Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

Klima-, Energi- og Forsyningsudvalget 2021-22
SB 7 1
Offentligt

December 2021

— 7/2021

Rigsrevisionens beretning afgivet

til Folketinget med Statsrevisorernes

bemærkninger

Forvaltningen af olie-

og gasrettighederne

i Nordsøen

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

7/2021

Beretning om

forvaltningen af olie- og

gasrettighederne i Nord-

søen

Statsrevisorerne fremsender denne beretning med

deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende

minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,

i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2021

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkom-

mende minister.

Skatteministeren og klima-, energi- og forsyningsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.

På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beret-

ningen, hvilket forventes at ske i juni 2022.

Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles

i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar må-

ned – i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2021, som afgives i februar 2023.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

Statsrevisorernes bemærkning tager udgangspunkt i denne karakterskala:

Karakterskala

Positiv kritik

•

finder det meget/særdeles positivt

•

finder det positivt

•

finder det tilfredsstillende/er tilfredse med

•

finder det ikke helt tilfredsstillende

•

finder det utilfredsstillende/er utilfredse med

•

påpeger/understreger/henstiller/forventer

•

beklager/finder det bekymrende/foruroligende

•

kritiserer/finder det kritisabelt/kritiserer skarpt/indskærper

•

påtaler/påtaler skarpt

•

påtaler skarpt og henleder særligt Folketingets opmærksomhed på

Kritik under middel

Middel kritik

Skarp kritik

Skarpeste kritik

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Tlf.: 3337 5987

[email protected]

www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls Lager og Logistik

Vandtårnsvej 83A

2860 Søborg

Tlf.: 4322 7300

[email protected]

www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN trykt 978-87-7434-738-5

ISBN online 978-87-7434-740-8

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorernes

bemærkning

Statsrevisorerne

Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettig-

hederne i Nordsøen

Statsrevisorerne har anmodet Rigsrevisionen om at udarbejde denne un-

dersøgelse af, om Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet har ført et til-

fredsstillende tilsyn med rettighedshaveres overholdelse af regler om an-

vendelsen af Danmarks undergrund. Ifølge lov om anvendelse af Dan-

marks undergrund skal der tilstræbes en hensigtsmæssig anvendelse og

udnyttelse af undergrunden og dens naturforekomster.

Statens samlede indtægter fra aktiviteterne i Nordsøen var i perioden

1972-2019 ca. 544 mia. kr. (i 2020-priser). Indtægterne kommer primært

fra den almindelige selskabsskat, kulbrintebeskatning og udbytte fra sta-

tens eget selskab, Nordsøfonden. I 2021 er der 17 aktive licenser, som sam-

let dækker over 21 producerende felter (16 oliefelter og 5 gasfelter).

Statsrevisorerne finder, at Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets

tilsyn med rettighedshavernes anvendelse af undergrunden i Nord-

søen ikke har været tilfredsstillende.

Energistyrelsen kan ikke i tilstrækkelig grad dokumentere, at styrel-

sen har ført tilsyn med, om rettighedshaverne har efterlevet vilkåre-

ne for aktiviteterne i Nordsøen. Styrelsen har først i 2019 planlagt et

dækkende tilsyn med rettighedshavernes aktiviteter. Der kan således

være risiko for, at rettighedshaverne ikke efterlever undergrundslo-

ven og de vilkår, som er knyttet til deres tilladelser.

Statsrevisorerne finder det utilfredsstillende, at Energistyrelsens dia-

log med Kammeradvokaten om den anden vurdering har været spar-

somt dokumenteret, og at der ikke har foreligget et kommissorium

for det arbejde, som Kammeradvokaten skulle udføre. Herved er der

risiko for, at de juridiske vurderinger blev foretaget på et ufuldstæn-

digt grundlag.

10. december 2021

Henrik Thorup

Klaus Frandsen

Frank Aaen

Mette Abildgaard

Leif Lahn Jensen

Troels Lund Poulsen

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne finder det tilfredsstillende, at Energistyrelsen har

undersøgt, om selskaberne har den fornødne tekniske og finansielle

kapacitet til at varetage forpligtelserne i licensen, når styrelsen god-

kender en licensoverdragelse.

Statsrevisorerne har særligt hæftet sig ved følgende resultater fra under-

søgelsen:

•

For 51 % af de fastsatte vilkår for de 5 undersøgte felter foreligger der

ikke dokumentation for, at Energistyrelsen har fulgt op på, om vilkå-

rene er efterlevet.

Energistyrelsen udarbejdede først i 2018 en strategi for tilsynet med

rettighedshavernes aktiviteter i Nordsøen.

Energistyrelsen kan ikke for 28 ud af 46 planlagte tilsynsaktiviteter i

2019 og 2020 dokumentere, at tilsynsaktiviteterne er udført. Dette

svarer til 61 % af de planlagte tilsynsaktiviteter.

•

Statsrevisorerne finder det tilfredsstillende:

•

At Skattestyrelsen siden 2017 fast har kontrolleret skatteopgørelserne

fra alle rettighedshavende selskaber i Nordsøen. Rigsrevisionens un-

dersøgelse viser, at styrelsen inden for tidsfristerne har visiteret og

færdigbehandlet sager fra de producerende selskaber, som er de mest

væsentlige og risikofyldte.

At Skattestyrelsen har truffet 113 afgørelser vedrørende skatteopgørel-

sen af de rettighedshavende selskaber i Nordsøen i perioden 2016-

2020. Af de 113 afgørelser har 60 afgørelser medført ændringer i

skatteopgørelsen, hvilket har ført til et øget skatteprovenu på ca. 3,6

mia. kr.

•

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

Indholdsfortegnelse

1. Introduktion og konklusion ....................................................................................................... 1

1�½1. Formål og konklusion ....................................................................................................................... 1

1�½2. Baggrund ............................................................................................................................................... 5

1�½3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning ........................................................................... 9

2. Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets behandling af sager om

overdragelse af licensrettigheder ....................................................................................... 12

2�½1. Energistyrelsens godkendelse af licensoverdragelser.................................................. 13

2�½2. Energistyrelsens grundlag for at godkende overdragelsen af

kompensationsaftalen.................................................................................................................. 20

3. Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med anvendelsen af

undergrunden i Nordsøen ...................................................................................................... 24

3�½1. Energistyrelsens opfølgning på vilkår.................................................................................... 25

3�½2. Energistyrelsens tilsyn med rettighedshavernes aktiviteter ...................................... 32

4. Skatteministeriets forvaltning af beskatningen af de rettighedshavende

selskaber i Nordsøen ............................................................................................................... 37

4�½1. Skattestyrelsens kontrol med kulbrintebeskatningen .................................................. 39

Bilag 1. Statsrevisorernes anmodning ..................................................................................................... 43

Bilag 2. Metodisk tilgang ................................................................................................................................. 44

Bilag 3. Ordliste................................................................................................................................................... 51

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

Undersøgelsen er en statsrevisoranmodning, og Rigsrevisionen af-

giver derfor beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 8, stk. 1,

og § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af

19. januar 2012.

Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1,

jf. § 3 i rigsrevisorloven.

Beretningen vedrører finanslovens § 9. Skatteministeriet og

§ 29. Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Skatteministeriet:

Karsten Lauritzen: juni 2015 - juni 2019

Morten Bødskov: juni 2019 -

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet:

Lars Christian Lilleholt: juni 2015 - juni 2019

Dan Jørgensen: juni 2019 -

Beretningen har i udkast været forelagt Skatteministeriet og Klima-,

Energi- og Forsyningsministeriet, hvis bemærkninger er afspejlet i

beretningen.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

Introduktion og konklusion |

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

Formål og konklusion

1. Denne beretning handler om Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets og Skatte-

ministeriets forvaltning af danske olie- og gasrettigheder i Nordsøen. Undersøgelsen

er igangsat i december 2020 på baggrund af en anmodning fra Statsrevisorerne og

omfatter ministeriernes forvaltning i perioden 2016-2020.

2. Statsrevisorerne ønskede en undersøgelse af, om Klima-, Energi- og Forsyningsmi-

nisteriet havde tildelt licenser til Nordsøen i henhold til gældende regler og beslutnings-

processer, om ministeriet havde ført et tilfredsstillende tilsyn med rettighedshaverne,

og hvordan myndighederne havde forvaltet beskatningen af olieindtægterne fra Nord-

søen. Statsrevisorerne lagde bl.a. til grund for anmodningen, at der ifølge lov om anven-

delse af Danmarks undergrund (undergrundsloven) skal tilstræbes en hensigtsmæssig

anvendelse og udnyttelse af undergrunden og dens naturforekomster.

3. Undergrundsloven regulerer udnyttelsen af undergrunden i Nordsøen og definerer

bl.a. rammerne for tildeling og overdragelser af licensrettigheder, rammerne for de kon-

krete aktiviteter i undergrunden og rammerne for det myndighedstilsyn, som skal sik-

re, at lovens regler overholdes. Energistyrelsen under Klima-, Energi- og Forsyningsmi-

nisteriet har forvaltningsansvaret for undergrundsloven og fører tilsyn med de 21 pro-

ducerende olie- og gasfelter i Nordsøen.

4. I 2003 aftalte staten og A.P. Møller – Mærsk (herefter Mærsk), at Mærsks licens i

Nordsøen – den såkaldte eneretsbevilling fra 1962 – blev forlænget frem til 2042, mod

at staten fik en større del af indtægterne fra kulbrinteindvindingen. I den forbindelse

indgik parterne en kompensationsaftale, som betød, at rettighedshaveren i enerets-

bevillingen skulle kompenseres, hvis staten efterfølgende indførte økonomisk bebyr-

dende regler på området. I 2018 godkendte Energistyrelsen, at Mærsk solgte og over-

drog eneretsbevillingen, herunder kompensationsaftalen, til det franske olie- og gas-

selskab TotalEnergies (herefter Total).

Ansættelsen og opkrævningen af skatter fra aktiviteterne i Nordsøen er reguleret i kul-

brinteskatteloven og kulbrinteopkrævningsloven, og kontrollen hermed foretages af

Skattestyrelsen under Skatteministeriet.

Licenser

I denne undersøgelse bruges

betegnelsen licenser om

brugsretten til et geografisk

afgrænset område i Nordsøen.

I undergrundsloven benævnes

dette som tilladelser.

Tilladelser

I denne undersøgelse bruges

betegnelsen tilladelser om

Energistyrelsens myndigheds-

afgørelser om godkendelse af

aktiviteter på et olie- og gas-

felt, som ligger inden for en li-

cens. I undergrundsloven be-

nævnes dette som tilladelser

og godkendelser.

Kulbrinter

Kulbrinter er en fællesbeteg-

nelse for organiske stoffer, der

udelukkende består af kulstof

og brint, fx råolie og naturgas,

der hentes op af undergrun-

den.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

| Introduktion og konklusion

5. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Klima-, Energi- og Forsyningsmini-

steriet og Skatteministeriet har forvaltet de danske olie- og gasrettigheder i Nordsøen

tilfredsstillende. Vi besvarer følgende spørgsmål i beretningen:

Har Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet behandlet sager om overdragelse af

licensrettigheder tilfredsstillende?

•

Har Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med rettighedshavernes an-

vendelse af undergrunden i Nordsøen været tilfredsstillende?

•

Har Skatteministeriet forvaltet beskatningen af de rettighedshavende selskaber

i Nordsøen tilfredsstillende?

•

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

Introduktion og konklusion |

Hovedkonklusion

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets forvaltning af de danske olie- og

gasrettigheder i Nordsøen har ikke været helt tilfredsstillende, mens Skatte-

ministeriets forvaltning har været tilfredsstillende. Konsekvensen er, at Kli-

ma-, Energi- og Forsyningsministeriet ikke har tilstrækkelig sikkerhed for,

om rettighedshaverne efterlever vilkår knyttet til deres tilladelser og ud-

øver deres aktiviteter i overensstemmelse med undergrundsloven.

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet har behandlet sager om overdragelse af

licensrettigheder tilfredsstillende

Energistyrelsen har godkendt licensoverdragelserne i overensstemmelse med reglerne

i undergrundsloven. Undersøgelsen viser, at styrelsen har sikret sig, at den fornødne

tekniske og finansielle kapacitet var til stede hos de selskaber, som overtog licensrettig-

hederne, bl.a. ved at knytte vilkår til godkendelsen, hvis enten den tekniske eller den

finansielle kapacitet hos selskabet blev vurderet utilstrækkelig. Styrelsens afgørelser om

at godkende licensoverdragelserne er baseret på en konkret vurdering af forholdene i

hver enkelt sag, men styrelsen har ikke generelle retningslinjer eller kriterier for, hvor-

dan en overdragelsessag skal vurderes.

Undersøgelsen viser, at Energistyrelsen med bistand fra Kammeradvokaten tilvejebrag-

te et juridisk grundlag for at vurdere, om den såkaldte kompensationsaftale kunne med-

overdrages ved overdragelse af eneretsbevillingen. Kammeradvokaten vurderede, at

kompensationsaftalen var en integreret del af eneretsbevillingen, hvorfor det ikke var

en retlig mulighed at nægte at medoverdrage aftalen. Overdragelsen af kompensations-

aftalen har ikke haft skattemæssige konsekvenser.

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med rettighedshavernes anven-

delse af undergrunden i Nordsøen har ikke været tilfredsstillende

Undersøgelsen viser, at der for 51 % af de fastsatte vilkår for 5 undersøgte felter ikke

foreligger dokumentation for, at Energistyrelsen har fulgt op på, om vilkårene er ble-

vet efterlevet. Styrelsen har fastsat 84 vilkår i perioden 2016-2020. Styrelsen har for

ingen af de 5 felter en samlet liste over vilkår på feltniveau, og der er derfor en risiko

for, at styrelsen ikke har det fulde overblik over vilkårene, og at tilsynet ikke dækker

alle vilkår.

Undersøgelsen viser, at Energistyrelsen ikke planlagde et dækkende tilsyn med rettig-

hedshavernes aktiviteter før 2019. Styrelsen udarbejdede først i 2018 en strategi for til-

synet. Styrelsen har fra 2019 planlagt et dækkende tilsyn af området ved at udarbejde

tilsynsplaner baseret på en vurdering af risiko og væsentlighed for hvert enkelt felt. Sty-

relsen har dog ikke i tilstrækkelig grad kunnet dokumentere, at de planlagte tilsynsak-

tiviteter er blevet gennemført. For 61 % af de planlagte tilsynsaktiviteter på de 5 felter i

2019 og 2020 er der ikke dokumentation for, at tilsynsaktiviteterne er blevet gennem-

ført.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

| Introduktion og konklusion

Skatteministeriet har forvaltet beskatningen af de rettighedshavende selskaber

i Nordsøen tilfredsstillende

Undersøgelsen viser, at Skattestyrelsen siden 2017 fast har kontrolleret selvangivelser-

ne fra alle rettighedshavende selskaber i Nordsøen. Styrelsen har i kontrollen særligt

fokus på selvangivelserne fra de selskaber, som har produktionsaktiviteter, fordi deres

sager er mest væsentlige og risikofyldte.

Undersøgelsen viser, at Skattestyrelsen i de 24 afgørelsessager, som Rigsrevisionen har

gennemgået, har overholdt de gældende tidsfrister.

Undersøgelsen viser, at Skattestyrelsen i perioden 2016-2020 har truffet 60 afgørelser

om ændring af skatteopgørelsen, hvilket har ført til et øget skatteprovenu på ca. 3,6

mia. kr.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

Introduktion og konklusion |

1.2. Baggrund

6. De danske aktiviteter i Nordsøen begyndte, da staten i 1962 indgik en aftale med

Mærsk om eneret til at efterforske og indvinde kulbrinter i Nordsøen. Samme år blev

Dansk Undergrunds Consortium (DUC) oprettet med det formål, at olieselskaberne

Shell og Gulf kunne assistere Mærsk med at udnytte eneretsbevillingen. DUC er den

største rettighedshaver i den danske del af Nordsøen og har i dag 16 ud af de 21 pro-

ducerende olie- eller gasfelter. I 2018 overdrog Mærsk sine ejerandele af DUC til To-

tal, og siden da er der foretaget yderligere overdragelser af licensrettigheder i DUC.

Siden tildelingen af eneretsbevillingen i 1962 har staten løbende tildelt licenser pri-

mært ved udbudsrunder, hvor licenser til områder i Nordsøen blev sendt i udbud.

Den 7. og seneste udbudsrunde blev afsluttet i 2016. I december 2020 indgik regerin-

gen og et bredt flertal i Folketinget en politisk aftale om, at den 8. udbudsrunde og

fremtidige udbudsrunder skulle aflyses. Den politiske aftale indebærer bl.a. en slut-

dato i 2050.

7. Statens samlede indtægter fra aktiviteterne i Nordsøen i perioden 1972-2019 belø-

ber sig til ca. 544 mia. kr. (i 2020-priser). Indtægterne steg markant fra ca. 15 mia. kr.

i 2003 til ca. 26 mia. kr. i 2004, bl.a. som følge af ændrede skatteregler. Statens årlige

indtægter toppede i 2008 med 47 mia. kr. og faldt igen efter 2015 til ca. 5 mia. kr. om

året. Indtægterne kommer primært fra den almindelige selskabsskat, kulbrintebeskat-

ning og udbytte fra statens eget selskab, Nordsøfonden.

8. I dag er der 17 aktive licenser, som samlet dækker over 21 producerende felter

(16 oliefelter og 5 gasfelter). Total er operatør på 16 felter, INEOS på 4 felter og Win-

tershall på ét felt. Figur 1 viser et kort over fordelingen af felterne.

Dansk Undergrunds

Consortium (DUC)

DUC består i dag af de 4 sel-

skaber, som har rettigheder i

den eneretsbevilling til olie- og

gasaktiviteter i Nordsøen, som

staten oprindeligt indgik aftale

med A.P. Møller – Mærsk om i

1962. De 4 selskaber (og deres

ejerandele) i DUC er:

•

Noreco Oil Denmark A/S

(36,8 %)

•

Total E&P Danmark A/S

(31,2 %)

•

Nordsøfonden (20 %)

•

Total Denmark ASW (12 %).

Nordsøfonden

Nordsøfonden er statens olie-

og gasselskab, som varetager

statsdeltagelsen i licenserne

på dansk område.

