Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

Finansudvalget 2021-22
SB 15 1
Offentligt

April 2022

— 15/2021

Rigsrevisionens beretning afgivet

til Folketinget med Statsrevisorernes

bemærkninger

Finansministeriets

udstedelse af 30-årige

statsobligationer i 2008

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

15/2021

Beretning om

Finansministeriets

udstedelse af 30-årige

statsobligationer i 2008

Statsrevisorerne fremsender denne beretning med

deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende

minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,

i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2022

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkom-

mende minister.

Finansministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beret-

ningen, hvilket forventes at ske i august 2022.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles

i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar må -

ned

–

i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2021, som afgives i februar 2023.

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

Statsrevisorernes bemærkning tager udgangspunkt i denne karakterskala:

Karakterskala

Positiv kritik

•

finder det meget/særdeles positivt

•

finder det positivt

•

finder det tilfredsstillende/er tilfredse med

•

finder det ikke helt tilfredsstillende

•

finder det utilfredsstillende/er utilfredse med

•

påpeger/understreger/henstiller/forventer

•

beklager/finder det bekymrende/foruroligende

•

kritiserer/finder det kritisabelt/kritiserer skarpt/indskærper

•

påtaler/påtaler skarpt

•

påtaler skarpt og henleder særligt Folketingets opmærksomhed på

Kritik under middel

Middel kritik

Skarp kritik

Skarpeste kritik

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Tlf.: 3337 5987

[email protected]

www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls Lager og Logistik

Vandtårnsvej 83A

2860 Søborg

Tlf.: 4322 7300

[email protected]

www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN trykt 978-87-7434-758-3

ISBN online 978-87-7434-759-0

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorernes

bemærkning

Statsrevisorerne

Beretning om Finansministeriets udstedelse af

30-årige statsobligationer i 2008

Statsrevisorerne har anmodet Rigsrevisionen om at udarbejde denne un-

dersøgelse af, om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligatio-

ner i 2008 var velbegrundet og i overensstemmelse med målsætningerne

for statsgældspolitikken. Statsrevisorerne har også anmodet om en under-

søgelse af, om finansministeren har videregivet alle relevante oplysninger

om udstedelsen og begrundelsen herfor til Folketinget.

I Danmark forvalter Nationalbanken statsgælden på vegne af Finansmini-

steriet. Ifølge aftalen om arbejdsfordelingen på statsgældsområdet har Fi-

nansministeriet det overordnede og politiske ansvar for statens låntag-

ning og gæld, herunder relationerne til Folketinget, mens forvaltningen

af statsgælden varetages af Nationalbanken på vegne af Finansministeriet.

Nationalbanken har i 2008 udstedt i alt 87,6 mia. kr. i 30-årige statsobli-

gationer, som udløber i november 2039. Det var primært forsikrings- og

pensionssektoren, der købte de 30-årige statsobligationer.

Statsrevisorerne konstaterer, at Finansministeriet i oktober 2008 har

begrundet den første udstedelse af 30-årige statsobligationer på op til

60 mia. kr. i overensstemmelse med statsgældspolitikken, idet begrun-

delsen bl.a. var at understøtte den danske fastkurspolitik. Dette gør

sig dog ikke gældende for udvidelsen af udstedelsesomfanget til 80

mia. kr. i november 2008, som alene var begrundet i en fortsat kraf-

tig efterspørgsel, eller for udvidelsen til 90 mia. kr. i december 2008,

som hverken var begrundet eller dokumenteret.

Statsrevisorerne finder det meget utilfredsstillende, at Finansministe-

riet ikke har begrundet udstedelsen af 30-årige statsobligationer for

27,6 mia. kr. ud af i alt 87,6 mia. kr. ud fra formål i statsgældspolitik-

ken. Udstedelsen af 30-årige statsobligationer for 27,6 mia. kr. har

samtidig påført staten højere renteudgifter end nødvendigt.

25. april 2022

Klaus Frandsen

Frank Aaen

Henrik Thorup

Mette Abildgaard

Leif Lahn Jensen

Troels Lund Poulsen

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne finder det endvidere meget utilfredsstillende, at fi-

nansministeren ikke videregav alle relevante oplysninger om udste-

delsen af de 30-årige statsobligationer i 2008 til Folketinget ved det

åbne samråd i 2017. Først efter Statsrevisorernes undersøgelsesan-

modning har finansministeren i november 2021 sendt flere dokumen-

ter til Folketinget, der belyser korrespondancen mellem Nationalban-

ken og Finansministeriet om udstedelsen i 2008.

Statsrevisorerne hæfter sig særligt ved følgende resultater fra undersø-

gelsen:

•

Finansministeriet har ikke dokumenteret, hvornår udstedelsesomfan-

get af 30-årige statsobligationer blev øget fra 80 mia. kr. til 90 mia. kr.

Udstedelsen af 30-årige statsobligationer i 2008 for op til 60 mia. kr.

skete på baggrund af forslag fra Nationalbanken og var begrundet med

behov for at styrke valutareserven og med efterspørgsel fra pensions-

sektoren. Udstedelsen af 30-årige statsobligationer for yderligere 27,6

mia. kr. var alene begrundet med et efterspørgselsbehov uden saglig

forklaring på, hvorfor staten havde en interesse i at øge udstedelses-

omfanget.

De samlede omkostninger frem til 2039 med udstedelsen af i alt 87,6

mia. kr. i 30-årige statsobligationer er ca. 119,5 mia. kr.

Udstedelsen af 30-årige statsobligationer for yderligere 27,6 mia. kr.

betyder, at statens renteudgifter efter udstedelsen blev ca. 1,24 mia.

kr. højere p.a., end hvis der kun var blevet udstedt 30-årige statsobli-

gationer for 60 mia. kr.

Finansministeren oplyste ikke i januar 2017 og ej heller i februar 2021

Finansudvalget om al den relevante kontakt, der var mellem National-

banken og Finansministeriet i forbindelse med udstedelsen af de 30-

årige statsobligationer i 2008.

Finansministeren har ikke oplyst over for Folketinget, at der i 2008

forelå en forståelse mellem ATP og Nationalbanken om at styrke valu-

tareserven.

•

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

Indholdsfortegnelse

1. Introduktion og konklusion

.......................................................................................................

1.1. Formål og konklusion

.......................................................................................................................

1.2. Baggrund

...............................................................................................................................................

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

...........................................................................

2. Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

......................

2.1. Finansministeriets begrundelser for udstedelsen

...........................................................

2.2. Finansministerens oplysninger til Folketinget

...................................................................

2.3. Statens omkostninger ved udstedelsen af 30-årige statsobligationer

.................

Bilag 1. Statsrevisorernes anmodning

.....................................................................................................

Bilag 2. Spørgsmål fra Folketingets Finansudvalg til finansministeren

.....................................

Bilag 3. Ordliste

...................................................................................................................................................

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

Undersøgelsen er en statsrevisoranmodning, og Rigsrevisionen

afgiver derfor beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 8,

stk. 1, og § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101

af 19. januar 2012.

Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1,

jf. § 3 i rigsrevisorloven

Beretningen vedrører finanslovens § 7. Finansministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Lars Løkke Rasmussen: november 2007 - april 2009

Claus Hjort Frederiksen: april 2009 - oktober 2011

Bjarne Corydon: oktober 2011 - juni 2015

Claus Hjort Frederiksen: juni 2015 - november 2016

Kristian Jensen: november 2016 - juni 2019

Nicolai Wammen: juni 2019 -

Beretningen har i udkast været forelagt Finansministeriet, hvis

bemærkninger er afspejlet i beretningen.

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

Introduktion og konklusion.. Introduktion og konklusion

Introduktion og konklusion |

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

Formål og konklusion

1. Denne beretning handler om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobliga-

tioner for 87,6 mia. kr. i slutningen af 2008 under finanskrisen. Undersøgelsen er igang-

sat i august 2021 på baggrund af en anmodning fra Statsrevisorerne og omhandler

især 2 perioder. For det første 2008, hvor Finansministeriet udsteder 30-årige stats-

obligationer, og for det andet 2017, hvor finansministeren er i samråd i Folketingets

Finansudvalg om udstedelsen.

Statsrevisorerne ønskede en undersøgelse af beslutningsgrundlaget, der lå til grund

for udstedelsen af de 30-årige statsobligationer, og en undersøgelse af, om finansmi-

nisteren havde videregivet alle relevante oplysninger om beslutningsgrundlaget til

Folketinget. Statsrevisorerne anmodede endvidere om en beregning af, hvad Natio-

nalbankens udstedelse af de 30-årige statsobligationer i 2008 samlet set kommer til

at koste staten frem til lånets udløb i 2039. Statsrevisorerne lagde til grund for anmod-

ningen, at Nationalbanken

–

ifølge et beslutningsdokument fra 2008, der blev over-

sendt til Finansudvalget i 2021

–

udstedte statsobligationerne for at forbedre den dan-

ske pensionssektors mulighed for risikoafdækning.

Statsrevisorernes henviste desuden til finansministerens svar fra februar 2021 på Fi-

nansudvalgets spørgsmål om, hvilken korrespondance der har været mellem Finans-

ministeriet og Nationalbanken. Her har finansministeren bl.a. svaret, at Finansministe-

riet i sit journalsystem alene har kunnet fremfinde et kort beslutningsdokument frem-

sendt af Nationalbanken og underskrevet af Finansministeriet, og at Finansministe-

riet ikke ses at være i besiddelse af yderligere dokumenter.

2. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Finansministeriet i tilfredsstillende

grad har begrundet udstedelsen af de 30-årige statsobligationer i 2008, og om finans-

ministeren frem til Statsrevisorernes anmodning har videregivet alle relevante oplys-

ninger om udstedelsen af de 30-årige statsobligationer i 2008 og begrundelsen her-

for til Folketinget. Vi beregner desuden, hvad Finansministeriets udstedelse af de 30-

årige statsobligationer i 2008 samlet set kommer til at koste staten frem til lånets ud-

løb i 2039.

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

| Introduktion og konklusion

3. Finansministeriet har ved afgivelsen af sine bemærkninger til udkastet til denne be-

retning oplyst, at det er ministeriets opfattelse, at udstedelsen af 30-årige statsobli-

gationer også skal ses i lyset af stor generel usikkerhed om statens finanser under fi-

nanskrisen, og at dette understøttes af en række interne dokumenter i Finansministe-

riet og Nationalbanken fra efteråret 2008. Finansministeriet har oplyst, at ministeriet

var opmærksom på behovet for likviditet, og at dette indirekte lå til grund for beslut-

ningen.

Finansministeriet har også oplyst, at det er ministeriets opfattelse, at den første god-

kendelse af udstedelser for op til 60 mia. kr. og den efterfølgende godkendelse af, at

udstedelsesomfanget øges, skal ses i forlængelse af hinanden. Det er Finansministe-

riets opfattelse, at angivelse af al tidligere information er uhensigtsmæssig, idet det

giver unødigt lange og ufokuserede sager foruden et betydeligt tidsspild. Derfor er

forudsætningerne for at øge udstedelsesomfanget uændrede. Dvs. at begrundelsen

for at øge udstedelsesomfanget efter Finansministeriets opfattelse også er, at der er

behov for at styrke valutareserven yderligere.

Rigsrevisionen deler ikke Finansministeriets opfattelse. Rigsrevisionen lægger til grund

for sine vurderinger, at begrundelserne for en beslutning skal fremgå af det beslut-

ningsgrundlag, der er dokumenteret, i forbindelse med at beslutningen bliver godkendt.

Finansministeriet har ved afgivelsen af sine bemærkninger til udkastet til denne beret-

ning desuden oplyst, at det er ministeriets opfattelse, at ministeriet i 2017 sendte alle

relevante dokumenter til Folketinget, som det på daværende tidspunkt var muligt at

finde ved søgning i ministeriets journalsystem.

Rigsrevisionen kan dog konstatere, at det fremgår af de relevante journaliserede ak-

ter på sagen, at de er journaliseret i 2008

–

få dage efter, de er dateret.

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

Introduktion og konklusion |

Hovedkonklusion

Finansministeriets begrundelse for at udstede 30-årige statsobligationer i

2008 for 27,6 mia. kr. ud af i alt 87,6 mia. kr. er meget utilfredsstillende.

Konsekvensen umiddelbart efter udstedelsen var, at staten havde højere

renteudgifter end nødvendigt. Finansministeren har desuden ikke videre-

givet alle relevante oplysninger om udstedelsen til Folketinget.

Finansministeriet har ikke dokumenteret, hvornår ministeriet godkender eller

accepterer udstedelsen af statsobligationer ud over 80 mia. kr.

Undersøgelsen viser, at Finansministeriet har dokumenteret, at ministeriet har god-

kendt udstedelsen af 30-årige statsobligationer for op til 80 mia. kr. Finansministeriet

har desuden godkendt eller accepteret, at udstedelsesomfanget øges til ca. 90 mia. kr.,

men det er ikke dokumenteret, hvornår det er sket. Nationalbanken udsteder samlet

set for 87,6 mia. kr. i 30-årige statsobligationer.

Finansministeriet har for 27,6 mia. kr. ud af i alt 87,6 mia. kr. begrundet udstedel-

sen med et formål, der ikke er i overensstemmelse med formålet med statsgælds-

politikken. Begrundelsen er dermed usaglig

Finansministeriet har først godkendt udstedelsen af 30-årige statsobligationer for op

til 60 mia. kr. Disse udstedelser er begrundet med, at der er behov for at styrke valu-

tareserven for at kunne understøtte den danske fastkurspolitik, og at det i den ekstra-

ordinære situation ikke kan ske ved udenlandsk låntagning. Finansministeriet har der-

efter godkendt, at udstedelsesomfanget kan udvides op til 80 mia. kr. Finansministe-

riet har begrundet udvidelsen med, at der fortsat er en kraftig efterspørgsel (herunder

fra ATP). Sagen indeholder ikke andre begrundelser for udstedelsen, og der er ingen

forklaring på, hvorfor staten har en saglig interesse i at imødekomme efterspørgsels-

behovet.

