Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2021 nr. 11: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af Danmarks Nationalbanks udstedelse af en 30-årig statsobligation i 2008

Statsrevisorerne 2021
11
Offentligt

Oktober 2021

Rigsrevisionens notat om

tilrettelæggelsen af en

større undersøgelse af

Danmarks Nationalbanks

udstedelse af en 30-årig

statsobligation i 2008

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2021 nr. 11: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af Danmarks Nationalbanks udstedelse af en 30-årig statsobligation i 2008

Tilrettelæggelsesnotat til Statsrevisorerne

Tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af Danmarks

Nationalbanks udstedelse af en 30-årig statsobligation i

2008

6. oktober 2021

RN 1109/21

I. Indledning

1. Statsrevisorerne anmodede på deres møde den 25. august 2021 om en undersø-

gelse af Danmarks Nationalbanks udstedelse af en 30-årig statsobligation i 2008, jf.

rigsrevisorlovens § 8, stk. 1. Dette notat beskriver, hvordan en eventuel større under-

søgelse vil kunne tilrettelægges.

Undersøgelsen kan gennemføres, så Rigsrevisionen kan afgive en beretning til Stats-

revisorerne senest i 3. kvartal 2022.

II. Baggrund

2. Det fremgår af Statsrevisorernes anmodning, at Nationalbanken i 2008 udstedte

et 30-årigt statsobligationslån, og at Nationalbankens begrundelse

–

jf. Danmarks Na-

tionalbanks notat af 5. november 2008 om beslutning om åbning af en 30-årig dansk

statsobligation

–

var:

”For

at forbedre den danske pensionssektors mulighed for risikoafdækning er det be-

sluttet at åbne en 30-årig dansk statsobligation. Pensionssektoren kan benytte et

langt statspapir som alternativ til afdækning af risiko ved hjælp af lange europæiske

statspapirer eller forskellige typer afledte instrumenter, primært i euro. 11. november

2008 åbnes 4,5 pct. stående lån 2039 med termin 15. november. Statsobligationen

forfalder den 15. november 2039”.

Statsrevisorerne henviser endvidere til, at Finansministeriet på Folketingets Finans-

udvalgs spørgsmål om, hvilken korrespondance der har været mellem Finansministe-

riet og Nationalbanken, bl.a. har svaret, at ministeriet i sit journalsystem kun har kun-

net fremfinde ovennævnte beslutning fremsendt af Nationalbanken og underskrevet

af Finansministeriet, og at ministeriet ikke ses at være i besiddelse af yderligere doku-

menter. Dette fremgår af finansministerens svar af 24. februar 2021 på Finansudval-

gets spørgsmål nr. 139 (Alm. del) af 4. februar 2021.

3. Statsrevisorerne anmoder Rigsrevisionen om:

•

at undersøge beslutningsgrundlaget for optagelse af lånet, herunder om beslutnin-

gen om at udstede en 30-årig statsobligation i 2008 var velbegrundet, og om be-

slutningen er sket i overensstemmelse med målsætningerne for statsgældspolitik-

ken

•

at undersøge, om finansministeren har videregivet alle relevante oplysninger om

lånoptagelsen og begrundelsen herfor til Folketinget

•

at beregne, hvad Nationalbankens udstedelse af en 30-årig dansk statsobligation

–

udstedt af hensyn til en tredjepart

–

samlet set kommer til at koste staten frem til

lånets udløb i 2039, herunder udviklingen i statsgælden som følge heraf.

III. Tilrettelæggelsen af undersøgelsen

4. Finansministeren har det overordnede og politiske ansvar for statens låntagning og

gæld, herunder relationerne til Folketinget. Lovgrundlaget findes i lov om bemyndigel-

se til at optage statslån. Loven bemyndiger finansministeren til at optage lån og fast-

sætter samtidig et gældsmaksimum for statens låntagning. I 2008 var finansministe-

ren i henhold til loven bemyndiget til at optage statslån for maks. 950 mia. kr. Selve

statsgældspolitikken er ikke nærmere reguleret ved lov.

