmidler, er forsinket og

udskudt til næste forligsperiode, fx opbygning af en ny 1. brigade og anskaf-

felse af missiler til fregatterne.

Forsvarsministeriet har i 2021 ikke anvendt den akkumulerede videreførel-

se af anlægsbevillinger til materielinvesteringer, som det var forventet i

Danmarks indberetning til NATO for perioden 2019-2023. Forsinkelserne i

materielinvesteringer

har haft betydning for opfyldelsen af NATO’s målsæt-

ning om, at 20 % af forsvarsudgifterne bruges på materielinvesteringer i de

enkelte år.

Det har på grund af for sen fremsendelse af dokumentation ikke været mu-

ligt for Rigsrevisionen at undersøge, på hvilket grundlag Forsvarsministe-

riet har opgjort merbevillingsbehovet for 2022 og 2023.

•

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

Indholdsfortegnelse

1. Introduktion og konklusion

.......................................................................................................

1.1. Formål og konklusion

.......................................................................................................................

1.2. Baggrund

...............................................................................................................................................

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

...........................................................................

2. Gennemsigtigheden i Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler

........

2.1. Forsvarsministeriets bevillingsregler sammenlignet med andre

ministerier

..........................................................................................................................................

2.2. Forsvarsministeriets overblik over anvendelsen af forligsmidler

.............................

2.3. Konsekvenser af forsinkelser i materielinvesteringer

...................................................

Bilag 1. Statsrevisorernes anmodning

.....................................................................................................

Bilag 2. Metodisk tilgang

.................................................................................................................................

Bilag 3. Ordliste

...................................................................................................................................................

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

Undersøgelsen er en statsrevisoranmodning, og Rigsrevisionen af-

giver derfor beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 8, stk. 1,

og § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af

19. januar 2012.

Rigsrevisionens mandat til at gennemføre undersøgelsen følger af

§ 2, stk. 1, nr. 1, jf. § 3 i rigsrevisorloven.

Beretningen vedrører finanslovens § 12. Forsvarsministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Claus Hjort Frederiksen: november 2016 - juni 2019

Trine Bramsen: juni 2019 - februar 2022

Morten Bødskov: februar 2022 - december 2022

Beretningen har i udkast været forelagt Forsvarsministeriet, hvis

bemærkninger i videst muligt omfang er afspejlet i beretningen.

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

Introduktion og konklusion.. Introduktion og konklusion

Introduktion og konklusion |

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

Formål og konklusion

Denne beretning er afgivet til

Statsrevisorerne samtidig

med beretningen om For-

svarsministeriets opbygning

af en indsættelsesbar brigade.

Forsvarsforliget 2018-

2023

1. Denne beretning handler om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler

fra

”Aftale

på forsvarsområdet 2018-2023” (herefter forsvarsforliget).

2. Forsvarsministeriets område fik med forsvarsforliget et bevillingsløft på 12,8 mia. kr.

(2018-priser) i perioden 2018-2023. Målsætningerne i forliget er bl.a. at styrke Forsva-

rets bidrag til NATO’s kollektive afskrækkelse og forsvar samt at styrke

Forsvarets bi-

drag til den nationale sikkerhed. Forligsmidlerne skal bidrage til, at Forsvaret bl.a. kan

stille med flere operative enheder og soldater ved udgangen af forligsperioden. For-

ligsinitiativerne omfatter fx opbygning af en brigade, kapaciteter til antiubådskrigsfø-

relse og styrkelse af cyberområdet. Derudover omfatter forligsinitiativerne en række

effektiviseringer. Som supplement til forsvarsforliget indgik forligskredsen i 2019 en

tillægsaftale om en merbevilling på 1,5 mia. kr. (2019-priser) i 2023, som skal bruges til

at udvide Forsvarets kapaciteter i Arktis.

3. Efter Ruslands invasion af Ukraine i 2022 har en række partier (Socialdemokratiet,

Venstre, Socialistisk Folkeparti, Radikale Venstre og Det Konservative Folkeparti) ind-

gået en aftale om at tilføre yderligere midler til forsvarsområdet i 2022 og 2023 samt i

den efterfølgende forligsperiode. Aftalens målsætning er, at Danmarks udgifter til for-

svar og sikkerhed varigt skal løftes til 2

af BNP frem mod udgangen af 2033.

4. Beretningen er udarbejdet på baggrund af en anmodning fra Statsrevisorerne i ja-

nuar 2022. Baggrunden for anmodningen var, at Forsvarsministeriet i november 2021

meddelte forligskredsen og offentligheden, at Forsvaret var nødt til at udskyde flere

initiativer til næste forligsperiode. Statsrevisorernes spørgsmål er gengivet i bilag 1.

5. Forsvarsministeriet foretog i september 2022 del 1 af et

”kasseeftersyn” af minister-

området. Kasseeftersynet viste, at der var identificeret yderligere forligsinitiativer, som

var blevet forsinket siden november 2021. Kasseeftersynet viste også, at der er opbyg-

get væsentlige økonomiske udfordringer, som påvirker Forsvarets økonomiske funda-

ment. De økonomiske udfordringer er relateret til ministeriets grundlæggende drift på

materiel-, it- og ejendomsområdet. Ministeriet har i den forbindelse bl.a. konstateret,

at der er behov for at styrke ministeriets koncern og særligt planlægning og implemen-

tering, tværgående styring og finansiel kontrol. Dette bekræftes af resultaterne i den-

ne undersøgelse.

6. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Forsvarsministeriets økonomisty-

ring giver gennemsigtighed i anvendelsen af forligsmidler i perioden 2018-2023.

Forsvarsforliget er indgået

som en politisk aftale, der lø-

ber over flere år for at skabe

sikkerhed om økonomi og po-

litiske mål for en længere pe-

riode. Aftalen er indgået mel-

lem Venstre, Liberal Alliance,

Det Konservative Folkeparti,

Socialdemokratiet, Dansk Fol-

keparti og Radikale Venstre. I

marts 2022 blev forligskred-

sen udvidet med Socialistisk

Folkeparti, Nye Borgerlige og

Kristendemokraterne.

Kasseeftersyn

I september 2022 foretog For-

svarsministeriet et såkaldt

kasseeftersyn. Kasseeftersy-

net er del 1 i et kritisk eftersyn

af Forsvaret for at identificere

de største udfordringer på

Forsvarsministeriets område,

som skal løses i det kommen-

de forsvarsforlig.

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

| Introduktion og konklusion

Hovedkonklusion

Forsvarsministeriets økonomistyring giver ikke gennemsigtighed i anven-

delsen af forligsmidler i perioden 2018-2023. Ministeriet har således ikke

overblik over sammenhængen mellem fremdrift og økonomi i implemente-

ringen af forsvarsforliget. Det finder Rigsrevisionen ikke tilfredsstillende.

Konsekvensen er, at ministeriet ikke fuldt ud kan redegøre for, hvordan

forligsmidlerne er anvendt, og i hvilket omfang de forudsatte effektiviserin-

ger i forliget på nuværende tidspunkt er opnået. Ministeriet har i sit kasse-

eftersyn selv oplyst, at der er behov for at styrke styringen, planlægningen

og implementeringen fremadrettet.

Det fremgår af forsvarsforliget, at det er et rammeforlig. Det betyder ifølge Forsvarsmi-

nisteriet, at implementeringen af forliget skal ske inden for de samlede økonomiske

rammer på finansloven, og at der hverken er stillet juridiske eller politiske krav om, at

ministeriet gennemfører en særskilt økonomisk opfølgning på forligsinitiativerne eller

på den samlede forligsøkonomi.

Rigsrevisionen vurderer, at Forsvarsministeriet bør følge grundlæggende og alminde-

ligt udbredte principper for god statslig økonomistyring. Principperne bør følges, selv

om ministeriets økonomistyring af forligsmidlerne ikke er i strid med bevillingsreglerne

på forsvarsområdet, og selv om ministeriet ikke ud fra forligsteksten er forpligtet til at

gennemføre særskilt økonomisk opfølgning på forsvarsforligets initiativer. Da ministe-

riet ikke følger principperne, svækker det ministeriets muligheder for at styre fremdrif-

ten i implementeringen af forsvarsforliget og foretage prioriteringer på et oplyst grund-

lag.

Bevillingsreglerne på Forsvarsministeriets område giver ministeriet videre ram-

mer til selv at kunne prioritere, hvordan de tildelte bevillinger skal forvaltes, sam-

menlignet med andre ministerier

Forsvarsministeriets bevillinger på finansloven er som udgangspunkt ikke afsat til spe-

cifikke formål, herunder formål, som specifikt er relateret til forsvarsforliget. Bevil-

lingsreglerne på forsvarsområdet giver samtidig ministeriet mulighed for løbende at

kunne omprioritere driftsbevillinger på tværs af hele ministerområdet. Ministeriet bru-

ger fleksibiliteten til løbende at gennemføre økonomiske omprioriteringer og omforde-

linger mellem styrelsernes bevillinger. De 3 ministerier, som Rigsrevisionen har sam-

menlignet Forsvarsministeriet med, har samlet set ikke lige så vide rammer.

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

Introduktion og konklusion |

Forsvarsministeriet kan

–

bortset fra de midler, der er omfattet af aktstykker

–

ikke redegøre for, hvordan ministeriet har anvendt forligsmidlerne til at løse de

opgaver og nå de mål, som er indeholdt i forsvarsforliget

Forligsmidlerne er udmøntet som et generelt løft af Forsvarsministeriets økonomiske

rammer, og effektiviseringerne er udmøntet som rammereduktioner. Økonomistyrin-

gen understøtter ikke, at der er gennemsigtighed i sammenhængen mellem faglig frem-

drift og forbrug af resurser i forbindelse med implementeringen af forsvarsforliget.

Økonomistyringen understøtter heller ikke, at der er gennemsigtighed i, om de forven-

tede effektiviseringer indtil videre er opnået. Ministeriet kan derfor ikke fuldt ud rede-

gøre for, hvad det koster at gennemføre forligets initiativer i den nuværende og kom-

mende forligsperiode. Ministeriet kan derudover ikke redegøre for, hvordan forligs-

midlerne er anvendt, og i hvilket omfang effektiviseringerne på nuværende tidspunkt

er realiseret, eller om de har påvirket Forsvarets operative kapaciteter. Ministeriet ved

dog, at flere forligsinitiativer er blevet forsinket og derfor må udskydes til næste forligs-

periode.

