Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2021 nr. 8: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af forvaltningen af handicapområdet

Statsrevisorerne 2021
8
Offentligt

Juni 2021

Rigsrevisionens notat om

tilrettelæggelsen af en

større undersøgelse af

forvaltningen af

handicapområdet

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2021 nr. 8: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af forvaltningen af handicapområdet

Tilrettelæggelsesnotat til Statsrevisorerne

Tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af forvalt-

ningen af handicapområdet

1. juni 2021

RN 308/21

I. Indledning

1. Statsrevisorerne anmodede på deres møde den 16. april 2021 om en undersøgelse

af forvaltningen af handicapområdet, jf. rigsrevisorlovens § 8, stk. 1. Dette notat beskri-

ver, hvordan en eventuel større undersøgelse vil kunne tilrettelægges.

Undersøgelsen kan gennemføres, så Rigsrevisionen kan afgive en beretning til Stats-

revisorerne i foråret 2022.

II. Baggrund

2. Det fremgår af Statsrevisorernes anmodning, at det sociale område, herunder han-

dicapområdet, med kommunalreformen den 1. januar 2007 blev udlagt fra de davæ-

rende 14 amter til Danmarks 98 kommuner. Et borgerforslag om at flytte handicapom-

rådet væk fra kommunerne har opnået det antal støttetilkendegivelser fra borgere,

som kræves for at få forslaget fremsat og behandlet som beslutningsforslag i Folke-

tinget. Forslag til folketingsbeslutning (B 139) om at flytte handicapområdet væk fra

kommunerne er planlagt 1. behandlet af Folketinget den 4. maj 2021. Baggrunden for

forslaget er bl.a. kritik af uensartethed og fejl i kommunernes afgørelser om hjælp og

støtte til mennesker med handicap og psykisk sårbarhed og et ønske om at flytte om-

rådet til regionerne eller staten.

3. Statsrevisorerne stiller følgende spørgsmål:

Er kommunernes forvaltning af handicapområdet tilfredsstillende og overholder

forvaltningen gældende love og regler på området, herunder FN’s konvention om

rettigheder for personer med handicap? Får borgere med fysisk eller psykisk han-

dicap de ydelser, som de er berettigede til?

•

Hvordan har Social- og Ældreministeriet fulgt op på, hvilke resultater/forbedringer

der er opnået på handicapområdet siden 2007?

•

Har Social- og Ældreministeriets tilsyn med området været tilfredsstillende, her-

under Socialstyrelsens auditfunktions tilsyn med de 5 kommunale socialtilsyn?

Har tilsynet omfattet vurdering af og kontrol med kvaliteten af ydelser til de han-

dicappede?

•

Hvilken udvikling har der været siden 2007 i antallet af klager over kommunernes

forvaltning af handicapområdet til Ankestyrelsen, og hvor mange klagere får med-

hold?

•

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2021 nr. 8: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af forvaltningen af handicapområdet

Handicapkonventionens

definition af handicap

Personer med handicap om-

fatter personer, der har en

langvarig fysisk, psykisk, in-

tellektuel eller sensorisk funk-

tionsnedsættelse, som i sam-

spil med forskellige barrierer

kan hindre dem i fuldt og ef-

fektivt at deltage i samfunds-

livet på lige fod med andre.

Serviceloven

4. Det fremgår af anmodningen, at Statsrevisorerne er opmærksomme på, at Rigsre-

visionens begrænsede adgang til de kommunale regnskaber, jf. rigsrevisorlovens § 5,

kan nødvendiggøre afgrænsning af undersøgelsens omfang. Rigsrevisorloven giver

alene Rigsrevisionen adgang til efter anmodning at gennemgå den del af de kommu-

nale regnskaber, som vedrører virksomhed, for hvilken der skal ske afregning over

for staten. Finansieringen af handicapområdet er sammensat, så noget finansieres

via øremærkede midler afsat på finansloven, mens andet finansieres af kommuner-

nes bloktilskud mv.