Operatør

Operatøren på en licens er det

selskab, som står for selve

driften, dvs. den faktiske ef-

terforskning og indvinding på

felterne.

I de fleste tilfælde er ejeren af

den største andel af en licens

også operatør, men rettig-

hedshaveren har også mulig-

hed for at vælge en ekstern

operatør, som ikke har ejeran-

dele i licensen.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

| Introduktion og konklusion

Figur 1

Olie- og gasfelter i den danske del af Nordsøen

Olie/gas

Oliefelt

Gasfelt

Rørledninger

Olierørledning

Gasrørledning

Flerfaserørledning

Feltafgrænsning

Operatør: TotalEnergies

Operatør: INEOS

Operatør: Wintershall

Operatør: Dana

Efterforskningstilladelser

Nini

Siri

Trym

Lulita

Harald

Cecilie

Freja

Hejre Svend

Solsort

Syd Arne

9/16

Dea

t il N y

bro

5/06

Wintershall

Ravn

Valdemar

8/06

Boje

Roar

til Nybro

2/16

Wintershall

Adda

Tyra

til Frede

ricia

Tyra SØ

6°15´

Rolf

Dagmar

Gorm

Sif Halfdan NØ

Nybro

Fredericia

Halfdan

Skjold

Dan Alma

Brother

Tuck

Lille

Regnar

John Kraka

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Energistyrelsen i september 2021.

til NOGAT

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

Introduktion og konklusion |

9. Et selskab skal have licens til at operere i Nordsøen. Rettighederne til en licens kan

være delt mellem flere selskaber, og en licens kan dække over flere olie- og gasfelter.

Selv om der er flere rettighedshavende selskaber om én licens, er det dog altid kun ét

selskab, som varetager operatøropgaven. Tilladelser gives på feltniveau, da det er sta-

tus for det enkelte felt, der afgør behovet for tilladelser. Det kræver fx forskellige tilla-

delser enten at foretage en efterforskningsboring eller etablere en rørledning. Når

Energistyrelsen giver en licens eller tilladelse til rettighedshaveren, kan styrelsen væl-

ge at knytte vilkår til licensen eller tilladelsen. Det betyder, at rettighedshaverens over-

holdelse af vilkårene er en forudsætning for selve licensen eller tilladelsen. Figur 2 viser

aktører og olie- og gasaktiviteter i Nordsøen.

Figur 2

Aktører og olie- og gasaktiviteter i Nordsøen

Operatøren

udfører

feltaktiviteter

Her

kan stilles

vilkår

Selskab A

Felt 1

Tilladelser

Her

kan stilles

vilkår

Selskab B

Rettighedshaver

Licens

Her

kan stilles

vilkår

Felt 2

Tilladelser

Her

kan stilles

vilkår

Selskab C

Felt 3

Tilladelser

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Energistyrelsen.

Det fremgår af figur 2, at strukturen for aktørerne i Nordsøen er, at ét eller flere selska-

ber sammen kan have rettigheder til én licens, som gør dem til rettighedshaveren. Li-

censen giver rettigheder til et geografisk afgrænset område af undergrunden i Nord-

søen. På det afgrænsede område kan rettighedshaveren få tilladelse til fx at udføre ef-

terforsknings- og produktionsaktiviteter, og det betyder, at der under én licens kan

være flere olie- eller gasfelter. Når Energistyrelsen giver tilladelse til aktiviteter, gives

den bl.a. på feltniveau, og derfor kan der være en række tilladelser knyttet til hvert felt.

Det er operatørerne, som udfører aktiviteterne på felterne.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

| Introduktion og konklusion

Kompensationsaftalen

10. Kompensationsaftalen er en aftale om kompensation fra staten til selskaberne i

DUC. Hvis selskaberne i DUC specifikt bliver pålagt omkostninger ved lovgivnings-

mæssige ændringer i betingelserne for olie- og gasindvindingen i Nordsøen og stilles

dårligere som følge af ændringerne, vil selskaberne i DUC have krav på at modtage

fuld kompensation fra staten til at dække disse omkostninger.

Kompensationsaftalen blev indgået mellem Mærsk og staten i 2003 i forbindelse med

aftalen om at forlænge eneretsbevillingen frem til 2042. Kompensationsbestemmel-

serne gælder kun for selskaberne i DUC, og det betyder, at ingen af de øvrige selska-

ber, som har aktiviteter i Nordsøen, har ret til kompensation ved senere ændringer.

Myndighedernes opgaver

11. Figur 3 viser myndigheder og opgaver i forbindelse med forvaltningen af olie- og

gasrettighederne i Nordsøen.

Figur 3

Forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

ENERGISTYRELSEN

SKATTESTYRELSEN

Her

kan stilles

vilkår

Her

kan stilles

vilkår

Tildeling

af licens

Kategori 1

Klima-, energi- og

forsyningsministeren

tildeler nye licenser.

Kategori 2

Energistyrelsen

godkender overdragelser

af eksisterende

licensrettigheder.

Energistyrelsen kan stille

vilkår til godkendelsen af

overdragelsen af

licensrettigheder.

Godkendelse

af aktiviteter

Forundersøgelse

Efterforskning

Produktion

Energistyrelsen godkender

tilladelse til fx efterforsknings-

og indvindingsaktiviteter i olie-

og gasfelterne. Styrelsen kan

stille vilkår til tilladelserne.

Tilsyn med efterlevelse

af vilkår og rettigheds-

havernes aktiviteter

Energistyrelsen skal føre

tilsyn med, at undergrunds-

lovens regler og vilkår, der

er udfærdiget i medfør af

loven, overholdes.

Sagsbehandling

af skatteopgørelse

Skattestyrelsen kontrollerer

de rettighedshavende

selskabers selvangivelser for

at vurdere, om de betaler den

skat, de er forpligtede til.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Energistyrelsen.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

Introduktion og konklusion |

Det fremgår af figur 3, at Energistyrelsen dels godkender overdragelser af licensret-

tigheder og feltaktiviteter, dels fører tilsyn med, at selskaberne i Nordsøen overholder

undergrundsloven.

12. Energistyrelsen skal godkende, at et selskab overdrager rettigheder i en licens til

et andet selskab. Styrelsen skal sikre, at rettighedshaveren har den nødvendige tek-

niske og finansielle kapacitet til at efterleve sine forpligtelser i licensen. I forbindelse

med godkendelsen kan styrelsen stille vilkår til overdragelsen.

13. Energistyrelsens tilsyn er fastlagt i undergrundsloven, hvor det fremgår, at styrel-

sen skal føre tilsyn med, at selskaberne overholder undergrundslovens regler, herun-

der vilkår, der er fastsat med hjemmel i loven.

Det fremgår af lovbemærkningerne til undergrundsloven, at tilsynets opgave er at føl-

ge selskabernes aktiviteter nøje for at sikre, at forundersøgelser, efterforskning og ind-

vinding tilrettelægges og gennemføres i overensstemmelse med samfundets interes-

ser.

14. Olie- og gasfelterne under en licens kan være i forskellige faser, og Energistyrelsen

skal føre tilsyn med aktiviteterne i disse faser. I et felts levetid kan der være 4 faser.

De første 3 faser er efterforsknings-, udbygnings- og produktionsfasen, hvor styrelsen

fx giver tilladelse til forundersøgelser, efterforskning eller indvinding. Den 4. fase er af-

viklingsfasen, hvor feltet og produktionen afvikles, eventuelle platforme og indvindings-

udstyr fjernes, og brønden forsegles. Styrelsen skal give tilladelse, hver gang et felt

skal overgå til en ny fase. Styrelsen kan i forbindelse med tilsynet kræve, at selskabet

fremsender relevant materiale, fx rådata og tekniske og økonomiske oplysninger.

15. Skatteministeriet varetager myndighedsopgaverne med at føre kontrol og opkræ-

ve skatter fra aktiviteterne i Nordsøen. Ministeriets skatteforvaltning af indtægter i

Nordsøen er reguleret i kulbrinteskatteloven og kulbrinteopkrævningsloven.

16. Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet og Skatteministeriet udveksler oplysnin-

ger om, hvor meget olie og gas der forventes indvundet i Nordsøen til brug for Skatte-

styrelsens prognoser for statens skatteindtægter.

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

Revisionskriterier

17. Vores undersøgelse har til formål at vurdere, om Klima-, Energi- og Forsyningsmi-

nisteriet og Skatteministeriet har forvaltet de danske olie- og gasrettigheder i Nord-

søen tilfredsstillende.

Undersøgelsens revisionskriterier tager udgangspunkt i undergrundslovens bestem-

melser, kulbrinteskattelovens bestemmelser, aftaleretlige bestemmelser og de for-

valtningsretlige grundsætninger.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

| Introduktion og konklusion

18. Statsrevisorerne har anmodet Rigsrevisionen om at undersøge, om Klima-, Energi-

og Forsyningsministeriet har tildelt rettighedshavere tilladelser i Nordsøen i henhold

til gældende regler og beslutningsprocesser, herunder om der er tilstrækkelig teknisk

og finansiel kapacitet. Statsrevisorerne har i den forbindelse spurgt ind til behandlin-

gen af 2 konkrete sager om overdragelser af licensrettigheder, herunder til grundlaget

for og de skattemæssige konsekvenser af at godkende, at kompensationsaftalen blev

medoverdraget. Vi besvarer spørgsmålet i kapitel 2, hvor vi har undersøgt, om Klima-,

Energi- og Forsyningsministeriet har behandlet sager om overdragelser af licensrettig-

heder tilfredsstillende. Vi fokuserer kun på overdragelsessager, fordi der ikke er tildelt

nye licenser siden 2016, og fordi der som følge af den politiske aftale fra december

2020 ikke er udsigt til nye udbudsrunder.

Statsrevisorerne har desuden anmodet Rigsrevisionen om at undersøge, om Klima-,

Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med rettighedshavernes anvendelse af un-

dergrunden i Nordsøen har været tilfredsstillende. Vi besvarer spørgsmålet i kapitel 3,

hvor vi har undersøgt, om Energistyrelsen følger op på, om rettighedshaverne efterle-

ver de vilkår, som styrelsen har stillet i forbindelse med tildeling af licenser og efterføl-

gende tilladelser til aktiviteter i Nordsøen. Undergrundsloven indeholder et omfatten-

de regelsæt, som rettighedshaverne skal efterleve, og som Energistyrelsen skal føre

tilsyn med. Vi har derfor også undersøgt, om Energistyrelsen fører et dækkende tilsyn

med rettighedshavernes aktiviteter i Nordsøen.

Endelig har Statsrevisorerne anmodet Rigsrevisionen om at undersøge, hvordan myn-

dighederne har forvaltet beskatningen af olie- og gasindtægterne fra Nordsøen i hen-

hold til de gældende regler. Vi besvarer spørgsmålet i kapitel 4, hvor vi har undersøgt,

om Skatteministeriet har forvaltet beskatningen af de rettighedshavende selskaber i

Nordsøen tilfredsstillende. Skattelovgivningen indeholder en kulbrinteskattelov, som

er særligt rettet mod selskaber med olie- og gasrettigheder i Nordsøen. Vi har derfor

undersøgt, om Skattestyrelsen har en tilfredsstillende kontrol med de rettighedsha-

vende selskabers skatteopgørelser.

Metode

19. Undersøgelsen er baseret på sagsmateriale fra Klima-, Energi- og Forsyningsmini-

steriets departement, Energistyrelsen og Skattestyrelsen.

20. Undersøgelsen af myndighedsafgørelser i forbindelse med overdragelsessager i

kapitel 2 er baseret på Energistyrelsens retningslinjer og en dokumentgennemgang

af 4 overdragelsessager. Heraf indgår de 2 sager, som Statsrevisorerne specifikt har

spurgt ind til i deres anmodning, nemlig godkendelsen af Mærsks overdragelse af ene-

retsbevillingen, herunder kompensationsaftalen, til Total i 2018 og godkendelsen af

Shells overdragelse af licensrettigheder i DUC til Noreco i 2019.

21. Undersøgelsen af tilsynet i kapitel 3 er baseret på Energistyrelsens retningslinjer

og en dokumentgennemgang af tilsynet med 5 udvalgte felter i Nordsøen. Felterne er

udvalgt efter et ønske om at inddrage dels felter, som er i efterforskningsfasen og ind-

vindingsfasen, dels store og små felter. I bilag 2 fremgår en oversigt over de 5 felter,

hvem rettighedshaverne er, hvem der er operatør, og hvilken fase feltet er i.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

Introduktion og konklusion |

22. Undersøgelsen af forvaltningen af kulbrintebeskatningen i kapitel 4 er baseret på

Skattestyrelsens interne retningslinjer og evalueringer. Derudover er undersøgelsen

også baseret på Skattestyrelsens kontrol af selskabernes selvangivelser for kulbrinte-

beskatning i perioden 2016-2020. Endelig baserer undersøgelsen sig på 24 udvalgte

afgørelsessager.

23. Rigsrevisionen foretager i undersøgelsen ikke fagfaglige vurderinger af ministeri-

ernes sagsbehandling og Kammeradvokatens juridiske vurderinger.

24. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision,

jf. bilag 2.

Afgrænsning

25. Undersøgelsen omhandler ministeriernes forvaltning i perioden 2016-2020. Rigs-

revisionen undersøger ikke, om Energistyrelsen og Skattestyrelsen træffer korrekte

afgørelser.

26. Rigsrevisionen har ikke revisionsadgang til de kulbrinteproducerende selskaber i

Nordsøen med undtagelse af Nordsøfonden, der er en statslig fond under Erhvervs-

ministeriet. Undersøgelsen baserer sig på oplysninger og materiale fra Klima-, Energi-

og Forsyningsministeriet og Skatteministeriet.

27. Undersøgelsen omfatter ikke øvrige myndighedsopgaver, som er forbundet med

aktiviteterne i Nordsøen, fx Miljøministeriets tilsyn med overholdelsen af bekendtgø-

relsen om beredskab ved forurening af havet fra olie- og gasanlæg, rørledninger og an-

dre platforme og Beskæftigelsesministeriets tilsyn med arbejdsmiljøet på boreplatfor-

mene.

28. Statsrevisorernes spørgsmål og angivelse af, i hvilke kapitler spørgsmålene bliver

besvaret, fremgår af bilag 1. I bilag 2 er undersøgelsens metodiske tilgang beskrevet.

Bilag 3 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

| Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets behandling af sager om overdragelse af licensrettigheder

2. Klima-, Energi- og

Forsyningsministeriets

behandling af sager om

overdragelse af licens-

rettigheder

Delkonklusion

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet har behandlet sager om overdra-

gelse af licensrettigheder tilfredsstillende.

Energistyrelsen har godkendt licensoverdragelserne i overensstemmelse med reglerne

i undergrundsloven.

Undersøgelsen viser, at Energistyrelsen har sikret sig, at selskaberne har den fornødne

tekniske og finansielle kapacitet til at varetage forpligtelserne i licensen, når styrelsen

godkender en overdragelse. I de tilfælde, hvor styrelsen vurderede den tekniske og/el-

ler finansielle kapacitet utilstrækkelig, knyttede styrelsen vilkår til godkendelsen. Fx

stillede styrelsen krav om finansielle garantier fra såvel den givende som den modtagen-

de part i de 3 største overdragelsessager, som Rigsrevisionen har undersøgt.

Undersøgelsen viser, at Energistyrelsens afgørelser beror på en konkret vurdering fra

sag til sag, og at styrelsen ikke har retningslinjer for, hvordan overdragelsessagerne skal

vurderes.

Energistyrelsen tilvejebragte et juridisk grundlag for at vurdere, om staten var forplig-

tet til at godkende, at kompensationsaftalen skulle overdrages sammen med eneretsbe-

villingen.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets behandling af sager om overdragelse af licensrettigheder |

Undersøgelsen viser, at Energistyrelsen med hjælp fra Kammeradvokaten tilvejebrag-

te et juridisk grundlag for at vurdere, om kompensationsaftalen kunne overdrages ved

overdragelse af eneretsbevillingen. Kammeradvokaten bidrog med 2 vurderinger og

har redegjort for forskellen på dem. Kammeradvokaten vurderede første gang, at sta-

ten ikke nødvendigvis var forpligtet til at lade kompensationsaftalen følge med en even-

tuel kommende overdragelse af eneretsbevillingen. Kammeradvokaten vurderede an-

den gang i forbindelse med den konkrete sag om overdragelse af eneretsbevillingen fra

Mærsk til Total, at kompensationsaftalen var en integreret del af eneretsbevillingen,

hvorfor det ikke var en retlig mulighed at nægte at medoverdrage aftalen. Det ville så-

ledes ifølge Kammeradvokaten kunne medføre erstatningskrav mod staten at nægte at

medoverdrage kompensationsaftalen. Energistyrelsens dialog med Kammeradvokaten

om den anden vurdering er sparsomt dokumenteret. Rigsrevisionen finder, at det i så-

danne væsentlige sager er særligt vigtigt, at der foreligger et skriftligt kommissorium for

det arbejde, som Kammeradvokaten skal udføre.

Undersøgelsen viser, at medoverdragelsen af kompensationsaftalen til Total endnu ik-

ke har haft nogen skattemæssige konsekvenser for staten. Der er således hverken søgt

eller givet kompensation efter aftalens bestemmelser, siden Total overtog rettigheder-

ne til eneretsbevillingen i 2018.

29. Dette kapitel handler om, hvorvidt Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet har be-

handlet sager om overdragelse af licensrettigheder tilfredsstillende. Vi har undersøgt,

om Energistyrelsen har godkendt licensoverdragelserne i overensstemmelse med

reglerne i undergrundsloven. Derudover har vi undersøgt, om Energistyrelsen tilveje-

bragte et juridisk grundlag for at vurdere, om staten var forpligtet til at godkende, at

kompensationsaftalen skulle overdrages sammen med eneretsbevillingen.

2.1. Energistyrelsens godkendelse af licensoverdragelser

30. Vi har undersøgt, om Energistyrelsen har godkendt licensoverdragelserne i over-

ensstemmelse med reglerne i undergrundsloven.

31. Ifølge undergrundslovens § 29, stk. 2, kan licensoverdragelser kun godkendes,

”…hvis rettighedshaveren også efter overdragelsen skønnes at have den fornødne tek-

niske og finansielle kapacitet og kan forventes at udøve virksomheden sådan, at sam-

fundet har mest mulig indsigt i og gavn af denne”.