Udstedelse af 30-årige

statsobligationer øger

indirekte valutareserven

Finansministeren har ikke videregivet alle relevante oplysninger om udstedelsen

af de 30-årige statsobligationer i 2008 og begrundelsen herfor til Folketinget

Finansministeren oplyste i 2017 til Folketinget, at udstedelsen ud over de 60 mia. kr.

var vigtig i forhold til at understøtte den danske fastkurspolitik, men beslutnings-

grundlaget viser, at det øgede udstedelsesomfang alene er begrundet med, at der fort-

sat er en kraftig efterspørgsel (herunder fra ATP). Desuden havde finansministeren

frem til Statsrevisorernes anmodning i august 2021 ikke sendt alle relevante dokumen-

ter til Folketinget vedrørende korrespondancen i 2008 mellem Nationalbanken og Fi-

nansministeriet om udstedelsen. Efter Statsrevisorernes anmodning har finansmini-

steren i november 2021 sendt flere dokumenter til Folketinget, der belyser korrespon-

dancen mellem Nationalbanken og Finansministeriet om udstedelsen i 2008.

Som følge af at staten udste-

der 30-årige statsobligatio-

ner, sælger bl.a. ATP europæi-

ske værdipapirer og køber

kroner, hvorved kronekursen

styrkes. Det gør det muligt for

Nationalbanken at sælge kro-

ner og købe udenlandsk valu-

ta til valutareserven, uden at

kronekursen svækkes så me-

get, at kronekursen bliver for

lav.

Kilde:

Rigsrevisionen på bag-

grund af oplysninger fra Natio-

nalbanken

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

| Introduktion og konklusion

Finansministeren oplyste i 2017 også Folketinget om, at udstedelsen ikke skete på grund

af de statslige forpligtelser og likviditetsbehov, der ligger i Bankpakke I og Bankpakke

II, og at udstedelsen ikke skete på baggrund af en forståelse mellem Nationalbanken og

ATP, der havde til hensigt at tilvejebringe US dollars til bankerne. Denne del af finans-

ministerens oplysninger er i overensstemmelse med dokumentationen for Finansmini-

steriets beslutning i 2008. Rigsrevisionen konstaterer dog, at finansministeren ikke op-

lyste til Folketinget, at udstedelsen af de 30-årige statsobligationer havde baggrund i

en anden forståelse mellem Nationalbanken og ATP, der havde til hensigt at under-

støtte den danske fastkurspolitik, ved at ATP solgte europæiske værdipapirer i euro

for i stedet at købe kroner.

Statens omkostninger ved udstedelsen af de 30-årige statsobligationer

Der er i 2008 udstedt 30-årige statsobligationer for i alt 87,6 mia. kr. De samlede om-

kostninger frem til 2039 er ca. 119,5 mia. kr. Den reelle meromkostning for staten er

dog mindre, da lånet over årene vil fortrænge renteudgifter til andre lån, som staten

ellers ville have optaget. Udstedelsen af 30-årige statsobligationer for 27,6 mia. kr.

sker, uden at der gives en saglig begrundelse for, at udstedelsen er i statens interesse.

De samlede omkostninger for denne del af lånet frem til 2039 er ca. 35,6 mia. kr. Den

reelle meromkostning er dog mindre, da staten også her sparer renteudgifter til lån,

som staten ellers ville have optaget. Statens renteudgifter umiddelbart efter udstedel-

sen er isoleret set ca. 1,24 mia. kr. højere p.a., end hvis der kun var blevet udstedt 30-

årige statsobligationer for 60 mia. kr.

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008.. Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

Introduktion og konklusion |

1.2. Baggrund

4. Finansministeriet har det overordnede og politiske ansvar for statens låntagning og

gæld. Lovgrundlaget findes i lov om bemyndigelse til at optage statslån. Loven bemyn-

diger finansministeren til at optage lån og fastsætter samtidig et gældsmaksimum for

statens låntagning, der i 2008 var på 950 mia. kr. Der er ikke i loven fastsat nærmere

bestemmelser, der regulerer statsgældspolitikken.

I Danmark forvalter Nationalbanken statsgælden på vegne af Finansministeriet. Fi-

nansministeriet og Nationalbanken har indgået en aftale om arbejdsfordelingen på

statsgældsområdet. Det fremgår af aftalen, at Finansministeriet har det overordnede

og politiske ansvar for statens låntagning og gæld, herunder relationerne til Folketin-

get, mens forvaltningen af statsgælden varetages af Nationalbanken på vegne af Fi-

nansministeriet. Den overordnede strategi for statens låntagning fastlægges på kvar-

talsvise møder mellem Nationalbanken og Finansministeriet, og afvigelser fra strate-

gien skal godkendes af Finansministeriet.

Danmarks Nationalbank.

Foto:

Danmarks Nationalbank

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

| Introduktion og konklusion

5. Når staten udsteder statsobligationer, låner staten penge af investor og betaler til

gengæld renter til investor i en periode, frem til statsobligationen udløber. Staten ud-

steder statsobligationer som stående lån med en fast rente. Ved en 30-årig statsobli-

gation betaler staten således en fast årlig rente på statsobligationen i 30 år, men sta-

ten betaler ikke afdrag i lånets løbetid. Staten betaler hele lånet tilbage, når statsobli-

gationen udløber efter 30 år. Staten udsteder normalt statsobligationer, når der er et

finansieringsbehov på finansloven.

6. Den 11. november 2008 blev der åbnet en ny 30-årig statsobligation med en kupon-

rente på 4,5 %, som udløber den 15. november 2039. I december 2008 var der samlet

udstedt for 87,6 mia. kr. Tabel 1 viser omfanget af udstedelserne fordelt på datoer.

Tabel 1

Udstedelse af 30-årige statsobligationer i november og december 2008

Nominel værdi

11. november 2008

13. november 2008

18. november 2008

19. november 2008

20. november 2008

21. november 2008

28. november 2008

2. december 2008

3. december 2008

I alt

29.180 mio. kr.

30 mio. kr.

10.440 mio. kr.

7.000 mio. kr.

5.000 mio. kr.

4.455 mio. kr.

5.205 mio. kr.

26.100 mio. kr.

40 mio. kr.

150 mio. kr.

87.600 mio. kr.

Note: Den nominelle værdi er den påtrykte værdi af statsobligationen. Statsobligationerne sælges til markeds-

pris (kursværdien), der kan ligge over eller under den nominelle værdi.

Kilde:

Statens låntagning og gæld

–

2008,

s. 37, Nationalbanken februar 2009.

7. Ifølge Nationalbankens publikation

Statens låntagning og gæld

–

2008

var det pri-

mært forsikrings- og pensionssektoren, der købte de 30-årige statsobligationer, og

ved udgangen af året havde forsikrings- og pensionssektoren en ejerandel på 90 %.

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

Introduktion og konklusion |

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

Revisionskriterier

8. Statsrevisorerne har anmodet om en undersøgelse af beslutningsgrundlaget for

optagelse af lånet, herunder hvorvidt beslutningen om at udstede 30-årige statsobli-

gationer i 2008 var velbegrundet, og om den er sket i overensstemmelse med mål-

sætningerne for statsgældspolitikken. Vi besvarer spørgsmålet i kapitel 2, afsnit 2.1,

hvor vi undersøger, om Finansministeriet i forbindelse med, at beslutningen blev god-

kendt i 2008, har dokumenteret begrundelserne for, at de 30-årige statsobligationer

blev udstedt i 2008. Vi undersøger endvidere, om udstedelsen er sket i henhold til for-

målet med statsgældspolitikken.

Statsrevisorerne har desuden anmodet Rigsrevisionen om at undersøge, om finans-

ministeren har videregivet alle relevante oplysninger om lånoptagelsen og begrundel-

sen herfor til Folketinget. Denne del af undersøgelsen er baseret på de svar, som fi-

nansministeren frem til Statsrevisorernes anmodning har givet Folketinget om udste-

delsen af 30-årige statsobligationer i 2008 med relevans for Statsrevisorernes spørgs-

mål. Vi besvarer spørgsmålet i kapitel 2, afsnit 2.2, hvor vi undersøger, om finansmini-

steren på det åbne samråd i Finansudvalget den 23. februar 2017 har videregivet alle

relevante oplysninger i forhold til de skriftlige og mundtlige spørgsmål, der blev stillet

på samrådet. I undersøgelsen indgår desuden et skriftligt spørgsmål fra Folketinget

fra 2016 om, hvilken kontakt og korrespondance der var mellem Nationalbanken og

Finansministeriet i forbindelse med udstedelsen af 30-årige statsobligationer i 2008.

Dette spørgsmål blev gentaget i februar 2021, hvor Finansudvalget bad ministeren

om at oversende korrespondancen.

Endelig har Statsrevisorerne bedt om en beregning af, hvad Nationalbankens udste-

delse af en 30-årig dansk statsobligation i 2008 samlet set kommer til at koste sta-

ten frem til lånets udløb i 2039. Vi har i kapitel 2, afsnit 2.3, beregnet, hvad lånet kom-

mer til at koste staten frem til lånets udløb i 2039.

Metode

9. Besvarelsen af de 2 første spørgsmål fra Statsrevisorerne er baseret på en doku-

mentgennemgang suppleret med skriftlige redegørelser fra Nationalbanken og Fi-

nansministeriet. Vores vurderinger er baseret på den skriftlige dokumentation. Vi har

haft adgang til at gennemgå de relevante sager, der vedrører udstedelsen af 30-årige

statsobligationer i 2008 både i Nationalbanken og Finansministeriet. For at kvalitets-

sikre vores forståelse af det skriftlige materiale har vi desuden gennemført interviews

med Finansministeriet og Nationalbanken.

Undersøgelsens første spørgsmål vedrører, om Finansministeriet i tilfredsstillende grad

har begrundet udstedelsen af 30-årige statsobligationer i 2008. Finansministeren

har på samrådet i 2017 oplyst, at udstedelsen af den 30-årige statsobligation bl.a. ske-

te for at understøtte den danske fastkurspolitik.

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

| Introduktion og konklusion

Rigsrevisionen har fuld revisionsadgang til statsgældsområdet

–

både i Finansministe-

riet og Nationalbanken, jf. rigsrevisorlovens § 2, stk. 1, nr. 1. Derimod omfatter Rigsrevi-

sionens virksomhed ikke Nationalbanken i dens egenskab af centralbank, jf. rigsrevi-

sorlovens § 2, stk. 3. Nationalbankens formål som centralbank er ifølge lov om Dan-

marks Nationalbank at opretholde et sikkert pengevæsen her i landet samt at lette og

regulere pengeomsætning og kreditgivning. Det omfatter også Nationalbankens tiltag

for at sikre, at kronekursen holdes fast over for euroen.

Selv om vi ikke reviderer Nationalbanken i dens egenskab af centralbank, har vi ef-

terspurgt relevante dokumenter, der belyser Nationalbankens tiltag i efteråret 2008,

som havde til hensigt at sikre, at kronekursen blev holdt fast over for euroen. Vi har

inddraget disse dokumenter, i det omfang vi har vurderet, at det har været nødvendigt

for at kunne besvare Statsrevisorernes spørgsmål vedrørende begrundelsen for at ud-

stede 30-årige statsobligationer i 2008.

Undersøgelsens andet spørgsmål vedrører, om finansministeren har videregivet alle

relevante oplysninger om udstedelsen af 30-årige statsobligationer i 2008 og begrun-

delsen herfor til Folketinget. Finansministeren har bl.a. besvaret Folketingets spørgs-

mål på et samråd i Finansudvalget i 2017. På et samråd er det det talte ord, der gæl-

der. Vi har transskriberet samrådet på baggrund af en videooptagelse og har gengi-

vet både Finansudvalgets spørgsmål og finansministerens svar. Finansudvalgets

skriftlige og mundtlige spørgsmål fremgår af bilag 2. Samrådet er også tilgængeligt

på Folketingets hjemmeside.

Statsrevisorernes tredje spørgsmål handler om, hvad lånoptagelsen samlet set kom-

mer til at koste staten ved lånets udløb i 2039. Besvarelsen af spørgsmålet er base-

ret på en beregning af renteudgifterne frem til 2039.

Afgrænsning

10. Fastkurspolitikken er ikke en folketingsbeslutning, men en regeringsbeslutning truf-

fet af alle danske regeringer siden 1982. Fastkurspolitikken er således et vilkår, som

Nationalbanken arbejder ud fra, og Nationalbanken skal sikre, at kronekursen holdes

fast over for euroen. Men regeringen påtager sig også et ansvar for at understøtte

fastkurspolitikken.

Regeringens økonomiske politik og herunder også finanspolitikken

–

inkl. statsgælds-

politikken

–

skal tilrettelægges, så den understøtter fastkurspolitikken. Statens låne-

behov fastsættes af Finansministeriet som led i finanslovsprocessen, mens forvaltnin-

gen af statens gældsoptagelse mv.

–

på baggrund af det udmeldte lånebehov

–

vare-

tages af Nationalbanken i henhold til aftalen om arbejdsfordelingen på statsgælds-

området mellem Finansministeriet og Nationalbanken. Undersøgelsen er afgrænset

fra at vurdere, om udstedelsen af 30-årige statsobligationer i 2008 var det mest hen-

sigtsmæssige finanspolitiske tiltag i forhold til at understøtte fastkurspolitikken. Det

skyldes, at vi som tidligere nævnt ikke har adgang til at revidere Nationalbanken i dens

egenskab af centralbank. Vi undersøger derimod, om udstedelsen var i overensstem-

melse med formålet med statsgældspolitikken.