Forsvarsministeriets forsinkelser i materielinvesteringer kan have konsekvenser

i forhold til målet om at øge forsvarsudgifternes andel af BNP

Forsvarsministeriet vurderer ikke, at forsinkelser i materielinvesteringer isoleret set

har indvirkning på ministeriets økonomi, men at forsinkelserne har konsekvenser for

de operative kapaciteter. Forsinkelserne påvirker forsvarsudgifternes andel af BNP og

materielinvesteringernes andel af forsvarsudgifterne, medmindre forsinkelserne bliver

indhentet, eller der afholdes tilsvarende udgifter til andre materielinvesteringer.

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

Gennemsigtigheden i Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler.. Gennemsigtigheden i Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler

| Introduktion og konklusion

1.2. Baggrund

Gældende politiske afta-

ler i perioden 2018-2023

Ud over

”Aftale

på forsvars-

området 2018-2023” er der

følgende relevante igangvæ-

rende aftaler:

•

Aftale om anskaffelse af

7. Forsvarsområdet er kendetegnet ved, at der indgås flerårige forsvarsforlig, som

sætter rammerne for Forsvarsministeriets økonomi, mål og opgaver. Det nuværende

forsvarsforlig dækker en 6-årig periode fra 2018 til 2023.

8. Forsvarsforliget indeholder nogle overordnede målsætninger og en række konkrete

tiltag, som skal gennemføres i forligsperioden. Blandt tiltagene er fx opbygning af en

brigade, kapaciteter til antiubådskrigsførelse og styrkelse af cyberområdet. Samtidig

skal Forsvarsministeriet gennemføre en række effektiviseringer, som bl.a. skal bidrage

til finansieringen af Forsvarsministeriets anskaffelser af nye kampfly. Effektiviseringer-

ne skal bl.a. opnås gennem omorganiseringer i Hæren, Søværnet og Flyvevåbnet.

9. Forsvarsministeriet har omsat forsvarsforliget til 113 forligsinitiativer, heraf 79 udvik-

lingsinitiativer og 34 effektiviseringsinitiativer.

Forsvarsministeriets bevillinger

nye kampfly, juni 2016

•

Tillægsaftale til aftale på

forsvarsområdet 2018-

2023, januar 2019

•

Aftale om en Arktis-kapaci-

tetspakke, februar 2021

•

Nationalt kompromis om

dansk sikkerhedspolitik,

marts 2022.

10. Forsvarsforliget giver et samlet bevillingsløft til Forsvarsministeriet på 12,8 mia. kr.

i perioden 2018-2023. Det forudsatte effektiviseringsprovenu i forliget udgør i alt ca.

3,6 mia. kr. fordelt over forligsperioden, hvor målet er et varigt årligt provenu på næ-

sten 1 mia. kr. ved fuld indfasning i 2023. Figur 1 viser Forsvarsministeriets samlede be-

villinger i perioden 2018-2023.

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

Introduktion og konklusion |

Figur 1

Forsvarsministeriets bevillinger i forligsperioden 2018-2023

(Mio. kr.)

35.000

30.000

25.000

800

1.700

1.900

2.800

4.800

800

1.481

20.000

15.000

10.000

21.202

22.536

23.062

23.612

22.663

22.707

5.000

2018

2019

2020

2021

2022

2023

Forligsmidler

Tillægsaftalen fra 2019

Bevilling uden forligsmidler

Note: Alle beløb er i 2018-priser og er beregnet ud fra Økonomistyrelsens generelle pris- og lønstignings-

indeks. Reserven fra

”Nationalt

kompromis om dansk sikkerhedspolitik” er ikke med i bevillingerne i

figuren.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af finanslovene for 2018-2022 (ekskl. tillægsbevillinger), forslag til finans-

loven for 2023,

”Aftale

på forsvarsområdet 2018-2023” og tillægsaftalen fra 2019.

Det fremgår af figur 1, at bevillingsløftet fra forsvarsforliget 2018-2023 blev tildelt i

større og større rater over årene. I 2023 gives den største rate på 4,8 mia. kr. I 2018

udgjorde forligsmidlerne 3,6

af Forsvarsministeriets samlede årlige bevilling stigen-

de til 16,6

i 2023. Ud over bevillingsløftet fra forsvarsforliget er Forsvarsministeriet

blevet bevilget 1,5 mia. kr. i 2023 (1.481 mio. kr. i 2018-priser) på baggrund af tillægsaf-

talen fra 2019, som i 2021 blev udmøntet i en politisk aftale om en Arktis-kapacitets-

pakke.

11. Forsvarsministeriet har udmøntet forligsmidlerne som et løft af ministeriets og sty-

relsernes økonomiske rammer i de enkelte år i forligsperioden. Forsvarsforligets ef-

fektiviseringer er omvendt udmøntet som reduktioner af styrelsernes økonomiske

rammer i starten af forligsperioden.

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

| Introduktion og konklusion

Nationalt kompromis om

dansk sikkerhedspolitik

Der er i marts 2022 indgået en

politisk aftale

– ”Nationalt

kompromis om dansk sikker-

hedspolitik” –

mellem Social-

demokratiet, Venstre, Socia-

listisk Folkeparti, Radikale

Venstre og Det Konservative

Folkeparti.

12. Forsvarsministeriet oplyste i slutningen af 2021 forligskredsen om, at der var op-

stået et merbevillingsbehov til materieldrift og it-opgaver i 2022 og 2023 på i alt 1 mia.

kr. Ministeriet har oplyst, at behovet blev håndteret i forbindelse med den politiske af-

tale

”Nationalt

kompromis om dansk sikkerhedspolitik” i foråret 2022, og at behovet

finansieres fra reserven på i alt 7 mia. kr., der blev afsat med aftalen.

13. Rigsrevisionen oplyste i sit notat til Statsrevisorerne om tilrettelæggelsen af under-

søgelsen, at vi ville undersøge, på hvilket grundlag Forsvarsministeriet opgjorde mer-

bevillingsbehovet for 2022 og 2023. Dette er ikke medtaget i undersøgelsen, fordi mi-

nisteriet først i slutningen af november 2022 efter flere forespørgsler har fremsendt

dokumentation, der kan belyse sagen. På grund af den sene fremsendelse har det ik-

ke været muligt for Rigsrevisionen at gennemgå det omfattende materiale.

Forsvarsministeriets organisering og forankring af forligsinitiativer

14. Forsvarsministeriets implementering af forligsinitiativerne sker inden for ministe-

riets eksisterende organisationsstruktur. Ministeriet er organiseret med et departe-

ment og 8 styrelser, som formelt er sideordnede og ligestillede med hver deres fagli-

ge og økonomiske opgave- og ansvarsområde.

Forsvarsministeriets organisering bygger samtidig på en koncernstyringsmodel, hvor

styrelserne er opdelt i støttende styrelser og udførende styrelser i forhold til at løse

ministeriets kerneopgaver. De udførende styrelser, fx Forsvarskommandoen, efter-

spørger varer og ydelser hos de støttende styrelser, fx Forsvarsministeriets Ejendoms-

styrelse. Opgaveløsningen har således en tværgående karakter på flere områder in-

den for Forsvarsministeriet. For at Forsvaret kan opretholde en enhed, fx en kamp-

vognseskadron, kræver det både funktionsdygtigt materiel, personale og etablisse-

menter og involverer derfor koordinering og bidrag fra flere styrelser og myndigheder.

Figur 2 viser Forsvarsministeriets organisering og forankring af forligsinitiativer.

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

Introduktion og konklusion |

Figur 2

Forsvarsministeriets organisering og forankring af forligsinitiativer

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af Forsvarsministeriets virksomhedsmodel og initiativgrundlag for implementeringen af forsvarsforliget 2018-2023.

Det fremgår af figur 2, at departementet er øverst ansvarlig for opfølgningen på imple-

menteringen af forsvarsforliget inden for Forsvarsministeriets koncern. Ansvaret for

implementeringen af de fleste forligsinitiativer er forankret hos Forsvarskommandoen.

Ansvaret for implementeringen af hver af de enkelte forligsinitiativer er forankret hos

én styrelse

–

også når opgaveløsningen går på tværs af flere styrelser. Forligsmidlerne

er samtidig fordelt mellem de styrelser, der skal bidrage til at gennemføre initiativet,

og indgår i de økonomiske rammer hos de involverede styrelser. Ansvaret for et initia-

tiv, der involverer flere styrelser, er således placeret hos én styrelse, men uden at sty-

relsen samtidig kan prioritere og råde over de midler, der samlet er afsat til initiativet.

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

| Introduktion og konklusion

Styrelserne har et væsentligt råderum til at disponere og prioritere inden for deres

økonomiske rammer. Det er dog som udgangspunkt departementet, der kan træffe

beslutninger og omprioritere på tværs af styrelserne. Det sker som led i departemen-

tets generelle styring af styrelsernes økonomiske rammer og af Forsvarsministeriets

samlede opgaveløsning.

Tidligere revisionsbemærkninger om økonomistyringen på forsvars-

området

15. Rigsrevisionen og Statsrevisorerne har over årene ad flere omgange rejst kritik af

økonomistyringen på forsvarsområdet. Forsvarsministeriets økonomistyring har såle-

des været genstand for flere større undersøgelser og har indgået i de årlige revisioner

siden 1990’erne. Forligskredsen har også i flere forsvarsforlig

haft fokus på, at ministe-

riet skulle styrke økonomistyringen.

16. I 2011 konkluderede Rigsrevisionen i beretningen om Forsvarets økonomistyring, at

Forsvarets indkøb af et nyt økonomistyringssystem (DeMars) kun i mindre grad hav-

de medført en styrkelse af økonomistyringen. Statsrevisorerne så med stor alvor på

manglerne i Forsvarets økonomistyring. Statsrevisorerne påtalte, at Forsvarsministe-

riets departement ikke havde udfyldt sin rolle som overordnet ansvarlig for kvalitets-

sikring og kontrol i forhold til den økonomiske styring i Forsvaret. Statsrevisorerne

gjorde Folketinget opmærksom på, at der var så væsentlige problemer i Forsvarets

økonomistyring, at det kunne svække grundlaget for Folketingets prioriteringer og be-

slutninger om opgaver, aktiviteter og resurser i Forsvaret. Forsvarsministeren oplyste

i sin redegørelse til beretningen, at Forsvarsministeriet fremadrettet ville fokusere på

at forbedre sammenhængen mellem den faglige styring og den økonomiske styring.