Loven giver mulighed for at knytte

vilkår til godkendelsen af en overdragelse.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

| Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets behandling af sager om overdragelse af licensrettigheder

Udvalgte overdragelses-

sager

De 4 udvalgte overdragelses-

sager er:

•

DONGs overdragelse af 12

licenser til INEOS i 2017

•

A.P. Møller – Mærsks over-

dragelse af eneretsbevillin-

gen og andelene i 2 andre li-

censer til TotalEnergies i

2018

•

Hansas overdragelse af 2 li-

censer til Discover i 2018

•

Shells overdragelse af sine

andele i DUC og andelene i

2 andre licenser til Noreco i

2019.

Direkte og indirekte

overdragelser

32. Vi har undersøgt, om Energistyrelsen har sikret sig, at rettighedshaverne har den

fornødne tekniske og finansielle kapacitet og kan udøve virksomheden, så samfundet

har mest mulig indsigt i og gavn af denne. Vi har i den forbindelse gennemgået materia-

let i 4 af de 32 sager om overdragelse af licensrettigheder, som Energistyrelsen har be-

handlet i perioden 2016-2020. De 4 sager vedrørte indirekte overdragelser, dvs. hvor

et selskab overtog ejerskabet af det selskab, som ejede licensrettighederne. Styrelsen

har oplyst, at størstedelen af de behandlede overdragelsessager vedrørte indirekte

overdragelser. Kriterierne for at vælge de 4 sager er uddybet i bilag 2.

33. Energistyrelsen har oplyst, at styrelsen som udgangspunkt ikke afviser at godken-

de sager om overdragelse af licensrettigheder. Det er styrelsens praksis at gå i dialog

med ansøgerne om, hvilke krav der gælder, indtil ansøgerne har tilvejebragt den nød-

vendige tekniske og finansielle kapacitet til at kunne få overdragelsen godkendt.

Teknisk kapacitet

En direkte overdragelse er, når

selve licensrettigheden (eller

andele af den) overdrages fra

ét selskab til et andet.

En indirekte overdragelse er,

hvor et selskab overtager ejer-

skabet af det selskab, som har

licensrettigheden. Det indbe-

fatter således som udgangs-

punkt, at organisation, medar-

bejdere og ekspertise fortsat

er tilknyttet licensen.

34. Ifølge undergrundsloven skal rettighedshaveren have den fornødne tekniske ka-

pacitet til kunne udføre aktiviteterne forbundet med efterforskning og indvinding på

et højt fagligt niveau. Det betyder ifølge loven, at aktiviteterne kan udføres med størst

mulig sandsynlighed for at finde kommercielt indvindelige resurser og maksimere ind-

vindingen af de tilstedeværende mængder, samtidig med at aktiviteterne udføres sik-

kerhedsmæssigt forsvarligt. Selskaberne skal have den fornødne tekniske kapacitet

både, når Energistyrelsen tildeler og godkender overdragelsen af en licens. Lovgivnin-

gen specificerer ikke nærmere, hvordan den tekniske kapacitet skal vurderes.

35. Energistyrelsen udgav i 2018 en vejledning om teknisk kapacitet vedrørende an-

vendelse og udnyttelse af Danmarks undergrund. Det fremgår af vejledningen, at

Energistyrelsens vurderinger af selskabers tekniske kapacitet altid vil bero på en kon-

kret vurdering. Ifølge vejledningen afhænger kravene til den tekniske kapacitet over-

ordnet af, om det pågældende selskab har operatøransvaret eller blot er deltager i li-

censen. Boks 1 uddyber vejledningens beskrivelse af kravene til den tekniske kapaci-

tet for operatører og deltagere uden operatøransvar i en licens.

Operatør eller deltager

i en licens

Boks 1

I de fleste tilfælde er majori-

tetsejeren af en licens også

operatør, men ejerne af en li-

cens har også mulighed for at

vælge en ekstern operatør.

En deltager i en licens er et

selskab, der ejer en andel af li-

censen og derfor har et rettig-

hedshaveransvar svarende til

sin ejerandel.

Vejledningens beskrivelse af krav til teknisk kapacitet for

operatører og deltagere uden operatøransvar i en licens

operatør

skal kunne dokumentere, at der er tilstrækkelig teknisk kapacitet til at kun-

ne gennemføre aktiviteter og operationer i forhold til det konkrete arbejdsprogram i den

konkrete licens. Bl.a. skal operatøren kunne forebygge og nedsætte risikoen for hændel-

ser, der kan give anledning til økonomisk tab (nedsat eller tabt produktion) eller skader

på anlæg med miljømæssige konsekvenser.

deltager uden operatøransvar

skal kunne dokumentere, at deltageren har tilstrække-

lig teknisk kapacitet til at kunne følge, vurdere og agere i aktuelle spørgsmål vedrørende

tilladelsen.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af Energistyrelsens vejledning om teknisk kapacitet vedrørende

anvendelse og udnyttelse af Danmarks undergrund.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets behandling af sager om overdragelse af licensrettigheder |

Derudover afhænger kravene af, hvilken fase licensen er i. Vejledningen beskriver,

hvilke tekniske discipliner rettighedshaveren forventes at kunne udføre i de forskelli-

ge faser af en licens. I produktionsfasen skal rettighedshaveren fx have teknisk kapa-

citet til at kunne drive og styre produktionsprocesser, etablere indvindingsforanstalt-

ninger samt indsamle og fortolke indvindingsdata.

Vejledningen præciserer ikke nærmere, hvordan Energistyrelsen skal foretage vurde-

ringen. Undersøgelsen viser, at styrelsen ikke har interne retningslinjer e.l., som sæt-

ter rammer for, hvordan styrelsen skal foretage vurderingen af den tekniske kapaci-

tet, og hvilke konkrete krav styrelsen kan stille til ansøgeren.

36. Energistyrelsen har oplyst, at styrelsen særligt ser på, om selskaberne kan doku-

mentere, at de selv eller på anden vis har adgang til tilstrækkelige medarbejderresur-

ser med de nødvendige faglige kompetencer, når styrelsen skal vurdere den tekniske

kapacitet i forbindelse med en overdragelsessag. Derudover kan styrelsen se på, om

de nødvendige kompetencer er organiseret hensigtsmæssigt.

37. Vores gennemgang af de 4 overdragelsessager bekræfter dette billede. Gennem-

gangen viser, at Energistyrelsen lagde vægt på, om selskaberne havde ansatte i orga-

nisationen med de fornødne kompetencer, og om organisationens omfang og struktur

var hensigtsmæssig i forhold til forpligtelserne i de licensrettigheder, der blev overdra-

get. Bl.a. indhentede styrelsen CV’er på nøglemedarbejdere for at se, om kompeten-

cerne matchede behovet, ligesom styrelsen så på det overtagende selskabs erfaring

med lignende typer licenser andre steder fra.

Energistyrelsen har oplyst, at styrelsen som hovedregel selv foretager vurderingen af

den tekniske kapacitet. I én af de 4 overdragelsessager fik styrelsen dog bistand fra

konsulenter til at foretage vurderingen. Den konkrete sag vedrørte en indirekte over-

dragelse af operatøransvaret for flere licenser i forskellige projektfaser og var styrel-

sens første store sag om overdragelse af licensrettigheder

38. Vores gennemgang viser også, at Energistyrelsen i 2 af de 4 overdragelsessager

stillede vilkår til den tekniske kapacitet. I den ene sag vurderede styrelsen, at kapaci-

teten var utilstrækkelig, hvorfor selskabet skulle dokumentere at have indgået aftaler

med tredjepart om teknisk bistand, inden licensen blev overdraget. I den anden sag

vurderede styrelsen, at kapaciteten sandsynligvis ville blive utilstrækkelig på længere

sigt, hvorfor selskabet bl.a. fik 7 måneder til at dokumentere, at organisationen var ble-

vet udvidet med de nødvendige kompetencer, som manglede. Endelig viser gennem-

gangen, at styrelsen fulgte op på, om vilkårene til den tekniske kapacitet blev efterle-

vet.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

| Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets behandling af sager om overdragelse af licensrettigheder

Finansiel kapacitet

Sikkerhedsstillelse

En sikkerhedsstillelse er, når

et andet selskab i en koncern

stiller garanti for de økonomi-

ske forpligtelser, som det ejen-

de selskab måtte have i den

overdragede licens.

Som udgangspunkt er det det

ultimative moderselskab i en

koncern, der skal stille garan-

tien, da det er mindst bebyr-

dende administrativt og øko-

nomisk for staten.

Energistyrelsen kan fravige

kravet om sikkerhedsstillelse

for licenser i de indledende ud-

viklingsfaser (fase 1 og 2), hvis

den finansielle kapacitet vur-

deres tilstrækkelig uden.

Subsidiær hæftelse

39. Ved fornøden finansiel kapacitet forstås ifølge undergrundsloven, at den enkelte

deltager i en licens kan varetage de økonomiske forpligtelser forbundet med de plan-

lagte aktiviteter i licensen, svarende til deltagerens ejerandel. Fx vil der være en øko-

nomisk forpligtelse forbundet med nedtagning af og oprydning efter eventuelle anlæg,

som deltageren skal betale sin andel af, når licensen udløber. Energistyrelsen har iføl-

ge undergrundsloven mulighed for at stille vilkår om fx sikkerhedsstillelse eller subsi-

diær hæftelse. Det skal sikre, at staten ikke risikerer at lide et økonomisk tab, som føl-

ge af at selskabet ikke kan varetage sine økonomiske forpligtelser i licensen.

Ved

direkte

licensoverdragel-

ser er overdrageren af en li-

cens subsidiært økonomisk

ansvarlig over for staten, hvis

staten har måttet påtage sig

afvikling for rettighedshave-

rens regning.

Ved

indirekte

overdragelser

kan Energistyrelsen stille vil-

kår om, at overdrageren skal

erklære at hæfte subsidiært,

hvis staten har måttet påtage

sig afvikling for rettighedsha-

verens regning.

Danfeltet.

Foto:

Energistyrelsen

40. Energistyrelsen udgav i 2018 en vejledning om finansiel kapacitet til ansøgere og

eksisterende rettighedshavere. Det fremgår af vejledningen, at Energistyrelsen skal

foretage en konkret vurdering af den finansielle kapacitet i hver enkelt sag, og at det

grundlæggende princip for vurderingen er, at der skal være balance mellem de finan-

sielle forpligtelser, som rettighedshaveren har, og den finansielle kapacitet, som ret-

tighedshaveren stiller med.

41. Vejledningen præciserer ikke nærmere, hvordan Energistyrelsen skal foretage den

konkrete vurdering, herunder hvilke parametre styrelsen særligt skal have fokus på.

Undersøgelsen viser, at styrelsen ikke har interne retningslinjer e.l., som sætter ram-

mer for, hvordan styrelsen skal foretage vurderingen af den finansielle kapacitet, og

hvilke konkrete krav styrelsen kan stille til ansøgeren.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets behandling af sager om overdragelse af licensrettigheder |

42. Energistyrelsen har oplyst, at styrelsen baserer sine vurderinger af den finansielle

kapacitet på årsregnskaber og nøgletal, fx selskabernes egenkapital, likviditet, likvidi-

tetsgæld og kortfristede gæld. Derudover gennemgår styrelsen også forsikringer og

ser på genopretningsomkostningerne ved oprydning for at vurdere, hvilken finansiel

kapacitet der er behov for i den pågældende licens. Hvis der stilles krav om sikker-

hedsstillelse eller subsidiær hæftelse, vurderes den finansielle kapacitet også hos det

selskab, der stiller garantien eller hæfter subsidiært.

43. Vores gennemgang af de 4 overdragelsessager bekræfter dette billede. Energi-

styrelsen havde i 3 af de 4 sager eksterne konsulenter til at forestå vurderingerne af

selskabernes finansielle kapacitet. Styrelsen baserede sine vurderinger på konsulen-

ternes arbejde. I alle 4 sager knyttede styrelsen vilkår til den finansielle kapacitet. I de

3 største sager stillede styrelsen både krav om hel eller delvis moderselskabsgaranti

(sikkerhedsstillelse) og krav om subsidiær hæftelse fra overdrageren, mens styrelsen

i den sidste sag stillede krav om garantier fra både moderselskab og bank (sikkerheds-

stillelse). Styrelsen fastsatte de pågældende vilkår, selv om konsulenterne i 2 sager

havde vurderet, at den finansielle kapacitet var tilstrækkelig uden. Gennemgangen af

sagerne viser også, at styrelsen fulgte op på, at vilkårene til den finansielle kapacitet

blev efterlevet.

44. Boks 2 beskriver, hvad Energistyrelsen i en konkret overdragelsessag lagde til

grund for vurderingerne af den finansielle kapacitet hos det overtagende selskab.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

| Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets behandling af sager om overdragelse af licensrettigheder

Boks 2

Eksempel på Energistyrelsens vurdering af den finansielle

kapacitet hos det overtagende selskab

I en konkret overdragelsessag var den finansielle kapacitet hos det overtagende olie-

og gasselskab i udgangspunktet ikke tilstrækkelig til at købe de pågældende licensret-

tigheder.

For at fremvise tilstrækkelig købekraft til at overtage de pågældende licensrettigheder

havde selskabet derfor indhentet bankgarantier for hovedparten af købssummen. Der-

udover fremlagde selskabet en forretningsplan, som selskabet ville iværksætte, hvis

overdragelsen blev godkendt. Forretningsplanen skulle bevise, at den fremadrettede fi-

nansielle kapacitet i selskabet ville være tilstrækkelig til at varetage de økonomiske for-

pligtelser i licensen.

Konsulenten vurderede i sin rapport til Energistyrelsen om den finansielle kapacitet i sel-

skabet, at antagelserne bag selskabets forretningsplan var rimelige, og at selskabets fi-

nansielle kapacitet ville være tilstrækkeligt robust over for eksterne chok, fx et mærkbart

fald i oliepriserne. Konsulenten vurderede også, at selskabet ville have gode muligheder

for at skaffe yderligere likviditet til selskabet, hvis der fremadrettet blev behov for det.

På baggrund af konsulentens vurdering lagde Energistyrelsen til grund for sin afgørelse,

at det overtagende selskabs finansielle kapacitet samlet set var tilstrækkelig til bl.a.:

•

at drive aktivet

•

at leve op til forpligtelserne i de pågældende licenser

•

at finansiere selskabets økonomiske forpligtelser i forbindelse med afviklingen af an-

læggene, når licensen ophørte.

Derudover lagde Energistyrelsen til grund, at hovedindehaveren af den pågældende li-

cens havde stillet finansielle garantier for hele licensen. Det betød, at der allerede var

hæftelse for omkostninger, som de øvrige indehavere af licensen ikke ville kunne afhol-

de, før staten kunne pådrages en økonomisk byrde. Styrelsen krævede som vilkår for

godkendelsen, at det afgivende selskab skulle hæfte subsidiært for de overdragede fi-

nansielle forpligtelser.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Energistyrelsen.

45. Vores gennemgang af de 4 overdragelsessager viser videre, at de konkrete vilkår

for sikkerhedsstillelse og subsidiær hæftelse var genstand for nøje drøftelser mellem

Energistyrelsen og de pågældende selskaber forud for styrelsens afgørelse. I én sag

ønskede det afgivende selskab fx ikke at lade koncernens moderselskab hæfte subsi-

diært i overensstemmelse med Energistyrelsens indledende krav. Efter rådføring med

Kammeradvokaten accepterede Energistyrelsen en alternativ model for subsidiær

hæftelse, som ifølge styrelsen ikke ville øge statens risiko i licensen.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets behandling af sager om overdragelse af licensrettigheder |

46. I forhold til overdragelsen af Shells licensrettigheder i DUC til Noreco viser boks 3

et eksempel på et finansielt forhold, som ikke tages i betragtning, når Energistyrelsen

behandler en sag om godkendelse af en licensoverdragelse.

Boks 3

Norecos udnyttelse af et skattemæssigt underskud

Forud for overdragelsen af Shells licensrettigheder i DUC til Noreco havde Noreco et

skattemæssigt underskud til en værdi af ca. 2,5 mia. kr., jf. selskabets offentliggjorte regn-

skaber. Dette fremgår af et notat fra februar 2019, hvori Skatteministeriet orienterede

forligspartierne bag Nordsøaftalen fra 2017 om de skattemæssige konsekvenser af en

eventuel overdragelse af Shells rettigheder til Noreco.

I notatet redegjorde Skatteministeriet også for, hvordan Noreco i overensstemmelse

med de gældende skatteregler ville kunne udnytte sine eksisterende underskud til at

nedbringe den skattepligtige indkomst fra aktiviteterne i DUC, hvis selskabet overtog

Shells rettigheder. Hvorvidt det skattemæssige underskud helt eller delvist ville kunne

udnyttes, afhang af, hvordan Noreco ville indrette sig efter en eventuel godkendelse af

overdragelsen.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Skatteministeriet og Energistyrelsen.

Det fremgår af boks 3, at Noreco lovligt ville få mulighed for at udnytte et skattemæs-

sigt underskud på ca. 2,5 mia. kr. ved at købe Shells licensrettigheder i DUC. Energisty-

relsen har oplyst, at styrelsen var fuldt ud opmærksom på, at Noreco med overtagel-

sen af Shells rettigheder ville opnå denne mulighed. Styrelsen har også oplyst, at sty-

relsen ikke finder, at der er lovhjemmel til at lægge skattemæssige forhold til grund,

når styrelsen skal træffe afgørelse om at godkende en overdragelse. Rigsrevisionen

er enig i Energistyrelsens betragtning.

Samfundets indsigt i og gavn af den udøvede virksomhed

47. Ud over at sikre den tekniske og finansielle kapacitet skal Energistyrelsen også

sikre, at rettighedshaveren kan udøve virksomheden, så samfundet har mest mulig

indsigt i og gavn af denne.

Vores gennemgang af materialet i de 4 overdragelsessager viser, at Energistyrelsen

ikke har forholdt sig til eller omtalt dette forhold. Gennemgangen viser også, at forhol-

det hverken er beskrevet i vejledninger eller interne retningslinjer.