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

Introduktion og konklusion |

11. Folketinget har stillet finansministeren en række spørgsmål om udstedelsen af den

30-årige statsobligation i 2008

–

både på et samråd i Finansudvalget i 2017 og som

skriftlige udvalgsspørgsmål

–

senest i februar 2021. I undersøgelsen af finansministe-

rens oplysninger til Folketinget indgår kun de spørgsmål fra Folketinget og finansmi-

nisterens svar herpå, der har relevans for besvarelsen af Statsrevisorernes spørgsmål.

Finansudvalget stillede også i 2016 spørgsmål til finansministeren, der vedrørte udste-

delsen af den 30-årige statsobligation i 2008. Finansministerens besvarelse af disse

spørgsmål indgår ikke i undersøgelsen, da de falder uden for det spørgsmål, der er

stillet af Statsrevisorerne. Det samme gælder enkelte af de spørgsmål, som Finans-

udvalget stillede til finansministeren på samrådet i 2017, og finansministerens besva-

relse af disse spørgsmål indgår derfor heller ikke i undersøgelsen. Bilag 2 viser en over-

sigt over de spørgsmål, der er stillet til finansministeren, og hvilke spørgsmål der er

behandlet i beretningen.

12. Finansministeren har den 22. november 2021 oplyst til Finansudvalget, at Finans-

ministeriet ved manuel søgning har fundet yderligere dokumenter i forbindelse med

Statsrevisorernes anmodning om en undersøgelse af Finansministeriets udstedelse

af 30-årige statsobligationer i 2008. Finansministeren har oplyst til Folketinget, at

ministeren burde have oplyst om dokumenterne i forbindelse med sin besvarelse af

Finansudvalgets spørgsmål i 2017. Der er tale om 3 dokumenter, der alle indgår i den-

ne undersøgelse:

Nationalbankens forslag om at udstede 30-årige statsobligationer for op til 60 mia.

kr., 28. oktober 2008

•

Forståelse mellem ATP og Danmarks Nationalbank,

Nationalbanken 31. oktober

2008

•

Finansministeriets godkendelse af, at udstedelsesomfanget øges til 80 mia. kr.,

27. november 2008.

•

Finansministerens orientering af Folketinget vedrørende de 3 dokumenter indgår ik-

ke i Rigsrevisionens vurdering af, om finansministerens har videregivet alle relevante

oplysninger til Folketinget. Det skyldes, at orienteringen er sket, efter at Statsreviso-

rerne har anmodet Rigsrevisionen om en undersøgelse.

13. Undersøgelsesperioden er 2008, hvor de 30-årige statsobligationer udstedes, og

2017, hvor finansministeren var i samråd i Finansudvalget om udstedelsen.

14. Vi besvarer ikke den del af Statsrevisorernes spørgsmål, der vedrører, hvilken be-

tydning udstedelsen af den 30-årige statsobligation i 2008 har for udviklingen i stats-

gælden. Dette fremgår også af Rigsrevisionens tilrettelæggelsesnotat til Statsreviso-

rerne af 6. oktober 2021. Det skyldes, at der ikke kan etableres en 1:1-sammenhæng

mellem statens renteudgifter mv. til den 30-årige statsobligation og udviklingen i stats-

gælden, da en lang række andre forhold i finanslovsprocessen også påvirker udviklin-

gen i statsgælden.

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

| Introduktion og konklusion

Kvalitetssikring

15. Denne undersøgelse er kvalitetssikret via vores interne procedurer for kvalitets-

sikring, som omfatter høring hos den reviderede samt ledelsesbehandling og sparring

på forskellige tidspunkter i undersøgelsesforløbet med chefer og medarbejdere i Rigs-

revisionen med relevante kompetencer.

Standarderne for offentlig revision

16. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision.

Standarderne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisio-

nen, for at der er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grund-

læggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI

100-999).

17. Statsrevisorernes spørgsmål og angivelse af, i hvilke afsnit spørgsmålene bliver be-

svaret, fremgår af bilag 1. Bilag 2 indeholder Finansudvalgets spørgsmål til ministeren

på samrådet den 23. februar 2017. Bilag 3 indeholder en ordliste, der forklarer udvalg-

te ord og begreber.

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008 |

2. Finansministeriets

udstedelse af 30-årige

statsobligationer i 2008

18. Dette kapitel handler om, hvorvidt Finansministeriet i tilfredsstillende grad har be-

grundet udstedelsen af 30-årige statsobligationer i 2008, og om finansministeren frem

til Statsrevisorernes anmodning har videregivet alle relevante oplysninger om udste-

delsen af 30-årige statsobligationer i 2008 og begrundelsen herfor til Folketinget i

2017 og 2021. I kapitlet indgår desuden en opgørelse af, hvad udstedelsen af 30-årige

statsobligationer samlet set kommer til at koste staten frem til lånets udløb i 2039.

2.1. Finansministeriets begrundelser for udstedelsen

19. Vi har undersøgt, om Finansministeriet i 2008 har dokumenteret, hvorfor de 30-

årige statsobligationer blev udstedt i 2008, og om udstedelsen er sket i henhold til

formålet med statsgældspolitikken.

Formålet med statsgældspolitikken er beskrevet i en aftale mellem Nationalbanken

og Finansministeriet. Det fremgår af aftalen, at den overordnede målsætning for stats-

gældspolitikken er at dække statens finansieringsbehov til lavest mulige langsigtede

låneomkostninger under hensyntagen til et acceptabelt risikoniveau. Herudover sig-

tes der mod at understøtte et velfungerende indenlandsk kapitalmarked og at lette

statens adgang til kapitalmarkederne på længere sigt.

Det fremgår desuden af aftalen, at omfanget af statens låntagning er fastlagt ved en

norm for henholdsvis indenlandsk og udenlandsk låntagning. Normen for den inden-

landske låntagning fastsætter, at den indenlandske låntagning i kroner for året som

helhed svarer til statens samlede finansieringsbehov (det såkaldte bruttokasseunder-

skud) fratrukket afdrag på den udenlandske statsgæld.

Normen for den udenlandske låntagning fastsætter, at statens afdrag på statsgælden

i fremmed valuta, herunder opkøb og indfrielser før tid, normalt refinansieres ved

udenlandsk låntagning. Statens udenlandske låntagning er begrundet i hensynet til op-

retholdelse af en passende valutareserve. Der kan opstå situationer, hvor valutare-

serven falder mere end ønskeligt. Derfor kan det af hensyn til fastkurspolitikken være

nødvendigt, at staten optager ekstraordinære lån i udlandet for at styrke valutareser-

ven.

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

| Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

Dokumentation for begrundelserne for udstedelsen

20. Vi har undersøgt, om Finansministeriet i 2008 har dokumenteret begrundelserne

for, hvorfor de 30-årige statsobligationer blev udstedt i 2008. Udstedelserne blev god-

kendt ad 2 omgange i løbet af oktober og november 2008. Denne del af undersøgel-

sen er derfor disponeret således:

•

Nationalbankens forberedelse af udstedelserne i oktober 2008

Finansministeriets 1. godkendelse i oktober 2008

Nationalbankens iværksættelse af udstedelserne i november 2008

Finansministeriets 2. godkendelse i november 2008.

Nationalbankens forberedelse af udstedelserne i oktober 2008

21. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at Nationalbanken i efteråret 2008 vurdere-

de, at den danske fastkurspolitik kom under pres. Fastkurspolitikken var under pres,

bl.a. fordi udenlandske investorer under finanskrisen trak deres investeringer ud af

mindre lande med selvstændig valuta, herunder Danmark, hvilket resulterede i en va-

lutaudstrømning fra Danmark. Dette medvirkede til et pres på kronekursen, fordi va-

lutaudstrømningen betød, at udenlandske banker solgte ud af danske kroner og køb-

te udenlandsk valuta. Den danske fastkurspolitik er beskrevet i boks 1.

Boks 1

Fastkurspolitik i Danmark

Danmark deltager som ikke-euroland i valutasamarbejdet ERM2, der er den formelle ramme om den danske fastkurspolitik.

Danmark deltager i samarbejdet med en centralkurs på 746,038 kr. pr. 100 euro med et udsvingsbånd på ± 2,25 %. På

trods af at de formelle rammer for den danske fastkurspolitik indebærer, at kronen må svinge omkring cent ralkursen inden

for et bånd på ± 2,25 %,

har Nationalbanken siden midten af 1990’erne stabiliseret kronen på den stærke side af central-

kursen.

Nationalbanken vurderer løbende, om udviklingen i kronens kurs over for euro kræver, at Nationalbanken reagere r. Hvis

der fx er tendens til, at kronen svækkes, vil Nationalbanken i første omgang søge at modvirke det ved opkøb af kroner mod

udenlandsk valuta. Til det formål råder Nationalbanken over en valutareserve. Hvis intervention i valutamarkedet ikke sta-

biliserer kronekursen over for euroen i tilstrækkelig grad, og udviklingen er mere vedvarende, kan Nationalbanken ændre

renten. Fx kan det, hvis kronen svækkes vedvarende, blive nødvendigt med en renteforhøjelse, som øger de danske renter i

forhold til renterne i euroområdet. Dermed bliver det mere attraktivt at investere i danske fordringer, hvilket øger efter -

spørgslen efter kroner, og derved styrkes kronekursen.

Kilde:

Fastkurspolitik i Danmark, kvartalsoversigt 1. kvartal,

Nationalbanken 2014,.

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008 |

22. For at stabilisere kronekursen intervenerede Nationalbanken i valutamarkedet i

september og oktober 2008 og købte kroner for udenlandsk valuta for 64 mia. kr.

Nationalbanken hævede desuden renten 3 gange i oktober måned. I slutningen af ok-

tober var rentespændet til den europæiske centralbanks (ECB) rente blevet udvidet

til 1,75 procentpoint

–

det største rentespænd under den finansielle krise.

Nationalbanken vurderede i oktober 2008, at salget af valuta fra valutareserven for

64 mia. kr. havde drænet valutareserven. Derfor overvejede Nationalbanken i okto-

ber 2008, hvordan valutareserven kunne styrkes. Under normale omstændigheder

ville Nationalbanken (på vegne af staten) have optaget udenlandske lån for at styrke

valutareserven, men i den aktuelle situation var det vanskeligt og dyrt.

Nationalbanken begyndte derfor i midten af oktober at overveje at udstede 30-årige

statsobligationer. På baggrund af drøftelser med ATP opnåede Nationalbanken i lø-

bet af oktober en forståelse med ATP om, at hvis Nationalbanken udstedte 30-årige

statsobligationer, så ville ATP til gengæld sælge ud af sine europæiske værdipapirer i

euro og i stedet købe danske værdipapirer

–

herunder de 30-årige statsobligationer.

ATP’s salg af europæiske værdipapirer og efterfølgende køb af danske statspapirer

kunne styrke kronekursen, da ATP solgte udenlandsk valuta og købte kroner i forbin-

delse med omlægningen. Dette kunne indirekte også øge valutareserven.

Nationalbanken konkluderede i slutningen af oktober, at hensynet til valutareserven

talte for, at der snarligt blev åbnet en 30-årig statsobligation med et udstedelsesom-

fang på omkring 30 mia. kr., og at omfanget efterfølgende blev øget til ca. 60 mia. kr.

Nationalbanken udarbejdede derfor et forslag til Finansministeriet. Nationalbanken

dokumenterede også den forståelse, Nationalbanken havde opnået med ATP. Natio-

nalbankens forberedelse af udstedelserne i oktober 2008 er beskrevet i boks 2.

Salg af europæiske værdi-

papirer kan indirekte øge

valutareserven

1. ATP sælger europæiske

værdier via en bank og

modtager udenlandsk va-

luta.

2. ATP veksler via banken

den udenlandske valuta til

kroner for at købe 30-årige

danske statsobligationer,

hvorved kronekursen styr-

kes

–

på samme måde, som

når Nationalbanken styrker

kronen ved at sælge uden-

landsk valuta fra valutare-

serven og købe kroner.

3. Den styrkede kronekurs

gør det muligt for National-

banken at sælge kroner og

købe udenlandsk valuta,

hvorved valutareserven

øges. Fordi kronekursen

forinden er blevet styrket,

kan Nationalbanken gøre

det, uden at kronekursen

svækkes så meget, at kro-

nekursen bliver for lav.

Kilde:

Rigsrevisionen på bag-

grund af oplysninger fra Natio-

nalbanken.

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

| Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

Boks 2

Nationalbankens forberedelse af udstedelserne i oktober 2008

Den 12. oktober 2008 beskriver Nationalbanken i et internt notat, at der på baggrund af det seneste pres på det danske va-

lutamarked er afsøgt forskellige modeller for at anvende statspapirmarkedet i en situation med pres på valuta en. National-

banken vurderer, at der generelt kan være en interesse i pensionssektoren for at sælge udenlandske stats papirer mod at

købe danske statspapirer. Nationalbanken tager afsæt i, at Nationalbanken tidligere i oktober har udstedt statsobligationer

for 12 mia. kr., der er købt af ATP. Dette salg af statsobligationer har haft til hensigt at støtte kronekursen, hvilket er sket i det

omfang, ATP har solgt ud af udenlandske værdipapirer. ATP har den 11. oktober 2008 over for Nationalbanken tilkendegivet,

at ATP også har stor interesse i at investere i 30-årige statsobligationer for op til 60 mia. kr. Nationalbanken vil på den bag-

grund arbejde på et notat, der skal vurdere perspektiverne ud fra en statsgældspolitisk betragtning, for efterfølgende at tage

en diskussion med Finansministeriet om perspektiverne herfor.

