Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2020 nr. 13: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af den samlede økonomi mv. i Skatteministeriets udvikling af det nye ejendomsvurderingssystem

Statsrevisorerne 2020
13
Offentligt

December 2020

Rigsrevisionens notat om

tilrettelæggelsen af en større

undersøgelse af den samlede

økonomi mv. i Skatteministeriets

udvikling af det nye ejendoms-

vurderingssystem

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2020 nr. 13: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af den samlede økonomi mv. i Skatteministeriets udvikling af det nye ejendomsvurderingssystem

Tilrettelæggelsesnotat til Statsrevisorerne

Tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af den

samlede økonomi mv. i Skatteministeriets udvikling

af det nye ejendomsvurderingssystem

8. december 2020

RN 1510/20

I. Indledning

1. Statsrevisorerne anmodede på deres møde den 2. oktober 2020 om en undersøgel-

se af den samlede økonomi mv. i Skatteministeriets udvikling af det nye ejendomsvur-

deringssystem, jf. rigsrevisorlovens § 8, stk. 1. Dette notat beskriver, hvordan en even-

tuel større undersøgelse vil kunne tilrettelægges.

Undersøgelsen kan gennemføres, så Rigsrevisionen kan afgive en beretning til Stats-

revisorerne i efteråret 2021.

II. Baggrund

2. Skatteministeriet har arbejdet med at udvikle et nyt ejendomsvurderingssystem si-

den 2014. Statsrevisorerne og Rigsrevisionen konstaterede i 2017, at ministeriet ikke

havde etableret et tilfredsstillende grundlag for at styre økonomien i udviklingen af

det nye ejendomsvurderingssystem, og at ministeriet ikke havde fulgt op på budget,

forbrug og leverancer.

Statsrevisorerne fandt det meget utilfredsstillende, at Skatteministeriet, ved Rigsre-

visionens opfølgning fra den 17. september 2020, fortsat ikke har etableret et tilstræk-

keligt grundlag for at styre økonomien i det nye ejendomsvurderingssystem. Ministe-

riet har fortsat heller ikke et overblik over projektets leverancer. Det betyder også, at

ministeriet i 2019 med Akt U har fået bevilget samlet 0,9 mia. kr. til udvikling af syste-

met, uden at ministeriet har haft et samlet overblik over projektets leverancer, eller

hvad det vil koste at færdiggøre projektet.

På den baggrund anmoder Statsrevisorerne Rigsrevisionen om fra projektstart til nu

at opgøre de samlede bevillinger til og det samlede regnskab for udvikling af det nye

ejendomsvurderingssystem. Der ønskes en opgørelse af totalomkostningerne, som

omfatter omkostninger til udvikling af selve systemet, grundlaget for beregning af ejen-

domsskatter og alle øvrige relaterede omkostninger – i Skatteministeriet og hos an-

dre myndigheder.

3. Statsrevisorerne stillede følgende spørgsmål:

•

Hvad er bevillingerne til det nye ejendomsvurderingssystem brugt til, og hvilke le-

verancer har Skatteministeriet modtaget?

Hvorledes har Skatteministeriets interne projektrisikostyring undervejs håndteret

de risici, der har ført til forsinkelserne i projektet?

Hvorledes har Skatteministeriet arbejdet med de kritiske kommentarer til projek-

tet fra Statens It-Råd og det forhold, at Rådet ikke mente, at styringsgrundlaget var

tilstrækkeligt til at tildele projektet grønt trafiklys?

Hvorledes har projektet været organiseret undervejs – bl.a. fordeling mellem an-

satte medarbejdere, eksterne konsulenter i Skatteministeriet og bemanding hos

It-leverandører?

Hvad udestår der i forhold til at færdiggøre det nye ejendomsvurderingssystem

med hensyn til økonomi, leverancer, styringsgrundlag mv.?

Med hvilken tidshorisont kan systemet færdiggøres, og hvordan vurderer Rigsre-

visionen de væsentligste risikomomenter for tidsplanen?

Hvilke afledte konsekvenser har forsinkelsen af ejendomsvurderingssystemet for

implementeringen af ny ejendomsbeskatning?

Har Folketinget modtaget de fornødne oplysninger i forbindelse med beslutninger

om bevillinger til det nye ejendomsvurderingssystem?

III. Tilrettelæggelsen af undersøgelsen

4. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Skatteministeriet har haft en tilfreds-

stillende styring af projektet, som skal udvikle det nye ejendomsvurderingssystem.