Energistyrelsen har oplyst, at styrelsen indirekte forholder sig til dette, i forbindelse

med at styrelsen vurderer den tekniske og finansielle kapacitet. Derudover lægger

styrelsen til grund, at lovkravet om, at samfundet skal have mest mulig indsigt i og

gavn af den måde, som rettighedshaveren udøver virksomheden på, har et yderst be-

grænset selvstændigt retligt indhold.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

| Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets behandling af sager om overdragelse af licensrettigheder

Resultater

Energistyrelsen har godkendt licensoverdragelserne i overensstemmelse med regler-

ne i undergrundsloven.

Undersøgelsen viser, at Energistyrelsen i de 4 gennemgåede overdragelsessager sik-

rede sig, at selskaberne havde den fornødne tekniske og finansielle kapacitet. I de til-

fælde, hvor styrelsen vurderede, at enten den tekniske eller den finansielle kapacitet

ikke var tilstrækkelig, knyttede styrelsen vilkår til godkendelsen. Fx stillede styrelsen

krav om finansielle garantier fra begge parter i de 3 største overdragelsessager.

Undersøgelsen viser, at Energistyrelsens sagsbehandling beror på en konkret vurde-

ring fra sag til sag. Styrelsen har ikke interne retningslinjer e.l., som sætter rammer for,

hvordan styrelsen skal foretage vurderinger af den tekniske og finansielle kapacitet,

og hvilke konkrete krav styrelsen kan stille til ansøgeren.

2.2. Energistyrelsens grundlag for at godkende over-

dragelsen af kompensationsaftalen

48. Staten og Mærsk indgik i 2003 en kompensationsaftale, da parterne aftalte at for-

længe eneretsbevillingen frem til 2042. Da Energistyrelsen godkendte Mærsks over-

dragelse af eneretsbevillingen til Total i 2018, godkendte styrelsen også, at kompen-

sationsaftalen blev overdraget.

49. Vi har undersøgt, om Energistyrelsen havde tilvejebragt et grundlag for at vurde-

re, om staten var forpligtet til at godkende, at kompensationsaftalen blev overdraget

sammen med eneretsbevillingen. Vi har desuden undersøgt, hvilke skattemæssige

konsekvenser det har haft, at kompensationsaftalen blev overdraget.

Det juridiske grundlag for at overdrage kompensationsaftalen

50. Undersøgelsen viser, at Energistyrelsen 2 gange med bistand fra Kammeradvoka-

ten har fået foretaget en juridisk vurdering af, om kompensationsaftalen kunne med-

overdrages i forbindelse med en overdragelse af eneretsbevillingen.

51. I energi-, forsynings- og klimaministerens svar på Energi-, Forsynings- og Klimaud-

valgets spørgsmål nr. 196 af 11. april 2018 redegjorde Kammeradvokaten for, hvorfor

der ikke var nogen modsætning mellem de 2 vurderinger, selv om udfaldet af dem var

forskelligt. Kammeradvokaten bemærkede, at forskellen var, at Kammeradvokaten i

den første vurdering kun tog stilling til, om overdragelse af kompensationsaftalen kræ-

vede statens godkendelse, men ikke foretog nogen nærmere undersøgelse af, under

hvilke nærmere omstændigheder staten retligt kunne afvise at godkende overdragel-

sen af kompensationsaftalen. Dette undersøgte Kammeradvokaten først i forbindelse

med den anden vurdering, hvor omstændighederne for den konkrete overdragelses-

sag kunne inddrages.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets behandling af sager om overdragelse af licensrettigheder |

52. I september 2016 blev Energistyrelsen første gang bekendt med Mærsks overve-

jelser om at overdrage eneretsbevillingen. Det var på daværende tidspunkt styrelsens

interne vurdering, at overdragelsen af eneretsbevillingen til en ekstern part uden for

DUC både skulle godkendes efter reglerne i aftalen og bekendtgørelsen om enerets-

bevillingen og efter reglerne i undergrundsloven, uanset om der var tale om en direkte

eller en indirekte overdragelse. Styrelsen vurderede også, at der efter en konkret vur-

dering ville kunne stilles vilkår for godkendelsen, hvis saglige hensyn talte for det. Sty-

relsen forholdt sig ikke til, om kompensationsaftalen skulle anses for at være en del af

eneretsbevillingen.

53. I oktober 2016 kontaktede Energistyrelsen Kammeradvokaten for at få hjælp til

besvarelsen af et folketingsspørgsmål. Styrelsen ønskede en juridisk afklaring af, om

kompensationsaftalen stadig ville være gældende for den modtagende part, hvis ene-

retsbevillingen blev overdraget til en tredjepart uden for DUC. Boks 4 viser et uddrag

af Kammeradvokatens svar til Energistyrelsen.

Dokumenter, der lå til

grund for Kammeradvo-

katens første juridiske

vurdering

Følgende dokumenter lå ifølge

Kammeradvokaten til grund

for den første vurdering af det

juridiske grundlag for at over-

drage kompensationsaftalen:

•

den originale bekendtgørel-

Boks 4

Kammeradvokatens første vurdering af grundlaget for at over-

drage kompensationsaftalen

”Er der en pligt til at lade kompensationsaftalen følge med eneretsbevillingen?

Den del af Nordsøaftalen, som vedrører kompensationsaftalen, er som anført ikke ind-

gået på offentligretligt grundlag, men med hjemmel i statens almindelige adgang til at

indgå aftaler med henblik på at varetage statens økonomiske interesser. Der er tale om

en privatretlig aftale, som er indgået mellem staten på den ene side og bevillingshaver-

ne på den anden side.

En eventuel overførsel af eneretsbevillingen til en tredjepart uden for DUC, som sker ef-

ter reglerne i § 13 i [bekendtgørelsen om eneretsbevillingen], medfører derfor efter vores

opfattelse ikke, at en ny erhverver uden videre kan indtræde i den del af Nordsøaftalen,

som vedrører kompensationsaftalen. Undergrundsloven forudsætter ikke, at en bevilling

skal suppleres af én eller flere aftaler med bevillingshaverne. Der er således ikke en pligt

for staten til at lade kompensationsaftalen følge med eneretsbevillingen.”

Kilde:

E-mail fra Kammeradvokaten til Energistyrelsen den 10. oktober 2016.

•

se om eneretsbevillingen fra

den 8. juli 1962

protokollen til eneretsbevil-

lingen fra den 16. juli 1962

§ 4, stk. 1, i 1950-udgaven

og § 29 og § 40 i 1981-udga-

ven af undergrundsloven

Nordsøaftalen og kompen-

sationsaftalen fra 2003

Økonomi- og Erhvervsmini-

steriets notat af 17. decem-

ber 2003 om kompensa-

tionsbestemmelsen i afta-

len mellem A.P. Møller –

Mærsk og staten om for-

længelse af eneretsbevillin-

gen i Nordsøen.

Det fremgår af boks 4, at Kammeradvokaten vurderede, at en ny overtager af enerets-

bevillingen ikke uden videre kunne træde ind i den del af aftalen, som vedrørte kom-

pensationsaftalen. Kammeradvokaten lagde til grund, at undergrundsloven ikke forud-

satte, at en licensbevilling blev suppleret med én eller flere aftaler med bevillingsha-

verne, og at staten derfor ikke var forpligtet til at lade kompensationsaftalen følge med

eneretsbevillingen.

54. Kammeradvokatens vurdering blev lagt til grund for energi-, forsynings- og klima-

ministerens besvarelse af Energi-, Forsynings- og Klimaudvalgets spørgsmål nr. 72 af

21. november 2016, hvori ministeren oplyste, at en overførsel af bevillingen til ét eller

flere selskaber uden for Mærsk-koncernen ville kræve ministerens samtykke, og at

det ville bero på forhandlinger om vilkårene for ministerens samtykke, om kompensa-

tionsaftalen kunne overtages som en del af vilkårene for overførslen.

Alle dokumenterne er offent-

ligt tilgængelige, og flere af

dem blev sendt til Folketingets

Energi-, Forsynings- og Klima-

udvalg i oktober 2016 som

svar på et udvalgsspørgsmål.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

| Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets behandling af sager om overdragelse af licensrettigheder

Dokumenter, der lå til

grund for Kammeradvo-

katens anden juridiske

vurdering

I et skriftligt ministersvar på et

samrådsspørgsmål redegjorde

Kammeradvokaten i februar

2018 for, at vurderingen base-

rede sig på de samme kilder

som ved den første vurdering

og på forslag til folketingsbe-

slutning om indgåelse af Nord-

søaftalen (beslutningsforslag

nr. 7/2003/1). Derudover ba-

serede vurderingen sig på den

konkrete overdragelsesan-

modning fra Mærsk til Energi-

styrelsen fra september 2017.

55. I september 2017 anmodede Mærsk Energistyrelsen om at godkende den indirek-

te overdragelse af eneretsbevillingen til Total, da Total købte selskabet Mærsk Olie og

Gas A/S af Mærsk-koncernen. Energistyrelsen bad Kammeradvokaten om at afklare

en række juridiske spørgsmål om den konkret overdragelse. I den forbindelse tog Kam-

meradvokaten stilling til det juridiske grundlag for at overdrage kompensationsaftalen

på baggrund af den konkrete sag.

Kammeradvokaten vurderede, at der ikke konkret var en retlig mulighed for at nægte

at medoverdrage kompensationsaftalen. Kammeradvokaten baserede sin vurdering

på, at kompensationsaftalen var en afgørende forudsætning for at indgå aftalen om at

forlænge eneretsbevillingen i 2003, og at kompensationsaftalen dermed var en inte-

greret del af forlængelsen af eneretsbevillingen. Kammeradvokaten lagde også vægt

på, at der i henhold til undergrundslovens bestemmelser ikke kunne stilles bebyrdende

vilkår til godkendelsen af en overdragelse, uden at der var tungtvejende saglige grun-

de til det. Kammeradvokaten fandt ikke, at der var sådanne tungtvejende saglige grun-

de til stede i den konkrete sag. Endelig vurderede Kammeradvokaten, at selv hvis det

var en retlig mulighed ikke at medoverdrage kompensationsaftalen, ville det i så fald

rejse alvorlig tvivl om, hvorvidt dette ville være et ekspropriativt indgreb, som ville ud-

løse et erstatningskrav mod staten.

56. Kammeradvokatens vurdering på baggrund af den konkrete overdragelsessag

blev lagt til grund for energi-, forsynings- og klimaministerens besvarelse af Energi-,

Forsynings- og Klimaudvalgets spørgsmål nr. 70 af 3. januar 2018 og for ministerens

indstilling til regeringens Økonomiudvalg i februar 2018 om at godkende medoverdra-

gelsen af kompensationsaftalen. I begge tilfælde fremgik det, at det var Kammeradvo-

katens klare anbefaling, at kompensationsaftalen skulle medoverdrages.

57. Vores gennemgang af overdragelsessagen viser, at der ikke foreligger noget skrift-

ligt kommissorium e.l., som beskriver indholdet af den opgave, som Energistyrelsen

bestilte Kammeradvokaten til at udføre i forhold til Mærsks overdragelse af enerets-

bevillingen til Total. Derudover foreligger der sparsom dokumentation for Energisty-

relsens dialog med Kammeradvokaten om vurderingen. Det er Rigsrevisionens opfat-

telse, at det i sådanne væsentlige sager er særligt vigtigt, at der foreligger et skriftligt

kommissorium for det arbejde, som Kammeradvokaten skal udføre.

De skattemæssige konsekvenser af at overdrage kompensationsaftalen

58. Ifølge kompensationsaftalen kan selskaberne i DUC kræve kompensation, hvis nye

eller ændrede regler forringer selskabernes økonomiske stilling. Selskaberne i DUC

har dog kun ret til kompensation, hvis de nye eller ændrede regler specifikt er møntet

på producenter af kulbrinter på dansk område, fx hvis kulbrinteskattesatsen forhøjes.

Generelle og ikke-diskriminerende ændringer af love og regler giver således ikke ret

til kompensation. Den samlede kompensation kan maksimalt udgøre den nettofordel,

som staten opnår ved at indføre de strammere regler, idet formålet med kompensatio-

nen er, at selskaberne i DUC bliver stillet på samme måde økonomisk, som hvis regler-

ne ikke var vedtaget.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets behandling af sager om overdragelse af licensrettigheder |

59. Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet og Skatteministeriet har oplyst, at der ik-

ke, siden Mærsk overdrog rettighederne i Nordsøen til Total i 2018, har været ændrin-

ger i love eller regler, som specifikt har stillet de kulbrinteproducerende selskaber i

den danske del af Nordsøen økonomisk dårligere. Derfor har der heller ikke hverken

været stillet eller accepteret krav om kompensation i henhold til kompensationsafta-

len. På den baggrund har godkendelsen af overdragelsen af kompensationsaftalen til

Total endnu ikke haft nogen skattemæssige konsekvenser.

Hvis Folketinget vedtager eller ændrer love eller regler, som specifikt vil stille de rettig-

hedshavende selskaber i den danske del af Nordsøen økonomisk dårligere, vil selska-

berne i DUC – modsat andre rettighedshavere – kunne kræve kompensation herfor.

Resultater

Energistyrelsen tilvejebragte et juridisk grundlag for at vurdere, om staten var forplig-

tet til at godkende, at kompensationsaftalen skulle overdrages sammen med enerets-

bevillingen.

Undersøgelsen viser, at Kammeradvokaten 2 gange bistod Energistyrelsen med en ju-

ridisk vurdering af, om kompensationsaftalen kunne overdrages ved en overdragelse

af eneretsbevillingen. Kammeradvokaten vurderede første gang i efteråret 2016, at en

ny overtager af eneretsbevillingen ikke uden videre kunne få medoverdraget kompen-

sationsaftalen. Kammeradvokaten lagde til grund, at undergrundsloven ikke forudsat-

te, at andre aftaler med bevillingshavere fulgte med bevillingen. Derfor var staten ikke

forpligtet til at lade kompensationsaftalen følge med eneretsbevillingen.

Kammeradvokaten vurderede anden gang i vinteren 2017/2018 i forbindelse med den

konkrete sag om overdragelse af eneretsbevillingen fra Mærsk til Total, at det ikke var

en retlig mulighed at nægte at godkende overdragelsen af kompensationsaftalen, idet

kompensationsaftalen var en integreret del af eneretsbevillingen. Det skyldtes ifølge

Kammeradvokaten, at kompensationsaftalen var en afgørende forudsætning for, at af-

talen fra 2003 om at forlænge eneretsbevillingen blev indgået mellem Mærsk og sta-

ten. Det ville således kræve tungtvejende saglige grunde at stille et så bebyrdende vil-

kår til godkendelsen af en overdragelse. Kammeradvokaten fandt ikke, at sådanne

tungtvejende saglige grunde var til stede. Endelig vurderede Kammeradvokaten, at

selv hvis det var en retlig mulighed ikke at medoverdrage kompensationsaftalen, ville

det i så fald rejse alvorlig tvivl om, hvorvidt dette ville være et ekspropriativt indgreb,

som ville udløse et erstatningskrav mod staten.

Undersøgelsen viser, at Energistyrelsens dialog med Kammeradvokaten om den an-

den vurdering er sparsomt dokumenteret. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at det i

sådanne væsentlige sager er særligt vigtigt, at der foreligger et skriftligt kommisso-

rium for det arbejde, som Kammeradvokaten skal udføre.

Undersøgelsen viser, at der endnu ikke har været nogen skattemæssige konsekven-

ser af, at kompensationsaftalen blev medoverdraget til Total. Det skyldes, at der ikke

har været ændret i love eller regler, som specifikt har stillet rettighedshaverne i Nord-

søen økonomiske dårligere, siden Total overtog eneretsbevillingen. Derfor har der ik-

ke været grundlag for at søge om kompensation.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

| Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med anvendelsen af undergrunden i Nordsøen

3. Klima-, Energi- og

Forsyningsministeriets

tilsyn med anvendelsen af

undergrunden i Nordsøen

Delkonklusion

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med rettighedshavernes an-

vendelse af undergrunden i Nordsøen har ikke været tilfredsstillende.

Energistyrelsen følger ikke i tilstrækkelig grad op på, om rettighedshaverne efterlever

de vilkår, som styrelsen har stillet til deres aktiviteter i Nordsøen.

Rigsrevisionens kortlægning viser, at der for 51 % af de fastsatte vilkår for de 5 under-

søgte felter ikke foreligger dokumentation for, at Energistyrelsen har fulgt op på, om

vilkårene er efterlevet. For yderligere 6 % af de fastsatte vilkår er det på baggrund af

dokumentationen uklart, om styrelsen har fulgt op på vilkårene. Undersøgelsen viser,

at Energistyrelsen har fastsat 84 vilkår i perioden 2016-2020. Styrelsen har for ingen af

de 5 felter en samlet liste over gældende vilkår. Når styrelsen ikke har en samlet liste

over vilkår på feltniveau, er der en risiko for, at styrelsen ikke har det fulde overblik

over vilkår, og at tilsynet ikke dækker alle gældende vilkår.

Energistyrelsen har ikke planlagt et dækkende tilsyn med rettighedshavernes aktivite-

ter før 2019, og efterfølgende har styrelsen ikke i tilstrækkelig grad dokumenteret, at

styrelsen har udført de planlagte tilsynsaktiviteter.

Undersøgelsen viser, at Energistyrelsen først i 2018 udarbejdede en strategi for tilsy-

net med rettighedshavernes aktiviteter i Nordsøen. Affødt af strategien har styrelsen

siden 2019 udarbejdet tilsynsplaner for hvert enkelt felt baseret på en vurdering af ri-

siko og væsentlighed. For 3 af de 5 felter har styrelsen ikke udvalgt overholdelse af vil-

kår som fokusområde i tilsynsplanerne.

Undersøgelsen viser, at Energistyrelsen for 28 ud af 46 planlagte tilsynsaktiviteter på

de 5 felter i 2019 og 2020 ikke kan dokumentere, at tilsynsaktiviteterne er udført. Det-

te svarer til 61 % af de planlagte tilsynsaktiviteter.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med anvendelsen af undergrunden i Nordsøen |

Undersøgelsen viser, at Energistyrelsen ikke gennemfører en dokumenteret årlig op-

samling på tilsynet med de enkelte felter. Det giver en risiko for, at viden fra de gen-

nemførte tilsynsaktiviteter ikke bliver taget i betragtning i planlægningen af tilsynet

for de efterfølgende år.