Den 20. oktober 2008 vurderer Nationalbanken i et internt notat, at de statsgældspolitiske hensyn ikke taler for, at der på

nuværende tidspunkt åbnes en 30-årig statsobligation. Hensynet til valutareserven kan dog tale for, at der åbnes en 30-

årig statsobligation. Denne løsning forekommer imidlertid relativt dyr sammenlignet med udenlandsk låntagning. Hvis der

skal åbnes en 30-årig statsobligation, bør den i givet fald hurtigt opbygges til et udestående på ca. 30 mia. kr. Udeståendet

kan øges yderligere, hvis der er behov for det.

Den 27. oktober 2008 sender ATP et oplæg til Nationalbanken til brug for et møde mellem ATP og Nationalbanken. I op-

lægget foreslår ATP bl.a., at ATP støtter kronen gennem køb af op til 100 mia. kr. (salg af euro).

Forudsætningen for ATP’s

bidrag er bl.a., at låneviften i statsgældspolitikken udvides med en 30-årig statsobligation, og at ATP får mulighed for at

købe for 50 mia. kr.

Den 28. oktober 2008 vurderer Nationalbanken i et internt notat, at en udstedelse af en 30-årig dansk statsobligation ikke

umiddelbart er fordelagtigt ud fra en snæver statsgældspolitisk betragtning. En dansk statsobligation med lang løbetid kan

imidlertid give pensionssektoren mulighed for at afdække renterisici i et kronepapir og derved give mulighed for salg af eu -

ropæiske statspapirer, hvilket indirekte vil øge valutareserven. Sammenlignet med udenlandsk låntagning til valutareserven

er denne løsning umiddelbart dyr, men under de nuværende markedsforhold er udenlandsk låntagning ikke nødvendigvis

tilgængelig i et tilstrækkeligt omfang. Nationalbanken konkluderer, at i den aktuelle situation, hvor store interventioner ha r

drænet valutareserven, taler hensynet til valutareserven for, at der snarligt åbnes en 30-årig statsobligation i forståelse af,

at ATP benytter det som alternativ til afdækning af renterisiko via europæiske statsobligationer, hvilket vil øge valuta reser-

ven. En 30-årig statsobligation bør åbnes med et udestående på omkring 30 mia. kr. og efterfølgende opbygges til ca. 60

mia. kr.

Nationalbanken udarbejder den 31. oktober 2008 et forståelsespapir mellem Nationalbanken og ATP på baggrund af et

møde mellem Nationalbanken og ATP. Det fremgår af forståelsespapiret, at ATP i løbet af november vil iværksætte en

langsigtet omlægning fra europæiske værdipapirer i euro til danske værdipapirer for ca. 100 mia. kr. Til gengæld vil Na -

tionalbanken udstede en ny 30-årig statsobligation med et forventet udestående på ca. 60 mia. kr., hvoraf ca. 40 mia. kr.

udstedes i løbet af november. Nationalbanken forbeholder sig dog ret til ikke at imødekomme de bud, der kommer, hvis

buddene på de 30-årige

statsobligationer ligger for lavt. ATP’s ønske om køb af 30-årige

statsobligationer for 50 mia. kr.

fremgår ikke af forståelsespapiret.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Nationalbanken.

Finansministeriets 1. godkendelse i oktober 2008

23. Finansministeriet godkendte den 31. oktober 2008 Nationalbankens forslag om,

at en 30-årig statsobligation åbnes med et udstedelsesomfang på omkring 30 mia.

kr. og efterfølgende øges til ca. 60 mia. kr. Godkendelsen skulle ses i lyset af:

•

At det blev vurderet, at der var behov for at styrke valutareserven, og at den fore-

slåede model var en robust måde at gøre dette på. Derudover blev det vurderet,

at der var betydelig efterspørgsel efter lange statsobligationer til afdækning af pen-

sionssektorens forpligtelser over for kunderne.

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008 |

Finansministeriet vurderede, at i en situation med alvorligt pres på kronen ville der ty-

pisk skulle skaffes finansiering meget hurtigt til at styrke valutareserven. Derfor talte

forsigtighedshensyn for at udstede 30-årige statsobligationer. På den måde ville va-

lutareserven blive styrket på kort sigt. Finansministeriet bemærkede, at et lån med

en løbetid på 30 år indebar højere renteomkostninger, end hvis staten optog et lån

med en kortere løbetid. Denne meromkostning skulle ses i lyset af, at det i den aktu-

elle markedssituation kunne vise sig vanskeligt for staten at skaffe udenlandske lån

på acceptable vilkår. Nationalbankens notat af 28. oktober 2008 og forståelsespapi-

ret mellem ATP og Nationalbanken af 31. oktober 2008 blev vedlagt Finansministeri-

ets indstilling.

Efterfølgende sendte Nationalbanken et beslutningsdokument til underskrift i Finans-

ministeriet. Nationalbanken indstillede i dokumentet, at der den 11. november 2008

blev åbnet en 30-årig statsobligation. Notatet blev underskrevet den 5. november

2008 af Finansministeriet og returneret til Nationalbanken. Dette beslutningsdoku-

ment blev oversendt i 2021 til Finansudvalget i forbindelse med, at Finansudvalget i

2016 havde spurgt finansministeren om, hvilken korrespondance der havde været

mellem Nationalbanken og Finansministeriet.

24. Det er Rigsrevisionens vurdering, at Finansministeriet den 31. oktober 2008 har

dokumenteret begrundelserne for udstedelsen af 30-årige statsobligationer for op til

60 mia. kr. Udstedelsen begrundes for det første med, at pensionssektoren efterspør-

ger lange statsobligationer til afdækning af pensionssektorens forpligtelser over for

kunderne. For det andet begrundes udstedelsen med et behov for at styrke valutare-

serven. Det vedlagte notat fra Nationalbanken med Nationalbankens forslag samt

det vedlagte forståelsespapir mellem ATP og Nationalbanken uddyber, hvordan ud-

stedelse af danske statsobligationer kan styrke valutareserven.

25. Finansministeriet har i sine bemærkninger til udkastet af denne beretning oplyst,

at det er ministeriets opfattelse, at udstedelsen af 30-årige statsobligationer også

skal ses i lyset af en stor generel usikkerhed om statens finanser under finanskrisen,

og at dette understøttes af en række interne dokumenter i Finansministeriet og Natio-

nalbanken fra efteråret 2008. Finansministeriet har oplyst, at ministeriet var opmærk-

som på behovet for likviditet, og at dette indirekte lå til grund for beslutningen.

26. Rigsrevisionen deler ikke Finansministeriets opfattelse. Rigsrevisionen lægger til

grund for sine vurderinger, at begrundelserne for en beslutning skal fremgå af det be-

slutningsgrundlag, der er dokumenteret, i forbindelse med at beslutningen bliver god-

kendt.

Nationalbankens udstedelse af 30-årige statsobligationer i november 2008

27. Nationalbanken åbnede den 11. november 2008 en auktion over den 30-årige stats-

obligation med et udmeldt udestående på op til 60 mia. kr. På auktionen blev der sam-

let budt på statsobligationer for 43,1 mia. kr. Heraf blev der tildelt 29,2 mia. kr. til en

skæringskurs på 98,10. ATP havde 3 bud. Først bød ATP 15 mia. kr. til kurs 98,10. Des-

uden bød ATP på statsobligationer for 5 mia. kr. ad 2 omgange, som ikke blev accep-

teret af Nationalbanken, da buddene var lavere end den skæringskurs, som National-

banken fastsatte. ATP fik således tildelt 30-årige statsobligationer for 15 ud af 29,2

mia. kr.

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

| Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

Nationalbanken oplyste efter auktionen, at ATP havde tilkendegivet, at ATP inden for

kort tid var interesseret i at købe yderligere 30-årige statsobligationer. Herudover så

der generelt ud til at være fortsat efterspørgsel i markedet. Nationalbanken ville der-

for i den kommende tid udstede yderligere 30-årige statsobligationer.

28. Vores gennemgang viser, at Finansministeriet i et internt notat den 19. november

2008 gjorde status over de hidtidige auktioner over 30-årige statsobligationer. Det

fremgår af notatet, at der på den første auktion den 11. november 2008 blev solgt for

knap 30 mia. kr., hvoraf 15 mia. gik til ATP. På den anden auktion den 18. november

2008 blev der solgt for yderligere ca. 10 mia. kr., men da ATP gav et bud, der lå under

skæringskursen, fik ATP således ingen andel i disse 30-årige statsobligationer.

29. Den 26. november 2008 holdt finansministeren møde med ATP vedrørende den

finansielle krise. Ministerens talepunkter indeholdt ikke oplysninger om udstedelsen

af 30-årige statsobligationer.

Finansministeriets 2. godkendelse i november 2008

30. Finansministeriet godkendte den 27. november 2008, at det samlede udstedelses-

omfang blev udvidet til 80 mia. kr. Finansministeriet begrundede godkendelsen med,

at Nationalbanken som følge af en fortsat kraftig efterspørgsel (herunder fra ATP)

ønskede at udvide udstedelsen fra 60 mia. kr. til et maksimum på ca. 80 mia. kr.

Samme dag (den 27. november 2008) opgjorde Finansministeriet i et internt notat, at

der pr. 27. november 2008 samlet set var udstedt for ca. 56 mia. kr., hvoraf ATP hav-

de købt for ca. 24 mia. kr. Dette omfattede ATP’s køb af 15 mia. kr. på auktionen den

11. november 2008 samt køb af 30-årige statsobligationer ved de efterfølgende min-

dre udstedelser i perioden 19. november - 21. november, jf. tabel 1. Finansministeriet

bemærkede desuden i notatet, at ATP tidligere havde givet udtryk for at ville købe for

ca. 50 mia. kr.

31. Vores undersøgelse viser, at i modsætning til Finansministeriets 1. godkendelse i

oktober indeholder denne ministersag ikke nogen dokumentation for Nationalban-

kens ønske om at udvide udstedelsesomfanget

–

fx et notat fra Nationalbanken. Det

fremgår desuden ikke af forståelsespapiret mellem Nationalbanken og ATP, at ATP

kunne forvente at købe for 50 mia. kr. i 30-årige statsobligationer, da Nationalbanken

ifølge forståelsespapiret forbeholdt sig retten til ikke at imødekomme de indkomne

bud.

32. Den 28. november 2008 oplyste Nationalbanken i en pressemeddelelse, at der

den 2. december 2008 ville blive afholdt en ny auktion over 30-årige statsobligatio-

ner. Nationalbanken oplyste, at sigtepunktet for udstedelserne var hævet til omkring

90 mia. kr.

33. Finansministeriet bemærkede den 7. december 2008 i et internt notat, at det ef-

ter indstilling fra Nationalbanken var blevet besluttet at udstede 30-årige statsobli-

gationer for samlet set knap 90 mia. kr.

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008 |

34. Rigsrevisionen vurderer, at Finansministeriet den 27. november 2008 har doku-

menteret godkendelsen af, at udstedelsesomfanget øges til 80 mia. kr. Begrundelsen

er, at Nationalbanken som følge af en fortsat kraftig efterspørgsel (herunder fra ATP)

ønsker at udvide udstedelsen. Rigsrevisionen kan på baggrund af Finansministeriets

notat af 7. december 2008 konstatere, at Finansministeriet har godkendt eller accep-

teret, at udstedelsesomfanget øges til ca. 90 mia. kr., men at det ikke er dokumente-

ret, hvornår det er sket.

Formålet med statsgældspolitikken

35. Vi har undersøgt, om Finansministeriet har sikret, at udstedelsen af 30-årige stats-

obligationer er sket i henhold til formålet med statsgældspolitikken.

36. Undersøgelsen viser, at Finansministeriets godkendelse af, at der udstedes 30-åri-

ge statsobligationer for op til 60 mia. kr., for det første er begrundet med et behov for

at styrke valutareserven. For det andet er godkendelsen begrundet med, at pensions-

sektoren efterspørger lange statsobligationer til afdækning af pensionssektorens for-

pligtelser over for kunderne. Udstedelsen af den 30-årige statsobligation skal desu-

den ses i lyset af den ekstraordinære situation i oktober måned under finanskrisen.

På den baggrund er det Rigsrevisionens vurdering, at udstedelsen af 30-årige stats-

obligationer for op til 60 mia. kr. er i overensstemmelse med formålet med statsgælds-

politikken. Det skyldes, at det fremgår af normen for udenlandsk låntagning, at det af

hensyn til den danske fastkurspolitik kan være nødvendigt, at staten optager ekstra-

ordinære lån i udlandet for at styrke valutareserven. Nationalbanken vurderer i denne

ekstraordinære situation, at udenlandsk låntagning ikke kan anvendes til at styrke

valutareserven. Nationalbanken har derimod opnået en forståelse med ATP, som in-

debærer, at valutareserven i stedet kan styrkes ved indenlandsk låntagning, hvis det

sker ved udstedelse af 30-årige statsobligationer.

37. Vores undersøgelse viser, at Finansministeriets godkendelse af, at udstedelses-

omfanget af 30-årige statsobligationer øges fra 60 til 80 mia. kr., er begrundet med,

at Nationalbanken ønsker at udvide udstedelsen som følge af en fortsat kraftig efter-

spørgsel (herunder fra ATP).

Det er Rigsrevisionens vurdering, at den fortsatte udstedelse af 30-årige statsobliga-

tioner ud over de 60 mia. kr. ikke er i overensstemmelse med formålet med stats-

gældspolitikken. Forøgelsen af udstedelsesomfanget er således ikke begrundet i de

hensyn, der følger af formålet. Det fremgår heller ikke, hvorfor staten har en saglig in-

teresse i at imødekomme efterspørgselsbehovet.