Rigsrevisionen afsluttede sagen i 2014, efter at Forsvarskommandoen i perioden 2011-

2013 havde udviklet og implementeret en ny økonomistyringsstrategi. Rigsrevisionen

vurderede på den baggrund, at Forsvarskommandoens og Forsvarsministeriets initia-

tiver var tilfredsstillende. Rigsrevisionen ville som en del af den løbende revision følge

den fortsatte udvikling i Forsvarets økonomistyring, anvendelsen af DeMars og For-

svarsministeriets tilsyn. Rigsrevisionen har ikke i en større undersøgelse undersøgt

økonomistyringen i Forsvarsministeriet efter implementeringen af den nye økonomi-

styringsstrategi.

17. I 2016 konkluderede Rigsrevisionen i beretningen om Forsvarsministeriets effekti-

viseringer, at ministeriet havde en mangelfuld styringsramme, og at ministeriet ikke

vidste, om effektiviseringerne i

”Aftale

på forsvarsområdet 2013-2017” blev gennem-

ført, uden at de operative kapaciteter blev reduceret. Det fremgik af forsvarsforliget

2013-2017, at effektiviseringerne skulle gennemføres, uden at der blev reduceret i de

operative kapaciteter, som Forsvaret kan stille til rådighed i national eller internatio-

nal sammenhæng.

Forsvarsministeren oplyste i sin redegørelse til beretningen, at Forsvarsministeriet

havde som ambition i højere grad at synliggøre sammenhængen mellem opgaveløs-

ningen og den økonomiske ramme, der stilles til rådighed. Statsrevisorerne bemær-

kede bl.a. dertil, at de fandt det særdeles relevant, at Forsvarsministeriet fremadret-

tet ville styrke sammenhængen mellem mål, aktiviteter og bevillinger.

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

Introduktion og konklusion |

Rigsrevisionen afsluttede sagen i 2019. Rigsrevisionen tog i den forbindelse til efterret-

ning, at det på grund af den mangelfulde styring af effektiviseringerne ikke var muligt

at foretage en opgørelse af, om effektiviseringerne var gennemført, uden at de opera-

tive kapaciteter blev reduceret, herunder det nødvendige kvalificerede personel og

støttefunktionerne.

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

Revisionskriterier

18. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Forsvarsministeriets økonomisty-

ring giver gennemsigtighed i anvendelsen af forligsmidler i perioden 2018-2023.

19. Det fremgår af forsvarsforliget, at det er et rammeforlig. Det betyder ifølge For-

svarsministeriet, at implementeringen af forliget skal ske inden for de samlede økono-

miske rammer på finansloven, og at der hverken er stillet juridiske eller politiske krav

om, at ministeriet gennemfører en særskilt økonomisk opfølgning på forligsinitiativer-

ne eller på den samlede forligsøkonomi.

20. Rigsrevisionen lægger til grund, at Forsvarsministeriet bør følge grundlæggende

og almindeligt udbredte principper for god statslig økonomistyring. Det indebærer, at

ministeriet bør sikre gennemsigtighed i sammenhængen mellem bevillinger, forbrug af

resurser og faglig fremdrift i opgaveløsningen. Rigsrevisionen finder, at de grundlæg-

gende principper for økonomistyring bør følges, selv om ministeriet ikke ud fra finans-

loven eller forligsteksten er forpligtet til at gennemføre særskilt økonomisk opfølgning

på forligets initiativer. Gennemsigtigheden i økonomistyringen er en forudsætning for,

at ministeriet har overblik over sammenhængen mellem økonomi og opgaver og kan

redegøre for, hvordan de midler, der tilføres forsvarsområdet, bliver anvendt til at nå

de aftalte resultater.

21. I denne beretning undersøger vi følgende med henblik på at besvare Statsreviso-

rernes spørgsmål:

bevillingsreglerne på Forsvarsministeriets område sammenlignet med andre mini-

sterier

•

Forsvarsministeriets anvendelse af forligsmidlerne i forbindelse med implemente-

ringen af forsvarsforliget

•

Forsvarsministeriets vurderinger af konsekvenserne af forsinkelser i materielinve-

steringer.

•

Budgetvejledningens

principper for økonomi-

styring, pkt. 1.4

Inden for de givne udgifts-

mæssige og bevillingsmæssi-

ge rammer skal økonomisty-

ring sikre sammenhæng og

gennemsigtighed i styringen.

Det gælder styringen af fagli-

ge og økonomiske mål og re-

sultater samt styringen af ak-

tiviteter og resurser.

22. Undersøgelsens revisionskriterier er uddybet i bilag 2.

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

| Introduktion og konklusion

Metode

23. Undersøgelsen bygger på en dokumentgennemgang, herunder en gennemgang af

redegørelser, som Forsvarsministeriet har udarbejdet til brug for undersøgelsen. Vi har

holdt møder med Forsvarsministeriets departement og Forsvarsministeriets Materiel-

og Indkøbsstyrelse for at understøtte revisionen og vores forståelse af ministeriets

overordnede økonomistyring. Vi har også holdt møde med Finansministeriet om bevil-

lingsreglerne på forsvarsområdet.

24. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision,

jf. bilag 2.

Afgrænsning

25. Undersøgelsen omhandler perioden februar 2018 - september 2022.

26. Vi har i undersøgelsen fokus på departementets rolle i forhold til at tilrettelægge

en gennemsigtig økonomistyring af implementeringen af forsvarsforliget i perioden

2018-2023. Vi afgrænser os fra at undersøge den økonomistyring, der foregår i de en-

kelte styrelser, hvor forligsinitiativerne implementeres i praksis.

27. Rigsrevisionen er opmærksom på, at styringen af de enkelte forligsinitiativer fore-

går i de enkelte styrelser, som disponerer over store dele af forligsmidlerne. Vores af-

grænsning skyldes, at departementet er ansvarlig for at tilrettelægge den overordne-

de økonomistyring på ministerområdet. Det er kun departementet, som kan stille fæl-

les krav til Forsvarsministeriets organisering, økonomistyring og rapportering i forhold

til gennemførelsen af forligsinitiativerne.

28. Statsrevisorernes spørgsmål og angivelse af, i hvilke kapitler spørgsmålene bliver

besvaret, fremgår af bilag 1. I bilag 2 er undersøgelsens metodiske tilgang beskrevet.

Bilag 3 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

Gennemsigtigheden i Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler |

2. Gennemsigtigheden i

Forsvarsministeriets

økonomistyring af

forligsmidler

29. Dette kapitel handler om, hvorvidt Forsvarsministeriets økonomistyring giver gen-

nemsigtighed i anvendelsen af forligsmidler i perioden 2018-2023.

2.1. Forsvarsministeriets bevillingsregler sammenlignet

med andre ministerier

30. I dette afsnit redegør vi for bevillingsreglerne på Forsvarsministeriets område og

sammenligner disse med de generelle bevillingsregler i staten og reglerne på 3 andre

ministerområder. Vi har valgt at sammenligne med Justitsministeriet og Transportmi-

nisteriet, fordi der ligesom på Forsvarsministeriets område er indgået flerårige politi-

ske forlig eller aftaler på deres områder, og med Skatteministeriet, som har en organi-

sering, der på nogle områder kan minde om Forsvarsministeriets organisering i støt-

tende styrelser og udførende styrelser.

Vi har fokuseret på 4 områder, hvor vi overordnet vurderer, at bevillingsreglerne kan

have særlig betydning for gennemsigtigheden i økonomistyringen. Vi har undersøgt:

•

om bevillinger er afsat til specifikke formål

om der er adgange til at overføre driftsbevillinger på tværs af ministerområdet

om der er særlige adgange til at foretage forudbetalinger og flerårige dispositioner

om der er særlige undtagelser fra bevillings- og regnskabsreformen i staten.

31. Vores gennemgang af bevillingsreglerne viser, at Forsvarsministeriets bevillinger

på finansloven som udgangspunkt ikke er afsat til specifikke formål, herunder formål,

som er relateret til forsvarsforliget. Ministeriet har adgang til at overføre driftsbevillin-

ger på tværs af hele ministerområdet og adgang til, at der inden for ministerområdet

kan foretages forudbetalinger og flerårige dispositioner. Ministeriet er på flere områ-

der også undtaget fra den gældende bevillings- og regnskabsreform i staten. De 3 mi-

nisterier, som Rigsrevisionen har sammenlignet Forsvarsministeriet med, har samlet

set ikke lige så vide rammer.

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

| Gennemsigtigheden i Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler

32. Forsvarsministeriet har oplyst, at bevillingsreglerne skal ses i relation til ministe-

riets formål og opgaveløsning, bl.a. ændrede prioriteringer i løbet af et finansår på

grund af fx internationale operationer. Ministeriet har desuden oplyst, at det derfor er

centralt for ministeriets opgaveløsning, at der fx kan foretages omprioriteringer inden

for den samlede driftsbevilling. Endelig har ministeriet oplyst, at ministeriets aktivite-

ter finder sted inden for en forligsmæssig ramme, hvor der bl.a. løbende sker en orien-

tering af forligskredsen og forelægges aktstykker for Folketingets Finansudvalg.

33. Forsvarsministeriet har mulighed for løbende at kunne omprioritere driftsbevillin-

ger på tværs af hele ministerområdet. Ministeriet har valgt at tilrettelægge økonomi-

styringen på en måde, så fleksibiliteten bruges til løbende at gennemføre økonomiske

omprioriteringer og omfordelinger mellem styrelsernes bevillinger. Det betyder i gro-

ve træk, at ministeriets driftsbevillinger i højere grad end hos andre ministerier betrag-

tes som én fælles bevilling til ministeriets samlede opgaveløsning. Derfor beror det i

høj grad på ministeriets interne økonomistyring at sikre, at der sker en kobling mellem

den faglige fremdrift og forbruget af resurser i opgaveløsningen, så der er gennemsig-

tighed i, hvordan bevillingerne anvendes.