60. Dette kapitel handler om, hvorvidt Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn

med rettighedshavernes anvendelse af undergrunden i Nordsøen har været tilfreds-

stillende. Energistyrelsen skal planlægge og udføre et tilsyn, som sikrer, at rettigheds-

haverne overholder undergrundsloven.

61. Når Energistyrelsen træffer afgørelser om fx godkendelse af udbygningsplaner, kan

styrelsen vælge at fastsætte vilkår, som rettighedshaveren skal efterleve som en be-

tingelse for godkendelsen.

62. Energistyrelsen skal føre tilsyn med, at undergrundslovens regler og vilkår, der er

udfærdiget i medfør af loven, overholdes. Af lovbemærkningerne til undergrundsloven

fremgår følgende:

”Tilsynets opgave er nøje at følge rettighedshavernes aktiviteter for

derved at sikre, at såvel forundersøgelser som efterforskning og indvinding tilrettelæg-

ges og gennemføres i overensstemmelse med samfundets interesser. Det vil herun-

der blive påset, at vilkår og bestemmelser knyttet til de enkelte tilladelser overholdes

af rettighedshavere”.

63. For at undersøge, om Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet har ført et tilfreds-

stillende tilsyn, har vi først undersøgt, om Energistyrelsen følger op på vilkår og heri-

gennem påser, at vilkårene overholdes. Dernæst har vi undersøgt, om Energistyrelsen

følger rettighedshavernes aktiviteter i Nordsøen ved at planlægge og udføre tilsynsak-

tiviteter.

64. Vi har gennemgået Energistyrelsens vejledning til udarbejdelse af tilsynsstrategi

og styrelsens tilsynsstrategi, der ligger til grund for tilsynet. Vi har også gennemgået

styrelsens tilsynsmateriale for perioden 2016-2020 for 5 felter i Nordsøen. Udvælgel-

seskriterierne er uddybet i bilag 2.

3.1. Energistyrelsens opfølgning på vilkår

65. Vi har undersøgt, om Energistyrelsen følger op på, om rettighedshaverne efterle-

ver de vilkår, som styrelsen har stillet i forbindelse med tildeling af licenser og efter-

følgende tilladelser til aktiviteter i Nordsøen. Rigsrevisionen finder det afgørende for

Energistyrelsens tilsyn, at styrelsen har et overblik over, hvilke vilkår der er stillet til

rettighedshaverne på hvert olie- og gasfelt. Det er vigtigt, at Energistyrelsen følger op

på, om vilkår efterleves, idet licenser og tilladelser ellers kan tilbagekaldes, da de er

givet under forudsætning af, at vilkårene efterleves.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

| Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med anvendelsen af undergrunden i Nordsøen

66. Vilkårene for en tilladelse kan være meget forskellige. Vilkårene kan være gæl-

dende for hele eller dele af licensperioden, de kan være af tung teknisk karakter og

have korte eller lange tidsfrister. Et vilkår kan fx være, at operatøren skal udarbejde

en afviklingsplan, eller at selskaberne inden for en bestemt frist skal fremsende en

vurdering af områdets produktionsegenskaber. Boks 5 viser 3 eksempler på vilkår.

Boks 5

Eksempler på vilkår

Vilkår stillet i godkendelse af plan for fuld genopbygning af anlæg

Der skal foreligge en planlagt strategi for brøndarbejde under konstruktionsperioden i

tilfælde af akut opståede fejl, der kan resultere i mistet brøndintegritet og/eller muligt

udslip til miljøet.

Vilkår stillet i boregodkendelse

Færdiggørelse af brønden må ikke påbegyndes, før retningslinjerne for færdiggørelsen

er fremsendt til Energistyrelsen.

Vilkår stillet i forlængelse af tilladelse til efterforskning og indvinding af kulbrinter

med henblik på indvinding

Der skal i den månedlige Asset Report fremadrettet indgå afrapportering om projektets

fremgang.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Energistyrelsen.

Overblik over vilkår

67. Undergrundsområdet kan indeholde komplekse forhold, idet området har været

detaljeret reguleret siden 1962. Det fremgår af Energistyrelsens tilsynsstrategi, at der

er tale om komplekse forhold på grund af teknisk kompleksitet, fordi der er krav til højt

specialiseret viden og komplekse regelsæt, og fordi området er detaljeret reguleret.

De komplekse forhold betyder ifølge Energistyrelsen, at det er vanskeligt at få et over-

blik over alle relevante regler, rammer og vilkår for de enkelte aktiviteter på olie- og

gasfelterne. Der er derfor en risiko for, at rettighedshaverne ikke forstår eller har fuldt

overblik over deres forpligtelser og vilkår, hvilket medfører en risiko for manglende re-

geloverholdelse.

68. Udgangspunktet for, at Energistyrelsen kan følge op på rettighedshavernes forplig-

telser, er, at styrelsen har et overblik over, hvilke vilkår der gælder på de enkelte olie-

og gasfelter. Vores gennemgang viser, at styrelsen for ingen af de 5 udvalgte felter har

et samlet dokumenteret overblik over vilkår, fx en liste på feltniveau med gældende

vilkår.

69. Vores gennemgang og opgørelse af tilladelser givet i perioden 2016-2020 viser, at

der på de 5 felter tilsammen er stillet 84 vilkår. Vilkårene er kendetegnet ved, at Ener-

gistyrelsen i sine afgørelser til rettighedshaverne entydigt fremlægger vilkårene som

vilkår for afgørelsen og derfor også som en betingelse for afgørelsen. Gennemgangen

giver ikke et fuldstændigt billede af alle de gældende vilkår på de 5 felter. Det skyldes,

at vilkår kan gælde i en længere tidsperiode. I tilsynssagen for ét af de 5 felter omtales

fx et vilkår, som gælder tilbage fra 1993. Da vi kun har gennemgået materiale for peri-

oden 2016-2020, er der risiko for, at vi ikke har identificeret alle gældende vilkår.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med anvendelsen af undergrunden i Nordsøen |

Energistyrelsen har oplyst, at styrelsen er i gang med at se på, hvordan der kan sikres

et mere lettilgængeligt overblik over opfølgning på vilkår.

70. Vi har opdelt de 84 vilkår i 4 overordnede typer af vilkår. Typen af vilkår siger ikke

noget om indholdet af vilkårene, men typen henviser til, hvordan Energistyrelsen kan

følge op på vilkårene. De 4 overordnede typer af vilkår er:

Vilkår med dokumentationskrav

er karakteriseret ved at være vilkår med krav

om (en konkret) handling og dokumentation herfor. For denne type vilkår er der

som hovedregel også fastsat en tidsfrist for overholdelse af vilkåret.

•

Scenarieafhængige vilkår

er karakteriseret ved, at vilkåret kun træder i kraft, hvis

en bestemt situation opstår. Det kan fx være et vilkår, hvor det fremgår, at Energi-

styrelsen skal godkende begrundelsen for, at en rettighedshaver vil ændre udførel-

sen af et allerede godkendt program.

•

Vilkår uden dokumentationskrav

er karakteriseret ved, at Energistyrelsen har

stillet krav om handling, men ikke stiller krav om, at rettighedshaverne skal frem-

sende dokumentation for, at vilkåret efterleves.

•

Vilkår med fremtidig frist

er karakteriseret ved, at fristen til overholdelse af vil-

kåret ligger efter 2020.

•

Figur 4 viser, hvordan de 84 vilkår er fordelt på typer.

Figur 4

Vilkår fordelt på typer

Vilkår med

fremtidig frist

27 %

Vilkår med

dokumentationskrav

32 %

Vilkår uden

dokumentationskrav

16 %

Scenarieafhængige

vilkår

25 %

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af Energistyrelsens tilsynsmateriale.

Det fremgår af figur 4, at 27 % af vilkårene, svarende til 23 af de 84 vilkår, har en frem-

tidig frist, og Energistyrelsen skal derfor ikke følge op på dem endnu. Det betyder, at

styrelsen skal påse, at 61 vilkår efterleves. Det fremgår desuden af figuren, at 25 % af

vilkårene er scenarieafhængige, og at 16 % af vilkårene ikke har krav om dokumenta-

tion.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

| Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med anvendelsen af undergrunden i Nordsøen

71. Energistyrelsen har oplyst, at når styrelsen fører tilsyn med vilkår, som er scena-

rieafhængige, og vilkår uden dokumentationskrav, følger styrelsen med i, om den sce-

narieafhængige situation opstår, fx gennem styrelsens deltagelse i møder med ope-

ratøren og ved gennemgang af månedsrapporter, borerapporter, årsrapporter mv.

Energistyrelsens tilsyn med scenarieafhængige vilkår og vilkår uden dokumentations-

krav betyder i praksis, at styrelsen i lidt over 40 % af vilkårene har ansvaret for at føl-

ge med i, om rettighedshaverne efterlever vilkårene. Energistyrelsen har derfor ved

disse typer vilkår ansvaret for at kræve dokumentation. Styrelsen er forpligtet til at på-

se, at vilkårene er efterlevet, selv om styrelsen i vilkårene ikke stiller krav om, at rettig-

hedshaverne skal reagere, når et scenarie opstår, eller stiller krav om, at rettigheds-

haverne skal sende dokumentation.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at tilsynet med scenarieafhængige vilkår og vilkår

uden dokumentationskrav er afhængigt af, at Energistyrelsen anmoder om dokumen-

tation og på den baggrund vurderer, om vilkårene efterleves af rettighedshaverne.

Dokumentation for opfølgning på vilkår

72. Energistyrelsen skal påse, at vilkår overholdes, og det betyder, at styrelsen som

en del af tilsynsarbejdet skal redegøre for opfølgningen på, om rettighedshaverne

overholder de vilkår, som styrelsen har stillet.

73. Figur 5 viser opgørelsen af, hvor mange vilkår Energistyrelsen har fulgt op på i sit

tilsyn. I opgørelsen indgår de 23 vilkår med fremtidige frister ikke.

Figur 5

Energistyrelsens opfølgning på vilkår i perioden 2016-2020

43 %

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

51 %

70 %

80 %

90 %

100 %

Vilkår, der er fulgt op på

Vilkår, der er delvist fulgt op på

Vilkår, der ikke er fulgt op på

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af Energistyrelsens tilsynsmateriale.

Det fremgår af figur 5, at Energistyrelsen ikke har fulgt op på 51 % af de vilkår, som sty-

relsen har stillet til aktiviteterne på de 5 undersøgte felter i perioden 2016-2020. 6 %

af de fastsatte vilkår har styrelsen delvist fulgt op på. At styrelsen delvist har fulgt op

på vilkår, betyder, at de relevante oplysninger til at vurdere overholdelsen af vilkåret

ligger på sagen, men at der ikke er dokumentation for, at styrelsen har behandlet og

gennemgået oplysningerne. Energistyrelsen har oplyst, at styrelsen er i gang med at

se på, hvordan der kan sikres en mere sikker dokumentationspraksis.

Energistyrelsen har oplyst, at der er en række vilkår, som ikke bør ses som egentlige

vilkår, men i stedet er tænkt som serviceinformation til rettighedshaverne. Styrelsen

har oplyst, at 23 ud af 61 vilkår er tænkt som serviceinformationer.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med anvendelsen af undergrunden i Nordsøen |

Vores gennemgang har vist, at Energistyrelsen fx har sat et vilkår på ét af de 5 felter

om, at rettighedshaveren skal planlægge og gennemføre et fremsendt arbejdspro-

gram. Styrelsen har efterfølgende oplyst, at der ikke er tale om et vilkår. Rigsrevisio-

nen bemærker, at vilkår er bebyrdende for rettighedshaverne, når de fastsættes i for-

bindelse med en tilladelse. Derfor vil det ikke være lovligt at karakterisere noget som

et vilkår, hvis det ikke er et vilkår. I vores gennemgang af Energistyrelsens afgørelser

og tilsynssager fremgår det ingen steder, at der for nogle vilkår i givet fald kun skulle

være tale om serviceinformationer.

Energistyrelsen har oplyst, at styrelsen overvejer en ny praksis, hvor serviceinforma-

tioner ikke fremadrettet fremgår som egentlige vilkår i afgørelser, så der ikke opstår

tvivl om, hvad der er et vilkår, og hvad der blot er til information.

74. Vores gennemgang af Energistyrelsens tilsyn med vilkår viser også, at når styrel-

sen modtager datasæt og tekniske statusrapporter, er det sjældent, at styrelsen i til-

synssagen samler op på, hvordan det fremsendte materiale anvendes i styrelsens til-

syn med vilkår, eller om materialet afføder, at et vilkår er efterlevet og derfor kan luk-

kes. Boks 6 viser et eksempel på dette.

Boks 6

Eksempel på manglende behandling af modtaget tilsyns

materiale

I tilsynssagen for ét af de 5 undersøgte felter modtog Energistyrelsen tekniske rappor-

ter i april og december 2016, ugentlige produktionsrapporter og mødemateriale fra ope-

rationskomitémøder og tekniske komitémøder i 2017, en risiko- og evalueringsanalyse i

2018 og materiale fra et operationskomitémøde i 2019. På tilsynssagen er der ikke oplys-

ninger om, hvorvidt styrelsen har forholdt sig til materialet, og det fremgår derfor ikke

klart, om materialet er sagsbehandlet.

Energistyrelsen har oplyst, at når styrelsen udarbejder afgørelser, tager styrelsen også

stilling til materiale, som styrelsen har modtaget i tilsynet, fx tekniske rapporter og møde-

materiale.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af materiale fra Energistyrelsen.

Energistyrelsens reaktion i forbindelse med opfølgning på vilkår

75. Undergrundsloven giver Energistyrelsen mulighed for at udstede påbud over for

rettighedshavere, der ikke efterlever fastsatte vilkår. Styrelsen kan give påbud om fx

at stoppe forundersøgelser og efterforsknings-, indvindings- og afviklingsaktiviteter,

til rettighedshaverne har efterlevet styrelsens vilkår. Det fremgår af Energistyrelsens

tilsynsstrategi, at styrelsen i udgangspunktet anvender mundtlig eller skriftlig vejled-

ning af rettighedshaverne ved mindre overtrædelser. Ved mere alvorlige eller gentag-

ne overtrædelser af undergrundsloven giver loven Energistyrelsen hjemmel til at give

bøder og fængselsstraf på op til 4 måneder ved manglende efterlevelse af påbud. Der-

udover kan styrelsen også delvist eller helt tilbagekalde tilladelser, som rettighedsha-

verne tidligere har fået. Styrelsen har dog oplyst, at disse alvorlige sanktioner sjæl-

dent er relevante.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

| Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med anvendelsen af undergrunden i Nordsøen

76. Vores gennemgang af tilsynssager for de 5 undersøgte felter viser, at Energistyrel-

sen i flere tilfælde gør brug af vejledning og korte tidsfrister, når rettighedshaverne ik-

ke kan nå at efterleve vilkår inden for fristen. Når styrelsen beder om uddybende for-

klaringer og materiale i forbindelse med opfølgningen, gør styrelsen også brug af korte

tidsfrister. Fx modtog styrelsen et statusbrev vedrørende ét af de 5 felter i starten af

2019, hvortil styrelsen svarede, at operatøren skulle fremsende en opdateret tidsplan

inden udgangen af 2. kvartal 2019. Operatøren fremsendte efterfølgende tidsplanen

inden for fristen. Energistyrelsen skrev på baggrund af den fremsendte tidsplan, at sty-

relsen var bekymret for de fortsatte forsinkelser i projektet og perspektiverne for pro-

jektets fremtid. Styrelsen anmodede derfor operatøren om at fremsende en detaljeret

tidsplan og resurseplan i starten af 2. kvartal 2020. Styrelsen modtog den detaljerede

tidsplan og resurseplan inden for den fastsatte frist.

77. Gennemgangen af tilsynet med 5 felter viser et billede af, at Energistyrelsen udsæt-

ter fristerne og i flere tilfælde gentager udsættelsen, når der er manglende fremdrift

på felterne.

Energistyrelsen har i sine afgørelser begrundet fristudsættelserne, men vi kan ikke

vurdere, om udsættelserne er fagligt velbegrundede, og vores gennemgang viser kun

et billede af styrelsens opfølgning på vilkår og frister. Boks 7 viser eksempler på ud-

sættelse af frister.

Boks 7

Udsættelse af frister på 2 af de 5 felter

Felt 1

Energistyrelsen godkendte i 2000 en plan for udbygning af et felt, og udbygningsarbej-

det er endnu ikke sat i gang. Styrelsen har siden 2000 givet en række udsættelser og har

senest godkendt en udsættelse til den 1. april 2020.

Energistyrelsen har oplyst, at prioriteringen af feltet er ændret flere gange i perioden, og

at udsættelserne er fagligt forsvarlige og proportionale.

Felt 2

Energistyrelsen har på et andet felt siden 2016 afventet en revideret plan for projektets

afslutning. Styrelsen godkendte i 2011 en udbygningstilladelse. Efter en delvis udførelse

af udbygningen godkendte styrelsen i 2016 en udsættelse af færdiggørelsen af udbygnin-

gen. I 2017 godkendte styrelsen en overdragelse af licensen til et nyt selskab. I 2018 skrev

styrelsen til det overtagende selskab, at styrelsen på baggrund af oplysninger fra selska-

bet var bekymret for projektets fremtid. I 2019 afholdt styrelsen et møde med selskabet,

hvor styrelsen igen udtrykte bekymring for den mangelfulde projektstyring, der udmøn-

tede sig i forsinkelser og gentagne udsættelser. Feltet er fortsat ikke færdigbygget og er

derfor ikke sat i drift endnu.

Energistyrelsen har oplyst, at styrelsen ikke har hjemmel til at trække udbygningstilladel-

sen tilbage, da der er tale om en begunstigende forvaltningsakt. Derfor er tilsynets opga-

ve at presse på, så projektet ikke går i stå.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Energistyrelsen.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med anvendelsen af undergrunden i Nordsøen |

78. Boks 8 viser et eksempel på Energistyrelsens opfølgning på overholdelse af vilkår

om den tekniske kapacitet, i forbindelse med at godkendelsen af en licensoverdragel-

se ikke var blevet efterlevet inden for tidsfristen.

