Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2021 nr. 3: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af kontrollen med rettigheder til og beskatning af olie- og gasindvinding i den danske del af Nordsøen.pdf

Statsrevisorerne 2021
3
Offentligt

Februar 2021

Rigsrevisionens notat om

tilrettelæggelsen af en

større undersøgelse af

kontrollen med rettigheder

til og beskatning af olie- og

gasindvinding i den danske

del af Nordsøen

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2021 nr. 3: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af kontrollen med rettigheder til og beskatning af olie- og gasindvinding i den danske del af Nordsøen.pdf

Tilrettelæggelsesnotat til Statsrevisorerne

Tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af kontrollen

med rettigheder til og beskatning af olie- og gasindvin-

ding i den danske del af Nordsøen

1. februar 2021

RN 702/21

I. Indledning

1. Statsrevisorerne anmodede på deres møde den 17. december 2020 om en under-

søgelse af myndighedernes afgivelse af rettigheder til den danske undergrund i Nord-

søen, jf. rigsrevisorlovens § 8, stk. 1. Dette notat beskriver, hvordan en eventuel større

undersøgelse vil kunne tilrettelægges.

Undersøgelsen kan gennemføres, så Rigsrevisionen kan afgive en beretning til Stats-

revisorerne i efteråret 2021.

II. Baggrund

2. Statsrevisorerne lægger til grund for anmodningen, at Finansministeriet i Økono-

misk Redegørelse fra august 2020 skønner, at nordsøindtægterne vil være minimale

i 2020 og 2021 og dermed udgøre 0 % af BNP. Statsrevisorerne bemærker, at faldet

kan henføres til en lav forventet oliepris og et betydeligt lavere produktionsomfang i

Nordsøen i de kommende år, men at faldet også kan skyldes skatteregler og myndig-

hedsafgørelser.

Statsrevisorerne har på den baggrund anmodet Rigsrevisionen om at undersøge, om

myndighederne i tilstrækkelig grad har forvaltet danske olie- og gasrettigheder i Nord-

søen i overensstemmelse med gældende lovgivning om anvendelsen af Danmarks un-

dergrund.

3. Statsrevisorerne stillede følgende overordnede spørgsmål:

•

Har Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet ført et tilfredsstillende tilsyn med ret-

tighedshaveres overholdelse af regler om anvendelsen af Danmarks undergrund?

•

Her tænkes særligt på ministeriets vurderinger af, om den fornødne tekniske

og finansielle kapacitet er til stede hos rettighedshaver, når en tilladelse gives,

og når operatører udpeges.

Har Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet tildelt rettighedshavere tilladelser til

Nordsøen i henhold til gældende regler og beslutningsprocesser?

•

Hvad var Energistyrelsens juridiske grundlag for at godkende Noreco Oil Den-

mark A/S’ køb af Shells andel af de danske oliefelter i Nordsøen, og hvordan var

beslutningsprocessen for godkendelsen?

•

Hvad var det juridiske grundlag for Klima-, Energi- Forsyningsministeriets og

Energistyrelsens afgørelse om at fastholde kompensationsbestemmelsen i for-

bindelse med A.P. Møller – Mærsk A/S’ salg af sine andele af olierettighederne

i Nordsøen til Total S.A, og hvilke skattemæssige konsekvenser har afgørelsen

haft?

Hvordan har myndighederne forvaltet beskatningen af olieindtægterne fra Nord-

søen i forhold til de gældende regler?

•

III. Reguleringen af den danske undergrund i Nordsøen

Dansk Undergrunds

Consortium (DUC)

Status på den danske olie- og gasindvinding i Nordsøen

DUC består af de 4 selskaber,

som har rettigheder i den ene-

retsbevilling til efterforskning

og indvinding af olie i Nordsø-

en, som staten indgik aftale

med A.P. Møller – Mærsk om

første gang tilbage i 1962. De

4 selskaber (og deres ejeran-

dele) i DUC er:

•

Noreco Oil Denmark A/S

4. I 1962 indgik den danske stat en aftale med A.P. Møller – Mærsk, som gav dem ene-

ret til i 50 år at efterforske og indvinde kulbrinter i Nordsøen. Samme år blev Dansk

Undergrunds Consortium (DUC) oprettet, så olieselskaberne Shell og Gulf kunne as-

sistere A.P. Møller – Mærsk med at udnytte eneretsbevillingen. Siden etablerede DUC

en række yderligere olie- og gasfelter og har i dag 16 producerende felter i Nordsøen.