34. Tabel 1 viser sammenligningen af bevillingsregler for Forsvarsministeriet, Justits-

ministeriet, Transportministeriet og Skatteministeriet.

Tabel 1

Sammenligning af ministeriernes bevillingsregler

Forsvars-

ministeriet

Er bevillinger afsat til specifikke formål?

Er der adgange til at overføre driftsbevillinger på tværs af minister-

området?

Er der særlige adgange til at foretage forudbetalinger og flerårige

dispositioner?

Er der særlige undtagelser fra bevillings- og regnskabsreformen i

staten?



Delvist



Nej

Justits-

ministeriet



Transport-

ministeriet



Skatte-

ministeriet



Der er på finanslovsforslaget for 2023 givet adgang til flerårige dispositioner i forbindelse med levering af it-ydelser på hovedkonti inden for Skatte-

forvaltningen.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund Budgetvejledning 2016 og Budgetvejldning 2021 samt anmærkningerne til finansloven for 2021 vedrørende § 12. For-

svarsministeriet, § 11. Justitsministeriet, § 28. Transportministeriet og § 9. Skatteministeriet.

Vi uddyber nedenfor sammenligningerne af de 4 ministeriers bevillingsregler på de

4 områder.

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

Gennemsigtigheden i Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler |

Bevillinger til specifikke formål

35. En bevilling er en bemyndigelse til en minister til at afholde udgifter til et formål.

Formålet fremgår af en hovedkonto på finansloven. Det betyder, at bevillingen kun må

bruges til det formål, der er angivet på finansloven. Formålet kan være mere eller min-

dre specifikt. Et specifikt formål inden for en hovedkonto kunne fx være indkøb af et

særligt våbensystem eller henvisning til en specifik opgave, der er nævnt i et forlig.

36. På Forsvarsministeriets område er bevillingerne generelt givet til overordnede for-

mål. Det betyder, at ministeriet i høj grad selv kan disponere over bevillingerne, så læn-

ge det sker inden for de overordnede formål, fx materieldrift eller bygningsvedligehol-

delse. Ministeriets bevillinger er derfor som udgangspunkt ikke øremærket til specifik-

ke formål, herunder forligsrelaterede initiativer. Dog er større investeringsprojekter,

herunder materielanskaffelser og bygge- og anlægsarbejder, som ifølge de generelle

bevillingsregler skal forelægges Finansudvalget, specificeret til konkrete projekter.

37. Der er henvist til forsvarsforliget på finansloven, men det er ikke nærmere beskre-

vet, hvordan det forventes, at forligsmidlerne skal anvendes. Forligsmidlerne er i ste-

det blevet tildelt som et generelt bevillingsløft. Forsvarsministeriet er ikke over for Fol-

ketinget juridisk forpligtet til at følge særskilt op på, om forligsmidlerne anvendes til de

formål og opgaver, der er beskrevet i forliget, fx opbygningen af en brigade, opbygning

af kapaciteter til antiubådskrigsførelse og styrkelse af cyberområdet.

38. Bevillingernes formål på Justitsministeriets og Skatteministeriets områder er over-

ordnet beskrevet og minder dermed om formålsbeskrivelserne for Forsvarsministe-

riets bevillinger. Hovedparten af bevillingerne på disse 3 ministerområder er givet som

rammebevillinger til styrelsernes almindelige drift. På Justitsministeriets og Forsvars-

ministeriets områder bliver forligsmidler givet som generelle bevillingsløft på finans-

loven. Forskellen er dog, at der på Justitsministeriets område indgås forlig for dele af

og ikke for hele ministerområdet.

På Transportministeriets område er der givet flere bevillinger på finansloven til speci-

fikke formål. Projekter og initiativer fra politiske forlig er således i højere grad end på

Forsvarsministeriets og Justitsministeriets områder opført på særskilte konti eller på

anden vis specificeret i anmærkningerne til finansloven. Dette hænger delvist sammen

med, at de politiske forlig omhandler anlægsinvesteringer samt drift og vedligeholdel-

se af anlæg, der ifølge bevillingsreglerne skal gives til konkrete anlægsprojekter og rå-

dighedspuljer.

Budgetvejledningen om

materielanskaffelser,

pkt. 2.8.5

Anskaffelser af materiel (an-

lægsaktiver) forelægges Fol-

ketingets Finansudvalg, hvis

anskaffelsesudgiften udgør

70 mio. kr. eller derover. Dette

gælder endvidere anskaffel-

ser, hvis formål er at forbedre

eller levetidsforlænge eksiste-

rende materielle anlægsakti-

ver. Væsentlige ændringer i

tidligere forelagte anskaffel-

sesprojekter skal forelægges

Finansudvalget.

Indgår i Budgetvejledning

2021.

Budgetvejledningen om

bygge- og anlægsarbejder,

pkt. 2.8.3

Bygge- og anlægsarbejder kan

igangsættes, når der er givet

bevilling hertil, og der forligger

en godkendelse af projektet

og dets totaludgift. Godken-

delse kan ske i forbindelse

med en ny finanslov. For nye

projekter i årets løb skal der

ske forelæggelse for Finans-

udvalget forinden igangsæt-

telse, hvis projektets totalud-

gift udgør 70 mio. kr. eller der-

over.

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

| Gennemsigtigheden i Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler

Adgange til at overføre driftsbevillinger på tværs af ministerområdet

Budgetvejledningen om

overførsel mellem hoved-

konti, pkt. 2.2.9

39. Det fremgår af budgetvejledningen, at der som hovedregel ikke er adgang til at

overføre bevillinger fra én hovedkonto til en anden hovedkonto på finansloven.

Driftsbevillinger og anlægsbevillinger er 2 af de mest anvendte bevillingstyper i staten

og også på Forsvarsministeriet område. Driftsbevillinger gives til den basale drift, her-

under husleje og lønninger, og til drift og vedligeholdelse af materiel mv., mens anlægs-

bevillinger gives til større investeringsprojekter, herunder materielanskaffelser og byg-

ge- og anlægsarbejder.

40. Forsvarsministeriet har adgang til at overføre driftsbevillinger mellem alle hoved-

konti på tværs af ministerområdet. Det svarer til en generel undtagelse i forhold til bud-

getvejledningens hovedregel. Justitsministeriet og Skatteministeriet har også forholds-

vis brede adgange til at overføre driftsbevillinger mellem hovedkonti på store dele af

deres ministerområde. Transportministeriets adgang til at overføre driftsbevillinger er

mere afgrænsede. Boks 1 viser de begrænsninger, som Forsvarsministeriet har i for-

hold til kunne overføre driftsbevillinger.

Der er som hovedregel ikke

adgang til at overføre bevil-

lingsbeløb fra én hovedkonto

til en anden. Der kan dog ved

en særlig bevillingsbestem-

melse være givet hjemmel til

at overføre bevillingsbeløb

mellem hovedkonti. En over-

førselsadgang anført i de sær-

lige bevillingsbestemmelser i

anmærkningerne omfatter

ikke bevillinger vedrørende

særskilt forudsatte aktiviteter,

der i finansårets løb er givet

ved aktstykke. Overførsler

mellem hovedkonti skal opta-

ges på forslag til lov om til-

lægsbevilling.

Boks 1

Forsvarsministeriets begrænsninger i adgangen til at overføre

bevillinger

Forsvarsministeriet har som udgangspunkt kun 2 begrænsninger i adgangen til at over-

føre bevillinger inden for ministeriets område på finansloven. For det første er der ikke

adgang til at overføre mellem anlægsbevillinger og driftsbevillinger. Det betyder, at an-

lægsbevillinger ikke kan anvendes til at finansiere driftsudgifter og omvendt. For det an-

det kan der ikke overføres anlægsbevillinger mellem hovedkontoen til materielanskaf-

felser og øvrige hovedkonti.

Kilde:

Finansloven for 2022.

41. Forsvarsministeriet har oplyst, at departementet i vidt omfang anvender sine ad-

gange til at overføre driftsbevillinger mellem hovedkonti på tværs af ministerområdet

for at kunne sikre opgaveløsningen på ministerområdet.

42. Rigsrevisionen konstaterer, at overførslerne mellem hovedkonti betyder, at For-

svarsministeriet løbende tilpasser bevillingerne. I grove træk betyder det, at ministe-

riets bevillinger i forbindelse med udarbejdelsen af tillægsbevillingsloven sidst på året

i højere grad afspejler forbruget i løbet af året i stedet for, at forbruget afspejler bevil-

lingerne, som ministeriet har fået på finansloven i starten af året.

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

Gennemsigtigheden i Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler |

Særlige adgange til at foretage forudbetalinger og flerårige dispositioner

43. Der skal ifølge budgetvejledningen foreligge hjemmel til at foretage dispositioner,

der indebærer økonomiske forpligtelser, som medfører udgifter eller indtægter i et se-

nere år. Ved anlægsbevillinger og driftsbevillinger, som specifikt er givet til at gennem-

føre investeringsprojekter, er der dog generelt adgang til flerårige dispositioner. Der-

udover må der som udgangspunkt ikke foretages forudbetalinger, dvs. at ministerier

ikke må betale for varer eller ydelser, før de har modtaget dem. Som udgangspunkt

kræver flerårige dispositioner og adgang til forudbetalinger derfor en særskilt hjem-

mel. For ministerier, der har en sådan hjemmel, betyder det, at en stor del af den frem-

tidige økonomi allerede kan være disponeret, og at der kan være afholdt udgifter til

varer og ydelser, som først bliver leveret senere og derfor også først kan anvendes

senere i opgaveløsningen.

44. Bevillingsreglerne på forsvarsområdet giver generelt adgang til at indgå aftaler,

der forpligter økonomisk i senere finansår. Der er dermed en bred adgang for For-

svarsministeriet til fx at indgå kontrakter, som indebærer, at ministeriet kan dispone-

re over dele af ministeriets fremtidige økonomi.

45. Ved større materielanskaffelser eller større bygge- og anlægsarbejder på 70 mio.

kr. eller derover er Forsvarsministeriet omfattet af de generelle bevillingsregler, som

betyder, at der skal indhentes bevillingsmæssig hjemmel ved et aktstykke til Finans-

udvalget. Ofte indebærer større materielanskaffelser og større bygge- og anlægsar-

bejder flerårige kontrakter og dermed økonomiske forpligtelser over flere finansår.

