Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 3: Rigsrevisionens notat af 29. juli 2022

Finansudvalget 2021-22
SB 15 3
Offentligt

August 2022

Rigsrevisionens notat om

beretning om

Finansministeriets

udstedelse af 30-årige

statsobligationer i 2008

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 3: Rigsrevisionens notat af 29. juli 2022

2.. 3.

Notat til Statsrevisorerne, jf. rigsrevisorlovens § 18, stk. 4

Vedrører:

Statsrevisorernes beretning nr. 15/2021 om Finansmini-

steriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

Finansministerens redegørelse af 29. juni 2022

29. juli 2022

RN 1108/22

1. Rigsrevisionen vurderer i dette notat finansministerens bemærkninger til beretnin-

gen om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008.

Sagsforløb for en større

undersøgelse

Konklusion

Beretningens formål var at undersøge beslutningsgrundlaget for Finansministeriets ud-

stedelse af 30-årige statsobligationer i slutningen af 2008 under finanskrisen.

Finansministerens redegørelse indeholder ikke fremadrettede initiativer. Rigsrevisio-

nen er enig i, at sagen ikke giver anledning til dette.

Det er på den baggrund Rigsrevisionens vurdering, at sagen kan afsluttes.

Finansministeren oplyser i sin redegørelse, at ministeren ikke er enig i Rigsrevisionens

konklusioner, da ministeren har flere indvendinger mod beretningens metode og faktu-

elle grundlag. Ministeren vurderer på den baggrund, at der ikke er grundlag for beret-

ningens konklusion og Statsrevisorernes bemærkning.

Finansministeren anfører for det første, at Rigsrevisionen kun kan sige noget om, hvor-

vidt staten/samfundet er påført unødvendige omkostninger (merrenteomkostninger),

hvis Rigsrevisionen havde gennemført en økonomisk analyse af, om udstedelsen var

det mest hensigtsmæssige finanspolitiske instrument til at sikre fastkurspolitikken.

Rigsrevisionen bemærker, at formålet med denne del af undersøgelsen alene var at be-

regne, hvad udstedelsen af de 30-årige statsobligationer i 2008 samlet set kommer til at

koste staten frem til lånets udløb i 2039. Rigsrevisionen ser dermed på, hvad lånet kom-

mer til at koste staten frem til 2039, og foretager ikke en samfundsøkonomisk analyse

af, om udstedelsen ud fra en samfundsøkonomisk betragtning var det rigtige at gøre i

slutningen af 2008 for at understøtte fastkurspolitikken set i forhold til alternative sce-

narier. Som det fremgår af beretningen, påførte udstedelsen af de sidste 27,6 mia. kr.

staten unødvendige renteudgifter, fordi denne del af udstedelsen ikke skete af hensyn

til valutareserven/fastkurspolitikken i overensstemmelse med statsgældspolitikken,

men fordi der fortsat var en kraftig efterspørgsel i markedet (herunder fra ATP).

Beretning

Ministerredegørelse

§ 18, stk. 4-notat

Eventuelt

fortsat(te) notat(er)

Sagen afsluttes

Du kan læse mere om

forløbet og de enkelte step

på

www.rigsrevisionen.dk

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 3: Rigsrevisionens notat af 29. juli 2022

Finansministeren anfører for det andet, at Finansministeriet har dokumenteret, at ud-

stedelsen af statsobligationer for knap 90 mia. kr. primært kan tilskrives hensynet til

fastkurspolitikken, og at udstedelsen af 30-årige statsobligationer for 27,6 mia. kr. så-

ledes ikke har påført staten højere renteudgifter end nødvendigt, som det er anført i

beretningen og i Statsrevisorernes bemærkning.

Rigsrevisionen er enig i, at det er dokumenteret, at udstedelsen af statsobligationer for

60 mia. kr. er sket af hensyn til fastkurspolitikken, men Finansministeriet har hverken

dengang eller senere dokumenteret, at udstedelsen af obligationer for de sidste 27,6

mia. kr. er begrundet i fastkurspolitikken. Som det er anført i beretningen, fremgår det

af sagsmaterialet, at udstedelsen af de sidste 27,6 mia. kr. alene blev begrundet med, at

der fortsat var en kraftig efterspørgsel i markedet.

Der foreligger således et fuldt dækkende grundlag for beretningens konklusioner og

Statsrevisorernes bemærkning.

I. Baggrund

2. Rigsrevisionen afgav i april 2022 en beretning om Finansministeriets udstedelse af

30-årige statsobligationer i 2008. Beretningen handlede om, hvorvidt Finansministeriet

i tilfredsstillende grad havde begrundet udstedelsen af 30-årige statsobligationer i

2008, og hvorvidt finansministeren frem til Statsrevisorernes anmodning havde videre-

givet alle relevante oplysninger om udstedelsen af 30-årige statsobligationer i 2008 og

begrundelsen herfor til Folketinget. Rigsrevisionen beregnede desuden, hvad Finans-

ministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008 samlet set kommer til at

koste staten frem til lånets udløb i 2039.

