Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2020 nr. 9: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af PostNord Danmarks regnskabspraksis

Statsrevisorerne 2020
9
Offentligt

Juni 2020

Rigsrevisionens notat om

tilrettelæggelsen af en

større undersøgelse af

PostNord Danmarks

regnskabspraksis

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2020 nr. 9: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af PostNord Danmarks regnskabspraksis

Tilrettelæggelsesnotat til Statsrevisorerne

Tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af PostNord

Danmarks regnskabspraksis

20. maj 2020

RN 710/20

I. Indledning

1. Statsrevisorerne har den 24. marts 2020 anmodet om en undersøgelse af PostNord

Danmarks regnskabspraksis, jf. rigsrevisorlovens § 8, stk. 1. Dette notat beskriver,

hvordan en større undersøgelse vil kunne tilrettelægges. Undersøgelsen kan gennem-

føres, så Rigsrevisionen kan afgive en beretning til Statsrevisorerne primo 2021.

II. Baggrund

2. Transport- og Boligministeriet (herefter Transportministeriet) har den 24. juni 2014

udstedt bekendtgørelse om regnskabsreglement for Post Danmark A/S. Af regn-

skabsreglementets § 4 fremgår bl.a., at Post Danmark A/S skal udarbejde adskilte

opgørelser, der gør det muligt at sondre klart mellem på den ene side tjenester og

produkter, der er omfattet af befordringspligten, og på den anden side tjenester og

produkter, som ikke er det. Herudover henviser Statsrevisorerne til, at denne regn-

skabsmæssige adskillelse skal danne grundlag for beregningen af nettoomkostnin-

gerne, og at der i regnskabsreglementet også er fastsat regler for fordeling af fælles-

omkostninger og opgørelser af produktøkonomi mv.

3. Statsrevisorerne har anmodet Rigsrevisionen i et notat eller en beretning om at gen-

nemgå og besvare følgende spørgsmål:

1. Om Post Danmarks regnskabspraksis har været tilfredsstillende og overholdt gæl-

dende regler i perioden 2010-2019?

2. Hvordan Transportministeriet har ført tilsyn med PostNord Danmarks overholdel-

se af vilkår for befordringsforpligtelsen, herunder hvordan omkostningerne, der er

knyttet til og nødvendige for at opfylde befordringspligten, er opgjort og dokumen-

teret over for ministeriet/Trafikstyrelsen, før der udbetales midler fra udlignings-

ordningen?

3. Hvordan Post Danmark har fordelt fællesomkostninger på befordringspligtige og

ikke-befordringspligtige produkter og tjenester, og om denne fordeling har været

i overensstemmelse med gældende regler?

4. Om udviklingen i Post Danmarks priser på henholdsvis befordringspligtige og kon-

kurrenceudsatte produkter og tjenester har været fastsat ud fra valide omkost-

ningsfordelinger?

5. Om der sker krydssubsidiering i PostNord Danmark, fx ved at datterselskaber ikke

opkræves betaling for tjenester, udlån af faciliteter og udstyr mv.

Befordringspligten

I henhold til det europæiske

postdirektiv skal EU’s med-

lemsstater sikre befordrings-

pligten. Medlemsstaterne kan

udpege én eller flere postvirk-

somheder til at varetage be-

fordringspligten, foretage ud-

bud eller overlade opfyldelsen

til markedskræfterne. Befor-

dringspligten er implemente-

ret ved postloven og indehol-

der fx minimumsbestemmel-

ser for indsamling og udleve-

ring af en række postforsen-

delser. I takt med at postmar-

kedet er blevet liberaliseret,

er omfanget af befordrings-

pligtige produkter og ydelser

reduceret. Post Danmark A/S

har siden den fulde liberalise-

ring i 2011 været udpeget til at

varetage befordringspligten i

Danmark.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2020 nr. 9: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af PostNord Danmarks regnskabspraksis