Forsvarsministeriet har oplyst, at de økonomiske forpligtelser i sådanne tilfælde frem-

går af de enkelte aktstykker, som efterfølgende medtages på de årlige finanslove.

46. Finansloven på forsvarsområdet omfatter også, at Forsvarsministeriet på tværs

af ministerområdet har adgang til at forudbetale og afholde udgiften, før ministeriet

modtager varen eller tjenesteydelsen. Adgangen bliver bl.a. anvendt, når ministeriet

køber materiel, fx nye kampfly, eller serviceydelser gennem det amerikanske forsvar.

De andre ministerier har ikke på samme måde en særlig adgang til, at der generelt

kan foretages forudbetalinger og flerårige dispositioner

–

på nær den nævnte gene-

relle undtagelse, som giver adgang til flerårige dispositioner i forbindelse med bygge-,

anlægs- og it-udviklingsprojekter mv.

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

| Gennemsigtigheden i Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler

Særlige undtagelser fra bevillings- og regnskabsreformen

Bevillings- og regnskabs-

reformen

Reformen indebar, at der i

2004-2007 blev indført om-

kostningsbaserede budget-

og regnskabsprincipper inden

for driftsvirksomhed i staten.

Det svarer til principper, der

anvendes i private virksomhe-

der.

47. Staten gennemførte i perioden 2004-2007 en bevillings- og regnskabsreform, der

skulle give større gennemsigtighed i omkostningerne og dermed i det resurseforbrug,

der er knyttet til de enkelte driftsaktiviteter. Formålet med reformen var også at ska-

be et bedre grundlag for Folketingets prioritering og for resultatstyring og ledelse. På

tværs af staten er infrastruktur og nationalejendom (fx slotte og ruiner) undtaget fra

reformen.

48. Forsvarsministeriet er det eneste ministerområde i staten, hvor størstedelen af

bevillingerne til både anlæg og drift er undtaget fra bevillings- og regnskabsreformen.

Departementet, Beredskabsstyrelsen og Forsvarets Efterretningstjeneste følger som

de eneste på ministerområdet de omkostningsbaserede budget- og regnskabsprin-

cipper. Forsvarsministeriet blev undtaget reformen, da ministeriet siden slutningen af

1990’erne havde været i gang med at omlægge den interne økonomistyring og således

allerede havde indført et internt omkostningsstyringssystem, jf. Akt 163 17/5 2004

(”Budget- og regnskabsreform

–

indførelse af omkostningsbaserede budget- og regn-

skabsprincipper i staten”).

49. Forsvarsministeriet har oplyst, at der i dag indgår elementer af de omkostningsba-

serede principper i ministeriets økonomiske styring.

50. Ingen af de andre ministerområder har på samme måde som Forsvarsministeriet

generelle undtagelser fra bevillings- og regnskabsreformen.

2.2. Forsvarsministeriets overblik over anvendelsen af

forligsmidler

51. Vi har undersøgt, om Forsvarsministeriet kan redegøre for anvendelsen af forligs-

midlerne i forbindelse med implementeringen af forsvarsforliget. Vi har først under-

søgt, om ministeriet kan redegøre for, hvordan de 12,8 mia. kr. er anvendt, herunder

om budgetoverskridelser på andre dele af ministerområdet har haft indvirkning på

implementeringen af forliget. Vi har dernæst undersøgt, om ministeriet kan redegøre

for, i hvilket omfang der opnås effektiviseringer som forventet i forliget.

52. Undersøgelsen viser, at Forsvarsministeriet har udmøntet forligsmidlerne som et

generelt løft af styrelsernes økonomiske rammer, og at ministeriet har udmøntet ef-

fektiviseringerne som reduktioner i de økonomiske rammer. Forligsmidlerne er ikke

adskilt fra styrelsernes øvrige økonomi, og der er ikke fulgt særskilt op på disse mid-

ler, bortset fra de midler, der er omfattet af aktstykker. Den økonomiske opfølgning

på implementeringen af forsvarsforliget er i stedet sket som led i departementets

samlede opfølgning på styrelsernes økonomiske rammer. Ministeriets styring af im-

plementeringen af forliget understøtter derfor ikke, at der er gennemsigtighed i sam-

menhængen mellem den faglige fremdrift og forbruget af resurser i forbindelse med

implementeringen, herunder at der er gennemsigtighed i, om de forventede effektivi-

seringer indtil videre er opnået.

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

Gennemsigtigheden i Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler |

Forsvarsministeriets styring betyder for det første, at ministeriet ikke fuldt ud kan re-

degøre for, hvordan forligsmidlerne er blevet anvendt. For det andet kan ministeriet

ikke redegøre for, hvad det koster at gennemføre forligsinitiativerne i den nuværende

i forligsperiode og i kommende forligsperioder. For det tredje kan ministeriet ikke re-

degøre for, om der har været budgetoverskridelser inden for ministeriets økonomiske

rammer, som har haft eller vil få indvirkning på implementeringen af forsvarsforliget.

For det fjerde har ministeriet ikke overblik over, i hvilket omfang effektiviseringsprove-

nuet indtil videre er opnået i forligsperioden, eller om de har påvirket Forsvarets ope-

rative kapaciteter. Ministeriet ved dog, at flere forligsinitiativer er blevet forsinket og

derfor må udskydes til næste forligsperiode.

Forsvarsministeriets styring af implementeringen af forsvarsforliget

53. Forsvarsministeriets departement fastlagde ved forligsperiodens begyndelse i

2018 en styringsmodel for implementeringen af forsvarsforliget. Modellen indebærer,

at implementeringsopgaverne placeres decentralt hos styrelserne, mens departemen-

tet skal sikre et centralt overblik over den samlede implementering.

Departementets styringsmodel for implementeringen af forsvarsforliget tager afsæt

i, at forsvarsforliget er et rammeforlig. Det betyder ifølge Forsvarsministeriet, at mini-

steriet skal følge op på den faglige fremdrift i implementeringen og følge op på, at mi-

nisteriets samlede økonomiske rammer bliver overholdt. Modellen indebærer såle-

des, at der ikke foretages en særskilt økonomisk opfølgning på forligsinitiativerne.

Departementet stiller derfor ikke særlige krav om budgetlægning og budgetopfølg-

ning og følger heller ikke op på sammenhængen mellem faglig fremdrift og forbrug af

resurser i gennemførelsen af forligsinitiativerne. Styringsmodellen betyder, at økono-

miske omprioriteringer mellem forligsrelaterede opgaver og andre opgaver foretages

af de enkelte styrelser inden for deres egne økonomiske rammer. Styrelserne skal kun

rapportere om problemer, hvis der opstår økonomiske udfordringer, som styrelserne

ikke kan håndtere inden for deres egne økonomiske rammer.

54. Der gælder særlige krav til økonomistyringen af større materielanskaffelser og

bygge- og anlægsarbejder. Dette følger af budgetvejledningens regler, der er nævnt i

afsnit 2.1. Økonomien for større investeringsprojekter, herunder de projekter, som er

relateret til forligsinitiativer, følger dermed en anden styringsmodel end resten af im-

plementeringen af forsvarsforliget.

Forsvarsministeriets anvendelse af forligsmidlerne

55. Undersøgelsen viser, at Forsvarsministeriet ikke følger særskilt op på forligsmid-

lerne og dermed ikke kan redegøre for, hvordan midlerne er anvendt, bortset fra de

midler, der er omfattet af aktstykker.

56. Forsvarsministeriet har oplyst, at departementet har overblik over, hvordan for-

ligsmidlerne til en start er blevet fordelt ud på styrelsernes økonomiske rammer. Der

kan dog være sket forsinkelser, fremrykninger, fordyrelser eller prisfald i forligsinitia-

tiverne, som medfører, at styrelsernes budgetter afviger fra de oprindelige beløb.

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

| Gennemsigtigheden i Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler

Departementet skal imidlertid ikke orienteres ved ændringer i budgetter eller orien-

teres om forbruget hos de enkelte styrelser, medmindre ændringerne ikke kan hånd-

teres inden for styrelsens egen økonomiske ramme. Departementet har derfor ikke

overblik over budgetændringer eller årsager til ændringer i forhold til det, der oprinde-

ligt blev planlagt for de enkelte forligsinitiativer eller for den samlede forligsøkonomi.

Departementet har ligeledes ikke overblik over de økonomiske omfordelinger mellem

forligsinitiativer eller overblik over, om budgetoverskridelser på andre dele af mini-

sterområdet har haft indvirkning på implementeringen af forligsinitiativerne. For stør-

re materielanskaffelser til fx brigaden modtager departementet dog faglige indstillin-

ger, hvor projektøkonomien for anskaffelsen indgår som grundlag for udarbejdelsen

af aktstykker og den efterfølgende opfølgning.

57. Departementet har oplyst, at der i forbindelse med den generelle styring af styrel-

sernes økonomiske rammer løbende i forligsperioden er foretaget en række priorite-

ringer og tilpasninger af styrelsernes økonomiske rammer for at sikre, at de samlede

driftsmidler bliver prioriteret og anvendt i forhold til Forsvarsministeriets samlede op-

gaveløsning, herunder til forligsinitiativerne.

58. Rigsrevisionen bemærker hertil, at departementets omprioriteringer og tilpasnin-

ger sker i forhold til Forsvarsministeriets samlede økonomiske rammer, men ikke giver

departementet overblik over anvendelsen af forligsmidlerne.

59. Forsvarsministeriet har i forbindelse med undersøgelsen oplyst, at der i 2022 er

konstateret forsinkelser inden for en række forligsinitiativer, herunder opbygningen af

en brigade, som er det største forligsinitiativ. Boks 2 viser de forsinkelser, der er sket i

implementeringen af forsvarsforliget.

Boks 2

Forsinkelser i implementeringen af forsvarsforliget

Forsvarsministeriet har oplyst om følgende forsinkelser:

forsinket opbygning af en ny 1. brigade

forsinket opbygning af en let infanteribataljon i Haderslev

forsinket anskaffelse af SM-2-missiler til fregatterne

forsinket etablering af antiubådskrigsførelse

udskudt forøgelse af flyvetiden for C-130 Hercules-transportfly

forsinket etablissement til helikopterberedskabet på Svanemøllens Kaserne

forsinkelser i rekrutteringen til reserven, som også påvirker opbygningen af total-

forsvaret

•

forsinket udflytning fra og frasalg af Nyholm.