Boks 8

Eksempel på opfølgning på vilkår om teknisk kapacitet

I en afgørelse om at godkende overdragelse af licensrettigheder fastsatte Energistyrel-

sen et vilkår om, at det overtagende selskab skulle udvide sin organisation i Danmark se-

nest 7 måneder efter godkendelsen. Da styrelsen efterfølgende fulgte op på, om vilkåret

var efterlevet, fandt styrelsen, at selskabet ikke havde udvidet organisationen som for-

udsat i styrelsens afgørelse. Selskabet argumenterede for, at selskabet var i stand til at

opfylde sine forpligtelser til den tekniske kapacitet med den eksisterende organisation.

14 måneder efter fristen for at efterleve vilkåret godkendte Energistyrelsen selskabets

niveau af teknisk kapacitet, selv om det var lavere end forudsat i godkendelsen af over-

dragelsen. Styrelsen lagde bl.a. til grund, at selskabets repræsentanter havde optrådt

fagligt kvalificerede og aktive på møder med styrelsen. Derudover bemærkede styrelsen

i sin afgørelse, at styrelsen som led i sit generelle tilsyn med selskabernes tekniske kapa-

citet ville påse, at det pågældende selskab fortsat havde tilstrækkelig teknisk kapacitet

til at opfylde sine forpligtelser.

Energistyrelsen har efterfølgende oplyst, at det var styrelsens konkrete vurdering, at det

reducerede niveau af teknisk kapacitet var tilstrækkeligt til at kunne følge, vurdere og

agere i de pågældende licenser, og at en fastholdelse af det oprindelige vilkår ikke ville

have været et proportionalt krav.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Energistyrelsen.

På baggrund af vores gennemgang kan vi ikke vurdere, om Energistyrelsens reaktioner

i forbindelse med opfølgning på vilkår har været korrekte, da det er en fagfaglig vurde-

ring. Vi kan derfor kun konstatere, at styrelsen ikke har givet påbud om fx at stoppe

forundersøgelses-, efterforsknings-, indvindings- og afviklingsaktiviteter på de 5 felter,

til rettighedshaverne har efterlevet styrelsens regler og vilkår. Styrelsen har ligeledes

ikke givet bøder eller tilbagekaldt en tilladelse eller licens på de 5 felter.

Resultater

Energistyrelsen følger ikke i tilstrækkelig grad op på, om rettighedshaverne efterlever

de vilkår, som styrelsen har stillet til deres aktiviteter i Nordsøen.

Energistyrelsen har fastsat 84 vilkår i perioden 2016-2020. Undersøgelsen viser, at

Energistyrelsen for ingen af de 5 undersøgte felter har en samlet liste over gældende

vilkår. Når Energistyrelsen ikke har en samlet liste over vilkår på feltniveau, er der en

risiko for, at styrelsen ikke har det fulde overblik over vilkår, og derfor også en risiko

for, at tilsynet ikke dækker alle gældende vilkår.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

| Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med anvendelsen af undergrunden i Nordsøen

Undersøgelsen viser, at der for 51 % af de fastsatte vilkår for de 5 felter ikke foreligger

dokumentation for, at Energistyrelsen har fulgt op på, om vilkårene er blevet efterle-

vet. For yderligere 6 % af de fastsatte vilkår er det på baggrund af dokumentationen

uklart, om styrelsen har fulgt op på vilkårene.

Undersøgelsen viser, at Energistyrelsen har formuleret lidt over 40 % af sine vilkår, så

det i praksis er styrelsen, der har ansvaret for at indhente dokumentation for, at et vil-

kår er efterlevet. Det er således i særlig grad problematisk, at det i Energistyrelsens til-

synssager ikke altid fremgår, om styrelsen følger op på, om rettighedshavernes frem-

sendte materiale lever op til vilkårene.

3.2. Energistyrelsens tilsyn med rettighedshavernes

aktiviteter

79. Vi har undersøgt, om Energistyrelsen fører et dækkende tilsyn med rettighedsha-

vernes aktiviteter. Det gør vi ved at se på, om Energistyrelsen har planlagt sine tilsyns-

aktiviteter på basis af en vurdering af risiko og væsentlighed, og om styrelsen efter-

følgende har gennemført og fulgt op på de planlagte tilsynsaktiviteter.

Rammen for planlægning af tilsynet

80. Energistyrelsen udrullede i november 2018 for første gang en strategi for tilsynet

med aktiviteterne i Nordsøen. Formålet med tilsynsstrategien er, at Energistyrelsen

skal prioritere tilsynet efter effekt, tilrettelægge tilsynet systematisk og gennemføre

tilsynet gennemsigtigt og produktivt. Tilsynsstrategien sætter rammen for, hvilke ri-

sici, metoder og sanktioner der er i tilsynet.

81. Tilsynsstrategien dækker 3 år, og Energistyrelsen udarbejder derudover årlige til-

synsplaner, som beskriver et 1-årigt aktivitetsforløb for tilsynet på de enkelte felter.

Tilsynsplaner

82. Energistyrelsen udarbejder årligt 2 typer af tilsynsplaner: en tilsynsplan for de en-

kelte olie- og gasfelter og en samlet plan for det finansielle tilsyn med rettighedshaver-

ne. I tilsynsplanerne for de enkelte felter er hovedvægten overordnet på tilsynet med

den tekniske kapacitet, og tilsynsplanerne behandler den finansielle kapacitet i min-

dre grad. Styrelsens plan for det finansielle tilsyn behandler kun rettighedshavernes

finansielle kapacitet.

I tilsynsplanerne for de enkelte felter står der grundlæggende informationer om feltet,

fx hvornår feltet blev fundet, og hvilken geologi der er på feltet. Tilsynsplanerne be-

skriver også status for feltet, det overordnede risikobillede, og hvilke fokusområder

der er udvalgt for det kommende tilsynsår. I planen for det finansielle tilsyn fremgår

der en række tilsynsaktiviteter fordelt på de enkelte rettighedshavere, fx gennemgang

af budget og gennemgang af regnskab. Energistyrelsen har oplyst, at der løbende ud-

veksles informationer mellem de ansvarlige sagsbehandlere for henholdsvis den tek-

niske og den finansielle kapacitet.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med anvendelsen af undergrunden i Nordsøen |

83. Energistyrelsens tilsynsplaner for de enkelte olie- og gasfelter indeholder et ske-

ma, hvor den ansvarlige sagsbehandler kan opliste de planlagte tilsynsaktiviteter. Her

skal sagsbehandleren oplyse, hvilket fokusområde tilsynsaktiviteten berører. Styrel-

sens tilsynsplaner behandler de enkelte felter generelt, dvs. både rettighedshavernes

tekniske og finansielle kapacitet.

Når Energistyrelsen giver tilladelser, gælder de ofte for flere år, og informationer fra

tilsynet det ene år kan derfor være afgørende for tilsynet de efterfølgende år. For at

sikre, at tilsynet er dækkende, skal styrelsen derfor bruge viden fra tidligere års tilsyn

både i planlægningen og udførelsen af tilsynet.

84. Det fremgår af Energistyrelsens tilsynsstrategi, at styrelsen fra 2019 skal udarbe-

jde en årlig opsummering af styrelsens vurdering af udviklingen på de enkelte felter,

og at opsummeringen skal indgå i planlægningen af det næste års tilsynsaktiviteter.

Styrelsen skal hertil indsamle og dokumentere data på en systematisk måde, som un-

derstøtter anvendelsen af data over tid. Det betyder, at styrelsen skal have et doku-

menteret tilsyn, som er tilgængeligt for de feltansvarlige sagsbehandlere. Det betyder

også, at styrelsen skal følge op på, om tilsynsaktiviteter fra tidligere år er gennemført,

og om aktiviteterne skal forlænges til efterfølgende tilsynsår.

85. Vores gennemgang af Energistyrelsens tilsynsplaner viser, at der i 2018 blev ud-

arbejdet tilsynsplaner for 2 af de 5 undersøgte felter. Gennemgangen viser også, at

styrelsen har udarbejdet tilsynsplaner for alle 5 felter fra og med 2019.

Fokusområder i tilsynsplanerne

86. For at sikre en hensigtsmæssig udnyttelse af undergrunden har Energistyrelsen

identificeret 14 fokusområder, som skal inddrages og vurderes i styrelsens tilsyn, jf.

boks 9.

Boks 9

•

Fokusområder i Energistyrelsens tilsynsplaner

Fiskalt tilsyn

Fremdriftstilsyn

Tilsyn med rettighedshavernes tekniske kapacitet

Tilsyn med rettighedshavernes vurderingsforudsætninger

Tilsyn med resurse-/reservekortlægning og prognoser

Tilsyn med rettighedshavernes finansielle forhold

Tilsyn med afvikling

Tilsyn med tredjepartsadgang til infrastruktur

Tilsyn med overholdelse af vilkår i tilladelser og godkendelser

Tilsyn med optimeret produktion og energieffektivitet

Tilsyn med produktionsfremmende tiltag

Tilsyn med feltudvikling

Tilsyn med udvikling af tillægspotentialer

Vejledning og dialog om regelsættet efter behov.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af Energistyrelsens tilsynsstrategi.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

| Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med anvendelsen af undergrunden i Nordsøen

Det fremgår af boks 9, at ét af de fokusområder, som Energistyrelsen skal vurdere, er,

om der er behov for fokus på tilsyn med overholdelse af vilkår. Vi har undersøgt, hvor

mange af tilsynsplanerne for 2019, 2020 og 2021 på de 5 felter der behandler overhol-

delse af vilkår som fokusområde.

Vores gennemgang viser, at overholdelse af vilkår ikke er udvalgt som fokusområde i

nogen af tilsynsplanerne for 3 af de 5 felter. Gennemgangen viser også, at overholdel-

se af vilkår er udvalgt som fokusområde i tilsynsplanerne for de 2 sidste felter, nemlig

i 2019 for det ene felt og i 2019 og 2020 for det andet felt. Energistyrelsen inddrager

derfor i mindre omfang fokusområdet om overholdelse af vilkår i sine tilsynsplaner.

Udførelse af tilsynsaktiviteter

87. Det fremgår af Energistyrelsens tilsynsstrategi, at styrelsen skal udføre tilsynet

ved systematisk at registrere og analysere regelefterlevelsen. Det skal ske ved at ind-

samle og analysere data om regelefterlevelsen for at skabe overblik og målrette til-

synsaktiviteter systematisk, så tilsynet kan få den maksimale effekt.

88. Vores gennemgang viser, at Energistyrelsen i 11 ud af 46 planlagte tilsynsaktivite-

ter ikke har dokumenteret eller registreret, om tilsynsaktiviteten er udført. Derudover

viser undersøgelsen, at styrelsen i forbindelse med 17 af de 46 tilsynsaktiviteter havde

indhentet relevante dokumenter eller afholdt møder med rettighedshaverne, dog uden

at forholde sig til materialet eller udkommet af møderne, selv om dette fremgik som en

del af tilsynsaktiviteten i tilsynsplanen. Fx skal Energistyrelsen på ét af de 5 undersøg-

te felter udarbejde en analyse af månedlige statusrapporter, men analysen af rappor-

terne er ikke dokumenteret på tilsynssagen. Det betyder, at når vi sammenholder de

planlagte tilsynsaktiviteter og tilsynsmaterialet på sagerne for 2019 og 2020, er det

ikke muligt at følge, om 28 af de 46 planlagte tilsynsaktiviteter er udført. Dette svarer

til 61 % af de planlagte tilsynsaktiviteter. Boks 10 viser et eksempel på manglende ud-

førelse af tilsynsaktivitet.

Boks 10

Eksempel på manglende udførelse af tilsynsaktivitet

Det fremgår af tilsynsplanen, at der skal udarbejdes en analyse af afviklingsplanen (ifølge

§ 32 a i undergrundsloven skal alle tilladelser til efterforskning og indvinding ledsages af

en plan for afvikling af alle anlæg og installationer mv.). Det fremgår videre af tilsynspla-

nen, at der skal foretages en intern analyse/gennemgang af den modtagede rapport,

igangsættes en dialog og gives en tilbagemelding. Det fremgår dog ikke af tilsynssagen,

om disse tilsynsaktiviteter er sat i gang.

Kilde:

Energistyrelsens tilsynsplan for 2019.

Energistyrelsen har oplyst, at når der i en tilsynsplan står, at der skal udarbejdes en

analyse, betyder det ikke, at styrelsen skal udarbejde en skriftlig analyse. Styrelsen

har oplyst, at analysen, som tilsynsplanen refererer til, består i at læse rapporterne

og vurdere, om rapporterne kræver videre handling. Det er dog Rigsrevisionens op-

fattelse, at når Energistyrelsen oplyser i tilsynsplanen, at der skal foretages en ana-

lyse, skal analysen dokumenteres på sagen.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med anvendelsen af undergrunden i Nordsøen |

89. På flere af tilsynssagerne er der i Energistyrelsens tilsynsrapporter opmærksom-

hedspunkter med åbne spørgsmål, som ikke bliver håndteret i den efterfølgende

sagsbehandling. Der kan derfor opstå tvivl om, hvorvidt det noterede opmærksom-

hedspunkt er håndteret. Fx bemærkede Energistyrelsen i tilsynsrapporter for ét af

de 5 felter fra marts 2019, at der var behov for kontrol af produktionsindberetninger

og behov for analyse af og opfølgning på det fiskale målesystem. I september 2020

bemærkede Energistyrelsen igen i en tilsynsrapport, at der stadig var udeståender i

forbindelse med produktionsindberetninger og det fiskale målesystem. Af tilsynssa-

gen fremgår der ikke en status på, hvordan der er fulgt op på kontrollen, og hvad kon-

trollen har resulteret i.

Opfølgning på tilsynet

90. Energistyrelsen skal i tilsynet foretage en årlig opsummering af vurderingen af

udviklingen på de enkelte olie- og gasfelter. Der fremgår ikke af Energistyrelsens til-

synsstrategi, hvordan styrelsen skal følge op på tilsynet for at sikre, at viden fra tidli-

gere tilsyn anvendes i efterfølgende tilsyn. Styrelsen har oplyst, at det er den feltan-

svarlige sagsbehandler, som er ansvarlig for at sikre, at tilsynsplanen og det udførte

tilsyn baserer sig på viden fra tidligere tilsyn. Opfølgningen på tilsynet er således per-

sonafhængig, og det betyder, at der er risiko for, at tilsynsopfølgningen generelt bliver

uensartet på tværs af tilsynet med felterne. Det betyder også, at der er risiko for en

mangelfuld opfølgning på tilsynet i tilfælde af fratrædelser.

91. Vores gennemgang af tilsynssagerne for de 5 udvalgte felter viser, at der ikke er

nogen dokumenteret opsamling på det udførte tilsyn. Det betyder, at når Energisty-

relsen skal udarbejde tilsynsplaner, skal sagsbehandlerne søge i sagsakter for at fin-

de viden om, hvorvidt tidligere tilsynsaktiviteter er udført. Sagsbehandlerne skal for

at kunne foretage denne opfølgning finde relevante tilsynsaktiviteter, som kan ligge

på flere forskellige sagsnumre, uden at det klart fremgår, om der er tale om sagsak-

ter, der omhandler tilsynet. Styrelsen har oplyst, at styrelsen er i gang med at se på,

hvordan der kan sikres et mere lettilgængeligt overblik over opfølgningen på det gen-

nemførte tilsyn.

Resultater

Energistyrelsen har ikke planlagt et dækkende tilsyn med rettighedshavernes aktivi-

teter før 2019, og efterfølgende har styrelsen ikke i tilstrækkelig grad udført de plan-

lagte tilsynsaktiviteter.

Undersøgelsen viser, at Energistyrelsen først i 2018 udarbejdede en strategi for tilsy-

net med rettighedshavernes aktiviteter i Nordsøen og i forlængelse heraf udarbejde-

de tilsynsplaner for de enkelte olie- og gasfelter. Der blev i 2018 udarbejdet tilsynspla-

ner for 2 af de 5 undersøgte felter. Der er fra 2019 udarbejdet tilsynsplaner for alle 5

felter. Tilsynsplanerne er udarbejdet på baggrund af en vurdering af risiko og væsent-

lighed. For 3 af de 5 felter har Energistyrelsen ikke udvalgt overholdelse af vilkår som

fokusområde i tilsynsplanerne.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

| Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med anvendelsen af undergrunden i Nordsøen

Undersøgelsen viser, at Energistyrelsen for 28 ud af 46 planlagte tilsynsaktiviteter på

de 5 felter i perioden 2019-2020 ikke kan dokumentere, at tilsynsaktiviteterne er ud-

ført. Dette svarer til 61 % af de planlagte tilsynsaktiviteter.

Undersøgelsen viser, at Energistyrelsen ikke dokumenterer en årlig opsummering af

tilsynet med de enkelte felter. Det giver en risiko for, at viden fra de gennemførte til-

synsaktiviteter ikke bliver taget i betragtning i planlægningen af tilsynet for de efter-

følgende år.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

Skatteministeriets forvaltning af beskatningen af de rettighedshavende selskaber i Nordsøen |

4. Skatteministeriets

forvaltning af beskatnin-

gen af de rettighedshaven-

de selskaber i Nordsøen

Delkonklusion

Skatteministeriet har forvaltet beskatningen af de rettighedshavende sel-

skaber i Nordsøen tilfredsstillende.

Skattestyrelsen foretager en gennemgang af alle selvangivelser fra de rettighedshaven-

de selskaber og prioriterer herefter sagerne efter risiko og væsentlighed. Styrelsen af-

gør sagerne inden for tidsfristerne, så sagerne ikke forældes.

Skattestyrelsen har siden 2017 haft det som fast driftsopgave manuelt at kontrollere

skatteopgørelserne fra alle rettighedshavende selskaber i Nordsøen. Undersøgelsen vi-

ser, at styrelsen inden for tidsfristerne har visiteret og færdigbehandlet sager fra de

producerende selskaber, som er de mest væsentlige og risikofyldte.

Undersøgelsen viser, at Skattestyrelsen har truffet 113 afgørelser vedrørende skatteop-

gørelsen af de rettighedshavende selskaber i Nordsøen i perioden 2016-2020. Rigsrevi-

sionens gennemgang af 24 af afgørelserne viser, at de gældende tidsfrister er overholdt

i alle sagerne.