Rigsrevisionen forventer at opdele undersøgelsen i 4 dele:

Skatteministeriets styring af projektets økonomi, herunder om projektets organi-

sering har understøttet udarbejdelsen af budgetter og budgetopfølgning

Skatteministeriets oplysninger om projektets økonomi til Folketinget i forbindelse

med beslutninger og bevillinger

Skatteministeriets styring af risici for forsinkelser

Skatteministeriets grundlag for at kunne vurdere, hvad der udestår i forhold til at

færdigudvikle det nye ejendomsvurderingssystem.

Skatteministeriet påbegyndte arbejdet med at udvikle det nye ejendomsvurderings-

system i begyndelsen af 2015. Systemet skulle oprindeligt have været færdigt i 2017,

og efter flere udskydelser vurderer ministeriet nu, at systemet kan være klar til vur-

dering af ejerboliger i sommeren 2021. Der er ifølge ministeriet tale om en usikker og

foreløbig vurdering. Det er p.t. uklart, hvornår ministeriet forventer, at systemet vil væ-

re klar til at vurdere alle typer ejendomme.

Skatteministeriet udvikler det nye ejendomsvurderingssystem agilt. Den agile meto-

de adskiller sig på flere områder fra klassisk projektstyring og indvirker på, hvordan

projektorganisationen udformes, og hvordan udviklingen af it-systemet planlægges.

Den agile metode medfører også, at der løbende træffes valg, der har konsekvenser

for budget og tidsplan. Derfor vil vi undersøge ministeriets organisering af projektet,

som en del af vores undersøgelse af ministeriets styring af projektets økonomi. Mini-

steriets agile metode har endvidere betydning for, hvordan vi kan undersøge projek-

tet i bred forstand. Alle undersøgelsens 4 dele vil derfor tage højde for, at ministeriet

anvender agile projektstyringsprincipper og værktøjer til at udvikle det nye ejendoms-

vurderingssystem.

Vores undersøgelse af Skatteministeriets styring af projektets økonomi, ministeriets

oplysninger til Folketinget i forbindelse med beslutninger om bevillinger og ministeri-

ets styring af risici for forsinkelser vil fokusere på perioden fra 2017 og frem, så den

følger op på den tidligere beretning om

Skatteministeriets styring af økonomien i ud-

viklingen af det nye ejendomsvurderingssystem.

Opgørelsen af projektets totalom-

kostninger, som vi vil foretage i første del af undersøgelsen, vil dog omfatte hele perio-

den fra start og til nu.

Skatteministeriets styring af projektets økonomi

Agil udvikling

Agil softwareudvikling er ka-

rakteriseret ved, at alle krav

til systemet ikke er detaljeret

defineret fra start. Systemets

overordnede formål er i den

agile tilgang defineret, men

hvordan systemet præcist

skal udformes besluttes lø-

bende.

5. I den første del af undersøgelsen vil vi undersøge, om Skatteministeriet har haft en

tilstrækkelig styring af projektets økonomi.

6. Vi vil opgøre projektets totalomkostninger i Skatteministeriet og hos andre myndig-

heder. Vi vil foretage opgørelsen med udgangspunkt i budgetvejledningens ramme

for opgørelse af et projekts samlede udgifter. Her medregnes alle projektets udgifter,

frem til projektorganisationen nedlægges, med enkelte undtagelser.

Vi forventer, at vi vil medtage udgifter i opgørelsen over totalomkostninger, der ikke

fremgår af aktstykkerne. Det skyldes bl.a., at aktstykkerne alene omhandler it-udvik-

lingsopgaven og dermed ikke Skatteministeriets arbejde med fx datagrundlag, vur-

deringsmodeller og -processer. Endelig kan der være udgifter fx til analyse, som ved-

rører perioden før projektstart. Vi vil i udgangspunktet ikke medtage disse udgifter i

vores opgørelse, medmindre vi vurderer, at udgifterne bør indgå i opgørelsen af et pro-

jekts samlede udgifter.

I løbet af undersøgelsen vil vi foretage en endelig vurdering af, hvilke udgifter der skal

indgå i opgørelsen af totalomkostningerne for projektet.

7. Vi vil også undersøge, om ministeriet har et budget for projektet, som ministeriet kan

følge op på. Vi vil undersøge, om budgettet er baseret på dokumenterede skøn og le-

verancer, så ministeriet kan følge op på projektets fremdrift i forhold til de afholdte ud-

gifter.

I forlængelse heraf vil vi undersøge, om Skatteministeriet har fastlagt rammer for bud-

getopfølgningen, og om ministeriet har anvendt disse rammer til at følge op på, om de

afholdte udgifter i projektet svarer til budgettet herfor, herunder udgifterne til interne

og eksterne resurser. Vi vil også undersøge, om ministeriet har undersøgt årsagerne

til budgetoverskridelser og vurderet, i hvilket omfang de ville få betydning for projek-

tets samlede økonomi.