•

Forsinkelserne berører 18 af de 79 forligsinitiativer, der udgør udviklingsinitiativer.

Kilde:

Forsvarsministeriets redegørelse til brug for Rigsrevisionens undersøgelse.

Forligsinitiativerne i boks 2 er alle udskudt til næste forligsperiode. De 18 initiativer ud-

gør mere end halvdelen af de samlede forligsmidler på 12,8 mia. kr.

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

Gennemsigtigheden i Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler |

60. På grund af den manglende opfølgning på de enkelte forligsinitiativer kan For-

svarsministeriet ikke fuldt ud redegøre for de udgifter, som ministeriet indtil videre har

haft i forbindelse med implementeringen af forsvarsforliget. Ministeriet kan heller ikke

redegøre for, hvad det samlet set må forventes at koste at gennemføre initiativerne.

Ministeriet ved således ikke, om der er initiativer, der er blevet dyrere at gennemføre

end forventet, og har ikke overblik over omfanget af udgifter, der må forventes at bli-

ve udskudt til den kommende forligsperiode. Rigsrevisionen bemærker, at dette er en

konsekvens af, at departementet ikke internt følger op på både den faglige fremdrift

og forbruget af resurser.

Forsvarsministeriets effektiviseringer

61. Forsvarsministeriets departement har ikke fulgt op på effektiviseringsinitiativerne

og kan derfor ikke på nuværende tidspunkt redegøre for, i hvilket omfang effektivise-

ringerne er opnået.

62. I praksis udmøntes effektiviseringerne ved, at styrelsernes økonomiske rammer

bliver reduceret svarende til det effektiviseringsprovenu, som styrelserne skal opnå.

Hvis en styrelse ikke kan løse sine opgaver med den reducerede ramme, dvs. hvis sty-

relsen ikke kan opnå de forventede effektiviseringer, er det op til styrelsen at medde-

le det til departementet.

63. Departementet har ikke opstillet koncernfælles krav til metoder i forhold til at op-

gøre og udregne realiserede effektiviseringer. Det er i stedet op til den styrelse, som

er ansvarlig for forligsinitiativet, at sandsynliggøre realiserede effektiviseringer på den

måde, som styrelsen finder giver bedst mening i forhold til initiativet. Styrelserne har

til og med 2. kvartal 2019 rapporteret kvartalsvist til departementet om status på ud-

valgte effektiviseringsinitiativer og skulle herefter halvårligt eller årligt rapportere om

status. Statusrapporteringen blev sidst ledelsesbehandlet i koncernstyringskredsen

i 2020 og er ikke udarbejdet siden 1. halvår 2021.

64. Departementet har oplyst, at departementet følger op på, om effektiviseringsini-

tiativerne implementeres rettidigt, og at de ansvarlige styrelser udarbejder et afslut-

ningsnotat, når det enkelte initiativ er færdigimplementeret. Departementet vil i den

forbindelse trykteste de provenuer, som styrelserne oplyser er opnået, og vil ud fra

det oplyste kunne opgøre det samlede effektiviseringsprovenu.

65. Departementet har i forbindelse med undersøgelsen oplyst, at Forsvarsministe-

riet forventer, at der ved udgangen af forligsperioden i 2023 vil være effektiviserings-

initiativer, der ikke fuldt ud opnår deres provenumål. Departementet har oplyst, at fle-

re effektiviseringsinitiativer først afsluttes i 2023, og at det derfor først ved udgangen

af forligsperioden vil være muligt at redegøre for, hvilke effektiviseringsinitiativer der

ikke fuldt ud opnår effektiviseringsprovenuerne.

Effektivisering

Effektivisering betyder, at

der opnås det samme for

færre resurser eller mere

for de samme resurser.

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

| Gennemsigtigheden i Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler

66. Rigsrevisionen konstaterer, at departementet på nuværende tidspunkt ikke kan

redegøre for de effektiviseringsprovenuer, som indtil videre er opnået. Ifølge forsvars-

forliget var det forventet, at der fra 2018 til og med 2021 kunne indhentes et samlet ef-

fektiviseringsprovenu på ca. 1,7 mia. kr. Departementet kan ikke redegøre for, hvor tæt

Forsvarsministeriet er på at opnå det samlede effektiviseringsprovenu på ca. 3,6 mia.

kr. for hele forligsperioden 2018-2023. Effektiviseringsprovenuet udgør en væsentlig

del af finansieringen af initiativer i tidligere forlig, fx anskaffelsen af nye kampfly.

67. Rigsrevisionen har som nævnt tidligere rettet kritik af Forsvarsministeriets styring

af effektiviseringerne i den forrige forligsperiode 2013-2017. Rigsrevisionen vurderede

dengang, at Forsvarsministeriets styring af effektiviseringerne ikke var tilfredsstillen-

de, da ministeriet ikke vidste, om effektiviseringerne blev gennemført, uden at de ope-

rative kapaciteter blev reduceret, hvilket var en forudsætning i forsvarsforliget 2013-

2017. Rigsrevisionen vurderede, at det var departementets ansvar at sikre, at der blev

fastsat en styringsramme, der kunne sikre en samlet koordinering og i al væsentlighed

sandsynliggøre, at effektiviseringerne blev gennemført i overensstemmelse med for-

liget.

68. Forsvarsministeren oplyste i 2016 i forbindelse med opfølgningen på beretningen,

at det var ambitionen i højere grad at synliggøre sammenhængen mellem opgaveløs-

ningen og den økonomiske ramme. Forsvarsministeriet ville også arbejde på at eta-

blere baselines ved større effektiviseringer.

69. Departementet har påpeget, at der i forsvarsforliget 2013-2017 og i forsvarsforli-

get 2018-2023 stilles forskellige politiske krav til styringen af effektiviseringerne. Af

forsvarsforliget 2013-2017 fremgår det, at effektiviseringer skulle gennemføres, uden

at dette påvirker Forsvarets operative evne. En tilsvarende formulering fremgår ikke

af forsvarsforliget 2018-2023. Det er derfor Forsvarsministeriets holdning, at Rigsre-

visionens tidligere kritik ikke direkte kan overføres til styringen af effektiviseringer i

det nuværende forsvarsforlig.

70. Rigsrevisionen er enig i, at det ikke eksplicit er beskrevet i forsvarsforliget 2018-

2023, at effektiviseringerne ikke må gå ud over de operative kapaciteter. Det fremgår

dog af forsvarsforliget, at effektiviseringerne skal implementeres, og at provenuet

skal bruges til at finansiere politiske beslutninger fra forligsperioden 2013-2017, bl.a.

anskaffelsen

af nye kampfly. Det fremgår af ”Aftale om anskaffelse af nye kampfly”

fra 2016, at anskaffelsen af kampfly bl.a. skal finansieres af midler, som Forsvarsmini-

steriet skal hente gennem effektiviseringer. Ifølge aftalen vil effektiviseringerne blive

fremlagt af forsvarsministeren i forhandlingerne om et nyt forsvarsforlig (forliget for

2018-2023), og det er ambitionen, at effektiviseringerne skal gennemføres, så der ik-

ke reduceres i Forsvarets operative kapaciteter. Rigsrevisionen vurderer derfor sta-

dig, at det er relevant i forligsperioden 2018-2023, at ministeriet følger op på, om ef-

fektiviseringer realiseres som forventet, og uden at det går ud over de operative ka-

paciteter.

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

Gennemsigtigheden i Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler |

71. Forsvarsministeriet har i sit kasseeftersyn fra september 2022 peget på, at bl.a.

krav om effektiviseringer og ambitiøse forlig med store kapacitetsopbygninger gen-

nem det seneste årti i nogle tilfælde har været svære at realisere fuldt ud. I kasseef-

tersynet peger ministeriet på, at det vil kræve et milliardbeløb at bringe driften af det

nuværende forsvar i balance. Ministeriet peger også på, at der bl.a. er behov for at

styrke ministeriets tværgående styring, planlægning og implementering. Boks 3 viser

nogle af de foreløbige resultater af kasseeftersynet.

Boks 3

Foreløbige resultater af Forsvarsministeriets kasseeftersyn

Forsvarsministeriet gennemfører sit kasseeftersyn i 2 dele. I første del af kasseftersynet

fra 2022 oplyste ministeriet om væsentlige økonomiske udfordringer relateret til ministe-

riets grundlæggende drift på materiel-, it- og ejendomsområdet. Erfaringerne fra det nu-

værende forsvarsforlig viser ifølge kasseeftersynet samtidig, at der er behov for at styr-

ke ministeriets koncern for at kunne eksekvere på den kommende opbygning af Forsva-

ret i en ny forligsperiode.

Kasseeftersynet har foreløbig identificeret følgende udfordringer:

•

væsentligt dyrere drift og vedligeholdelse af Forsvarets materiel end hidtidigt antaget

•

teknisk it-gæld i Forsvarsministeriets systemer og it-infrastruktur og nye krav til digi-

•

talisering

betydeligt efterslæb på vedligeholdelse af Forsvarets bygninger

rekruttering og fastholdelse af personel

behov for styrket finansiel kontrol

flere forsinkede forligsinitiativer.

Forsvarsministeriet vil analysere udfordringerne nærmere frem mod kasseeftersynets

anden del, som vil indgå som en del af det faglige grundlag for politiske forhandlinger om

et nyt forsvarsforlig fra 2024.

Kilde:

Regeringens plan for et styrket forsvar

–

Del 1 af kasseeftersyn på Forsvarsministeriets om-

råde, september 2022.

2.3. Konsekvenser af forsinkelser i materielinvesteringer

72. I dette afsnit redegør vi for Forsvarsministeriets vurderinger af konsekvenserne af

forsinkelser i materielinvesteringer. Rigsrevisionen har bedt ministeriet om at vurdere

både de operative og økonomiske konsekvenser, og hvordan forsinkelserne påvirker

opfyldelsen af NATO-målsætningen om at bruge 1,5 % af BNP på forsvarsbudgettet

og over 20 % af forsvarsbudgettet på materielinvesteringer.