Om Post Danmark A/S og Rigsrevisionens revisionsadgang

4. Den selvstændige offentlige virksomhed Post Danmark blev etableret som et aktie-

selskab i 2002. I 2011 blev eneretten på breve ophævet, og markedet blev fuldt libera-

liseret. Siden da har Post Danmark A/S været udpeget af Transportministeriet som

befordringspligtig postvirksomhed. I 2009 blev Post Danmark A/S lagt sammen med

det svenske postvæsen. Post Danmark A/S indgår derfor i dag som landeorganisatio-

nen

PostNord Danmark

i PostNord-koncernen. Post Danmark A/S eksisterer fortsat

som den juridiske enhed i PostNord-koncernen, der er underlagt den danske befor-

dringspligt. Post Danmark A/S skal derfor fx tilbyde landsdækkende befordring af

postforsendelser samt et net af postkasser og postbetjeningssteder til indsamling og

udlevering af post.

5. Transportministeriet er på vegne af den danske stat medejer af PostNord AB. Tra-

fik-, Bygge- og Boligstyrelsen (herefter Trafikstyrelsen) er udpeget af Transportmini-

steriet til at føre tilsyn med postmarkedet, herunder Post Danmark A/S. Tilsynet om-

fatter bl.a. markedsovervågning, statistikindsamling og kvalitetskontrol.

Post Danmarks regn-

skabsreglement

Ifølge Post Danmarks regn-

skabsreglement skal selska-

bet efter anmodning stille en-

hver oplysning om systemer

og data fortroligt til rådighed

for Trafikstyrelsen, Konkur-

rence- og Forbrugerstyrelsen

og Europa-Kommissionen.

Som det fremgår af Statsrevisorernes anmodning, er Rigsrevisionen ikke medrevisor

af PostNord AB, hvori Post Danmark A/S er et datterselskab. Selskabet revideres ef-

ter årsregnskabsloven af statsautoriserede revisorer, der også afgiver en erklæring

om, at de gældende principper og metoder i Post Danmarks regnskabsreglement er

fulgt. Rigsrevisionen har mandat til at foretage regnskabsgennemgang/forvaltnings-

revision af Post Danmark A/S, jf. rigsrevisorlovens § 4, stk. 2, sidste punktum, hvoref-

ter Rigsrevisionen udelukkende kan indkræve selskabets regnskab gennem vedkom-

mende minister, da den danske stat ikke har bestemmende indflydelse. Det betyder,

at Rigsrevisionen som udgangspunkt kun kan basere en undersøgelse på det materi-

ale, som Transportministeriet har indhentet som led i sin ejerskabsudøvelse og som

led i Trafikstyrelsens tilsyn med Post Danmark A/S.

Ændrede rammebetingelser for Post Danmark A/S

Postdirektivet

EU’s postdirektiv har til formål

at:

•

etablere et indre marked for

posttjenester

•

åbne postmarkedet for kon-

kurrence

•

garantere en bæredygtig

befordringspligt for alle bru-

gere i EU

•

harmonisere tekniske stan-

darder.

6. Post Danmarks regnskabsreglement blev med afsæt i den ændrede postlov af 2014

revideret. Ændringen indebar, at § 4 i regnskabsreglementet blev erstattet af den di-

rekte ordlyd i postdirektivets artikel 14, som danner grundlag for, hvordan fællesom-

kostninger, der er nødvendige for at levere både tjenester, der er omfattet af befor-

dringspligten, og tjenester, der ikke er omfattet af befordringspligten, fordeles. Derud-

over blev metoden til beregning af priserne for frimærkefrankerede B-breve på op til

50 g præciseret.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2020 nr. 9: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af PostNord Danmarks regnskabspraksis

Relevante undersøgelser af Post Danmark

7. Statsrevisorerne har ønsket en undersøgelse af perioden 2010-2019. I den periode

har der været en række undersøgelser, som har relevans for de emner, Statsreviso-

rerne ønsker undersøgt. Vi redegør her kort for dem og for de undersøgelser, Rigsre-

visionen tidligere har foretaget om Post Danmark.