5. Børn og voksne med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne skal efter servicelo-

ven have mulighed for at få støtte gennem sociale indsatser og tilbud. Disse indsatser

skal bl.a. tilgodese de behov, der følger af en nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne,

og indsatserne gives også for at forbedre den enkeltes sociale og personlige funktion

og udviklingsmuligheder. Serviceloven indeholder bestemmelser om personlig hjælp,

omsorg og pleje, genoptræning, beskyttet beskæftigelse, samværs- og aktivitetstilbud,

botilbud mv. I denne undersøgelse vil vi fokusere på forvaltning af handicap inden for

serviceloven, da dette lovområde udgør en central del af handicapforvaltningen, og

da Social- og Ældreministeriet er ressortansvarlig for dette område.

6. Figur 1 viser organiseringen af forvaltningen af handicapområdet.

Serviceloven har bl.a. til for-

mål at tilgodese behov, der

følger af nedsat fysisk eller

psykisk funktionsevne eller

særlige sociale problemer.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2021 nr. 8: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af forvaltningen af handicapområdet

Figur 1

Organiseringen af forvaltningen af handicapområdet inden for serviceloven

SOCIAL- OG ÆLDRE-

MINISTERIETS

DEPARTEMENT

Det ansvarlige ministerium

for sociale indsatser.

Ansvarlig for serviceloven.

SOCIALSTYRELSEN

ANKESTYRELSEN

Tilvejebringer og formidler

socialfaglig viden og praksis.

Varetager auditfunktion

i forhold til de 5 socialtilsyn.

Afgør klagesager (retlig prøvelse).

Koordinerer praksis.

Laver undersøgelser.

Fører tilsyn med

kommunernes forvaltning.

KOMMUNERNE

Har det daglige ansvar.

Træffer afgørelser efter

serviceloven.

DE 5 SOCIALTILSYN

BORGER

Forankret i 5 kommuner.

Fører tilsyn med

kommunernes sociale tilbud.

Kilde:

Rigsrevisionen.

Det fremgår af figur 1, hvilke myndigheder der er involveret i forvaltningen af handicap-

området inden for serviceloven. I det følgende gennemgår vi de enkelte myndigheders

ansvar.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2021 nr. 8: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af forvaltningen af handicapområdet

7. Kommunerne har ansvaret for at tilbyde hjælp og støtte til den enkelte borger, og

kommunerne træffer afgørelse i sociale sager, herunder på handicapområdet. Det er

kommunerne, der vurderer, hvilket tilbud den enkelte skal modtage.

Sektoransvarsprincippet

Ifølge sektoransvarsprincip-

pet har alle offentlige myndig-

heder, der udbyder en ydelse

eller service, også ansvar for,

at den pågældende ydelse er

tilgængelig for borgere med

nedsat funktionsevne.

8. Social- og Ældreministeriet har det overordnede ressortansvar for socialområdet,

herunder handicapområdet, ligesom ministeriet er ansvarligt for serviceloven. Det føl-

ger af sektoransvarsprincippet, at andre ministerområder også har opgaver og ansvar

i forhold til indsatsen over for mennesker med handicap.

9. Socialstyrelsen under Social- og Ældreministeriet varetager opgaver vedrørende

udvikling, rådgivning og implementering for hele det sociale serviceområde, og styrel-

sen har et særligt ansvar for at bidrage til løsning af opgaver inden for bl.a. handicap-

området. Med lov om socialtilsyn blev der i 2014 etableret 5 kommunale socialtilsyn,

der har til opgave at godkende og føre et løbende driftsorienteret tilsyn med plejefa-

milier og tilbud på det sociale område i Danmark. Ansvaret for de kommunale social-

tilsyn ligger i 5 udpegede kommunalbestyrelser i Hjørring, Silkeborg, Faaborg-Midtfyn,