73. Forsvarsministeriet vurderer ikke, at forsinkelser i materielinvesteringer isoleret set

har indvirkning på ministeriets økonomi, men at forsinkelserne har konsekvenser for

de operative kapaciteter. Ministeriet vurderer, at forsinkelserne vil påvirke forsvarsud-

gifternes andel af BNP og materielinvesteringernes andel af forsvarsudgifterne, med-

mindre forsinkelserne bliver indhentet, eller der afholdes tilsvarende udgifter til andre

materielinvesteringer.

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

| Gennemsigtigheden i Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler

74. Forsvarsministeriet har overordnet oplyst, at der kan være mange årsager til, at

materielinvesteringer bliver forsinket. Ifølge ministeriet kan det skyldes interne forhold

i ministeriet, men i høj grad også eksterne forhold, som ministeriet kun i mindre grad

kan påvirke. Det kan fx være produkter, som først produceres, når der er en tilpas stor

ordrevolumen. Ministeriet peger også på, at COVID-19-pandemien har ført til forsin-

kelser.

Operative konsekvenser af forsinkelser i materielinvesteringer

75. Forsvarsministeriet har oplyst, at de operative konsekvenser af forsinkelser som

udgangspunkt er, at kapaciteten først er fuldt operativ senere. Som følge deraf kan

kapaciteten først indgå i beredskaber eller udsendes på et senere tidspunkt. Ministe-

riet har ikke nærmere uddybet, hvilke operative konsekvenser forsinkelser i materiel-

investeringer har medført.

Konsekvenser af forsinkelser i materielinvesteringer for Forsvarsmini-

steriets økonomi

76. Forsvarsministeriet har oplyst, at ministeriet ikke vurderer, at forsinkelser i mate-

rielanskaffelser isoleret set har indvirkning på ministeriets økonomi. Ministeriets akku-

mulerede videreførelse af midler til materielinvesteringer er steget i forligsperioden

som følge af forsinkelser, og disse midler kan anvendes i de følgende år.

Konsekvenser af forsinkelser i forhold til forsvarsudgifternes andel af

BNP

77. Med Wales-erklæringen fra 2014 forpligtede NATO-landene sig til inden for en

10-årig periode at bruge mindst 2 % af BNP på forsvarsudgifter og mindst 20 % af for-

svarsudgifterne på investeringer i nyt materiel.

78. Forsvarsministeriet har oplyst, at forsvarsbudgettets andel af BNP estimeres i takt

med større ændringer i forudsætningerne. Der er tale om et øjebliksbillede, som er for-

bundet med en række betydelige usikkerheder, herunder Finansministeriets skøn for

udviklingen i BNP og udviklingen i forsvarsudgifter uden for Forsvarsministeriets om-

råde.

Hvis der ikke fremrykkes andre investeringer, vil forsinkelser i materielinvesteringer

ifølge Forsvarsministeriet alt andet lige påvirke forsvarsudgifternes andel af BNP og

materielinvesteringernes andel af forsvarsudgifterne, når de gøres endeligt op for det

enkelte år. Ministeriet har en samlet videreførelse af uforbrugte bevillinger til materiel-

investeringer, som i forligsperioden er steget fra ca. 3 mia. kr. ultimo 2017 til ca. 3,6 mia.

kr. ultimo 2021.

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

Gennemsigtigheden i Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler |

79. Figur 3 viser den forventede andel af forsvarsudgifterne, som er brugt på materiel-

investeringer ved første tilgængelige budgetindmelding til NATO, og den faktiske an-

del af forsvarsudgifterne,

jf. NATO’s offentliggjorte rapporter,

der går til materielinve-

steringer, efter de faktiske udgifter er endeligt opgjort.

Figur 3

Andelen af forsvarsbudgettet brugt på materielinvesteringer

(forventet og faktisk andel af udgifter)

35 %

30 %

25 %

20 %

17,0 % 16,2 %

13,4 %

11,7 %

22,4 %

17,7 %

22,7 %

29,9 %

17,2 %

15 %

10 %

2018

2019

2020

2021

2022

Forventet andel af udgifter ved første budgetindmelding til NATO

Faktisk andel af udgifter

For 2021 er udgifterne de senest forventede udgifter og ikke de faktiske udgifter, da der endnu ikke foreligger

faktiske udgifter for 2021 i NATO’s rapporter.

Note:

NATO’s definition af, hvad der skal medregnes i opgørelsen af forsvarsudgifterne,

blev ændret fra og med

opgørelsen af regnskabstal for 2018. Materielinvesteringernes forventede og faktiske andel af forsvars-

udgifterne i 2018 er derfor ikke sammenlignelige.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af

NATO’s

rapporter (Defense Expenditure of NATO Countries) i perioden

2018-2022.

Det fremgår af figur 3, at andelen af forsvarsbudgettet, der faktisk er anvendt på ma-

terielinvesteringer, er lavere end forventet i perioden 2018-2021. Forsvarsministeriet

har oplyst, at det bl.a. skyldes, at budgetindmeldingen til NATO omfatter et forventet

forbrug af videreførte anlægsmidler, som det ikke har været muligt at anvende i plan-

lagt omfang. Det har ifølge ministeriet ikke været muligt at anvende midlerne på grund

af interne forhold, men i høj grad også eksterne forhold, fx forsyningsvanskeligheder

og øget global efterspørgsel på militært materiel. Derudover har ministeriet oplyst, at

materielinvesteringernes andel af forsvarsudgifterne også afhænger af størrelsen af

de samlede forsvarsudgifter og sammensætningen heraf.

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

Statsrevisorernes anmodning.. Statsrevisorernes anmodning

| Gennemsigtigheden i Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler

80. Rigsrevisionen bemærker, at det er forventet i Danmarks indberetning til NATO

for perioden 2019-2023, at den akkumulerede videreførelse af anlægsbevillinger til

materielinvesteringer ville blive anvendt i 2021 og 2022. Rigsrevisionen kan konsta-

tere, at Forsvarsministeriet i 2021 ikke har anvendt de videreførte midler, som det var

forventet i indberetningen til NATO. Rigsrevisionen konstaterer, at forsinkelserne i

materielinvesteringer har haft betydning for opfyldelsen af NATO’s målsætning om,

at 20 % af forsvarsudgifterne bruges på materielinvesteringer i de enkelte år.

Rigsrevisionen, den 5. januar 2023

Birgitte Hansen

/Inge Laustsen

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

Metodisk tilgang.. Metodisk tilgang

Statsrevisorernes anmodning |

Bilag 1. Statsrevisorernes anmodning

Statsrevisorernes spørgsmål

Har der været budgetoverskridelser på andre dele af Forsvarsministeriets område, som har haft

indvirkning på implementeringen af ”Aftale på forsvarsområdet 2018-2023”?

Hvordan er det substantielle løft af Forsvarets bevilling anvendt?

Hvordan sikrer Forsvarets økonomistyring, at øremærkede bevillinger anvendes til de aftalte for-

mål?

Hvilken indvirkning har forsinkelsen af materielinvesteringer på efterlevelsen af målsætningen om at

bruge 1,5 % af BNP på forsvarsbudgettet, herunder at 20 % af forsvarsbudgettet skal gå til investe-

ringer i nyt materiel?

Hvordan forventes forsinkelsen at påvirke Forsvarets økonomi og kapacitet over de kommende år?

Her besvares spørgsmålet

Afsnit 2.2.

Afsnit 2.1.

Afsnit 2.3.

I tillæg til anmodningen har Statsrevisorerne efterfølgende efterspurgt, at undersøgel-

sen også inddrager Forsvarsministeriets opfølgning på de seneste forsvarsaftalers

effektiviseringsinitiativer (besvares i afsnit 2.2), og at Forsvarsministeriets regler og

praksis for økonomistyring sammenlignes med andre ministerier (besvares i afsnit 2.1).

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

| Metodisk tilgang

Bilag 2. Metodisk tilgang

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Forsvarsministeriet økonomistyring

giver gennemsigtighed i anvendelsen af forligsmidler i perioden 2018-2023. Derfor har

vi undersøgt:

bevillingsreglerne på Forsvarsministeriets område sammenlignet med andre mini-

sterier

•

Forsvarsministeriets anvendelse af forligsmidlerne i forbindelse med implemente-

ringen af forsvarsforliget

•

Forsvarsministeriets vurderinger af konsekvenserne af forsinkelser i materielinve-

steringer.

•

I undersøgelsen indgår hovedsageligt Forsvarsministeriets departement.

Undersøgelsen er udarbejdet på baggrund af Statsrevisorernes anmodning af 17. ja-

nuar 2022, Statsrevisorernes tillæg til anmodningen og Rigsrevisionens notat om til-

rettelæggelsen af undersøgelsen, som Statsrevisorerne behandlede på deres møde i

august 2022.

Undersøgelsen omhandler perioden februar 2018 - september 2022 og dækker der-

med størstedelen af den nuværende forligsperiode 2018-2023, som undersøgelsen

drejer sig om.

Undersøgelsen bygger på en gennemgang af dokumenter og redegørelser fra For-

svarsministeriet.

Vi har desuden holdt møder med Forsvarsministeriets departement og med Forsvars-

ministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse for at få indsigt i området. Vi har også holdt

møder med Finansministeriet om forståelsen af bevillings- og regnskabsreglerne på

området. Derudover har vi holdt møder med Økonomistyrelsen i forbindelse med til-

rettelæggelsen af undersøgelsen.

Nedenfor beskrives vores kvalitetssikring, data og metode i flere detaljer.

Kvalitetssikring

Denne undersøgelse er kvalitetssikret via vores interne procedurer for kvalitetssik-

ring, som omfatter høring hos de reviderede samt ledelsesbehandling og sparring på

forskellige tidspunkter i undersøgelsesforløbet med chefer og medarbejdere i Rigsre-

visionen med relevante kompetencer.

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

Metodisk tilgang |

Væsentlige dokumenter

Vi har gennemgået en række dokumenter, herunder:

Lovgrundlag

•

Forsvarsloven

•

Finanslovene for 2018-2022

•

Budgetvejledning 2016

•

Budgetvejledning 2021

•

Regnskabsbekendtgørelsen.