Tidligere undersøgelser foretaget af Rigsrevisionen i 2001 og 2005

8. Rigsrevisionen afgav i 2001 en beretning om økonomien i Post Danmark MailHouse.

Formålet med undersøgelsen var at redegøre for virksomheden i Post Danmark Mail-

House, herunder at påse, at der ikke var overført økonomiske midler fra Post Dan-

marks eneretsområde til det rene konkurrenceområde. Rigsrevisionen fandt, at der

ikke var overført midler fra eneretsområdet til det rene konkurrenceområde.

9. Derudover har Rigsrevisionen i 2005 på baggrund af en anmodning fra Statsreviso-

rerne afgivet en beretning om, hvorvidt Post Danmark i sin regnskabsadministration

var i stand til at sikre en opdeling mellem eneretsområdet og konkurrenceområdet.

Rigsrevisionen fandt, at dette var tilfældet, selv om der på nogle områder blev konsta-

teret mangler. Beretningssagen blev afsluttet i 2014.

PwC’s undersøgelse af produktøkonomien for tjenester omfattet af befordrings-

pligten i 2014

10. Trafikstyrelsen anmodede i 2014 revisionsfirmaet PwC om en uafhængig vurde-

ring af Post Danmarks anvendte principper og metoder til opgørelse af produktøko-

nomien. Som grundlag for vurderingen forholdt konsulenterne sig til det regnskabs-

reglement, der var gældende i perioden 1. januar 2011 - 31. december 2013. PwC kon-

kluderede i rapporten, at de anvendte principper og metoder var rimelige, fornuftige

og fulgte de regulatoriske krav ved opgørelsen af produktøkonomien for tjenester,

der var omfattet af befordringspligten for Post Danmark.

Europa-Kommissionens vurdering af statsstøtte til Post Danmark i 2018 og igang-

værende undersøgelse

11. I november 2017 klagede brancheorganisationen for den danske vejgodstransport

(ITD) til Europa-Kommissionen over, at Post Danmark ifølge ITD på en række områder

havde modtaget fordele, der kunne betragtes som ulovlig statsstøtte. ITD’s klage om-

handlede bl.a. beregningsgrundlaget for kompensationen af varetagelsen af befor-

dringspligten, Post Danmarks momsfritagelse, statsgarantier, krydssubsidiering og

kapitaltilførsler fra den danske og den svenske stat til PostNord AB samt interne kapi-

taltilførsler fra PostNord AB til Post Danmark A/S. I sin afgørelse fra maj 2018 vurde-

rede Europa-Kommissionen for det første, at den betaling for befordringspligten, der

blev ydet til Post Danmark A/S i 2018, ikke oversteg nettoomkostningerne forbundet

med befordringspligten i Danmark i perioden 2017-2019. Det betyder, at statsstøtten

var lovlig. Europa-Kommissionen baserede bl.a. sin konklusion på, at kommissionen

fandt beregningerne og beregningsmetoderne for nettoomkostningerne ved befor-

dringspligten retvisende. For det andet afviste Europa-Kommissionen de øvrige punk-

ter i ITD’s klage, herunder konkluderede kommissionen, at der i Post Danmark A/S’

regnskabssystemer er en tilstrækkelig adskillelse af produkter inden for og uden for

befordringspligten, og at klagen vedrørende krydssubsidiering fra de befordringsplig-

tige produkter til de konkurrenceudsatte produkter derfor ikke kan bevises.

Post Danmark MailHouse

Post Danmark MailHouse var

en virksomhed, der tilbød kun-

derne postklargøring af for-

sendelser. Virksomheden blev

oprettet af Post- og Telegraf-

væsenet i 1989 og blev i 2010

solgt af Post Danmark A/S til

Strålfors.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2020 nr. 9: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af PostNord Danmarks regnskabspraksis

ITD og Danske Fragtmænd A/S har efterfølgende stævnet Europa-Kommissionen på

baggrund af afgørelsen, idet ITD og Danske Fragtmænd mener, at Europa-Kommissio-

nen burde have åbnet den formelle undersøgelsesprocedure, inden kommissionen

godkendte støtten og afviste de øvrige klagepunkter. Sagen er under behandling ved

EU-retten.