3. Hele sagen og dens dokumenter kan følges på www.rigsrevisionen.dk og på

www.ft.dk/Statsrevisorerne.

II. Gennemgang af ministerens redegørelse

Statens omkostninger ved udstedelse af 30-årige statsobligationer

4. Statsrevisorerne fandt det meget utilfredsstillende, at Finansministeriet ikke har

begrundet udstedelsen af 30-årige statsobligationer for 27,6 mia. kr. ud af i alt 87,6

mia. kr. ud fra formål i statsgældspolitikken. Udstedelsen af 30-årige statsobligatio-

ner for 27,6 mia. kr. har samtidig påført staten højere renteudgifter end nødvendigt.

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 3: Rigsrevisionens notat af 29. juli 2022

5. Finansministeren oplyser i sin redegørelse, at Rigsrevisionens undersøgelse er ud-

fordret af, at undersøgelsen er afgrænset fra at vurdere, om udstedelsen af 30-årige

statsobligationer i 2008 var det mest hensigtsmæssige finanspolitiske tiltag i forhold

til at understøtte fastkurspolitikken

–

til trods for at det ifølge ministeren var det pri-

mære formål med udstedelsen. Ifølge ministeren kræver en økonomisk analyse af,

om udstedelsen af 30-årige statsobligationer har medført merrenteomkostninger for

staten, at der foretages kontrafaktiske beregninger af, hvordan den økonomiske ud-

vikling ville have været, hvis staten ikke havde foretaget udstedelsen. Herunder ville

der skulle svares på, hvad alternativet ville have været. Umiddelbart finder ministe-

ren, at der kan peges på højere pengepolitiske renter eller på, at fastkurspolitikken

måtte opgives.

Finansministeren finder med det udgangspunkt ikke, at undersøgelsen kan anvendes

til at sige noget om, hvorvidt staten/samfundet er påført unødvendige omkostninger,

idet Rigsrevisionens undersøgelse ikke omfatter, om udstedelsen var det mest hen-

sigtsmæssige finanspolitiske instrument til at sikre fastkurspolitikken.

Finansministeren anser ikke beretningens konklusion og Statsrevisorernes bemærk-

ning om beregningen af statens omkostninger ved udstedelsen af 30-årige statsobli-

gationer, herunder i forhold til udstedelsen af de sidste 27,6 mia. kr., for at give et ret-

visende billede af statens omkostninger ved udstedelsen.

6. Rigsrevisionen bemærker, at undersøgelsen ikke har haft til formål at vurdere, om

udstedelsen af 30-årige statsobligationer i 2008 var det mest hensigtsmæssige fi-

nanspolitiske tiltag i forhold til at understøtte fastkurspolitikken, og om udstedelsen

af 30-årige statsobligationer ud fra en samfundsøkonomisk betragtning har medført

merrenteomkostninger for staten set i forhold til alternative scenarier. Formålet med

undersøgelsen var at vurdere, om udstedelsen i tilfredsstillende grad var begrundet i

overensstemmelse med statsgældspolitikkens formål, herunder den overordnede

målsætning for statsgældspolitikken om at dække statens finansieringsbehov til la-

vest mulige langsigtede låneomkostninger under hensyntagen til et acceptabelt risi-

koniveau. Rigsrevisionen har kun undersøgt, hvad udstedelsen af 30-årige statsobli-

gationer samlet set kommer til at koste staten frem til 2039, hvor lånet udløber.

Det fremgår af beretningen, at udstedelsen af de første 60 mia. kr. er i overensstem-

melse med statsgældspolitikken, da udstedelsen af danske statsobligationer har til

hensigt at styrke valutareserven i en ekstraordinær situation, hvor staten har vanske-

ligt ved at optage lån i udenlandsk valuta. Staten udsteder ellers normalt ikke danske

statsobligationer for at styrke valutareserven. Udstedelsen af yderligere 27,6 mia. kr.

blev alene begrundet med, at der fortsat var en kraftig efterspørgsel i markedet (her-

under fra ATP).

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 3: Rigsrevisionens notat af 29. juli 2022

Rigsrevisionen konkluderer på den baggrund, at udstedelsen af 30-årige statsobliga-

tioner for yderligere 27,6 mia. kr. har påført staten højere renteudgifter end nødven-

digt umiddelbart efter udstedelsen. Statens renteudgifter var umiddelbart efter udste-

delsen isoleret set ca. 1,24 mia. kr. højere p.a., end hvis der kun var blevet udstedt 30-

årige statsobligationer for 60 mia. kr. Det fremgår dog også af beretningen, at den re-

elle meromkostning for staten er mindre, da lånet over årene vil fortrænge renteudgif-

ter til andre lån, som staten ellers ville have optaget.