Retningslinjer

•

Implementeringsmodel for forsvarsforlig 2018-2023, januar 2018

•

Forsvarsministeriets bestemmelse om styring af styrelsernes økonomiske ram-

mer, februar 2019

•

Forsvarsministeriets principper for styring af styrelsernes økonomiske rammer,

februar 2019

•

Beskrivelse af økonomiske processer i Forsvarsministeriet for finansåret 2022,

oktober 2021

•

Forsvarsministeriets tilsynskoncept, januar 2021.

Forlig og politiske aftaler

•

Forsvarsforliget 2018-2023 (”Aftale på forsvarsområdet 2018-2023” indgået mel-

lem Venstre, Liberal Alliance, Det Konservative Folkeparti, Socialdemokratiet,

Dansk Folkeparti og Radikale Venstre)

•

Forsvarsforliget 2013-2017 (”Aftale på forsvarsområdet 2013-2017” indgået mel-

lem Socialdemokraterne, Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti, Venstre, Dansk

Folkeparti, Liberal Alliance og Det Konservative Folkeparti)

•

Tillægsaftalen fra 2019 (”Tillægsaftale til aftale på forsvarsområdet 2018-2023”

indgået mellem VLAK-regeringen, Socialdemokratiet, Dansk Folkeparti og Radika-

le Venstre om, januar 2019)

•

Kampflyaftalen fra 2016 (”Aftale om anskaffelse af nye kampfly” indgået mellem

V-regeringen, Socialdemokraterne, Dansk Folkeparti, Liberal Alliance og Radikale

Venstre, juni 2016)

•

Arktis-kapacitetspakken 2021 (”Aftale om en Arktis-kapacitetspakke”

indgået

mellem S-regeringen, Venstre, Dansk Folkeparti, Radikale Venstre, Det Konserva-

tive Folkeparti og Liberal Alliance, februar 2021).

Dokumenter

•

Initiativgrundlag for initiativerne i forsvarsforliget 2018-2023

•

Forsvarsministeriets redegørelser til brug for undersøgelsen

•

NATO’s rapporter (Defense Expenditure of NATO Countries) i perioden 2018-

2022.

Revisionshistorik

•

Relevante beretninger og notater fra Rigsrevisionen i perioden 1998-2021.

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

| Metodisk tilgang

Revisionskriterier

Undersøgelsen tager afsæt i principperne for god økonomistyring i staten, som frem-

går af Finansministeriets budgetvejledning og Økonomistyrelsens vejledninger om

økonomistyring.

Af budgetvejledningen fremgår det bl.a., at økonomistyring inden for de givne udgifts-

mæssige og bevillingsmæssige rammer skal sikre sammenhæng og gennemsigthed i

økonomistyringen. Det gælder styringen af faglige og økonomiske mål samt styringen

af aktiviteter og resurser. Økonomistyrelsens vejledninger uddyber, hvad dette inde-

bærer.

Økonomistyring forstås i undersøgelsen som styringen af sammenhængen mellem

forbruget af resurser og faglig fremdrift i opgaveløsningen. Vi lægger således til grund,

at Forsvarsministeriet

–

ud over at leve op til basale krav i forhold til bevillingsstyring

og regnskabsaflæggelse

–

også har ansvaret for at gennemføre økonomistyring på mi-

nisterområdet inden for de givne udgiftsmæssige og bevillingsmæssige rammer og på

en måde, som sikrer sammenhæng og gennemsigtighed i styringen. Det stiller krav til,

at der er gennemsigtighed i styringen vedrørende sammenhængen mellem bevillinger,

forbrug af resurser og faglig fremdrift i opgaveløsningen i forhold til at nå fastsatte mål.

Vi lægger også til grund, at Forsvarsministeriets økonomistyring generelt sikrer, at mi-

nisteriets bevillinger disponeres med henblik på at opnå det formål, som bevillingerne

er givet til, og at der ved disponeringen vises skyldige økonomiske hensyn.

Med gennemsigtighed i økonomistyringen forstår vi, at Folketinget og Forsvarsmini-

steriets ledelse kan træffe prioriteringer på et oplyst grundlag om sammenhængen

mellem mål, opgaver og økonomi.

Vi lægger desuden til grund, at Forsvarsministeriets departement har ansvaret for den

overordnede styring af ministerområdet og dermed ansvaret for at tilrettelægge en

hensigtsmæssig overordnet ramme, der understøtter gennemsigtighed i økonomisty-

ringen.

I kapitel 2 er der 3 afsnit. I

afsnit 2.1

redegør vi for bevillingsreglerne på Forsvarsmini-

steriets område sammenlignet med andre ministerier. I

afsnit 2.2

undersøger vi For-

svarsministeriets anvendelse af forligsmidlerne i forbindelse med implementeringen

af forsvarsforliget 2018-2023. I

afsnit 2.3

redegør vi for Forsvarsministeriets vurderin-

ger af konsekvenserne af forsinkelser i materielinvesteringer.

Afgrænsning

Undersøgelsen omhandler perioden februar 2018 - september 2022 og dermed en

stor del af implementeringsperioden for initiativerne i forsvarsforliget 2018-2023. Fo-

kus i undersøgelsen er på økonomistyringen af forligsinitiativerne, men undersøgelsen

berører også den generelle overordnede økonomistyring på forsvarsområdet, der dan-

ner rammen for styringen af forligsmidlerne.

Vi har i undersøgelsen fokus på departementets rolle i forhold til at understøtte gen-

nemsigtighed i og et samlet overblik over økonomistyringen af forligsmidlerne.

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

Ordliste.. Ordliste

Metodisk tilgang |

Vi afgrænser os således fra at undersøge økonomistyringen decentralt hos Forsvars-

ministeriets styrelser og myndigheder og styringen på tværs af styrelser og myndighe-

der. Undersøgelsen har fokus på ministeriets overordnede økonomistyring i forhold til

at sikre et samlet overblik og kunne give gennemsigtighed i økonomisk og faglig frem-

drift i implementeringen af forsvarsforliget.

Vi har afgrænset undersøgelsen til at omhandle styringen af forligsmidlerne, som er

indeholdt i forsvarsforliget 2018-2023. Vi undersøger dermed ikke økonomistyringen

af implementeringen af kampflyaftalen og gennemførelsen af initiativerne i tillægsaf-

talen vedrørende en Arktis-kapacitetspakke. Forligsmidlerne vedrørende Arktis-ka-

pacitetspakken er givet på finansloven for 2020 som et bevillingsløft i 2023, og For-

svarsministeriet forventer først at udmønte midlerne

–

primært til materielinvesterin-

ger

–

i ministeriets økonomiske rammer fra 2023. Derfor har vi ikke kunnet undersø-

ge økonomistyringen af disse forligsmidler.

I Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne om tilrettelæggelsen af undersøgelsen op-

lyste vi i august 2022, at vi i tillæg til besvarelsen af Statsrevisorernes spørgsmål ville

undersøge, på hvilket grundlag Forsvarsministeriet i 2021 opgjorde et merbevillings-

behov vedrørende driften af materiel og it i 2022 og 2023. Dette er ikke medtaget i

undersøgelsen, fordi ministeriet først i slutningen af november 2022 efter flere fore-

spørgsler har fremsendt dokumentation, der kan belyse sagen. På grund af den sene

fremsendelse har det ikke været muligt for os at gennemgå det omfattende materiale.

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision.

Standarderne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisio-

nen, for at der er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grund-

læggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI

100-999).

Statsrevisorerne beretning SB10/2022 - Bilag 1: Beretning om Forsvarsministeriets økonomistyring af forligsmidler i perioden 2018-2023

| Ordliste

Bilag 3. Ordliste

Bevilling

En bemyndigelse til en minister til i finansåret at afholde udgifter til et angivet formål eller modtage

indtægter af en angivet art.

Reformen indebar, at der blev indført omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper i sta-

ten, herunder omkostningsregnskaber fra 2005 og omkostningsbaserede bevillinger fra 2007.

Finansministeriets budgetvejledning fastsætter de generelle bevillingsregler for statsadministratio-

nen. På finansloven kan der være vedtaget specifikke særregler, som giver afvigelser fra budgetvej-

ledningens generelle bevillingsregler.

Budgetvejledningen er udarbejdet af Finansministeriet og indeholder de generelle regler for stats-

administrationens disponering over de bevillinger, der er givet på de årlige bevillingslove.

Den samlede bevillingslov for finansåret, som består af et finanslovsforslag, der er behandlet inden

finansårets begyndelse, og en tillægsbevillingslov, der indeholder ændringer af bevillinger for finans-

året efter finanslovens vedtagelse.

En flerårig disposition indebærer, at der indgås forpligtelser eller skabes fordringer (krav) med ud-

gifts- eller indtægtsvirkning i et senere finansår.

De økonomiske resurser, som er tilført Forsvarsministeriet på baggrund af et politisk forlig, der er

indgået mellem flere partier. Midlerne er efter forligsindgåelse bevilget af Folketinget på finansloven.

Politisk aftale, som anviser mål og rammer for udviklingen af Forsvaret i den periode, som aftalen

dækker. Forsvarsforliget er således med til at styre udviklingen af det danske forsvar i en årr ække. I

forliget opstiller forligskredsen både en overordnet retning for Forsvaret og mere konkrete forvent-

ninger til Forsvarets udvikling, fx anskaffelse af specifikke kapaciteter.

I september 2022 foretog Forsvarsministeriet et såkaldt kasseeftersyn. Kasseeftersynet er del 1 i

et kritisk eftersyn af Forsvaret for at identificere de største udfordringer på Forsvarsministeriets om-

råde, som skal løses i det kommende forsvarsforlig.

Et internt, overordnet budget for en styrelses driftsudgifter eller anlægsudgifter i finansåret. De sam-

lede økonomiske rammer må ikke være større end den samlede finanslovsbevilling.

Økonomistyring omfatter styringen af faglige og økonomiske mål og resultater samt styringen af ak-

tiviteter og resurser forbundet med opgaveløsningen. Økonomistyring omfatter også bevillingsstyring

samt finansiel styring og kontrol i forbindelse med regnskabsaflæggelsen.

Bevillings- og regnskabs-

reformen

Bevillingsregler

Budgetvejledning

Finanslov

Flerårig disposition

Forligsmidler

Forsvarsforlig

Kasseeftersyn

Økonomisk ramme

Økonomistyring