Undersøgelsen viser derudover, at 60 af de 113 afgørelser i perioden 2016-2020 medfør-

te ændringer i skatteopgørelsen, hvilket førte til et øget skatteprovenu på ca. 3,6 mia. kr.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

| Skatteministeriets forvaltning af beskatningen af de rettighedshavende selskaber i Nordsøen

92. Dette kapitel handler om, hvorvidt Skatteministeriet har forvaltet beskatningen

af de rettighedshavende selskaber i Nordsøen tilfredsstillende. De rettighedshaven-

de selskaber i Nordsøen er skattepligtige efter reglerne i både selskabsskatteloven

og kulbrinteskatteloven, og Skattestyrelsen har ansvaret for at sikre, at selskaberne

opgør og afregner deres skat korrekt. Vi har derfor undersøgt, om Skattestyrelsen

har en tilfredsstillende kontrol med selskabernes skatteopgørelser.

Statens indtægter fra

olie- og gasindvindingen

i Nordsøen i perioden

2016-2020

I perioden 2016-2020 havde

staten indtægter for olie- og

gasindvindingen i Nordsøen

for i alt ca. 20,7 mia. kr. (lø-

bende priser). Heraf udgjorde

ca. 18,6 mia. kr. indtægter fra

selskabs- og kulbrinteskatter.

Statens indtægter for perioden

2016-2020 var

betydeligt lave-

93. Reglerne for beskatning af indtægter ved indvinding af olie og gas er reguleret i

kulbrinteskatteloven. Loven gælder indkomster fra alle aktiviteter i forbindelse med

indvinding i Danmark, dvs. forundersøgelser, efterforskning og indvinding af olie eller

gas og dertil knyttet virksomhed.

Boks 11 beskriver, hvordan kulbrinteskattereglerne fungerer i dag, og hvordan en æn-

dring i metoden til at opgøre beskatningen har haft betydning for de rettighedshaven-

de selskaber, herunder bl.a. Noreco.

re end for den foregående pe-

riode primært på grund af la-

vere oliepriser. Til sammenlig-

ning var statens samlede ind-

tægter for perioden 2011-2015

ca. 105,7 mia. kr. (løbende pri-

ser).

Boks 11

Kulbrinteskattereglerne og betydningen af en ændret opgørel-

sesmetode for de rettighedshavende selskaber i Nordsøen

Kulbrinteskatteloven pålægger de rettighedshavende selskaber i Nordsøen en skærpet

beskatning af indtægter ved salg af olie og gas og beskatning af 6 andre typer indtægter

og fortjenester, fx finansielle indtægter, der direkte er knyttet til aktiviteterne vedrøren-

de indvinding af olie og gas. Kulbrinteskattesatsen er på 52 %. Frem til og med 2025 får

selskaberne et årligt fradrag på anlægsinvesteringer på 6,5 % i 6 år, svarende til et sam-

let fradrag på 39 %. Efter 2025 er fradragssatsen 5 % om året.

Med lovændringen af kulbrinteskatteloven i 2013 vedtog Folketinget bl.a., at metoden til

at opgøre kulbrintebeskatningen skulle ændres fra en feltbaseret til en selskabsbaseret

opgørelse. Ved den feltbaserede opgørelsesmetode blev indtægter og fradrag udregnet

for hvert enkelt felt, hvilket betød, at selskaber ikke kunne bruge underskud på ét felt til

at nedsætte skattegrundlaget på andre felter. Med den selskabsbaserede opgørelses-

metode fik selskaberne mulighed for at opgøre underskud eller overskud samlet, hvilket

også betyder, at årets samlede underskud kan fremføres til modregning i kommende års

overskud. Der blev indført en overgangsordning for selskaber med underskud fra før

2014, hvor de var omfattet af den feltbaserede opgørelsesmetode. Overgangsordningen

indebærer, at 71 % af underskuddet kan fradrages i løbet af indkomstårene 2014-2025.

De sidste 29 % af underskuddet kan ikke bruges som fradrag og er derfor tabt.

Skatteministeren oplyste i besvarelsen af Energi-, Forsynings- og Klimaudvalgets spørgs-

mål nr. 163 den 6. februar 2019, at bl.a. Noreco er omfattet af denne overgangsordning. I

kraft af overgangsordningen er det således muligt for Noreco at benytte selskabets skat-

temæssige underskud som et fradrag i beskatningen af indtægterne fra DUC.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

Skatteministeriets forvaltning af beskatningen af de rettighedshavende selskaber i Nordsøen |

4.1. Skattestyrelsens kontrol med kulbrintebeskatningen

94. Vi har undersøgt, om Skattestyrelsen prioriterer sagerne til kontrol på baggrund af

en vurdering af risiko og væsentlighed. Vi har endvidere undersøgt, om styrelsen afgør

sagerne inden for tidsfristerne, så sagerne ikke forældes.

95. Det fremgår af Skattestyrelsens interne vejledning for behandling af kulbrinte-

skattesager, at styrelsen manuelt skal gennemgå selvangivelserne fra alle rettigheds-

havende selskaber i Nordsøen. Styrelsen har oplyst, at styrelsen i 2017 besluttede, at

den manuelle gennemgang af alle de rettighedshavende selskabers skatteopgørelser

(selvangivelser) skulle gøres til en fast driftsopgave i styrelsen. Dette tiltag valgte sty-

relsen efter at have gennemført et projekt med en styrket kontrolindsats på kulbrinte-

skatteområdet i perioden 2013-2016, som havde vist positive resultater i form af et

øget skatteprovenu som følge af kontrollerne.

Skattestyrelsen opgør hvert år antallet af rettighedshavende selskaber i Nordsøen,

som potentielt skal betale kulbrinteskat. Skattestyrelsen modtager oplysninger om

tildeling af rettigheder til selskaber fra Energistyrelsen.

96. Når Skattestyrelsen modtager selskabernes selvangivelser, visiterer styrelsen

dem og udfylder et visiteringsskema for hver sag. Visiteringsskemaerne er et værktøj

til at screene selskabernes oplysninger for mulige problemer, som kan give anledning

til yderligere kontrol. Ifølge visiteringsskemaet skal sagsbehandleren forholde sig til al-

le relevante forhold i henhold til kulbrinteskattelovgivningen og angive eventuelle an-

mærkninger. I forbindelse med visiteringen kan styrelsen indhente andre oplysninger

fra selskaberne, hvis styrelsen finder det relevant. Det kunne fx være årsregnskaber

eller skatteoplysninger fra Skattestyrelsens egne systemer, hvis der er behov for at

krydstjekke oplysningerne i selvangivelsen. Skattestyrelsen indførte ordningen med

visiteringsskemaer i 2017. Styrelsen har oplyst, at styrelsen i perioden 2013-2016 og-

så gennemgik alle selvangivelser manuelt efter de samme principper, men ikke doku-

menterede det systematisk ved hjælp af visiteringsskemaer.

Skattestyrelsen har oplyst, at styrelsen prioriterer sin visiterings- og kontrolindsats ud

fra en vurdering af risiko og væsentlighed. Således prioriterer styrelsen altid at gen-

nemføre kontrollen af selskaberne i DUC først, idet DUC står for langt størstedelen af

skatteindtægterne fra Nordsøen og har de mest komplekse skatteforhold. Derefter

prioriteres visitering og kontrol af de øvrige selskaber i forhold til de allokerede resur-

ser. Fristen for at varsle ændringer i skatteansættelsen er som hovedregel 4 år efter,

at selvangivelsen er modtaget.

97. Tabel 1 viser status på sager fra indkomstårene 2017-2020 fordelt på produceren-

de selskaber og efterforskningsselskaber. De producerende selskaber har større væ-

sentlighed, da der er større sandsynlighed for, at de er i position til at skulle betale kul-

brinteskat. Efterforskningsselskaberne har primært kun omkostninger, hvilket svarer

til en negativ indkomst, som potentielt kan modregnes, hvis et selskab opnår et over-

skud de efterfølgende år. Derfor er de mindre væsentlige.

Skatteansættelse

Skatteprovenu

Et skatteprovenu er det sam-

lede beløb, som statens ind-

tægter stiger med som direkte

konsekvens af afgørelser om

ændring i skatteansættel-

serne.

En skatteansættelse er den

årlige fastsættelse af bereg-

ningsgrundlaget for opkræv-

ning af skat.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

| Skatteministeriets forvaltning af beskatningen af de rettighedshavende selskaber i Nordsøen

Tabel 1

Status på sager for indkomstårene 2017-2020 fordelt på producerende

selskaber og efterforskningsselskaber

2017

Antal sager

Producerende selskaber

Efterforskningsselskaber

Andelen af visiterede sager

Producerende selskaber

Efterforskningsselskaber

Andelen af færdigkontrollerede

(afgjorte) sager

Producerende selskaber

Efterforskningsselskaber

Andelen af sager, hvor kontrol

er fravalgt efter visitering

Producerende selskaber

Efterforskningsselskaber

Andelen af sager, som er under

behandling

Producerende selskaber

Efterforskningsselskaber

Frist for at varsle ændringer

84 %

100 %

67 %

68 %

92 %

42 %

16 %

25 %

1. maj 2021

2018

67 %

92 %

42 %

17 %

25 %

54 %

92 %

17 %

1. maj 2022

2019

57 %

58 %

55 %

17 %

27 %

17 %

39 %

50 %

27 %

1. maj 2023

2020

19 %

17 %

22 %

11 %

14 %

17 %

11 %

1. maj 2024

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Skattestyrelsen pr. 9. september 2021.

Det fremgår af tabel 1, at for indkomståret 2017 – hvor fristen for at varsle ændringer i

skatteansættelsen udløb i maj 2021 –er 84 % af sagerne visiteret, og 68 % af sagerne

færdigkontrolleret. Alle sager for de producerende selskaber er dog visiteret, og 92 %

af sagerne er færdigkontrolleret, mens kontrollen er fravalgt efter visiteringen i de sid-

ste 8 % af sagerne (én sag). For efterforskningsselskaberne er 67 % af sagerne visite-

ret, og 42 % af sagerne er færdigkontrolleret.

Skattestyrelsen har oplyst, at efterforskningsselskaberne i 3 af de 4 sager fra 2017,

som ikke er visiteret, tilbageleverede deres licens til Energistyrelsen, inden Skattesty-

relsen gik i gang med visiteringen. Derved ville selskaberne ikke fremadrettet kunne

opnå et skattemæssigt overskud, hvilket gjorde visitering overflødig. Skattestyrelsen

har i forhold til den sidste sag oplyst, at kontrollen af sagen blev fravalgt på baggrund

af lav risiko og væsentlighed, men at prioriteringen af sagen ikke er dokumenteret i vi-

siteringsskemaet.

Det fremgår også af tabellen, at Skattestyrelsen stort set har visiteret alle sagerne fra

de producerende selskaber for indkomståret 2018, men at sagerne ikke er afsluttet

endnu. Fristen for at varsle ændringer i disse sager er den 1. maj 2022.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

Skatteministeriets forvaltning af beskatningen af de rettighedshavende selskaber i Nordsøen |

Resultaterne af Skattestyrelsens afgørelser for perioden 2016-2020

98. Skattestyrelsen har i perioden 2016-2020 truffet 113 afgørelser på kulbrinteskatte-

området, hvoraf de 60 afgørelser har resulteret i, at skatteansættelsen er blevet æn-

dret. Tabel 2 viser antallet af afgørelser fordelt på de enkelte rettighedshavende sel-

skaber og det samlede årlige skatteprovenu i perioden 2016-2020.

Tabel 2

Afgørelser fordelt på selskaber afsluttet i perioden 2016-2020

2016

Producerende selskaber

Selskab A

Selskab B

Selskab C

Selskab D

Selskab E

Selskab F

Selskab G

2�½068�½2

163�½5

640�½8

573�½7

198�½4

113

3�½643�½6

2017

2018

2019

2020

I alt

Efterforskningsselskaber

Selskab H

Selskab I

Selskab J

Selskab K

Sager i alt

Skatteprovenu (mio. kr.)

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af Skattestyrelsens opgørelse over afgørelsessager for perioden 2016-2020.

Det fremgår af tabel 2, at størstedelen af de 113 afgørelser, som Skattestyrelsen har

truffet i perioden 2016-2020, vedrører de producerende selskaber, som har været i

position til at skulle betale kulbrinteskat. Afgørelserne vedrører fx beskatning af valu-

tagevinster, rentegevinster og problemstillinger vedrørende transfer pricing.

99. Vores gennemgang af 24 afgørelser fra perioden 2016-2020 viser, at sagerne i

gennemsnit er afsluttet 6 år efter det første indkomstår, som sagen vedrører, og i et

enkelt tilfælde 10 år efter. De gældende tidsfrister for skatteansættelsen er dog over-

holdt i alle 24 sager. De afgørelser, som lå mere end 4 år efter det første indkomstår,

som sagen vedrørte, var alle undtaget fra skatteforvaltningslovens almindelige frist-

bestemmelser, fx hvis sagen havde været gennem domstolsprøvelse forud for den

endelige afgørelse.

Transfer pricing

Transfer pricing er prisfast-

sættelse af koncerninterne

transaktioner, herunder over-

dragelse af varer, serviceydel-

ser mv. mellem koncernfor-

bundne selskaber, hovedak-

tionærer eller faste driftsste-

der. Ved opgørelsen af den

skattepligtige indkomst skal

denne prisfastsættelse fore-

tages på armslængdevilkår.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

| Skatteministeriets forvaltning af beskatningen af de rettighedshavende selskaber i Nordsøen

Resultater

Skattestyrelsen har haft en tilfredsstillende kontrol med skatteopgørelserne fra de

rettighedshavende selskaber i Nordsøen.

Undersøgelsen viser, at Skattestyrelsen sagsbehandler alle selvangivelser og heref-

ter foretager en prioritering efter risiko og væsentlighed. Styrelsen afgør sagerne in-

den for tidsfristerne.

Undersøgelsen viser, at Skattestyrelsen siden 2017 har gennemgået alle selskabers

selvangivelser manuelt efter en fast model. Området var blevet opprioriteret på bag-

grund af et projekt med en styrket kontrolindsats på kulbrinteskatteområdet i perio-

den 2013-2016, som havde vist positive resultater i form at et øget skatteprovenu

som følge af indsatsen.

Undersøgelsen viser, at sager vedrørende producerende selskaber, som er de mest

væsentlige og risikofyldte, er visiteret og færdigkontrolleret inden for tidsfristerne.

Undersøgelsen viser, at Skattestyrelsen har truffet 113 afgørelser vedrørende skatte-

opgørelsen af de rettighedshavende selskaber i Nordsøen i perioden 2016-2020.

Gennemgangen af 24 af afgørelserne viser, at de gældende tidsfrister er overholdt i

alle sagerne.

Undersøgelsen viser, at 60 af de 113 afgørelser i perioden 2016-2020 førte til et øget

skatteprovenu på ca. 3,6 mia. kr.

Rigsrevisionen, den 2. december 2021

Lone Strøm

/Claus Vejlø Thomsen

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

Statsrevisorernes anmodning |

Bilag 1. Statsrevisorernes anmodning

Statsrevisorernes spørgsmål

Har Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet ført et tilfredsstillende tilsyn med rettighedshaveres

overholdelse af regler om anvendelsen af Danmarks undergrund?

•

Her tænkes særligt på ministeriets vurderinger af, om den fornødne tekniske og finansielle kapa-

Her besvares spørgsmålet

Kapitel 3.

Kapitel 2.

Bemærk, at spørgsmålet

om overdragelsen af Shells

licensrettigheder i DUC til

Noreco behandles ekspli-

cit i boks 3 i kapitel 2 og i

boks 11 i kapitel 4.

citet er til stede hos rettighedshaver, når en tilladelse gives, og når operatører udpeges.

Har Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet tildelt rettighedshavere tilladelser til Nordsøen i hen-

hold til gældende regler og beslutningsprocesser?

•

Hvad var Energistyrelsens juridiske grundlag for at godkende Noreco Oil Denmark A/S’ køb af

Shells andel af de danske oliefelter i Nordsøen, og hvordan var beslutningsprocessen for godken-

delsen?

afgørelse om at fastholde kompensationsbestemmelsen i forbindelse med A.P. Møller – Mærsk

A/S’ salg af sine andele af olierettighederne i Nordsøen til TotalEnergies, og hvilke skattemæssige

konsekvenser har afgørelsen haft?

•

Hvad var det juridiske grundlag for Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet og Energistyrelsens

Hvordan har myndighederne forvaltet beskatningen af olieindtægterne fra Nordsøen i forhold til de

gældende regler?

Kapitel 4.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

| Metodisk tilgang

Bilag 2. Metodisk tilgang

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Klima-, Energi- og Forsyningsministe-

riet og Skatteministeriet har forvaltet de danske olie- og gasrettigheder i Nordsøen til-

fredsstillende. Derfor har vi undersøgt følgende:

Har Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet behandlet sager om overdragelse af

licensrettigheder tilfredsstillende?

•

Har Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med rettighedshavernes an-

vendelse af undergrunden i Nordsøen været tilfredsstillende?

•

Har Skatteministeriet forvaltet beskatningen af de rettighedshavende selskaber

i Nordsøen tilfredsstillende?

•

I undersøgelsen indgår Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet, herunder Energisty-

relsen, og Skatteministeriet, herunder Skattestyrelsen. Undersøgelsen vedrører pri-

mært perioden 2016-2020.

Undersøgelsen baserer sig på materiale fra Klima-, Energi- og Forsyningsministeriet

og Skatteministeriet i form af interne retningslinjer, procesdokumenter, opgørelser af

sager og materiale fra konkrete sager, som vi har gennemgået. Derudover baserer un-

dersøgelsen sig på møder med de reviderede.

Rigsrevisionen foretager i undersøgelsen ikke fagfaglige vurderinger af ministeriernes

sagsbehandling og Kammeradvokatens juridiske vurderinger.

Nedenfor beskrives metoden for de enkelte delmål, herunder centrale dokumenter,

kriterier for udvælgelse af sager og anvendte analysemetoder.

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets behandling af sager om

overdragelse af licensrettigheder

Undersøgelsens anvendte metode til at undersøge Energistyrelsens behandling af

overdragelsessager er baseret på en dokumentgennemgang af:

dokumentation for Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets grundlag for at admi-

nistrere/sagsbehandle sager vedrørende godkendelser af overdragelser, herunder

interne retningslinjer og procedurebeskrivelser, vejledninger og hjælpemateriale i

øvrigt

•

dokumentation for sagsbehandlingen i et udvalgt antal konkrete overdragelses-

sager.