38. Finansministeriet har oplyst, at det er ministeriets opfattelse, at den første god-

kendelse af udstedelser for op til 60 mia. kr. og den efterfølgende godkendelse af, at

udstedelsesomfanget øges, skal ses i forlængelse af hinanden. Det er Finansministe-

riets opfattelse, at angivelse af al tidligere information er uhensigtsmæssig, idet det

giver unødigt lange og ufokuserede sager foruden et betydeligt tidsspild. Derfor er

forudsætningerne for at øge udstedelsesomfanget uændrede. Dvs. at begrundelsen

for at øge udstedelsesomfanget efter Finansministeriets opfattelse også er, at der er

behov for at styrke valutareserven yderligere.

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

| Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

Rigsrevisionen deler ikke Finansministeriets opfattelse. Rigsrevisionen lægger til

grund for sine vurderinger, at begrundelserne for en beslutning skal fremgå af det be-

slutningsgrundlag, der er dokumenteret, i forbindelse med at beslutningen bliver god-

kendt.

Resultater

Undersøgelsen viser, at Finansministeriet har dokumenteret godkendelsen af, at der

udstedes 30-årige statsobligationer for op til 60 mia. kr. Dette sker på baggrund af et

forslag fra Nationalbanken og er begrundet med, at pensionssektoren efterspørger

lange statsobligationer, og at der er behov for at styrke valutareserven for at kunne

understøtte den danske fastkurspolitik. Finansministeriet har også dokumenteret god-

kendelsen af, at udstedelsesomfanget øges til 80 mia. kr. Finansministeriets begrun-

delse for at øge udstedelsesomfanget er, at Nationalbanken ønsker at udvide udste-

delsen som følge af en fortsat kraftig efterspørgsel (herunder fra ATP). Der foreligger

imidlertid ikke dokumentation på sagen, hvoraf det fremgår, at Nationalbanken øn-

sker at udvide udstedelsesomfanget. Finansministeriet har desuden godkendt eller

accepteret, at udstedelsesomfanget øges til ca. 90 mia. kr., men det er ikke dokumen-

teret, hvornår det er sket.

Finansministeriet har sikret, at udstedelsen af 30-årige statsobligationer for op til 60

mia. kr. er sket i henhold til formålet med statsgældspolitikken, der er aftalt med Natio-

nalbanken. Der er i beslutningsgrundlaget redegjort for, at der er behov for at styrke

valutareserven, men at det i denne ekstraordinære situation ikke i tilstrækkeligt om-

fang er muligt ved udenlandsk låntagning. Der er også i beslutningsgrundlaget rede-

gjort for, at Nationalbanken har opnået en forståelse med ATP, som indebærer, at va-

lutareserven i stedet kan styrkes ved indenlandsk låntagning, hvis det sker ved udste-

delse af 30-årige danske statsobligationer.

Finansministeriet har ikke sikret, at den fortsatte udstedelse af 30-årige statsobliga-

tioner, efter at udstedelsesomfanget har nået 60 mia. kr., er sket i henhold til formålet

med statsgældspolitikken, der er aftalt med Nationalbanken. Det fremgår ikke af be-

grundelsen for at øge udstedelsesomfanget, at der er behov for at styrke valutareser-

ven yderligere, og om udstedelse af 30-årige statsobligationer i så fald er den bedste

måde at gøre det på. Det fremgår heller ikke, hvorfor staten har en saglig interesse i

at imødekomme efterspørgselsbehovet.

2.2. Finansministerens oplysninger til Folketinget

39. Vi har undersøgt, om finansministeren i 2017 og i februar 2021 har videregivet alle

relevante oplysninger om udstedelsen af 30-årige statsobligationer i 2008 og begrun-

delsen herfor til Folketinget. Vi tager i dette afsnit udgangspunkt i afsnit 2.1 om be-

grundelserne for udstedelsen af den 30-årige statsobligation i 2008 og vurderer, om

Folketinget har fået alle relevante oplysninger i forhold til de spørgsmål, som Folke-

tinget har stillet finansministeren.

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008 |

Vi undersøger både, om der er relevante oplysninger, bl.a. fra beslutningsgrundlaget,

som finansministeren ikke har videregivet til Folketinget, og om der er oplysninger,

som finansministeren har videregivet til Folketinget, men som vi ikke kan finde doku-

mentation for.

40. Finansudvalget indkaldte i 2017 finansministeren til et åbent samråd om udstedel-

sen af 30-årige statsobligationer i 2008. Ud over samrådet i 2017 har finansministe-

ren svaret skriftligt på et spørgsmål stillet af Finansudvalget i 2016 om, hvilken kon-

takt der var mellem Nationalbanken og Finansministeriet i forbindelse med udstedel-

sen af de 30-årige statsobligationer i 2008. I februar 2021 har finansministeren desu-

den oversendt materiale til Finansudvalget, der vedrører det spørgsmål, der blev stil-

let af Finansudvalget i 2016, om, hvilken kontakt der var mellem Nationalbanken og

Finansministeriet.

Undersøgelsen af Finansudvalgets spørgsmål og finansministerens svar har vi katego-

riseret i følgende emner:

•

forståelse mellem Nationalbanken og ATP

likviditetsbehov

–

usikkerhed om statens finanser

udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2 runder

kontakt mellem Nationalbanken og Finansministeriet.

Forståelse mellem Nationalbanken og ATP

41. Finansudvalget bad finansministeren besvare følgende skriftlige spørgsmål:

•

Blev der i september og oktober 2008 mellem staten/Nationalbanken og ATP op-

nået en "forståelse" om, at ATP skulle sælge en betydelig del af sine værdipapirer i

US dollars for på den måde at styrke den danske valutabeholdning og dermed sik-

re likviditet til, at bl.a. danske banker havde adgang til dollars for at kunne indfri de-

res låneforpligtelser i den valuta?

På samrådet begrundede Finansudvalget spørgsmålet med, at bankerne under finans-

krisen havde vanskeligt ved at betale deres kortfristede lån i dollars tilbage, fordi va-

lutamarkederne i en periode frøs til, og om Nationalbanken og ATP derfor havde ind-

gået en forståelse, der kunne sikre dollarlikviditet til bankerne.

På samrådet oplyste finansministeren, at der ikke var en forståelse med nogen inve-

storer om, at de skulle sælge værdipapirer i US dollars for at købe den nye 30-årige

statsobligation. Finansministeren oplyste, at udstedelsen af 30-årige statsobligatio-

ner i efteråret 2008 skulle ses i lyset af presset på den danske fastkurspolitik på da-

værende tidspunkt. Finansministeren oplyste, at udstedelsen af 30-årige obligationer

bidrog til at reducere presset på kronen, i den udstrækning pensionsselskaberne solgte

ud af udenlandske obligationer for at købe den nye lange danske statsobligation, og

at det er helt almindeligt

–

og en del af arbejdsdelingen mellem Finansministeriet og

Nationalbanken

–

at Nationalbanken har kontakt til investorer for at afdække efter-

spørgsel efter statsobligationer. Nationalbanken afslører aldrig enkelte kunder, her-

under heller ikke pensionsselskaber.

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

| Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

42. Vores undersøgelse viser, at det er korrekt, når finansministeren på samrådet i

2017 oplyste, at der ikke var en forståelse mellem staten/Nationalbanken og ATP om,

at ATP skulle sælge en betydelig del af sine værdipapirer i US dollars for at styrke den

danske valutabeholdning og sikre likviditet til, at danske banker kunne få adgang til

dollars for at kunne indfri deres låneforpligtelser i dollars.

Finansministeren oplyste imidlertid ikke Folketinget om, at Nationalbanken havde en

dokumenteret forståelse med ATP om, at ATP solgte værdipapirer i euro og købte

30-årige statsobligationer, hvilket havde til hensigt at styrke valutareserven. Forstå-

elsen mellem Nationalbanken og ATP handlede ikke om at tilvejebringe US dollars til

danske banker, men om at styrke valutareserven i en situation, hvor fastkurspolitik-

ken var under pres.

43. I forhold til den anden del af spørgsmålet om likviditet til bankerne bekræfter vo-

res undersøgelse finansministerens oplysninger til Folketinget. Rigsrevisionens gen-

nemgang af dokumenter fra Nationalbanken vedrørende valuta- og pengemarkedet

viser, at Nationalbanken ikke solgte eller udlånte US dollars fra valutareserven til

bankerne i oktober eller november 2008. Tal for valutareserven viser desuden, at

Nationalbanken i denne periode havde begrænset dollarlikviditet i valutareserven.

Swap-aftaler med Fed og

ECB

En swap-aftale (engelsk for at

bytte) er en aftale mellem 2

parter om at bytte fx valuta el-

ler rentebetalinger efter aftalte

vilkår og over en aftalt periode.

Swap-aftalerne med Fed og

ECB var konstrueret sådan, at

Nationalbanken på vegne af

Fed og ECB holdt auktioner

over US dollars og euro, mod

at bankerne stillede sikkerhed

for lånene i kroner. Bankerne

lånte således US dollars og

euro af henholdsvis Fed og

ECB, som Nationalbanken fa-

ciliterede.

Det fremgår desuden af dokumenterne, at Nationalbanken udlånte US dollars til ban-

kerne den 7. og den 24. oktober

–

henholdsvis 5 mia. USD og 10 mia. USD i regi af swap-

aftalen med Fed. Det fremgår derudover også af dokumenterne, at det mod slutnin-

gen af oktober blev lettere for bankerne at låne US dollars. Nationalbanken har op-

lyst, at swap-aftalerne med Fed og ECB i efteråret 2008 imødekom bankernes behov

for valuta.

Likviditetsbehovet

–

usikkerhed om statens finanser

44. På samrådet i 2017 bliver finansministeren spurgt, om ministeren er enig i, at sal-

get af 30-årige obligationer i omfang langt oversteg statens behov for likviditet under

finanskrisen i 2008 og 2009.

Rigsrevisionen bemærker, at der i spørgsmålet til finansministeren spørges til statens

behov for likviditet både i 2008 og 2009.

Finansministeren oplyste, at ministeren ikke er enig i, at udstedelsen af 30-årige obli-

gationer i 2008 langt oversteg statens behov for likviditet under finanskrisen i 2008

og 2009. Finansministeren oplyste i den forbindelse, at udstedelsen af 30-årige stats-

obligationer i efteråret 2008

–

ud over presset på den danske fastkurspolitik

–

også

skulle ses i lyset af den store usikkerhed omkring statens finanser. Udstedelsen af

30-årige statsobligationer reducerede den store usikkerhed omkring statens finan-

ser ved at opbygge en stor likviditetsbuffer. En stor buffer havde ifølge finansministe-

ren en beroligende effekt på investorerne, fordi den danske stat hermed signalerede,

at den havde værktøjerne til at håndtere krisen.

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008 |

Undersøgelsen viser, at det ikke fremgår af dokumentationen, at denne vurdering lå

til grund for udstedelsen i november 2008. Finansministerens svar om, at udstedel-

sen af 30-årige statsobligationer i 2008 også skal ses i lyset af den store usikkerhed

om statens finanser kan således ikke genfindes i beslutningsgrundlaget for udstedel-

sen af 30-årige statsobligationer i 2008. Udstedelsen af 30-årige statsobligationer i

november 2008 er alene begrundet med et hensyn til valutareserven. Det fremgår

hverken af indstillingen fra Nationalbanken eller af dokumentationen i øvrigt i Natio-

nalbanken eller Finansministeriet, at begrundelsen for beslutningen var at reducere

usikkerheden omkring statens finanser ved at opbygge en stor likviditetsbuffer.

Undersøgelsen viser imidlertid, at Finansministeriet i december 2008

–

dvs. efter ud-

stedelsen

–

vurderede, at det var hensigtsmæssigt med et stort indestående på sta-

tens konto, da der i slutningen af 2008 var betydelig usikkerhed omkring statens be-

hov for likviditet. Det var vurderingen, at staten med kort varsel kunne få behov for

likviditet. I en situation med likviditetsbehov ville staten have mulighed for at trække

på statens konto frem for at skaffe likviditet ved udstedelser af statsobligationer. Iføl-

ge Finansministeriet var dette hensigtsmæssigt i en situation, hvor låntagning kunne

blive vanskeligt. Udgangspunktet for Finansministeriets risikostyring i december

2008 var derfor, at staten havde et højt beredskab af likvide aktiver. Rigsrevisionen

vurderer på den baggrund, at det er korrekt, når finansministeren oplyser til Folketin-

get, at udstedelsen af 30-årige statsobligationer i 2008 ikke oversteg statens behov

for likviditet under finanskrisen i 2008 og 2009.

Udstedelse af 30-årige statsobligationer som finansiering af Bankpakke I og Bank-

pakke II

45. På samrådet i 2017 blev finansministeren spurgt, om udstedelsen af de 30-årige

statsobligationer helt eller delvist var et led i finansieringen af Bankpakke I og Bank-

pakke II, herunder det forhold, at staten med vedtagelsen af Bankpakke I havde for-

pligtet sig til at betale bankernes gældsforpligtelser i udenlandsk valuta. Finansudval-

get henviste i den forbindelse til Rangvid-rapporten, hvor det fremgår, at den omfat-

tende statsgaranti fra Bankpakke I potentielt kunne stille store krav til Nationalban-

kens valutareserve, fordi bankerne havde store udenlandske gældsforpligtelser, som

staten garanterede for. Staten havde derfor behov for et finansielt beredskab. Bank-

pakke I og Bankpakke II er beskrevet i boks 3.