Samlede udgifter i bud-

getvejledningen og it-pro-

jektmodellen

Et projekts samlede udgifter

omfatter i budgetvejledningen

alle udgifter, frem til projekt-

organisationen nedlægges.

Der skal specifikt medregnes

udgifter til analyse, anskaffel-

se og gennemførelse, herun-

der udgifter til leverandører og

rådgivere samt internt med-

gåede lønudgifter.

Renteudgifter samt driftsud-

gifter, der afholdes, inden pro-

jektet nedlægges, medregnes

ikke.

Niveauer af udviklings-

opgaver i agile projekter

I agil softwareudvikling arbej-

der man med forskellige ni-

veauer af udviklingsopgaver.

Det kan fx være ”Epics”, som

består af et antal ”Features”,

som igen består af et antal

”User stories”. Formålet med

dette hierarki er, at den over-

ordnede opgave (hvad man

gerne vil have, systemet skal

kunne) nedbrydes til opgaver,

som kan håndteres af en ud-

vikler (det, som skal kodes).

Vi vil ligeledes undersøge, om Skatteministeriets organisering af projektet har under-

støttet budgetopfølgningen. Da der er tale om et agilt projekt, vil vi bl.a. undersøge,

om ministeriet har etableret en sporbarhed mellem de forskellige niveauer af udvik-

lingsopgaver og herfra til projektets samlede budget og tidsplan. I et agilt projekt esti-

meres og ændres udviklingsopgaven løbende, i takt med at man i projektet bliver klo-

gere på, hvordan systemet skal udformes. Vi vil derfor også undersøge, om ministeri-

ets organisering af projektet har understøttet en løbende og systematisk opfølgning

på, at nye estimater og ændringsforslag kvalificerer projektets budget og tidsplan.

8. Vi forventer, at vi i første del af undersøgelsen vil kunne besvare Statsrevisorernes

spørgsmål, som omhandler projektets totalomkostninger, hvad bevillingerne er brugt

til, hvilke leverancer Skatteministeriet har modtaget, og hvordan organiseringen af

projektet har understøttet styringen af projektets økonomi, herunder hvordan forde-

lingen imellem interne og eksterne resurser har udviklet sig.

Skatteministeriets oplysninger om projektets økonomi til Folketinget i

forbindelse med beslutninger og bevillinger

9. I den anden del af undersøgelsen vil vi undersøge, om Finansudvalget har modtaget

de fornødne oplysninger om projektets økonomi i Skatteministeriets aktstykker ved-

rørende det nye ejendomsvurderingssystem. Vi vil bl.a. undersøge, om ministeriets

aktstykker lever op til krav og retningslinjer for udformning af aktstykker til it-projek-

ter. Vi vil også undersøge, om ministeriets aktstykker korrekt gengiver ministeriets

overblik over projektets økonomi, og om aktstykkerne er forelagt rettidigt for Finans-

udvalget.

10. Vi forventer, at vi i denne del af undersøgelsen vil kunne besvare Statsrevisorer-

nes spørgsmål, som omhandler, om Folketinget har modtaget de fornødne oplysnin-

ger i forbindelse med beslutninger om bevillinger til det nye ejendomsvurderingssy-

stem.

Skatteministeriets styring af risici for forsinkelser

11. I den tredje del af undersøgelsen vil vi undersøge, om Skatteministeriet har haft en

tilstrækkelig risikostyring af forsinkelser i projektet.

12. Vi vil undersøge, om Skatteministeriets risikostyring har omfattet de risici, der har

ført til forsinkelser. I forbindelse hermed vil vi bl.a. undersøge, om ministeriet har fore-

taget en vurdering af, hvad der har været årsag til projektets forsinkelser. På den bag-

grund vil vi ligeledes undersøge, om ministeriet forlods havde identificeret disse årsa-

ger til forsinkelser som risici, inden selve forsinkelsen blev en realitet. Hvis dette har

været tilfældet, vil vi undersøge, hvordan ministeriet har håndteret disse risici i pro-

jektet.

Vi vil også undersøge, i hvilket omfang Skatteministeriet har fulgt Statens It-råds råd-

givning, som ministeriet har modtaget i forbindelse med rådets risikovurdering af pro-

jektet. Udviklingen af det nye ejendomsvurderingssystem har ikke fulgt det standar-

diserede forløb i forhold til risikovurdering i It-rådet ved projektets start. Dette skyld-

tes ifølge ministeriet, at det var nødvendigt at starte projektet op, før ejendomsvurde-

ringsloven var vedtaget. It-rådet har siden peget på risici ved projektet, og på nuvæ-

rende tidspunkt rapporterer ministeriet på halvårlig basis til it-rådet. Vi vil derfor un-

dersøge, om ministeriet har indarbejdet It-rådets bemærkninger i projektets risikosty-

ring i form af risici. Vi vil også undersøge, om ministeriet på den baggrund har planlagt

eller iværksat tiltag for at forhindre eller minimere risici, der er udsprunget af It-rådets

bemærkninger. Endelig vil vi undersøge, om nogle af disse risici er indtruffet, og hvil-

ken betydning dette har haft for projektet.

