Statsrevisorerne beretning SB15/2020 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 3. maj 2023

Finansudvalget 2020-21
SB 15 4
Offentligt

Maj 2023

Rigsrevisionens notat om

beretning om

forvaltning af

tilskud til

landbrugere

Statsrevisorerne beretning SB15/2020 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 3. maj 2023

2.. 1.

Fortsat notat til Statsrevisorerne

Opfølgning i sagen om forvaltning af tilskud til

landbrugere (beretning nr. 15/2020)

3. maj 2023

RN 707/23

1. Rigsrevisionen følger i dette notat op på sagen om forvaltning af tilskud til landbru-

gere, som blev indledt med en beretning i 2021. Vi har tidligere behandlet sagen i no-

tat til Statsrevisorerne af 14. oktober 2021.

2. Beretningen handlede om, hvorvidt Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri

havde sikret en korrekt forvaltning af tilskud til landbrugere i perioden 2014-2019.

Sagsforløb for en større

undersøgelse

Beretning

Ministerredegørelse

§ 18, stk. 4-notat

Konklusion

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fi-

skeri har foretaget en udredning af et konkret sagskompleks og administrationsgrund-

lag, udarbejdet en styrket tilsynsplan og foretaget et serviceeftersyn af andre væsentli -

ge områder i ministeriet. Rigsrevisionen vurderer, at disse dele af sagen kan afsluttes.

Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri har udarbejdet en kontrolmodel for om-

gåelse, som ministeriet fortsat er i dialog med Europa-Kommissionen om. Ministeriet er

endnu ikke færdig med den bagudrettede gennemgang af landbrugsbedrifter, hvor der

historisk har været risiko for omgåelse, og med gennemgangen af 26 øvrige tilskudssa-

ger, hvor Rigsrevisionen havde identificeret én eller flere mangler. Endvidere ud estår

færdiggørelsen af den del af en ekstern analyse af Landbrugsstyrelsens væsentligste op-

gaver, som handler om styrelsens juridiske sagsbehandling på tilskuds- og regulerings-

området.

Rigsrevisionen vil fortsat følge udviklingen og orientere Statsrevisorerne om:

•

det samlede resultat af Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeris bagudrette-

de gennemgang af landbrugsbedrifter, hvor der historisk har været risiko for om-

gåelse, og ministeriets dialog med Europa-Kommissionen om Landbrugsstyrelsens

kontrolmodel for omgåelse

det samlede resultat af Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeris gennem-

gang af 26 øvrige tilskudssager

færdiggørelsen af den del af en ekstern analyse af Landbrugsstyrelsens væsentlig-

ste opgaver, som handler om styrelsens juridiske sagsbehandling på tilskuds- og

reguleringsområdet.

Fortsat notat

Sagen afsluttes

Du kan læse mere om

forløbet og de enkelte step

på

www.rigsrevisionen.dk

•

Statsrevisorerne beretning SB15/2020 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 3. maj 2023

I. Baggrund

3. Rigsrevisionen afgav i maj 2021 en beretning om forvaltning af tilskud til landbru-

gere.

4. Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, kritiserede de skarpt, at Ministeriet

for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri i perioden 2014-2019 ikke havde sikret en korrekt

og tilstrækkelig kontrol af tilskud til landbrugere. Den utilstrækkelige kontrol medfør-

te risiko for, at nogle landbrugere uberettiget havde fået tilskud, og at Danmark skulle

tilbagebetale EU-tilskud som følge af underkendelser fra Europa-Kommissionen.

Statsrevisorerne fandt, at det i den forbindelse var en skærpende omstændighed, at

Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri ikke havde styrket kontrollen eller æn-

dret administrativ praksis, selv om Landbrugsstyrelsen siden 2005 havde vidst, at det

medførte, at nogle landbrugere havde kunnet opnå uretmæssige fordele. Det var lige-

ledes en skærpende faktor, at miljø- og fødevareministeren i 2018 godkendte et admi-

nistrationsgrundlag, som ikke sikrede en forvaltning i overensstemmelse med EU-for-

ordningen, idet Landbrugsstyrelsen fortsatte sin praksis med at administrere efter

CVR-numre.

5. På baggrund af beretningen og Statsrevisorernes bemærkninger har vi fulgt op på

følgende punkter:

Et opfølgningspunkt afsluttes,

når Statsrevisorerne på bag-

grund af indstilling fra Rigsre-

visionen vurderer, at myndig-

hedernes initiativer er tilfreds-

stillende.

Opfølgningspunkt

1. Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeris

udarbejdelse af en fremadrettet kontrolmodel for

omgåelse og resultatet af ministeriets bagudrette-

de gennemgang af landbrugsbedrifter, hvor der hi-

storisk har været risiko for omgåelse.

2. Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeris

udredning om visse faktiske og retlige forhold i for-

bindelse med behandlingen af et konkret sagskom-

pleks og departementets efterfølgende godkendel-

se af Landbrugsstyrelsens administrationsgrundlag.

3. Resultatet af Ministeriet for Fødevarer, Landbrug

og Fiskeris gennemgang af 26 øvrige tilskudssager.

4. Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeris

udarbejdelse af en styrket tilsynsplan, resultatet af

en ekstern analyse af Landbrugsstyrelsens væsent-

ligste opgaver og resultatet af et serviceeftersyn af

andre væsentlige opgaveområder i ministeriet.

Status

Behandles i dette notat.

6. Vi redegør i dette notat for resultaterne af opfølgningen på ovenstående punkter.

Hele sagen og dens dokumenter kan følges på www.rigsrevisionen.dk og på

www.ft.dk/Statsrevisorerne.