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

| Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

Boks 3

Bankpakke I og Bankpakke II

Bankpakke I, der blev aftalt den 5. oktober 2008 og vedtaget af Folketinget den 10. oktober 2008, indebar bl.a. følgende:

•

Frem til den 30. september 2010 stiller staten en ubegrænset statsgaranti til sikring af alle indskyderes og andre simple

kreditorers krav i pengeinstitutter og filialer af udenlandske pengeinstitutter, som er medlem af Det Private Beredskab.

•

Pengeinstitutterne betaler op til 35 mia. kr. for den af staten stillede garanti, jf. Aftale med Det Private Beredskab.

•

Finansiel Stabilitet A/S oprettes og får hjemmel til at overtage og afvikle nødlidende pengeinstitutter.

Bankpakke I indebar, at staten ydede en generel statsgaranti. Det betød bl.a., at lån ydet mellem 2 pengeinstitutter var om-

fattet af garantien, og at det långivende pengeinstitut ikke havde en kreditrisiko, da kreditrisikoen lå hos staten. Formålet

var at sikre den finansielle stabilitet ved, at pengeinstitutternes adgang til pengemarkedet blev genoprettet. Garantien v ar

omfattende, idet det samlede indskud i pengeinstitutterne var på ca. 3.000 mia. kr. pr. 30. juni 2008.

Bankpakke II (Kreditpakken) blev vedtaget af Folketinget den 3. februar 2009 for at imødegå risikoen for, at sunde og kre-

ditværdige virksomheder ikke kunne optage lån. Kreditpakken indebar bl.a., at solvente penge- og realkreditinstitutioner

kunne ansøge om indskud af statslig kapital, så institutionerne kunne opretholde deres udlån.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af

Penge- og valutamarkedet under krisen, kvartalsoversigt

–

2. kvartal, del 2,

Nationalbanken 2011, og

Den finansielle krise i Danmark

–

årsager, konsekvenser og læring,

Rangvid 2013.

Finansministeren gentog i sit svar på samrådet, at staten i 2008 udstedte 30-årige

statsobligationer med et formål om at ruste valutareserven og styrke den danske

fastkurspolitik. Det var ifølge ministeren nødvendigt at sikre, at der var ro om den

danske fastkurspolitik. Ministeren svarede ikke direkte på, om det forhold, at staten

med vedtagelsen af Bankpakke I havde forpligtet sig til at betale bankernes gælds-

forpligtelser i udenlandsk valuta var en del af begrundelsen for udstedelsen af de 30-

årige statsobligationer.

Nationalbankens bered-

skab vedrørende Bank-

pakke I

Da statsgarantien også om-

fattede gæld i udenlandsk va-

luta, kunne staten være for-

pligtet til at tilbagebetale ban-

kernes gæld i udenlandsk va-

luta øjeblikkeligt i henhold til

de krav om rettidig tilbagebe-

taling, der var fastsat for gæl-

den. Det stillede potentielt

store krav til Nationalbankens

valutareserve.

Nationalbanken øgede sin be-

holdning af likvide US dollar

for at sikre, at staten ville væ-

re i stand til at foretage retti-

dig betaling, hvis behovet op-

stod. Beredskabet kom ikke i

brug.

Kilde:

Nationalbanken.

I forhold til Bankpakke II svarede finansministeren, at der ikke var en 1:1-sammenhæng

mellem Bankpakke II og udstedelsen af den 30-årige statsobligation. Baggrunden for

udstedelsen var en anden, og udstedelsen blev foretaget flere måneder inden, at Bank-

pakke II blev vedtaget af Folketinget den 3. februar 2009.

46. Vores gennemgang af dokumenterne fra Nationalbanken og Finansministeriet vi-

ser, at udstedelsen af de 30-årige statsobligationer havde baggrund i, at fastkurspoli-

tikken var under pres i slutningen af 2008, og at Nationalbanken i en periode havde

udfordringer med at optage lån i udenlandsk valuta til valutareserven. Hverken Natio-

nalbanken eller Finansministeriet lægger til grund for beslutningen den 31. oktober

2008, at udstedelsen af 30-årige statsobligationer skal sikre likviditet i valutareser-

ven af hensyn til statens forpligtelser i Bankpakke I eller statens behov for likviditet

som følge af Bankpakke II, der vedtages af Folketinget den 3. februar 2009.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at finansministerens oplysninger til Folketinget er i

overensstemmelse med grundlaget for beslutningen om at udstede 30-årige stats-

obligationer, da dokumenterne viser, at udstedelsen ikke skyldtes hensynet til statens

forpligtelser i Bankpakke I eller i Bankpakke II.

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008 |

Udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2 runder

47. I et af samrådsspørgsmålene spurgte Finansudvalget, om de 30-årige statsobli-

gationer blev udstedt ad 2 omgange, fordi ATP i første omfang ikke fik den forven-

tede andel.

Finansministeren svarede først, at der blev valgt at holde en auktion mere, fordi der

generelt var stor efterspørgsel fra investorerne efter den 30-årige statsobligation.

Rigsrevisionens gennemgang af beslutningsgrundlaget i afsnit 2.1 viser, at finansmini-

sterens svar er i overensstemmelse med beslutningsgrundlaget. Det fremgår af be-

slutningsgrundlaget, at Finansministeriets indstilling til ministeren om at udstede

yderligere 30-årige statsobligationer begrundes med, at der fortsat er en kraftig ef-

terspørgsel (herunder fra ATP).

Finansministeren svarede herefter, at i forhold til udstedelsen og genudstedelsen, så

var det vurderingen på daværende tidspunkt, at udstedelsen var vigtig for at under-

støtte den danske fastkurspolitik. Den var vigtigt i forhold til at øge efterspørgslen ef-

ter danske kroner, og det viste sig, at der var så stor interesse for den, at det var mu-

ligt at gentage udstedelsen senere hen for at polstre den danske fastkurspolitik yder-

ligere.

Denne del af finansministerens svar er ikke i overensstemmelse med beslutnings-

grundlaget. Begrundelsen for at øge omfanget af udstedelserne var ifølge det skrift-

lige beslutningsgrundlag ikke, at der var behov for at understøtte den danske fast-

kurspolitik. Det øgede udstedelsesomfang er alene begrundet med, at der fortsat er

en kraftig efterspørgsel (herunder fra ATP).

Rigsrevisionen kan herudover konstatere, at finansministeren ikke oplyser Folketin-

get om, at Finansministeriets indstilling til ministeren om at øge udstedelsen af 30-

årige statsobligationer indeholder en gennemgang af, hvordan de hidtidige auktioner

er forløbet, og hvor stor en andel ATP i hvert tilfælde har fået. Det fremgår af indstillin-

gen, at status pr. 27. november 2008 er, at der er solgt for ca. 56 mia. kr., hvoraf ATP

har købt for ca. 24 mia. kr. Finansministeren oplyser heller ikke, at det fremgår af ind-

stillingen, at ATP tidligere har givet udtryk for, at ATP ønskede at købe for ca. 50 mia.

kr. Disse oplysninger blev ikke videregivet til Folketinget i forbindelse med samrådet.

Kontakt mellem Nationalbanken og Finansministeriet

48. Finansudvalget har i et skriftligt spørgsmål til finansministeren af 12. december

2016 spurgt om, hvilken kontakt der var mellem Nationalbanken og Finansministeriet

i forbindelse med udstedelsen af de 30-årige statsobligationer i 2008.

Finansministeren oplyste i sit skriftlige svar af 6. januar 2017, at Finansministeriet hav-

de identificeret et brev fra Nationalbanken til Finansministeriet, hvori det indstilles, at

der åbnes en 30-årig statsobligation. Finansministeren oplyste videre, at Finansmini-

steriet godkendte indstillingen, og at ministeriet ikke sås at være i besiddelse af yder-

ligere dokumenter om kontakten mellem Nationalbanken og Finansministeriet.

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

| Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

I januar 2021 beder Finansudvalget finansministeren om at få oversendt dokumenta-

tion for den korrespondance, som blev omtalt i finansministerens svar af 6. januar

2017. Finansministeren oversender den omtalte korrespondance i februar 2021. Det

drejer sig om et beslutningsdokument, der er underskrevet af Finansministeriet den

5. november 2008, hvor Nationalbanken indstiller, at der den 11. november 2008 åb-

nes en 30-årig statsobligation.

49. På baggrund af Rigsrevisionens undersøgelse har Finansministeriet fundet yderli-

gere korrespondance mellem Nationalbanken og Finansministeriet ud over det, der

blev omtalt i finansministerens svar fra 2017 og oversendt til Finansudvalget i februar

2021. Forud for finansministerens godkendelse af 1. runde af udstedelserne af 30-åri-

ge statsobligationer den 31. oktober 2008 sender Nationalbanken 2 dokumenter til

Finansministeriet, hvor det første er Nationalbankens indstilling om, at der åbnes en

30-årig statsobligation, og det andet er et forståelsespapir mellem ATP og National-

banken. Disse dokumenter blev Finansudvalget ikke oplyst om.

50. Rigsrevisionen vurderer, at Finansministeriet også har kontakt til Nationalbanken

forud for finansministerens godkendelse af 2. runde af udstedelserne af 30-årige

statsobligationer den 27. november 2008. Finansministeriets indstilling til finansmini-

steren indeholder således bl.a. oplysninger om, hvor mange statsobligationer ATP hid-

til har købt, samt oplysninger om, at Nationalbanken ønsker at udvide udstedelses-

omfanget. Det er oplysninger, der efter Rigsrevisionens vurdering kun kan komme fra

Nationalbanken. Finansministeriet har imidlertid ikke nogen dokumentation for Natio-

nalbankens oplysninger og ønske om at udvide udstedelsesomfanget.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at finansministeren i januar 2017 ikke har oplyst Fi-

nansudvalget om al den relevante kontakt, der var mellem Nationalbanken og Finans-

ministeriet i forbindelse med udstedelsen af de 30-årige statsobligationer i 2008. Fi-

nansministeren har heller ikke i februar 2021 oversendt den relevante korrespondan-

ce, der i 2008 var mellem Nationalbanken og Finansministeriet vedrørende udstedel-

sen af de 30-årige statsobligationer.

Rigsrevisionen konstaterer, at efter Statsrevisorerne har anmodet om denne under-

søgelse i august 2021, har finansministeren den 22. november 2021 sendt de ovenfor

beskrevne dokumenter til Finansudvalget, der belyser kontakten mellem National-

banken og Finansministeriet.

Finansministeriet har oplyst, at det er ministeriets opfattelse, at ministeriet i 2017

sendte alle relevante dokumenter til Folketinget, som det på daværende tidspunkt

var muligt at finde ved søgning i ministeriets journalsystem.

Rigsrevisionen kan dog konstatere, at det fremgår af de relevante journaliserede ak-

ter på sagen, at de er journaliseret i 2008

–

få dage efter, de er dateret.

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008 |

Resultater

Undersøgelsen viser, at finansministeren oplyste, at udstedelsen af de 30-årige stats-

obligationer i 2008 skulle ses i lyset af den danske fastkurspolitik, idet udstedelsen

bidrog til at reducere presset på kronen ved at øge efterspørgslen efter kroner, hvil-

ket i sidste ende ville bidrage til at styrke valutareserven. Finansministeren oplyste

desuden, at udstedelsen af 30-årige statsobligationer ikke skyldtes statens forpligtel-

ser i Bankpakke I eller statens likviditetsbehov i Bankpakke II. Undersøgelsen viser, at

dette er i overensstemmelse med Finansministeriets overvejelser i 2008, der ligger til

grund for udstedelsen af de 30-årige statsobligationer.

Finansministeren oplyste, at udstedelsen af de 30-årige statsobligationer også skal

ses i lyset af den store usikkerhed om statens finanser, og at udstedelsen skete for at

tilvejebringe øget likviditet til staten. Denne oplysning fremgår ikke af det dokumente-

rede beslutningsgrundlag. Undersøgelsen viser dog, at Finansministeriet i slutningen

af 2008

–

efter udstedelsen

–

fandt det hensigtsmæssigt at have et stort indestående

på statens konto.

Finansministeren oplyste, at der ikke forelå en forståelse mellem ATP og National-

banken om, at udstedelsen af 30-årige statsobligationer skulle tilvejebringe US dol-

lars til bankerne, og at udstedelsen og genudstedelsen begge var vigtige for at under-

støtte den danske fastkurspolitik. Undersøgelsen viser, at det er dokumenteret, at

der foreligger en forståelse mellem ATP og Nationalbanken, men at forståelsen i ste-

det handlede om at styrke valutareserven og understøtte den danske fastkurspolitik

ved, at ATP solgte ud af europæiske værdipapirer i euro for i stedet at købe kroner.

Denne forståelse ligger til grund for udstedelsen af 30-årige statsobligationer i 2008.

Undersøgelsen viser desuden, at begrundelsen for at øge omfanget af udstedelserne

ikke var, at der var behov for at styrke valutareserven yderligere, men at der fortsat

var en kraftig efterspørgsel (herunder fra ATP).

Finansministeren oplyste i 2017, at Finansministeriet havde identificeret et brev fra

Nationalbanken til Finansministeriet, hvori det indstilles, at der åbnes en 30-årig

statsobligation, og at Finansministeriet ikke sås at være i besiddelse af yderligere do-

kumenter om kontakten mellem Nationalbanken og Finansministeriet. Undersøgel-

sen viser, at der foreligger yderligere dokumentation for korrespondancen mellem

Nationalbanken og Finansministeriet.

Efter at Statsrevisorerne har anmodet om denne undersøgelse i august 2021, har fi-

nansministeren den 22. november 2021 sendt yderligere dokumenter til Finansudval-

get, der belyser kontakten mellem Nationalbanken og Finansministeriet.