For så vidt angår den problemstilling i ITD’s klage, som vedrørte kapitaltilskud til Post-

Nord AB fra ejerne og kapitaltilskud i 2018-2019 på i alt 2,4 mia. SEK fra PostNord AB

til Post Danmark A/S, har Europa-Kommissionen igangsat den formelle undersøgel-

sesprocedure. Denne undersøgelse er ikke afsluttet på nuværende tidspunkt.

Undersøgelse foretaget af Deloitte i 2020

12. I december 2019 modtog postforligskredsen og Folketinget et anonymt brev, der

beskrev en række forhold, bl.a. at biler, ledere, leasingudstyr, kundeservice, software

mv., der blev betalt af Post Danmark A/S, blev anvendt helt eller delvist til driften af

PostNord Logistics A/S. I januar 2020 blev der igangsat en uvildig ekstern undersøgel-

se for at undersøge de forhold, som brevet beskrev. Undersøgelsen byggede på inter-

views med ledelsen, medarbejdere og selskabernes eksterne revisor (KPMG) og med

adgang til dokumentation om forretningsgange, interne kontroller, relevante kontoud-

tog og faktureringer mellem selskaberne. Undersøgelsen konkluderede, at forholdene

i brevet kunne afvises.

Undersøgelse foretaget af McKinsey i 2020

13. Transportministeriet bad i januar 2020 konsulentfirmaet McKinsey om en under-

søgelse af forhold i relation til PostNord Logistics og statens ejerskab af PostNord AB.

Undersøgelsen blev igangsat på baggrund af den politiske aftale af 19. december

2019 om befordringspligten. I undersøgelsen oplyses det bl.a., at PostNord Logistics,

som refererer til Post Danmarks ledelse, ikke råder over egne lastbiler, men for ca.

30 % af sine forsendelser benytter Post Danmark A/S’ lastbiler. Konklusionen er, at

der løbende afregnes mellem virksomhederne, og at der i revisionen heraf i perioden

2013-2018 ikke er anmærkninger. Undersøgelsen viser, at PostNord Logistics sidder

på 6-8 % af stykgodsmarkedet i Danmark, og undersøgelsen indikerer, at 88 % af

kunderne på markedet vurderer, at PostNord Logistics’ priser er på niveau med eller

dyrere end gennemsnittet i branchen.

III. Tilrettelæggelsen af undersøgelsen

14. Statsrevisorerne har i anmodningen bedt Rigsrevisionen om at undersøge 5

spørgsmål, der vedrører forhold, som relaterer sig til henholdsvis Post Danmarks regn-

skabspraksis og Transportministeriets tilsyn med Post Danmark. Vi vurderer forelø-

bigt, at vi kan afrapportere en undersøgelse i 2 dele for henholdsvis Post Danmarks

regnskabspraksis og myndighedernes tilsyn. Statsrevisorerne har anmodet om perio-

den 2010-2019, men da Post Danmark A/S først fra 2011 har haft befordringspligten,

forventer vi, at undersøgelsesperioden vil være fokuseret på perioden 2011-2019.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2020 nr. 9: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af PostNord Danmarks regnskabspraksis

Post Danmarks regnskabspraksis

15. For så vidt angår Post Danmarks regnskabspraksis vil vi adressere anmodningens

spørgsmål 1, 3 og 5. Således vil vi se nærmere på, om Post Danmarks regnskabsprak-

sis har været tilfredsstillende, dvs. om den har overholdt gældende regler, om Post

Danmark har fordelt fællesomkostninger i overensstemmelse med gældende regler,

og om der sker krydssubsidiering.