Holbæk og Frederiksberg kommuner. Socialstyrelsen varetager en auditfunktion i for-

hold til de kommunale socialtilsyn. Socialstyrelsen skal understøtte, at de 5 socialtil-

syn løser deres opgaver i overensstemmelse med lovens formål og intention. Social-

styrelsen følger, jf. lov om socialtilsyn, løbende praksis i de 5 kommunale socialtilsyn

og gennemfører faglige undersøgelser og understøtter udførelsen af godkendelses-

og tilsynsopgaven. Socialstyrelsen foretager bl.a. stikprøver af socialtilsynenes arbej-

de og sikrer, at ny viden anvendes i socialtilsynenes arbejde. Det fremgår dog af be-

mærkningerne til lov om socialtilsyn, at Socialstyrelsen ikke skal føre tilsyn med lov-

ligheden af socialtilsynets opgavevaretagelse. Hvis Socialstyrelsen bliver opmærk-

som på uhensigtsmæssigheder i socialtilsynenes udførelse af godkendelses- og til-

synsopgaven, kan styrelsen enten rette henvendelse til det pågældende socialtilsyn

eller til Social- og Ældreministeriet, der har det overordnede ressortansvar for områ-

det, eller underrette det kommunale tilsyn i Ankestyrelsen, der har kompetence til at

føre tilsyn med socialtilsynenes overholdelse af de regler, der særligt gælder for of-

fentlige myndigheder.

10. Ankestyrelsen er klageinstans for administrative afgørelser på socialområdet. Der

er tale om en retlig prøvelse af de kommunale afgørelser på handicapområdet. Anke-

styrelsen kan afvise, stadfæste, hjemvise, ophæve eller ændre en afgørelse, der er kla-

get over, herunder også afgørelser, der er truffet af socialtilsynet. Ankestyrelsen følger

løbende praksis i kommunerne og vejleder om praksis. Hertil kommer at, Social- og

Ældreministeriet kan anmode Ankestyrelsen om at gennemgå kommunalbestyrelser-

nes afgørelser. De kommuner, der deltager i en praksisundersøgelse, er forpligtede til

at forholde sig til, hvordan de kan forbedre deres praksis.

11. Social- og Ældreministeriet har siden 2017 offentliggjort udvalgte tal for resultater-

ne af Ankestyrelsens behandling af klagesager på socialområdet. Tabel 1 viser Anke-

styrelsens omgørelsesprocenter på udvalgte paragraffer på voksen- og børnehandi-

capområdet. En omgørelse betyder, at Ankestyrelsen har hjemvist, ophævet eller æn-

dret den afgørelse, der er klaget over.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2021 nr. 8: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af forvaltningen af handicapområdet

Tabel 1

Ankestyrelsens omgørelsesprocenter for udvalgte områder inden for

servicelovens handicapbestemmelser (procent af behandlede klage-

sager)

2016

Voksenhandicapområdet

Børnehandicapområdet

2017

2018

2019

51 %

Note: Social- og Ældreministeriet har ikke offentliggjort Danmarkskort for voksenhandicapområdet i 2016.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af tal fra Social- og Ældreministeriet.

Det fremgår af tabel 1, at Ankestyrelsen i 2019 omgjorde 46

af alle klagesager på de

udvalgte bestemmelser på voksenhandicapområdet og 51

af klagesager på børne-

handicapområdet. Tabellen viser også, at andelen af omgjorte afgørelser på voksen-

handicapområdet er steget fra 21

til 46

siden 2017. På børnehandicapområdet

har omgørelsesprocenten ligget mellem 46

og 52 % i alle 4 år.

Omgørelsesprocenten er udtryk for, hvor mange klagesager Ankestyrelsen omgør.

Omgørelsesprocenten viser omgørelserne som andel af antallet af sager, der klages

over, og ikke som andel af antallet af kommunale afgørelser. Omgørelsesprocenten

er derfor ikke nødvendigvis et direkte udtryk for kvaliteten af den kommunale sags-

behandling som helhed.

12. Rigsrevisionen har tidligere undersøgt dele af forvaltningen af handicapområdet

(beretning nr. 20/2011 om statens overførsler til kommuner og regioner i 2011 – mer-

udgiftsydelse og tabt arbejdsfortjeneste på det sociale område fra november 2012).