13. Vi forventer, at vi i tredje del af undersøgelsen vil kunne besvare Statsrevisorernes

spørgsmål, som omhandler, hvordan Skatteministeriets interne risikostyring har hånd-

teret risici, der førte til forsinkelser, samt Statsrevisorernes spørgsmål, der omhand-

ler, hvordan ministeriet har arbejdet med de kritiske kommentarer fra Statens It-råd.

Skatteministeriets grundlag for at kunne vurdere, hvad der udestår i

forhold til at færdigudvikle det nye ejendomsvurderingssystem

14. I den fjerde del af undersøgelsen vil vi undersøge, om Skatteministeriet har etable-

ret et tilstrækkeligt grundlag til at kunne vurdere, hvad der udestår i forhold til at fær-

digudvikle det nye ejendomsvurderingssystem.

Denne del af undersøgelsen vil vi basere på oplysningerne i det seneste aktstykke for

projektet og på den bagvedliggende dokumentation, herunder budget og tidsplan.

Skatteministeriet har i oktober 2020 forelagt fortroligt Akt A for Finansudvalget, som

har tiltrådt aktstykket. Ministeriet har i forbindelse med høringen oplyst, at aktstykke-

processen, herunder antallet af og tidspunkter for forelæggelse af yderligere aktstyk-

ker, p.t. nærmere skal vurderes i ministeriet. Ministeriet forventer at forelægge endnu

et aktstykke i 1. kvartal 2021.

Skatteministeriet har endvidere oplyst, at ministeriet vil igangsætte en ekstern under-

søgelse af projektet. Denne undersøgelse skal være med til at etablere en konsolide-

rende tids- og leveranceplan samt den økonomiske ramme for projektet. Rammerne

herfor er endnu ikke fastlagt, men ministeriet forventer, at undersøgelsens resultatet

foreligger primo 2021.

15. Vi vil bl.a. undersøge, om Skatteministeriet har et budget for færdiggørelsen af pro-

jektet, herunder om det er baseret på udstående leverancer og dokumenterede esti-

mater for, hvad det koster at udvikle leverancerne. Dette er nødvendigt, hvis ministe-

riet skal kunne vurdere omfanget af den resterende udviklingsopgave og have mulig-

hed for at følge op på, om den enkelte leverance bliver udviklet inden for det resteren-

de budget.

Vi vil også undersøge, om Skatteministeriet har en pålidelig tidsplan for færdiggørel-

sen af projektet, herunder om den er baseret på de leverancer, som ministeriets bud-

get er bygget op omkring, så ministeriet har overblik over, hvilke leverancer der skal

udvikles, før ministeriet kan implementere ny ejendomsbeskatning. Eftersom udvik-

lingen af det nye ejendomsvurderingssystem allerede er blevet udskudt ad flere om-

gange, vil vi også se nærmere på, om ministeriet har overblik over afhængigheder

imellem de udestående leverancer, da det tydeliggør, hvilke leverancer der er vigtige

for, at færdigudviklingen sker planmæssigt. I den forbindelse vil vi også undersøge, om

ministeriet har forholdt sig til væsentlige risici for yderligere forsinkelser.

I vores gennemgang af budget og tidsplan for den resterende del af projektet vil vi an-

vende samme tilgang som i første del af undersøgelsen. Da der er tale om et agilt pro-

jekt, vil vi ligeledes i denne del af undersøgelsen bl.a. undersøge, om Skatteministeriet

har etableret en sporbarhed imellem de forskellige niveauer af udviklingsopgaver og

herfra til projektets resterende budget og tidsplan.

16. Vi forventer, at vi i fjerde del af undersøgelsen vil kunne besvare Statsrevisorernes

spørgsmål, som omhandler, hvad der udestår i forhold til at færdigudvikle det nye ejen-

domsvurderingssystem med hensyn til økonomi, leverancer, styringsgrundlag, med

hvilken tidshorisont systemet kan færdiggøres, samt hvilke afledte konsekvenser for-

sinkelsen af ejendomsvurderingssystemet har for implementeringen af ny ejendoms-

beskatning.

17. Rigsrevisionen skal for god ordens skyld understrege, at der undervejs vil kunne ske

ændringer i forhold til det skitserede oplæg.

Lone Strøm