Anmodningens spørgsmål 1 og 3 om Post Danmarks regnskabspraksis og overholdel-

sen af gældende regler har i de seneste år været genstand for konsulentundersøgelser

som nævnt ovenfor. Derudover gælder, at Rigsrevisionens adgang til oplysninger om

Post Danmarks forretningsførelse er begrænset til de oplysninger, som Transportmi-

nisteriet og Trafikstyrelsen indhenter som led i udførelsen af deres roller som hen-

holdsvis selskabsejer og tilsynsmyndighed. De nævnte konsulentundersøgelser er på

nogle områder gennemført på baggrund af materiale, som Rigsrevisionen ikke har ad-

gang til. Det skyldes, at konsulenterne har haft adgang til materiale, som Transportmi-

nisteriet og Trafikstyrelsen ikke selv indhenter som led i deres myndighedsopgaver

over for Post Danmark. Det gælder fx adgang til dele af Post Danmarks regnskabssy-

stemer.

Vi forventer, i det omfang det er muligt, at medtage resultaterne af de konsulentunder-

søgelser, der er gennemført, og at forholde os til de anvendte metoder. Derudover vil

vi supplere med en gennemgang af det materiale, som Transportministeriet og Tra-

fikstyrelsen indhenter. Det gælder fx Post Danmarks revisorerklæringer og ansøgnin-

ger om kompensation for befordringspligten.

For så vidt angår spørgsmål 5 om krydssubsidiering kan vi basere os på de revisorer-

klæringer, som Trafikstyrelsen modtager, og de handlinger, som styrelsen gennemfø-

rer for at sikre, at Post Danmark lever op til bestemmelserne i postloven og i regn-

skabsreglementet. Revisorerklæringerne baserer sig også her på materiale, som vi ik-

ke har adgang til, og vi forventer derfor ikke at kunne bidrage med mere end det, der

fremgår af revisorerklæringerne.

Transportministeriets/Trafikstyrelsens tilsyn med Post Danmark

16. For så vidt angår tilsynet med Post Danmark vil vi adressere anmodningens

spørgsmål 2 og 4. Dermed vil vi se nærmere på, hvordan der er ført tilsyn med Post

Danmarks overholdelse af vilkår for befordringspligten, og hvordan omkostningerne

til at opfylde befordringspligten er opgjort og dokumenteret.

For at besvare anmodningens spørgsmål 2 om tilsynet med at overholde vilkår for be-

fordringspligten vil vi se nærmere på Transportministeriets styringsmæssige grundlag

for tilsynet og gennemgå indholdet i de ansøgninger, Post Danmark indsender med

henblik på at opnå kompensation for udførelsen af befordringspligten. Herudover vil

vi undersøge, om Trafikstyrelsen i sit tilsyn med overholdelsen af regnskabsreglemen-

tets bestemmelser fx har dokumentation, der kan betrygge styrelsen i, at Post Dan-

mark i sine interne regnskabssystemer har udarbejdet adskilte opgørelser, der klart

sondrer mellem tjenester og produkter henholdsvis inden for og uden for befordrings-

pligten. Ifølge § 5 i bekendtgørelsen om en udligningsordning skal Trafikstyrelsen kon-

trollere, om Post Danmark A/S’ beregning af nettoomkostningerne ved den pågæl-

dende hovedtjeneste er korrekt. Herudover vil vi se på, om Post Danmark efterlever

kravene til ekstern revision af sine regulatoriske regnskaber.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2020 nr. 9: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af PostNord Danmarks regnskabspraksis

For så vidt angår anmodningens spørgsmål 4 vil vi undersøge, om Post Danmarks pri-

ser på henholdsvis befordringspligtige og konkurrenceudsatte produkter og tjenester

har været fastsat ud fra valide omkostningsfordelinger. Vi gør i den forbindelse op-

mærksom på, at Trafikstyrelsens tilsyn med prissætningen kun vedrører de frimærke-

frankerede, befordringspligtige produkter, dvs. frimærkefrankerede breve på op til

50 g. Post Danmark kan derudover frit prissætte sine produkter. Vi vil i undersøgelsen

se nærmere på, hvordan Trafikstyrelsen i tilsynet følger op på, om priserne efterlever

direktivets bestemmelser.

17. Rigsrevisionen skal for god ordens skyld understrege, at der undervejs vil kunne

ske ændringer i forhold til det skitserede oplæg.

Lone Strøm