I 2003 indgik staten en aftale med A.P. Møller – Mærsk om at forlænge eneretsbevil-

lingen til 2042.

Ud over eneretsbevillingen er der 16 aktive tilladelser til at efterforske og indvinde kul-

brinter i den danske del af Nordsøen, som primært er tildelt via udbudsrunder. Der har

siden 1962 været gennemført 7 udbudsrunder, og i dag er der 21 producerende felter

fordelt på 16 felter, som primært producerer olie, og 5 felter, som primært producerer

gas. Statens samlede indtægter i perioden 1972-2019 fra aktiviteterne i Nordsøen be-

løber sig foreløbigt til ca. 541 mia. kr.

(36,8 %)

•

Total E&P Danmark A/S

(31,2 %)

•

Nordsøfonden (20 %)

•

Total Denmark ASW (12 %).

5. I december 2020 blev der indgået en ny politisk aftale om den fremtidige olie- og

gasindvinding i Nordsøen. Med aftalen blev det besluttet, at muligheden for nye ud-

budsrunder fjernes fra undergrundsloven, og at den igangsatte 8. udbudsrunde afly-

ses. Aftalen indebærer dog, at der fortsat kan meddeles tilladelser til ny efterforsk-

ning, idet der frem til 2050 fortsat kan igangsættes minirunder og gives tilladelser via

naboblokproceduren. Gennem tiden og senest i 2012 er der blevet tildelt 4 licenser

via 3 danske minirunder.

Reguleringen af statens indtægter fra olie- og gasindvinding i Nordsøen

Minirunde

6. Statens indtægter fra olie- og gasindvinding i Nordsøen består i dag af 3 hovedkil-

der: 1) den almindelige selskabsskat for de selskaber, som opererer Nordsøen, 2) en

særlig kulbrinteskat på overskud ved indvinding af kulbrinter og 3) den statslige ejer-

andel i de udstedte licenser i Nordsøen, som varetages af statens olie- og gasselskab

Nordsøfonden.

7. I forbindelse med at staten i 2003 indgik en aftale med A.P. Møller – Mærsk om at

forlænge DUC’s eneretsbevilling frem til 2042, vedtog Folketinget en ny beskatnings-

model for DUC og de selskaber, som ville få tilladelse til at indvinde olie og gas fra og

med den 1. januar 2004. Formålet med beskatningsmodellen var at øge statens ind-

tægter fra kulbrinteindvindingen. Modellen indebar bl.a. en ny kulbrinteskattesats og

et lavere fradrag for investeringer. Staten fik samtidig en overskudsandel på 20 % af

overskuddet i DUC (hvilket i 2012 blev erstattet af en ejerandel på 20 % af rettigheder-

ne i DUC). Beregninger fra Skatteministeriet i 2013 viser, at statens andel af det skat-

temæssige overskud – dvs. uden indtægterne fra overskudsdeling/statsdeltagelse –

steg fra 40 % til 61 % som følge af de ændrede kulbrinteskatteregler. På baggrund af

et serviceeftersyn af kulbrintebeskatningen i 2013 harmoniserede Folketinget efter-

følgende beskatningsreglerne, så alle selskaber med aktiviteter i Nordsøen fra og med

2014 blev beskattet efter den nye model.

8. Af forarbejderne til den fremsatte lov fra 2003 fremgår det, at statens aftale med

A.P. Møller – Mærsk indeholder en kompensationsbestemmelse. Kompensationsbe-

stemmelsen betyder, at selskaberne i DUC i visse omstændigheder skal kompense-

res ved fremtidige ændringer i beskatningen af olie- og gasindvindingen i Nordsøen,

hvis selskaberne stilles dårligere som følge af ændringerne. Kompensationsbestem-

melsen skulle skabe sikkerhed om de økonomiske rammevilkår. Den skulle ligeledes

fastholde selskabernes investeringsvilje, så indtægtsgrundlaget i videst muligt omfang

kunne opretholdes i hele rettighedsperioden. Kompensationsbestemmelsen gælder

alene for selskaberne i DUC, hvorfor ingen af de andre selskaber har ret til kompensa-

tion ved senere ændringer.

I undergrundsloven er der mu-

lighed for, at staten kan igang-

sætte en minirunde, fx på bag-

grund af en uopfordret ansøg-

ning. Vælger klima-, energi- og

forsyningsministeren at be-

handle ansøgningen, skal be-

slutningen offentliggøres, så

andre interesserede får mulig-

hed for at ansøge i det pågæl-

dende område.