•

Energistyrelsen har behandlet 32 sager om overdragelse af licensrettigheder i perio-

den 2016-2020, som alle er blevet godkendt. Til brug for vores undersøgelse har vi

gennemgået 4 af de 32 sager. Sagerne er udvalgt på baggrund af en vurdering af risi-

ko og væsentlighed og Statsrevisorernes anmodning. Sagerne varierer bl.a. i forhold

til handelspris, antallet af overdragede licenser, om der fulgte operatørforpligtelser

med overdragelsen, og hvilken udviklingsfase licenserne var i. Alle 4 sager vedrørte

indirekte overdragelser, dvs. hvor et selskab overtog ejerskabet af det selskab, som

ejede licensrettighederne. Energistyrelsen har oplyst, at størstedelen af de behand-

lede overdragelsessager i perioden vedrørte indirekte overdragelser.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

Metodisk tilgang |

De 4 udvalgte sager er:

•

overdragelsen fra DONG til INEOS i 2017

overdragelsen fra Mærsk til Total i 2018

overdragelsen fra Hansa til Discover i 2018

overdragelsen fra Shell til Noreco i 2019.

Tabel A viser centrale karakteristika for de 4 sager.

Tabel A

Centrale karakteristika ved de 4 udvalgte overdragelsessager

Karakteristika

År for godkendelse af overdragelsen

Direkte/indirekte overdragelse

Efterforskning

Indvinding (produktion)

Operatørforpligtelse

Antal felter involveret i overdragelsen

Inden for/uden for eneretsbevillingen

Godkendt overdragelse

DONG



INEOS

2017

Indirekte

Uden for

Mærsk



Total

2018

Indirekte

Inden for

Hansa



Discover

2018

Indirekte

Nej

Uden for

Shell



Noreco

2019

Indirekte

Nej

Inden for

Ud over overdragelse af andele i DUC og i 8/06 B vedrørte sagerne også overdragelse af andele i Tyra-NOGAT-rørledningen.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Energistyrelsen.

Analysen af Energistyrelsens vurdering af den tekniske og finansielle kapacitet

Vi kan ikke vurdere, om Energistyrelsens afgørelser er korrekte. I vores analyse af

Energistyrelsens vurderinger af den tekniske og finansielle kapacitet har vi således

ikke forholdt os til det. Tabel B og tabel C viser udvalgte karakteristika for Energisty-

relsens vurdering af den tekniske og finansielle kapacitet.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

| Metodisk tilgang

Tabel B

Udvalgte karakteristika for Energistyrelsens vurdering af den tekniske kapacitet i de

4 overdragelsessager

Karakteristika

Er vurderingsgrundlaget klart?

Har der været konsulenter inddraget?

Er den tekniske kapacitet vurderet tilstrækkelig?

Sag 1

Sag 2

Nej

Sag 3

Nej

Sag 4

Nej

Ja, på kort sigt.

Sandsynligvis nej

på længere sigt.

7 måneder til

implementering

af udvidet

organisation.

45 dage til

indgåelse af

serviceaftaler.

Fremgår der en begrundelse for vurderingen

af afgørelsen?

Er der dokumentation for begrundelsen for

vurderingen?

Er der i afgørelsen fastsat vilkår om teknisk

kapacitet?

Beskrivelse af eventuelle tilknyttede vilkår

Nej

Dokumentation

for aftale om

teknisk bistand

på overdragelses-

tidspunktet.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af materiale om de 4 overdragelsessager.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

Metodisk tilgang |

Tabel C

Udvalgte karakteristika for Energistyrelsens vurdering af den finansielle kapacitet i de

4 overdragelsessager

Karakteristika

Er vurderingsgrundlaget klart?

Har en konsulent bistået med finansielle analyser til vurderingen?

Hvis ja:

•

Var konsulenternes finansielle analyser baseret på regnskabsdata og

vurderinger fra tredjepart, fx kreditvurderingsinstitutter, revisorer o.l.?

•

Identificerede konsulenterne væsentlige risici?

•

Anbefalede konsulenterne mitigerende handlinger?

•

Fulgte Energistyrelsen konsulenternes anbefalinger?

Hvis nej:

•

Udarbejdede Energistyrelsen selv finansielle analyser baseret på

regnskabsdata?

•

Var analyserne substantielle og dokumenterede?

Har Energistyrelsen vurderet den finansielle kapacitet tilstrækkelig?

Fremgår der en begrundelse for vurderingen af afgørelsen?

Er der dokumentation for begrundelsen af afgørelsen?

Har Energistyrelsen knyttet vilkår om den finansielle kapacitet til afgørelsen?

Hvis ja, hvilke:

•

Krav om moderselskabsgaranti?

•

Krav om subsidiær hæftelse?

•

Krav om forsikring?

•

Andre krav, fx bankgaranti?

Er vilkårene begrundet i afgørelsen?

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af materiale om de 4 overdragelsessager.

Sag 1

Nej

Sag 2

Nej

Sag 3

Nej

Sag 4

Nej

Delvist

(X)

Undersøgelsen af grundlaget for at overdrage kompensationsaftalen

Undersøgelsesspørgsmålet vedrørende overdragelsen af kompensationsaftalen er

kun relevant i forhold til Mærsks overdragelse af eneretsbevillingen til Total i 2018. Vi

har gennemgået alle tilgængelige sagsakter på alle relaterede sager med henblik på

at identificere al intern og ekstern korrespondance, notater, bestillinger, orienteringer

mv. for at danne os et overblik over grundlaget for Klima-, Energi- og Forsyningsmini-

steriets vurdering af og senere afgørelse om at tillade at overdrage kompensations-

aftalen sammen med eneretsbevillingen.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

| Metodisk tilgang

Klima-, Energi- og Forsyningsministeriets tilsyn med anvendelsen af

undergrunden i Nordsøen

Vores undersøgelse af Energistyrelsens tilsyn baserer sig på en gennemgang af tilsy-

net med 5 felter i perioden 2016-2020. Felterne er udvalgt efter et ønske om at ind-

drage store og små felter. De udvalgte felter står tilsammen for over 90 % af gaspro-

duktionen og knap 30 % af olieproduktionen i Nordsøen i 2018.

Tabel D viser et overblik over de udvalgte felter, hvilke selskaber der er rettighedsha-

vere, hvem der er operatør på feltet, og hvilken fase feltet er i. De udvalgte felter er i

indvindingsfasen. Indvindingsfasen betyder, at der er aktiviteter rettet mod indvinding

af olie og gas på feltet.

Tabel D

Udvalgte felter

Selskaber, som er rettighedshavere

Tyrafeltet

Licens: eneretsbevillingen

af 8. juli 1962

Ravnfeltet

Licens: 2/16 og 5/06

Sirifeltet

Licens: 6/95

Hejrefeltet

Licens: 5/98 og 1/06

Noreco Oil Denmark A/S

Total E&P Danmark A/S

Total Denmark ASW, filial af Total Denmark ASW, INC., USA

Wintershall Noordzee B.V.

Operatør

Total E&P

Danmark A/S

Fase

Indvindingsfase

og i produktion.

Wintershall

Noordzee B.V.

INEOS E&P A/S

Indvindingsfase

og i produktion.

Indvindingsfase

og i produktion.

Indvindingsfase.

Produktion ikke

påbegyndt.

Indvindingsfase.

Produktion ikke

påbegyndt.

INEOS E&P A/S

INEOS E&P Siri (UK) Limited

INEOS E&P A/S

INEOS E&P (Norge) Petroleum DK A/S

INEOS E&P (Petroleum Denmark) ApS

Noreco Oil Denmark A/S

Total E&P Danmark A/S

Total Denmark ASW, filial af Total Denmark ASW, INC., USA

INEOS E&P A/S

Bojefeltet

Licens: eneretsbevillingen

af 8. juli 1962

Total E&P

Danmark A/S

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Energistyrelsen.

Ud over de selskaber, der fremgår af tabel D, er statens eget olie- og gasselskab Nord-

søfonden medejer af 7 licenser. Energistyrelsen skal dog ikke føre tilsyn med Nordsø-

fonden, da det fremgår af lov om Nordsøenheden og Nordsøfonden, at erhvervsmini-

steren fører tilsyn med Nordsøenhedens og Nordsøfondens virksomhed. Nordsøfon-

den indgår derfor ikke i denne undersøgelse af Energistyrelsens tilsyn med selskaber-

ne i Nordsøen.

Vi har på tilsynssager for de 5 udvalgte felter gennemgået alle tilladelser og alle til-

synsakter fra perioden 2016-2020. Vi har også gennemgået alle tilsynsakter på de

5 felter fra perioden 2016-2020.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

Metodisk tilgang |

Skattestyrelsens forvaltning af beskatningen af de rettighedshavende

selskaber i Nordsøen

Undersøgelsen af Skattestyrelsens forvaltning af beskatningen af de rettighedsha-

vende selskaber er baseret på en dokumentgennemgang af internt materiale og op-

gørelser over sager fra styrelsen. Følgende dokumenter har været særligt relevante i

den henseende:

Skattestyrelsens drejebog for driftsopgaven med oliebranchen

Skattestyrelsens årlige interne evalueringer af kontrollen med oliebranchen

Skattestyrelsens slutevaluering for indsatsprojektet på oliebranchens område

i 2017

•

opgørelser over og dokumentation for gennemførte visitationer i perioden 2017-

2020

•

opgørelser over afgørelser truffet på kulbrinteskatteområdet i perioden 2016-

2020.

•

Til at verificere rigtigheden i de opgjorte lister har vi indhentet 25 afgørelsessager fra

perioden. Sagerne er udvalgt delvist tilfældigt, idet vi har foretaget en sorteret udvæl-

gelse på baggrund af sagernes reguleringsværdi (skatteprovenu), så både sager med

meget stor, mellem og med ingen reguleringsværdi er blevet udvalgt med en fordeling

over de 5 år, som undersøgelsesperioden dækker over. Da knap halvdelen af de afgjor-

te sager ifølge Skattestyrelsens opgørelse havde en reguleringsværdi på 0 kr., er den-

ne type sager underrepræsenteret i vores udvælgelse. Da der ikke er tale om en sim-

pel, tilfældig sagsudvælgelse, kan vi ikke på baggrund af de udvalgte sager udtale os

generelt om Skattestyrelsens praksis i forhold til at træffe afgørelser på området. Vi

har ikke kompetencerne til at vurdere, om et selskabs oplyste indkomst eller udgift er

korrekt. Derfor har vi ikke forholdt os til, om Skattestyrelsens afgørelser om ændringer

i skatteansættelsen er korrekte.

Det har ikke været muligt for os at vurdere, om Skattestyrelsen har overholdt fristen

for at varsle ændringer af den oplyste indkomst i alle de sager, hvor det var relevant i

perioden. Det skyldes, at vi ikke i denne undersøgelse har haft forudsætningerne for

at vurdere, om en oplyst indkomst var korrekt. Skattestyrelsen har oplyst, at der for

indkomstårene 2013-2016 ikke har været sager, som er faldet for en forældelsesfrist.

Én af de 25 sager viste sig at være en fejl på listen over kulbrinteafgørelsessager, da

sagen ikke havde noget at gøre med kulbrinteskat. Antallet af sager, som omtales i

beretningen, er derfor 24 i stedet for 25.

Ud over ovenstående har vi holdt møder med Skatteministeriet og Skattestyrelsen

for at få indsigt i området. Endelig har Skatteministeriet også skriftligt redegjort for

sin praksis på området.

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

| Metodisk tilgang

Kvalitetssikring

Denne undersøgelse er kvalitetssikret via vores interne procedurer for kvalitetssik-

ring, som omfatter høring hos de reviderede samt ledelsesbehandling og sparring på

forskellige tidspunkter i undersøgelsesforløbet med chefer og medarbejdere i Rigsre-

visionen med relevante kompetencer.

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision.

Standarderne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisio-

nen, for at der er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grund-

læggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI

100-999).

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

Ordliste |

Bilag 3. Ordliste

Dansk Undergrunds

Consortium (DUC)

Dansk Undergrunds Consortium (DUC) blev oprettet af Mærsk-koncernen i 1962, så olieselska-

berne Shell og Gulf kunne assistere Mærsk med at udnytte eneretsbevillingen. DUC er den største

rettighedshaver i den danske del af Nordsøen med operationer i 16 felter, herunder Tyrafeltet.

Ejerkredsen i DUC er løbende blevet ændret. Senest overtog Total rettigheder fra Mærsk i 2018,

mens Noreco overtog Shells rettigheder i 2019. I dag består DUC således af følgende 4 selskaber

(ejerandele i parentes):

•

Noreco Oil Denmark A/S (36�½8 %)

Total E&P Danmark A/S (31�½2 %)

Nordsøfonden (20 %)

Total Denmark ASW (12 %).

Direkte overdragelse

En direkte overdragelse er, når selve licensrettigheden (eller andele af den) overdrages fra ét sel-

skab til et andet.

Eneretsbevillingen er oprindeligt en aftale mellem Mærsk og staten fra 1962, som gav Mærsk ret

til efterforskning og produktion af olie og gas på nogle geografisk afgrænsede områder i Nordsøen.

Mærsk-koncernen havde allerede olietransport som et stort forretningsområde, men havde ingen

erfaring med efterforskning og produktion af olie og gas, hvorfor DUC blev oprettet.

Et felt i denne sammenhæng er et område (eller reservoir) i undergrunden, som indeholder olie eller

gas. For at få fat i olien og gassen, må man foretage boringer, og derefter må olien pumpes op af re-

servoiret.

Et selskabs finansielle evne til at udføre projektet med alt, hvad det indebærer – lige fra at udføre

boringer, udbygge produktionen og i sidste ende lukke og rydde op efter alle aktiviteterne.

En indirekte overdragelse er, når et selskab overtager ejerskabet af det selskab, som har licensret-

tigheden. Det indbefatter således som udgangspunkt, at organisation, medarbejdere og ekspertise

fortsat er tilknyttet licensen.

En aftale om kompensation fra staten til selskaberne i DUC. Hvis selskaberne i DUC specifikt bliver

pålagt omkostninger ved lovgivningsmæssige ændringer i betingelserne for olie- og gasindvindingen

i Nordsøen, og hvis selskaberne i DUC stilles dårligere som følge af ændringerne, vil selskaberne i

DUC have krav på at modtage fuld kompensation fra staten til at dække disse omkostninger.

Kompensationsaftalen blev indgået mellem Mærsk og staten i 2003 i forbindelse med deres aftale

om at forlænge eneretsbevillingen frem til 2042 og indgår i dag som tillæg til eneretsbevillingen.

Kompensationsbestemmelserne gælder kun for selskaberne i DUC, og det betyder, at ingen af de

øvrige selskaber, som har aktiviteter i Nordsøen, har ret til kompensation ved senere ændringer.

Eneretsbevillingen

Felt

Finansiel kapacitet

Indirekte overdragelse

Kompensationsaftalen

Kulbrinter

Fællesbetegnelse for organiske stoffer, der udelukkende består af kulstof og brint, fx råolie og natur-

gas, der hentes op af undergrunden.

Kulbrinteskatteloven regulerer beskatningen af kulbrinter.

I denne undersøgelse bruges betegnelsen licenser om brugsretten til et geografisk afgrænset om-

råde i Nordsøen. I undergrundsloven benævnes dette som tilladelser.

Statens olie- og gasselskab, som varetager statsdeltagelsen i licenserne på dansk område.

Kulbrinteskatteloven

Licens

Nordsøfonden

Statsrevisorerne beretning SB7/2021 - Bilag 1: Beretning om forvaltningen af olie- og gasrettighederne i Nordsøen

| Ordliste

Operatør

Det selskab, som står for selve driften, dvs. den faktiske efterforskning og indvinding på felterne.

I de fleste tilfælde er ejeren af den største andel af en licens også operatør, men rettighedshaveren

har også mulighed for at vælge en ekstern operatør, som ikke har ejerandele i licensen.

Rettighedshaver

Ét eller flere selskaber, som deltager i en licens og dermed har rettighed til et geografisk afgrænset

område i Nordsøen tildelt af Energistyrelsen.

Sikkerhedsstillelse er i denne sammenhæng, at et selskab stiller sikkerhed for at hæfte økonomisk.

Et skattemæssigt underskud opstår, når en skatteyders fradragsberettigede omkostninger mv. over-

stiger de skattepligtige indtægter. Et sådant underskud kan under visse omstændigheder modreg-

nes i sambeskattede selskabers indkomst for samme år eller fremføres til modregning i kommende

års positive indkomster.

Subsidiær hæftelse betyder, at staten først skal gå til den direkte hæftende nuværende rettigheds-

haver, og at den tidligere rettighedshaver kun hæfter, hvis rettighedshaver ikke kan betale.

Et selskabs tekniske evne til at deltage i og udføre projektet med alt, hvad det indebærer – lige fra

at udføre boringer, udbygge produktionen og i sidste ende lukke og rydde op efter alle aktiviteterne.

I denne undersøgelse bruges betegnelsen tilladelser om Energistyrelsens myndighedsafgørelser

om godkendelse af aktiviteter på et olie- og gasfelt, som ligger inden for en licens.

Prisfastsættelsen af koncerninterne transaktioner, herunder overdragelse af varer, serviceydelser

mv. mellem koncernforbundne selskaber, hovedaktionærer eller faste driftssteder. Ved opgørelsen

af den skattepligtige indkomst skal denne prisfastsættelse foretages på armslængdevilkår.

Efter undergrundslovens § 12 sender Energistyrelsen et geografisk afgrænset område i udbud ved

en offentlig indkaldelse af ansøgninger, hvor alle interesserede parter kan indsende en ansøgning

om en eneretstilladelse/licens inden for det udbudte område. Klima-, energi- og forsyningsministe-

ren kan efterfølgende efter undergrundslovens § 5 tildele tilladelser med eneret til efterforskning

og indvinding.

Sikkerhedsstillelse

Skattemæssigt underskud

Subsidiær hæftelse

Teknisk kapacitet

Tilladelser

Transfer pricing

Udbudsrunde