Beretningen handlede om revisionen af statens overførsler til kommuner og regioner

med særligt fokus på Social- og Ældreministeriets administration og kommunernes

hjemtagelse af refusion for merudgifter og tabt arbejdsfortjeneste til forældre med

handicappede børn efter servicelovens § 41 og §42.

I august 2020 har Rigsrevisionen fulgt op på sagen i et notat til Statsrevisorerne. Stats-

revisorerne fandt på baggrund af opfølgningen, at Social- og Indenrigsministeriets op-

følgning på beretningen har trukket i unødigt langdrag. Statsrevisorerne fandt det util-

fredsstillende, at Social- og Indenrigsministeriet har været for passive i forhold til at

opnå et lavere fejlniveau i den kommunale sagsbehandling af merudgifter og tabt ar-

bejdsfortjeneste for forældre med handicappede børn. Særligt i lyset af, at ministeriet

har kendt til problemerne med kommunernes sagsbehandling på området i mere end

10 år. Opfølgningen viste også, at Ankestyrelsen har igangsat flere initiativer for at un-

derstøtte den kommunale sagsbehandling, men at det endnu er for tidligt at vurdere,

om de har en effekt. Det fremgår af notatet, at Rigsrevisionen fortsat vil følge udviklin-

gen og orientere Statsrevisorerne om udviklingen i fejlniveauet i kommunernes admi-

nistration af sager om merudgiftsydelse og tabt arbejdsfortjeneste. Rigsrevisionen vil

behandle de åbentstående forhold fra beretningen i forbindelse med behandling af

denne statsrevisoranmodning.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2021 nr. 8: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af forvaltningen af handicapområdet

III. Tilrettelæggelsen af undersøgelsen

13. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Social- og Ældreministeriet har

understøttet, at kommunerne foretager en tilfredsstillende forvaltning af handicap-

området. Vi forventer at opdele undersøgelsen i 2 dele:

•

Opfylder den kommunale forvaltning servicelovens bestemmelser på handicap-

området?

•

Er Social- og Ældreministeriet tilsyn med og opfølgning på kommunernes forvalt-

ning af handicapområdet tilfredsstillende?

I undersøgelsens første del behandler vi 1. og 4. punkt i Statsrevisorernes anmodning,

og i anden del anmodningens punkt 2 og 3.

14. I undersøgelsens

første del

undersøger vi kommunernes opfyldelse af de fastsatte

love og regler for social støtte på handicapområdet. Vi vil se på, om borgere med han-

dicap modtager de ydelser efter serviceloven, som de er berettigede til. Den kommu-

nale indsats på socialområdet, som tilbydes til borgere med handicap, er primært re-

guleret i lov om social service (serviceloven). Undersøgelsen tager udgangspunkt i

kommunernes ansvar for levering af sociale serviceydelser til de enkelte borgere.

Rigsrevisorlovens § 5

Rigsrevisor skal efter anmod-

ning have adgang til at gen-

nemgå den del af de kommu-

nale regnskaber, som vedrø-

rer virksomhed, for hvilken der

skal ske afregning over for sta-

ten.

15. Det er som udgangspunkt opholdskommunen, der afholder den fulde udgift til til-

buddene, men for bestemte typer af enkeltsager er der dog en vis statsrefusion. For

disse ordninger har Rigsrevisionen fuld revisionsadgang, jf. rigsrevisorlovens § 5, her-

under adgang til sager behandlet i kommunerne. I denne del af undersøgelsen vil vi

undersøge 3 væsentlige ordninger, hvor der sker afregning over for staten:

•

hjælp efter § 41 til dækning af nødvendige merudgifter ved forsørgelse i hjemmet

af barn under 18 år med betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktions-

evne mv. (186,2 mio. kr. i 2020)

•

hjælp efter § 42 til dækning af tabt arbejdsfortjeneste til personer, der i hjemmet

forsørger et barn under 18 år med betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk

funktionsevne mv. (735,7 mio. kr. i 2020)

•

hjælp efter § 100 til dækning af nødvendige merudgifter til den daglige livsførelse

til personer med varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne (70,6 mio. kr. i

2020).