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

| Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

2.3. Statens omkostninger ved udstedelsen af 30-årige

statsobligationer

51. Statsrevisorerne har anmodet Rigsrevisionen om at beregne, hvad Finansministe-

riets udstedelse af 30-årige danske statsobligationer i 2008 samlet set kommer til at

koste staten frem til lånets udløb i 2039.

Vi beregner først statens samlede omkostninger frem til 2039 ved udstedelsen af

30-årige statsobligationer for 87,6 mia. kr. i 2008. Derefter vurderer vi omkostnin-

gerne ved, at der i 2008 er udstedt 30-årige statsobligationer for 27,6 mia. kr., som

der ikke er givet en saglig begrundelse for.

Statens samlede omkostninger frem til 2039 ved udstedelsen af 30-

årige statsobligationer i 2008

Beregning af rente-

udgifter

Statsobligationerne løber i 30

år med første rentebetaling i

november 2009 og sidste ren-

tebetaling i november 2039.

Dvs. at staten i alt skal betale

renter 31 gange i statsobligati-

onernes løbetid. De samlede

renteudgifter er derfor ca.

3,94 mia. kr. X 31 = 122,2 mia.

kr.

Kilde:

Nationalbanken.

Kursgevinst

52. Der blev i 2008 udstedt 30-årige statsobligationer med en kuponrente på 4,5 %

for i alt 87,6 mia. kr. Dvs. at staten hvert år skal betale 4,5 % i rente til ejerne af stats-

obligationerne. Det svarer til ca. 3,94 mia. kr. i årlige renteudgifter og ca. 122,2 mia. kr.

i samlede renteudgifter i de 30 år, statsobligationerne løber. De 30-årige statsobliga-

tioner med en nominel værdi på 87,6 mia.kr. blev solgt til i alt ca. 90,3 mia. kr. Dvs. at

staten fik en kursgevinst på ca. 2,7 mia. kr. Når denne kursgevinst modregnes de sam-

lede renteudgifter, svarer det til, at statens samlede omkostninger frem til 2039 er

ca. 119,5 mia. kr.

De samlede omkostninger på ca. 119,5 mia. kr. skal ikke forstås som en meromkost-

ning for staten set i forhold til, hvis de 30-årige statsobligationer ikke var blevet ud-

stedt i 2008. Det skyldes, at statens samlede indenlandske gæld består af flere for-

skellige lån optaget på forskellige tidspunkter og med forskellige løbetider. I takt med

at de forskellige lån forfalder til betaling, opstår der løbende nye finansieringsbehov

for staten, der normalt finansieres ved at optage nye lån. Det forhold, at staten i slut-

ningen af 2008 optager et stort lån, betyder alt andet lige, at statens fremtidige be-

hov for at optage nye lån bliver lavere, end hvis lånet ikke var blevet optaget. Med an-

dre ord fortrænger udstedelsen af 30-årige statsobligationer i 2008 for en periode

behovet for at optage nye statslige lån. Staten sparer derfor renteudgifterne ved de

statslige lån, som det derved ikke er nødvendigt at optage. Derudover bortfalder ren-

teudgifterne for de gamle lån, som staten løbende indfrier, i takt med at de forfalder

til betaling.

Udstedelsen betyder imidlertid, at statens indenlandske gæld i slutningen af 2008

bliver højere, end det ellers var planlagt. Derfor bliver statens renteudgifter umiddel-

bart herefter også højere, end hvis der ikke var blevet udstedt 30-årige statsobligatio-

ner.

Udviklingen i statens samlede renteudgifter for den indenlandske gæld afhænger af

udviklingen i omfanget af den indenlandske gæld og af den generelle renteudvikling.

Hvis renten falder i de efterfølgende år, så vil renteudgifterne ved de 30-årige stats-

obligationer være større end de lån, staten efterfølgende vil kunne optage. Hvis ren-

ten derimod stiger, kan staten spare renteudgifter ved at optage et stort lån i 2008,

hvor renten er fast i 30 år.

En kursgevinst opnås, når

statsobligationerne sælges til

en kurs, der er højere end 100.

De 30-årige statsobligationer

blev i november-december

2008 solgt til forskellige kur-

ser, der i gennemsnit lå over

100. Derfor opnåede staten en

samlet kursgevinst på 2,7 mia.

kr.

Kilde:

Nationalbanken.

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008 |

53. I forbindelse med Finansministeriets 1. godkendelse af udstedelsen af 30-årige

statsobligationer for op til 60 mia. kr. på baggrund af et forslag fra Nationalbanken

vurderede Finansministeriet, at renten på statsobligationer med en løbetid på 30 år

var 0,3-0,4 procentpoint højere, end hvis løbetiden var 3 år, hvilket ca. svarede til den

gennemsnitlige løbetid for statsobligationer, der hidtil var sigtet efter i statsgældspo-

litikken. Finansministeriet bemærkede, at vurderingen skete med en betydelig usik-

kerhed.

Udstedelsen af 3-årige statsobligationer var dog ikke et reelt alternativ, idet National-

bankens forslag havde til hensigt at styrke valutareserven gennem en indgået forstå-

else mellem Nationalbanken og ATP, som var baseret på, at Finansministeriet udsted-

te 30-årige statsobligationer.

De vurderede renteudgifter ved at vælge en løbetid på 30 år frem for en løbetid på 3

år var dermed 180-240 mio. kr. højere om året ved et udstedelsesomfang på 60 mia.

kr. Det svarer til 5,6-7,4 mia. kr. i de 30 år, statsobligationerne løber. Det samlede ud-

stedelsesomfang i 2008 var 87,6 mia. kr. Det betyder, at de vurderede renteudgifter

ved at vælge en løbetid på 30 år frem for en løbetid på 3 år var 8,1-10,9 mia. kr. højere

i de 30 år, statsobligationerne løber. Beregningen er baseret på et uændret renteni-

veau fra 2008 og frem til 2039. Den faktiske meromkostning afhænger af renteudvik-

lingen frem til 2039.

Statens omkostninger ved udstedelsen af 30-årige statsobligationer for

27,6 mia. kr. i 2008

54. Vores undersøgelse viser, at udstedelsen af 30-årige statsobligationer for yderli-

gere 27,6 mia. kr. ikke er begrundet med behovet for at styrke valutareserven yderli-

gere, og om udstedelse af 30-årige statsobligationer i så fald er den bedste måde at

gøre det på. Der er heller ikke givet andre saglige begrundelser for, hvorfor staten har

en interesse i at øge udstedelsesomfanget.

Renteudgifterne for denne del af lånet bliver ca. 1,24 mia. kr. om året og i alt ca. 38,5

mia. kr. i de 30 år, statsobligationerne løber. Statens omkostninger til denne del af lå-

net er ligeledes mindre, da statens opnåede en kursgevinst på ca. 2,9 mia. kr. i forbin-

delse med udstedelsen af statsobligationerne. Dvs. at statens omkostninger ved ud-

stedelse af 30-årige statsobligationer for 27,6 mia. kr. i 2008 var ca. 35,6 mia. kr. Til-

svarende gælder dog som nævnt ovenfor, at de 35,6 mia. kr. ikke skal forstås som en

meromkostning for staten set i forhold til, hvis de 30-årige statsobligationer ikke var

blevet udstedt i 2008. Det skyldes, at staten over årene sparer renteudgifterne ved

de fremtidige statslige lån, som det derved ikke er nødvendigt at optage.

De vurderede renteudgifter ved at udstede statsobligationer for 27,6 mia. kr. med en

løbetid på 30 år frem for en løbetid på 3 år kan beregnes til 83-110 mio. kr. højere om

året. Det svarer til i alt 2,6-3,4 mia. kr. i de 30 år, statsobligationerne løber. Beregnin-

gen er baseret på et uændret renteniveau fra 2008 og frem til 2039. Den faktiske mer-

omkostning afhænger af renteudviklingen frem til 2039.

Højeste kursgevinst ved

de sidste udstedelser

De første 30-årige statsobli-

gationer blev i november

2008 solgt til en kurs, der lå

under 100. Her fik staten såle-

des et kurstab. Efterfølgende

steg kursen til over 100, og de

sidste udstedelser blev solgt

til den højeste kurs. Derfor op-

nåede staten en kursgevinst

på 2,9 mia. kr. ved udstedel-

sen af yderligere 27,6 mia. kr.

statsobligationer i december

2008, men kun en kursgevinst

på 2,7 mia. kr. for udstedelser-

ne i november og december

2008 samlet set.

Kilde:

Nationalbanken.

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

Statsrevisorernes anmodning

| Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

Resultater

Der er i 2008 udstedt 30-årige statsobligationer for i alt 87,6 mia. kr. Staten skal hvert

år betale 4,5 % i rente til ejerne af statsobligationerne. Dermed bliver de samlede ren-

teudgifter frem til 2039 ca. 122,2 mia. kr. Staten opnåede desuden en kursgevinst i for-

bindelse med udstedelsen på 2,7 mia. kr. De samlede omkostninger er herefter 119,5

mia. kr. frem til 2039. Den reelle meromkostning for staten er dog mindre, da lånet

over årene vil fortrænge andre lån, som statens ellers ville have optaget. Staten spa-

rer derfor renteudgifterne ved de statslige lån, som det derved ikke har været nødven-

digt at optage.

Udstedelsen af 30-årige statsobligationer i 2008 for op til 60 mia. kr. er begrundet

med behovet for at styrke valutareserven. Udstedelsen af 30-årige statsobligationer

for yderligere 27,6 mia. kr. er derimod ikke begrundet med hensynet for at styrke va-

lutareserven, og der er heller ikke givet andre saglige begrundelser for, hvorfor staten

har en interesse i at øge udstedelsesomfanget. De samlede renteudgifter for denne del

af lånet frem til 2039 er ca. 38,5 mia. kr. Staten opnåede en kursgevinst i forbindelse

med udstedelsen på ca. 2,9 mia. kr. De samlede omkostninger er herefter 35,6 mia. kr.

frem til 2039. Den reelle meromkostning er dog mindre, da staten sparer renteudgif-

ter til lån, som staten ellers ville have taget. Udstedelsen af 30-årige statsobligationer

for yderligere 27,6 mia. kr. betyder imidlertid, at statens renteudgifter efter udstedel-

sen isoleret set bliver ca. 1,24 mia. kr. højere p.a., end hvis der kun var blevet udstedt

30-årige statsobligationer for 60 mia. kr.

Rigsrevisionen, den 11. april 2022

Lone Strøm

/Niels Kjøller Petersen

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

Spørgsmål fra Folketingets Finansudvalg til finansministeren.. Spørgsmål fra Folketingets Finansudvalg til finansministeren

Statsrevisorernes anmodning |

Bilag 1. Statsrevisorernes anmodning

Rigsrevisionen skal ifølge Statsrevisorerne

Undersøge beslutningsgrundlaget for optagelse af lånet,

herunder hvorvidt beslutningen om at udstede 30-årige

statsobligationer i 2008 var velbegrundet, og om den er

sket i overensstemmelse med målsætningerne for stats-

gældspolitikken.

Vi undersøger

Om Finansministeriet i 2008 har

dokumenteret begrundelserne for,

at de 30-årige statsobligationer

blev udstedt i 2008.

Om Finansministeriet har sikret,

at udstedelsen er sket i henhold

til formålet med statsgældspoli-

tikken.

Om finansministeren på det åbne

samråd i Finansudvalget den 23.

februar 2017 har videregivet alle

relevante oplysninger i forhold til

de skriftlige samrådsspørgsmål

samt de mundtlige spørgsmål, der

blev stillet på samrådet.

Om finansministeren har videre-

givet alle relevante oplysninger

om, hvilken kontakt og korrespon-

dance der var mellem National-

banken og Finansministeriet i for-

bindelse med udstedelsen af 30-

årige statsobligationer i 2008.

Her besvares spørgsmålet

Kapitel 2, afsnit 2.1.

Undersøge, om finansministeren har videregivet alle rele-

vante oplysninger om lånoptagelsen og begrundelsen her-

for til Folketinget.

Kapitel 2, afsnit 2.2.

Beregne, hvad Nationalbankens udstedelse af en 30-årig

dansk statsobligation, udstedt af hensyn til en tredjepart,

samlet set kommer til at koste staten frem til lånets udløb i

2039, herunder udviklingen i statsgælden som følge heraf.

Hvad Finansministeriets udste-

delse af 30-årige statsobligatio-

ner i 2008 samlet set kommer til

at koste staten frem til lånets ud-

løb i 2039.

Vi kan ikke svare på, hvilken be-

tydning udstedelsen af 30-årige

statsobligationer i 2008 har for

udviklingen i statsgælden, jf. til-

rettelæggelsesnotatet af 6. okto-

ber 2021. Det skyldes, at der ik-

ke er en 1:1-sammenhæng mel-

lem statens renteudgifter mv. til

den 30-årige statsobligation og

udviklingen i statsgælden. Fx vil

et større råderum i statens finan-

ser som følge af færre løbende

renteudgifter ved et billigere lån

kunne anvendes til politiske prio-

riteringer eller til at mindske stats-

gælden som følge af et mindre lå-

nebehov. Dette afhænger af fi-

nanslovsprocessen.

Kapitel 2, afsnit 2.3.

Denne del af spørgsmålet

besvares ikke.

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

| Spørgsmål fra Folketingets Finansudvalg til finansministeren

Bilag 2. Spørgsmål fra Folketingets Finansudvalg til

finansministeren

Spørgsmål fra Finansudvalget til finansministeren, og om de indgår i undersøgelsen

Samråd 23. februar 2017, skriftlige spørgsmål

Samrådsspørgsmål U

Er ministeren enig i, at udstedelsen af 30-årige statsobligatio-

ner under finanskrisen i 2008 var en væsentlig del af statens

kriseløsning?