7. Finansministeren oplyser, at det på udstedelsestidspunktet var Finansministeriets

vurdering, at staten med udstedelsen ville komme til at betale en lidt højere rente mod

til gengæld at opnå større sikkerhed om de fremtidige renteudgifter. Ifølge ministeren

er det i den forbindelse værd at bemærke, at det på udstedelsestidspunktet var vur-

deringen, at der kunne forventes en stigning i særligt de lange renter.

Finansministeren oplyser desuden, at den markante kontobuffer, som udstedelsen

skabte, kan have haft en positiv effekt på renten ved efterfølgende statslige obliga-

tionsudstedelser, og at udstedelsen primært blev købt af indenlandske pensionskas-

ser, hvorved en eventuel gevinst tilfalder danske pensionsindbetalere og dermed de

danske skatteydere.

8. Rigsrevisionen bemærker, at det af beslutningsgrundlaget for udstedelsen af 30-

årige statsobligationer i 2008 fremgår, at udstedelsen skete af hensyn til valutareser-

ven. Effekten af kontobufferen på renten for fremtidige statsobligationer og det forhold,

at gevinsten tilfalder danske pensionskunder, lå ikke til grund for udstedelsen af 30-

årige statsobligationer for 60 mia. kr. Som nævnt udstedte Finansministeriet 30-årige

statsobligationer for 60 mia. kr. i henhold til formålet med statsgældspolitikken. Mini-

steriet udstedte ikke 30-årige statsobligationer for at tilgodese danske pensionskun-

der, hvilket ville have været usagligt, da det ikke ville være i overensstemmelse med

statsgældspolitikken. Det følger af statsgældspolitikken, at der skal være et finansie-

ringsbehov, når staten optager lån. Det lå heller ikke til grund for beslutningen, at der

på udstedelsestidspunktet kunne forventes en stigning i særligt de lange renter.

Dokumentation for begrundelsen for at udstede de sidste statsobliga-

tioner til en værdi af 27,6 mia. kr.

9. Finansministeren oplyser i sin redegørelse, at ministeren ikke anser beretningens

konklusion og Statsrevisorernes bemærkning om, at Finansministeriet ikke har be-

grundet udstedelsen af 30-årige statsobligationer for 27,6 mia. kr. ud af i alt 87,6 mia.

kr. ud fra formål i statsgældspolitikken, for at være baseret på faktuelle oplysninger,

idet ministeriet har dokumenteret, at udstedelserne for knap 90 mia. kr. i november

og december 2008 primært kan tilskrives hensynet til fastkurspolitikken. Udstedel-

sen af de sidste 30-årige statsobligationer for 27,6 mia. kr. har således ikke påført sta-

ten højere renteudgifter end nødvendigt, som det er anført i beretningen og i Statsre-

visorernes bemærkning.

10. Rigsrevisionen bemærker, at Finansministeriet ikke har dokumenteret, at udste-

delsen af 30-årige statsobligationer for yderligere 27,6 mia. kr. i 2008 var begrundet

med, at staten ønskede at styrke valutareserven yderligere, og at udstedelsen af 30-

årige statsobligationer for yderligere 27,6 mia. kr. ville være den bedste måde at styrke

valutareserven på. Det er derimod dokumenteret, at udstedelsen alene blev begrun-

det med, at der fortsat var en kraftig efterspørgsel i markedet (herunder fra ATP).

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 3: Rigsrevisionens notat af 29. juli 2022

Finansministerens oplysninger til Folketinget

11. Statsrevisorerne fandt det meget utilfredsstillende, at finansministeren ikke vide-

regav alle relevante oplysninger om udstedelsen af de 30-årige statsobligationer i

2008 til Folketinget ved det åbne samråd i 2017. Først efter Statsrevisorernes under-

søgelsesanmodning har finansministeren i november 2021 sendt flere dokumenter til

Folketinget, der belyser korrespondancen mellem Nationalbanken og Finansministe-

riet om udstedelsen i 2008.

12. Finansministeren oplyser i sin redegørelse, at Finansministeriet har videregivet

alle relevante oplysninger til Folketinget, som ministeriet var bekendt med i 2017. Mi-

nisteren tilkendegiver samtidig, at ministeren naturligvis skal beklage, at ministeriet

ikke tidligere i forbindelse med samråd og spørgsmål fra Finansudvalget fandt de re-

levante dokumenter ved søgning i ministeriets systemer.

Sammenfattende bemærkning

13. Finansministeren har i sin redegørelse erklæret sig uenig i flere af beretningens

centrale konklusioner. Som det fremgår ovenfor, foreligger der et fuldt dækkende

grundlag for beretningens konklusioner.

Finansministerens redegørelse indeholder ikke fremadrettede initiativer. Rigsrevisio-

nen er enig i, at sagen ikke giver anledning til dette. Det er på den baggrund Rigsrevi-

sionens vurdering, at sagen kan afsluttes.

Bo Brabrand

Sætterigsrevisor