Vi forventer at kunne vurdere, i hvilket omfang kommunerne har forvaltet ordningerne

i overensstemmelse med de gældende regler, herunder udpege særlige problemom-

råder og karakteren af de konstaterede regelbrud – bl.a. på baggrund af gennemgang

af sager med statsrefusion fra udvalgte kommuner.

16. Rigsrevisionen har ikke direkte adgang til de øvrige områder inden for den kommu-

nale handicapforvaltning. Vi forventer dog, at undersøgelsen via bl.a. data og analyser

fra Ankestyrelsen, Socialstyrelsen og kommunerne kan belyse kvaliteten af den kom-

munale forvaltning af de øvrige sociale indsatser på handicapområdet, herunder om-

fanget og karakteren af fejl og mangler i kommunernes afgørelser. Social- og Ældre-

ministeriet har oplyst, at Ankestyrelsen ikke har data, som kan belyse, hvor mange af-

gørelser kommunerne træffer, og dermed heller ikke, hvor stor en andel af kommuner-

nes afgørelser der bliver påklaget til Ankestyrelsen.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2021 nr. 8: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af forvaltningen af handicapområdet

17. I undersøgelsens

anden del

undersøger vi Social- og Ældreministeriets tilsyn og

opfølgning med kommunernes forvaltning af reglerne om social støtte på handicap-

området.

For at vurdere, om Social- og Ældreministeriets tilsyn og opfølgning med kommuner-

nes forvaltning af handicapområdet er tilfredsstillende, vil vi undersøge, om ministeriet

har undersøgt virkningen af de ændringer, der blev foretaget i forvaltningen af handi-

capområdet i forbindelse med kommunalreformen i 2007, og om ministeriet har fulgt

op på resultatet af disse undersøgelser.

I denne del af undersøgelsen vil vi vurdere Social- og Ældreministeriets regeludste-

delse og vejledning af kommunerne. Vi vil vurdere Socialstyrelsens auditfunktions

opgavevaretagelse med at følge praksis og understøtte de kommunale socialtilsyn.

Vi vil endvidere undersøge, hvorledes ministeriet reagerer og følger op på konkrete

informationer fra Ankestyrelsen om regelbrud og mangler i den kommunale forvalt-

ning af reglerne om social støtte på handicapområdet.

18. Fælles for både undersøgelsens

første

anden del

gælder, at vi vil dække perio-

den fra 2007 til 2021, hvor det er relevant. Vi skal dog samtidig gøre opmærksom på,

at det for en række områder ikke vil være muligt at finde valide og sammenhængende

data for hele perioden. På grund af sektoransvarsprincippet har en række ministerier

inden for deres respektive ressortområder ansvar og opgaver i relation til handicap-

området. I denne undersøgelse vil vi behandle Social- og Ældreministeriet og kommu-

nernes forvaltning af serviceloven. Kommunerne har således også ansvar for indsat-

sen over for borgere med handicap på andre ressortområder, fx i forhold til beskæfti-

gelse, uddannelse og sundhed, som vi ikke behandler i denne undersøgelse.

Social- og Ældreministeriet har oplyst, at Danmark ratificerede handicapkonventionen

i juli 2009. Forud for ratifikationen blev det vurderet, at ratifikationen af handicapkon-

ventionen ikke krævede en ændring af dansk lovgivning. Der blev således konstateret

normharmoni

mellem handicapkonventionens krav til staten og dansk lovgivning. Vi

forventer derfor ikke særskilt at vurdere, om forvaltningen lever op til FN’s konvention

om rettigheder for personer med handicap, da et brud på handicapkonventionen og-

så vil være et brud på de danske regler på området.

19. Rigsrevisionen skal for god ordens skyld understrege, at der undervejs vil kunne

ske ændringer i forhold til det skitserede oplæg.

Lone Strøm