5. Forvaltningen af statsgælden varetages af Nationalbanken på vegne af Finansmi-

nisteriet. Arbejdsfordelingen på statsgældsområdet er fastlagt i en aftale mellem Fi-

nansministeriet og Nationalbanken. I 2008 var arbejdsfordelingen fastlagt i en aftale

af 13. november 2006.

6. Formålet med undersøgelsen er at besvare Statsrevisorernes spørgsmål, og under-

søgelsen vil bestå af 3 dele.

Beslutningsgrundlaget

7. I undersøgelsens

første del

vil vi undersøge beslutningsgrundlaget for udstedelsen

af den 30-årige statsobligation i 2008.

8. Det fremgår af aftalen om arbejdsfordelingen på statsgældsområdet mellem Fi-

nansministeriet og Nationalbanken, at målsætningerne for statsgældspolitikken er:

•

at dække statens finansieringsbehov til lavest mulige langsigtede låneomkostnin-

ger under hensyntagen til et acceptabelt risikoniveau

•

at understøtte et velfungerende indenlandsk kapitalmarked

•

at lette statens adgang til kapitalmarkederne på længere sigt.

Finansministeriet har ansvaret for, at statsgældsforvaltningen lever op til de fastsatte

målsætninger. Det fremgår desuden af aftalen, at Finansministeriet og Nationalbanken

på kvartalsvise møder fastlægger strategien for statens låntagning. På møderne fast-

lægges retningslinjerne for statsgældspolitikken for den kommende periode. Retnings-

linjerne godkendes af Finansministeriet. I henhold til strategien varetager Nationalban-

ken den løbende låntagning og administration af gældsporteføljen. Væsentlige afvigel-

ser fra de aftalte retningslinjer i strategien forudsætter skriftlig godkendelse mellem

parterne.

I strategien for statens låntagning i 2008 var det fastlagt, at der i 2008 skulle udste-

des statsobligationer for ca. 30 mia. kr., og i august 2008 blev dette nedjusteret til 20

mia. kr. I 2008 blev der solgt statsobligationer for ca. 135 mia. kr., og heraf udgjorde

den 30-årige statsobligation ca. 90 mia. kr. Udstedelsen af den 30-årige statsobliga-

tion skete i de sidste måneder af 2008 på et tidspunkt, hvor Danmark ifølge Rangvid-

rapporten fra 2013 gennemlevede en egentlig systemisk finansiel krise i pengeinstitut-

sektoren som følge af store tab og nedskrivninger samt store likviditetsmæssige ud-

fordringer i pengeinstitutterne.

9. Vi vil undersøge, hvilken dokumentation der i Finansministeriet og Nationalbanken

findes for beslutningen om at udstede den 30-årige statsobligation. Vi vil desuden un-

dersøge, hvilken dokumentation der findes i forhold til afvigelsen fra den aftalte strate-

gi for statens låntagning. Det kan fx være referater af kvartalsmøder og eventuelle an-

dre møder mellem Nationalbanken og Finansministeriet samt sagsfremstillinger og

indstillinger til finansministeren. Da sagen er mere end 12 år gammel, er det muligt, at

dokumentationen ikke findes i journalsystemerne, men er lagt i Rigsarkivet. Hvis det

er tilfældet, vil vi også søge efter dokumentationen i Rigsarkivet.

På baggrund af den foreliggende dokumentation vil vi undersøge, om begrundelsen

for beslutningen om at udstede en 30-årig statsobligation i 2008 er klart dokumente-

ret, og om beslutningen er sket i overensstemmelse med målsætningerne for stats-

gældspolitikken.

Oplysninger til Folketinget

10. I undersøgelsens

anden del

vil vi undersøge, hvilke oplysninger finansministeren

har videregivet til Folketinget om udstedelsen af den 30-årige statsobligation i 2008

og begrundelsen herfor.