Naboblokproceduren

I undergrundsloven er der mu-

lighed for, at klima-, energi- og

forsyningsministeren kan med-

dele tilladelse til et område til

indehavere af tilladelser til et

tilstødende område, når sær-

lige geologiske eller produk-

tionsmæssige forhold er til

stede. Derved kan rettigheds-

haver(e) til en eksisterende til-

ladelse få mulighed for at søge

om en ny tilladelse i et tilstø-

dende område.

Udbytte fra Nordsøfon-

den de seneste 3 år

Nordsøfonden udbetalte 400

mio. kr. i udbytte til staten i

2019. I 2017 og 2018 udbetalte

fonden henholdsvis 600 mio.

kr. og 1 mia. kr. i udbytte til sta-

ten.

9. I 2017 lempede Folketinget kulbrintebeskatningen ved bl.a. at give kulbrinteprodu-

centerne i Nordsøen højere fradrag for visse investeringer og højere satser for afskriv-

ning i perioden 2017-2025. Hensigten med dette ”investeringsvindue” var ifølge den

politiske aftale bag lovændringen (Nordsøaftalen) at få selskaberne til at investere i

deres anlæg i Nordsøen og dermed skabe større sikkerhed for, at de resterende resur-

ser i Nordsøen blev hentet op. Den politiske aftale refererer i den forbindelse til DUC’s

anlæg i Tyra-feltet, som stod for 90 % af den danske produktion af gas, men som ikke

kunne fortsætte produktionen uden omfattende renoveringer. Forud for lempelserne

i kulbrintebeskatningen indgik regeringen en aftale med DUC om, at DUC under de

lempede vilkår ville gennemføre en fuld genopbygning af Tyra-feltets anlæg. Af afta-

len fremgår det bl.a., at renoveringen af anlæggene i Tyra-feltet skal være gennemført,

så produktionen derfra kan genoptages med udgangen af 2022.

I et svar til Folketingets Finansudvalg opgjorde Finansministeriet i 2017 de forventede

årlige provenumæssige konsekvenser af Nordsøaftalen for perioden 2017-2042. Mi-

nisteriets prognose viste et fald i statens indtægter fra Nordsøen til et niveau tæt på

0 kr. i perioden 2020-2022. En af årsagerne til faldet i statens indtægter fra Nordsøen

er fx renovering af Tyra-feltet, som har sat produktionen på pause. Prognosen viste

dog også, at statens indtægter samlet set ville overstige 250 mia. kr. i den efterfølgen-

de periode frem til 2042. Finansministeriet redegør derudover løbende for de kortsig-

tede forventninger til statens indtægter fra Nordsøen i ministeriets økonomiske rede-

gørelser. Forventningerne for 2020-2022 i Finansministeriets seneste økonomiske re-

degørelse viser det samme billede, som ministeriets prognose fra 2017.

Myndighedernes opgaver

10. Udnyttelsen af Danmarks undergrund reguleres i lov om anvendelse af Danmarks

undergrund – også kaldet undergrundsloven. Undergrundsloven indeholder bestem-

melser om meddelelse af tilladelser til efterforskning og indvinding af olie og gas i

Nordsøen og tilsynet hermed. Undergrundsloven sætter derfor rammerne for både til-

deling af tilladelser og tilsynet med de efterfølgende efterforsknings- og indvindings-

aktiviteter.

Teknisk kapacitet

Teknisk kapacitet kan fx væ-

re, at rettighedshaveren af-

sætter kompetencer til at va-

retage sine forpligtelser så-

som bemanding.

Finansiel kapacitet

Finansiel kapacitet kan fx væ-

re, at rettighedshaveren er lik-

vid, så de nødvendige aktivite-

ter kan gennemføres.

11. Tildeling af tilladelser og godkendelse af nye aktiviteter i Nordsøen og tilsynet her-

med forvaltes i Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet. Klima-, energi- og forsynings-

ministeren skal bl.a. give tilladelse, hvis der skal foretages efterforskning og indvinding

af råstoffer, og godkende overdragelser. Tilladelserne behandles og gives på grund-

lag af selskabernes tekniske og finansielle kapacitet. Derudover er måden, selskaber-

ne vil udføre efterforskningen og foretage indvindingen på, også afgørende for, om

selskaberne opnår en tilladelse. De specifikke vilkår for efterforskning og produktion

er fastlagt i de enkelte tilladelser, som staten har tildelt selskaberne, og i Energistyrel-

sens løbende godkendelser af aktiviteter.

12. Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet fører tilsyn med, at bestemmelserne i un-

dergrundsloven overholdes. Det betyder, at ministeriet bl.a. skal føre tilsyn med efter-

forskning, produktion og godkendelser af nye aktiviteter, fx udbygning af felter og ud-

førelse af boringer. Derudover skal rettighedshaverne løbende sikre, at operatørerne

lever op til kravene i tilladelsen.

13. Ansættelsen og opkrævningen af skatter fra aktiviteterne i Nordsøen er reguleret

i henholdsvis kulbrinteskatteloven og kulbrinteopkrævningsloven, og kontrollen her-

med hører under Skatteministeriet. Undergrundsloven omfatter ikke skattemæssige

forhold, hvorfor disse ikke indgår i Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets sagsbe-

handling på området.

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet og Skatteministeriet har dog et samarbejde i

forhold til deres myndighedsforvaltning af olie- og gasrettighederne i Nordsøen. Fx ud-

veksler ministerierne oplysninger om, hvor meget olie og gas der forventes indvundet

i Nordsøen til brug for Skatteministeriets prognoser for statens skatteindtægter.

Operatører i Nordsøen

Operatører er selskaber, der

står for de daglige operationer

vedrørende produktion af olie

og gas i Nordsøen.

IV. Tilrettelæggelsen af undersøgelsen

14. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Klima-, Energi- og Forsyningsmini-

steriet og Skatteministeriet har forvaltet tildelingen, anvendelsen og beskatningen af

olie- og gasrettighederne i Nordsøen tilfredsstillende.

15. I den første del af undersøgelsen vil vi undersøge, om Klima-, Energi- og Forsynings-

ministeriet har givet tilladelser til efterforskning og indvinding af råstoffer samt god-

kendt overdragelse af tilladelser på et dækkende grundlag og i henhold til gældende

regler. Herunder vil vi bl.a. undersøge ministeriets vurderinger af, om den fornødne tek-

niske og finansielle kapacitet er til stede hos rettighedsindehaverne, når tilladelser gi-

ves. I den forbindelse vil vi derudover undersøge Statsrevisorernes specifikke spørgs-

mål til de 2 konkrete rettighedsoverdragelser, som er nævnt i anmodningen.

16. I den anden del af undersøgelsen vil vi undersøge, om Klima-, Energi- og Forsy-

ningsministeriet har ført et tilstrækkeligt tilsyn med, at rettighedshavere overholder de

fastsatte regler og vilkår i undergrundsloven, herunder rettighedshaveres eget tilsyn

med operatørerne.

17. I den tredje del af undersøgelsen vil vi undersøge, om Skatteministeriet har ført en

tilfredsstillende kontrol med skatteindtægter fra olie- og gasindvindingen i Nordsøen,

herunder at ministeriet har forvaltet i overensstemmelser med loven.

Afgræsning

18. Undersøgelsen vil omhandle ministeriernes forvaltning fra 2015 og frem. Ved at

inddrage sagsmateriale fra en årrække får vi indblik i tildelingen af en række tilladel-

ser, og hvordan tilsynet med anvendelsen af tilladelser og kontrollen med kulbrinte-

skatteopkrævningen er udført over tid. Det kan blive relevant at undersøge forhold,

der går endnu længere tilbage.

19. I det omfang vi finder det relevant, kan vi indhente materiale fra Nordsøfonden,

hvor vi har revisionsadgang. Rigsrevisionen har ikke revisionsadgang til de øvrige kul-

brinteproducerende selskaber i Nordsøen. Undersøgelsen baserer sig derfor på op-

lysninger og materiale fra Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet og Skatteministe-

riet.

Derudover vil undersøgelsen afgrænse sig fra at inddrage øvrige myndighedsopgaver,

som er forbundet med aktiviteterne i Nordsøen, fx Miljøministeriets tilsyn med over-

holdelsen af bekendtgørelsen om beredskab ved forurening af havet fra olie- og gas-

anlæg, rørledninger og andre platforme og Beskæftigelsesministeriets tilsyn med ar-

bejdsmiljøet på boreplatformene.

20. Rigsrevisionen skal for god ordens skyld understrege, at der undervejs vil kunne

ske ændringer i forhold til det skitserede oplæg.

Lone Strøm