Samrådsspørgsmål V

Blev der i september og oktober 2008 mellem staten/National-

banken og ATP opnået en ”forståelse” om, at ATP skulle sælge

en betydelig del af sine værdipapirer i US dollars for på den må-

de at styrke den danske valutabeholdning og dermed sikre li-

kviditet til, at bl.a. danske banker havde adgang til dollars for at

kunne indfri sine låneforpligtelser i den valuta? Blev der i den

forbindelse indgået en forståelse om, at staten for første gang

udstedte 30-årige obligationer, som pensionskasserne efter-

spurgte, og at disse obligationer blev udstedt i 2 omgange, for-

di ATP i første omgang ikke fik en andel af disse obligationer

som forventet?

Samrådsspørgsmål W

Er ministeren enig i, at salget af 30-årige obligationer i omfang

langt oversteg statens behov for likviditet under finanskrisen i

2008 og 2009?

Ja.

Nej. Spørgsmålet behandles ikke særskilt i beretningen, men

spørgsmålet behandles indirekte i undersøgelsen af de øvrige

spørgsmål stillet til finansministeren.

Samråd 23. februar 2017, mundtlige spørgsmål

Kan ministeren bekræfte, at det ikke var af hensyn til statens

eget likviditetsbehov, altså at der var andre aktører, som havde

behov for udenlandsk valuta på det her pågældende tidspunkt,

som man fik i kassen via den her manøvre?

Kan ministeren bekræfte, at renteudgifterne på lånet beløber

sig til 120 mia. kr. i lånets løbetid?

Ja.

Nej. Det er vores vurdering, at finansministerens svar på dette

spørgsmål falder uden for Statsrevisorernes spørgsmål om,

hvorvidt ministeren har videregivet alle relevante oplysninger

om lånoptagelsen og begrundelsen herfor til Folketinget.

Ja.

Kan ministeren forklare, hvorfor man starter med at lave en ud-

stedelse af den her nye typer af statsobligationer, og så umid-

delbart efter laver én til, hvor det så er ATP, der, om man så må

sige, kommer til fadet? For det er jo en af de ting, man har peget

på som en indikation på, at der nok har ligget en eller anden for-

forståelse mellem ATP og Nationalbanken.

[…]

da man lavede den 2. udstedelse af statsobligationer

[…],

var

der også en godkendelse af, at man gjorde det igen?

[…]

har der

været en dialog, hvor man har sagt

[…]

at ATP ikke fik, hvad vi

havde lovet dem. Vi bliver nødt til at udstede nogle flere obliga-

tioner for at overholde vores del af forståelsen?

Ja.

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

Spørgsmål fra Folketingets Finansudvalg til finansministeren |

Spørgsmål fra Finansudvalget til finansministeren, og om de indgår i undersøgelsen

Samråd 23. februar 2017, mundtlige spørgsmål

[…]

Det, jeg godt vil spørge ind til, er i det svar, der er givet til […]

nr. 138, hvor der står, Finansministeriet ses ikke at være i be-

siddelse af yderligere dokumenter andet end det brev, hvor Na-

tionalbanken har indstillet til finansministeren at åbne en 30-

årig statsobligation.

Mit spørgsmål går på, om ministeren kan bekræfte, at det ikke

har været nævnt i den halvårlige strategiske drøftelse, at det

slet ikke har været diskuteret på de møder, der har været mel-

lem Nationalbanken og finansministeren, og at det ikke frem-

går, hverken at der har været mundtlige drøftelser, men heller

ikke i de strategiske papirer, ministeren har fået fremlagt den-

gang?

Det her samråd er indkaldt med henblik på at få afklaret – var

udstedelsen af de her statsobligationer helt eller delvist et led i

bankredningspakke I og II. I forlængelse af det: Er det ikke rig-

tigt, at med Bankpakke I forpligtede man sig til at sikre, at ban-

kerne – det fremgår af Rangvid-rapporten side 312-313 –

kunne betale til tiden til deres kreditorer? Og har det været en

del af baggrunden for, at man blev nødt til at sikre sig adgang til

mere udenlandsk valuta. Fordi de her lån – særligt Danske Banks

– skulle jo afdrages i udenlandsk valuta?

[…]

om ministeren vil komme mig i møde og erkende, at den her

obligationsudstedelse nok også var et led i Bankpakke I og var

med til at sikre likviditet til Bankpakke II?

Hvad tror ministeren er baggrunden for, at man dengang i Øko-

nomisk Redegørelse formulerede sig sådan, som man gjorde

der, når det nu i dag i regeringens og i ministerens øjne er så

forkert?

Nej, dette spørgsmål er ikke behandlet i beretningen.

Rigsrevisionen har dog gennemgået dagsordener og referater

for 2008 og 2009 på kvartalsmøder mellem Nationalbanken

og Finansministeriet. Udstedelsen af de 30-årige statsobligatio-

ner nævnes ikke på disse møder.

Ja.

Nej. Spørgsmålet har baggrund i, at finansministeren på samrå-

det oplyser, at der i Økonomisk Redegørelse maj 2009 bl.a. er

skrevet følgende om udstedelsen af den 30-årige statsobliga-

tion og Bankpakke II:

”Kreditpakken finansieres således ikke ved at optage lån i år,

men ved træk på statens konto i Danmarks Nationalbank. Der-

med bliver kreditpakken finansieret via de ekstraordinære ud-

stedelser af det 30-årige lån i 2008.”

Finansministeren oplyste på samrådet, at formuleringen er mis-

visende, da kreditpakken blev finansieret af træk på statens

konto. En del af det, der stod på statens konto, kom fra udste-

delsen af den 30-årige statsobligation – det var ca. 90 mia. kr.,

mens de resterende over 100 mia. kr., der stod på kontoen, da

pakken blev vedtaget, skyldes anden finansiering. Rigsrevisionen

har behandlet dette spørgsmål, om der var en sammenhæng

mellem finansieringen af Bankpakke II og udstedelsen af 30-

årige statsobligationer i 2008 i forbindelse med finansministe-

rens svar på Finansudvalgets spørgsmål om Bankpakke I og

Bankpakke II.

Jeg vil gerne spørge ind til de par linjer fra Økonomisk Redegø-

relse maj 2009. Som jeg forstår på ministeren, så er det ikke

fuldt retvisende, det, der står. Det er jo ikke hver dag vi oplever,

at ting, som står i Økonomisk Redegørelse, efterfølgende får en

korrektion.

Så vil jeg bare rent formelt spørge, om man agter at gøre noget

for det for eftertiden er korrigeret, eller forventer man, at det er

nok, at det er sagt her i samrådet. Fordi så tænker jeg, at der

også kan være fremtidige forskere, der dykker ned i det her om-

råde, som måske ikke opdager, at man nu har den opfattelse, at

det her måske ikke var helt retvisende.

Nej. Vi behandler ikke finansministerens svar på dette spørgs-

mål, da spørgsmålet falder uden for Statsrevisorernes spørgs-

mål om, hvorvidt ministeren har videregivet alle relevante op-

lysninger om lånoptagelsen og begrundelsen herfor til Folketin-

get.

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

Ordliste

| Spørgsmål fra Folketingets Finansudvalg til finansministeren

Spørgsmål fra Finansudvalget til finansministeren, og om de indgår i undersøgelsen

Samråd 23. februar 2017, mundtlige spørgsmål på samrådet

[…]

jeg har fået et svar fra ministeren, hvor man har lavet den

her gennemsøgning af journalerne, og har fundet det her brev,

hvor regeringen/finansministeren godkender den her udste-

delse af statsobligationer.

[…]

men jeg kunne godt tænke mig at vide, om ministeren har

kendskab til andre former for kontakter end det her brev, som

vedrørte, altså mellem fx regeringen og Danske bank – man for-

handlede jo Bankpakke I i ca. samme periode. Altså har der væ-

ret henvendelser, fx i forbindelse med forhandling om bankpak-

kerne – mundtlige til regeringen fra Danske Bank eller andre om

ønsket om at tilvejebringe udenlandsk valuta via Nationalban-

ken – altså, hvad ved man om det her? Og her spørger jeg ikke

til, hvad man har kunnet finde ved elektroniske søgninger, men

hvad regeringen generelt kender til/har deltaget i af drøftelser

omkring det her op til udstedelsen af de 30-årige statsobligatio-

ner?

Finansudvalgets spørgsmål nr. 137 (alm. del) af 12. december 2016, skriftligt

Vil ministeren oplyse, hvad merrenten på de ca. 90 mia. kr. nomi-

nelt 30-årige statsobligationer med en kupon-rente på 4,5 %

udstedt i 2008 og 2009 kan skønnes til, hvis provenuet i ste-

det var tilvejebragt ved udstedelse af f.eks. 2-, 5- 10-årige

statsobligationer, hvis de faktiske renteniveauer fra 2008 til i

dag samt konvergensprogrammets renteskøn lægges til grund

for beregningen?

Nej. Vi behandler ikke finansministerens svar på dette spørgs-

mål, da spørgsmålet falder uden for Statsrevisorernes spørgs-

mål, om ministeren har videregivet alle relevante oplysninger

om lånoptagelsen og begrundelsen herfor til Folketinget.

Ja.

Finansudvalgets spørgsmål nr. 138 (alm. del) af 12. december 2016, skriftligt

Hvilke kontakter var der mellem Nationalbanken og Finansmini-

steriet i forbindelse med udstedelsen af de 30-årige statsobli-

gationer i 2008?

Ja.

Finansudvalgets spørgsmål nr. 139 (alm. del) af 4. februar 2021, skriftligt

Vil ministeren oversende den korrespondance, der i 2008 var

mellem Nationalbanken og Finansministeriet vedr. udstedelse

af 30-årige statsobligationer, jf. svaret på FIU alm. del - spørgs-

mål 138 (folketingsåret 2016-17)?

Ja.

Finansudvalgets spørgsmål nr. 139 (alm. del) af 12. december 2016, skriftligt

Hvor stort var de danske bankers indlånsunderskud i 2008, og

hvor store lån havde de i US dollars med kort løbetid på det

tidspunkt?

Nej. Vi behandler ikke finansministerens svar på dette spørgs-

mål, da spørgsmålet falder uden for Statsrevisorernes spørgs-

mål om, hvorvidt ministeren har videregivet alle relevante op-

lysninger om lånoptagelsen og begrundelsen herfor til Folketin-

get.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Folketingets hjemmeside.

Statsrevisorerne beretning SB15/2021 - Bilag 1: Beretning om Finansministeriets udstedelse af 30-årige statsobligationer i 2008

Ordliste |

Bilag 3. Ordliste

Auktion

Danske statspapirer udstedes hovedsageligt på auktioner, der er suppleret med tap-salg. Auktio-

ner over statsobligationer afholdes regelmæssigt i løbet af året, og åbning af nye statsobligationer

sker altid på auktioner. På en auktion sælges obligationen til højstbydende. Nationalbanken fast-

sætter skæringskursen og dermed, hvilke bud Nationalbanken accepterer.

Defineres som udlån fratrukket indlån. Et stort indlånsunderskud betyder, at banken har lånt en

større sum penge ud end den sum, som kunderne har lånt til banken. Hvis en bank har indlånsun-

derskud, er den afhængig af at kunne låne penge på det internationale kapitalmarked.

Den nominelle værdi (eller pålydende værdi) er den oprindelige og faste værdi, som en obligation

lyder på, uafhængigt af fald og stigninger i kursværdien (markedsværdien). Den pålydende værdi af

en obligation fremgår af obligationen.

Den kurs, som Nationalbanken sælger en obligation til på en auktion. En skæringskurs på 100 (kurs

pari) svarer til den pålydende værdi af obligationen. En skæringskurs på over 100 betyder, at obli-

gationen sælges til en højere værdi end den pålydende værdi af obligationen – og omvendt.

Den overordnede målsætning for statsgældspolitikken er at dække statens finansieringsbehov til

lavest mulige langsigtede låneomkostninger under hensyntagen til et acceptabelt risikoniveau.

Herudover sigtes mod at understøtte et velfungerende indenlandsk kapitalmarked og at lette sta-

tens adgang til kapitalmarkederne på længere sigt.

Staten udsteder statsobligationer som stående lån med en fast rente. Staten betaler en fast årlig

rente på statsobligationen, men ikke afdrag i lånets løbetid. Staten betaler hele lånet tilbage, når

statsobligationen udløber. Staten udsteder danske statsobligationer, hvis der er et finansieringsbe-

hov på finansloven.

En swap-aftale (engelsk for at bytte) er en aftale mellem 2 parter om at bytte fx valuta eller rente-

betalinger efter aftalte vilkår og over en aftalt periode.

Ved åbning af nye statsobligationer afholdes en auktion. Herefter udstedes der primært ved lø-

bende tap-salg. Ved tap-salg spredes udstedelserne over hele året, og salget foregår til markeds-

priser fastsat af udvalgte banker (primary dealers) i et elektronisk handelssystem.

Nationalbanken råder over en valutareserve for at have et beredskab til intervention på valutamar-

kedet. Valutareserven er et vigtigt element i den danske fastkurspolitik. Nationalbanken kan på

kort sigt påvirke kronekursen ved at købe og sælge valuta på valutamarkedet. Ændringer i valuta-

reserven stammer primært fra 2 kilder: Nationalbankens køb og salg af valuta samt statslig lånop-

tagelse.

Indlånsunderskud

Nominel værdi

Skæringskurs

Statsgældspolitik

Statsobligation

Swap-aftale

Tap-salg

Valutareserve