11. Finansministeren var i februar 2017 i samråd i Finansudvalget, hvor ministeren sva-

rede på spørgsmål om udstedelsen af den 30-årige statsobligation i 2008. Finansud-

valget har i 2017 desuden spurgt til, hvilken korrespondance der har været mellem Fi-

nansministeriet og Nationalbanken om udstedelsen af den 30-årige statsobligation i

2008. Finansministeren har over for Finansudvalget oplyst, at Finansministeriet på

baggrund af en søgning i ministeriets elektroniske journalsystemer mv. kun kan frem-

finde et kort beslutningsdokument fremsendt af Nationalbanken og underskrevet af

Finansministeriet, og at ministeriet ikke ses at være i besiddelse af yderligere doku-

menter om kontakten mellem Nationalbanken og Finansministeriet. Finansudvalget

har i 2021 gentaget dette spørgsmål, og finansministeren har igen svaret, at der kun

foreligger dette ene dokument.

12. Vi vil sammenholde de oplysninger, som finansministeren har videregivet til Folke-

tinget med det grundlag for beslutningen om udstedelsen af den 30-årige statsobliga-

tion i 2008, der er dokumenteret, og på den baggrund undersøge, om ministeren har

videregivet alle relevante oplysninger til Folketinget.

Beregning af omkostninger og betydning for statsgælden

13. I undersøgelsens

tredje del

vil vi undersøge, hvad Nationalbankens udstedelse af

den 30-årige statsobligation samlet set kommer til at koste staten frem til lånets ud-

løb i 2039, herunder udviklingen i statsgælden som følge heraf.

Udgangspunktet for denne del af undersøgelsen er den dokumenterede begrundelse

for, at staten i 2008 valgte at udstede den 30-årige statsobligation. Ud fra dette vil vi i

undersøgelsen søge at belyse, hvad statsobligationen samlet set kommer til at koste

staten i 2039, bl.a. set i forhold til eventuelle alternative finansieringsformer, der i 2008

var tilgængelige for staten under finanskrisen.

14. Finansministeren har i et skriftligt svar til Finansudvalget i 2017 besvaret et lignende

spørgsmål. Vi vil derfor indledningsvist undersøge de beregninger, der ligger til grund

for Finansministeriets besvarelse.

15. Vores besvarelse vil

–

som det er tilfældet i finansministerens besvarelse

–

skulle

baseres på en række forudsætninger. I det omfang, det viser sig nødvendigt, vil vi ind-

drage ekstern ekspertise i forhold til at beregne omkostningerne, og hvilke alternative

finansieringsformer staten havde under finanskrisen i 2008.

Vores besvarelse vil tage udgangspunkt i situationen i 2008, hvor Danmark befandt

sig i en finansiel krise. Det har bl.a. betydning for de markedsforhold og forventninger

til renteudviklingen, der gjorde sig gældende på dette tidspunkt, og dermed hvilke

handlemuligheder staten havde.

16. Rigsrevisionen vurderer ikke, at det er muligt at besvare Statsrevisorernes spørgs-

mål om, hvordan statsgælden har udviklet sig som følge af statens udgifter til den 30-

årige statsobligation. Det skyldes, at der ikke er en 1:1-sammenhæng mellem statens

renteudgifter mv. til den 30-årige statsobligation og udviklingen i statsgælden. Fx vil

et større råderum i statens finanser som følge af færre løbende renteudgifter ved et

billigere lån kunne anvendes til politiske prioriteringer eller til at mindske statsgælden

som følge af et mindre lånebehov. Dette afhænger af finanslovsprocessen. Denne del

af spørgsmålet vil derfor ikke indgå i undersøgelsen.

17. Rigsrevisionen skal for god ordens skyld understrege, at der undervejs vil kunne

ske ændringer i forhold til det skitserede oplæg.

Lone Strøm