7. Bilag 1 viser Folketingets behandling af beretningen.

Statsrevisorerne beretning SB15/2020 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 3. maj 2023

II. Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeris

initiativer

8. Vi gennemgår i det følgende Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeris initiati-

ver i forhold til opfølgningspunkterne. Dette sker med henblik på at vurdere, om mini-

steriets initiativer adresserer den kritik, der fremgår af Statsrevisorernes bemærknin-

ger og Rigsrevisionens beretning. Gennemgangen er baseret på en dokumentgennem-

gang og brevveksling med ministeriet.

Landbrugsstyrelsens kontrol af bagvedliggende ejerforhold

9. Statsrevisorernes kritik var bl.a. baseret på, at selskaber med sammenfald i ejer-

kredsen i 2019 havde ansøgt om og fået udbetalt 888 mio. kr. i direkte støtte. Direkte

støtte omfatter bl.a. tilskud til de arealer, som landbrugeren dyrker forskellige typer

af afgrøder på. Selskaber med sammenfald i ejerkredsen havde fået tilsagn om til-

skud fra miljøteknologiordningerne for 68 mio. kr. i perioden 2014-2019. I ingen af til-

fældene havde Landbrugsstyrelsen sikret sig, at der ikke var udbetalt uretmæssige

tilskud til landbrugere, der havde opsplittet deres bedrifter og ansøgt om tilskud fra

flere selskaber.

10. Ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri oplyste i sin redegørelse til beretnin-

gen, at Landbrugsstyrelsen havde indført et midlertidigt udbetalingsstop i sager, hvor

en landbruger har opsplittet sin bedrift i flere selskaber, indtil en kontrolmodel for om-

gåelse kunne implementeres. Ministeren oplyste endvidere, at det var vigtigt, at kon-

trolmodellen opfyldte kravene i EU-reglerne, og at kontrolmodellen derfor ville blive

drøftet med Europa-Kommissionen, inden den blev implementeret.

Vores gennemgang viser, at Landbrugsstyrelsen har udarbejdet en kontrolmodel for

omgåelse, som anvendes både på den bagudrettede og den fremadrettede kontrol.

Kontrolmodellen screener alle ansøgninger for eventuelle sammenfald i ejerkreds og

adresseforhold. Hvis den indledende screening viser en risiko for omgåelse, foreta-

ges der en manuel kontrol.

Kontrolmodellen kontrollerer de ejerskabsforhold, som Rigsrevisionen i beretningen

påpegede manglede i Landbrugsstyrelsen administration af tilskud til landbrugere.

Landbrugsstyrelsen har anvendt kontrolmodellen i den fremadrettede kontrol siden

medio januar 2022.

Landbrugsstyrelsen har drøftet kontrolmodellen med Europa-Kommissionen. Euro-

pa-Kommissionen har stillet en række spørgsmål til kontrolmodellen og resultatet af

kontrollen, som Landbrugsstyrelsen er i gang med at besvare.

11. Landbrugsstyrelsen har oplyst, at styrelsen primo juni 2021 iværksatte et udbeta-

lingsstop for ordninger med risiko for omgåelse.

Landbrugsstyrelsen har desuden oplyst, at styrelsen forventer, at størstedelen af den

samlede bagudrettede kontrol vil være afsluttet inden udgangen af 2023, og at sager-

nes forældelsesfrist løbende sættes i bero, hvis det er relevant. Den samlede bagud-

rettede kontrol omfatter gennemgang af sager om projektstøtte og sager om direkte

støtte.

Projektstøtte

Projektstøtte gives til fysiske

aktiver, fx staldbyggerier,

gennem forskellige støtteord-

ninger under Landdistrikts-

programmet. Landdistrikts-

programmet har bl.a. til formål

at støtte udviklingen af

landbruget.

Direkte støtte

Direkte støtte er en årlig ind-

komststøtte, der består af en

grundbetaling og grøn støtte.

Grundbetalingen er baseret

på størrelsen af det dyrkede

areal, og den grønne støtte er

bl.a. betinget af variation i

afgrøder.

Statsrevisorerne beretning SB15/2020 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 3. maj 2023

Landbrugsstyrelsen har i marts 2023 udelukket risiko for omgåelse i 1.528 ud af 1.560

sager, hvor udbetaling er sket på projektstøtteordninger med risiko for omgåelse i pe-

rioden januar 2017 - juni 2021, hvilket svarer til 98 % af sagerne. Af de resterende 32

sager er 6 sager forældede, og i de sidste 26 sager mangler Landbrugsstyrelsen at fo-

retage en afsluttende juridisk vurdering.

Landbrugsstyrelsen har i gennemgangen af sager om direkte støtte i marts 2023 ude-

lukket risiko for omgåelse i 57 % af 1.768 sager for perioden 2017-2020.

12. Rigsrevisionen vil fortsat følge Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeris dia-

log med Europa-Kommissionen om styrelsens kontrolmodel for omgåelse. Rigsrevisio-

nen vil endvidere fortsat følge det samlede resultat af ministeriets bagudrettede gen-

nemgang af landbrugsbedrifter, hvor der historisk har været risiko for omgåelse.

Sagsforløb med 4 ansøgninger med samme bagvedliggende ejerforhold

13. Statsrevisorernes kritik var bl.a. baseret på, at Rigsrevisionens gennemgang af

sagsbehandlingen af 4 ansøgninger om tilskud under ordningen ”Modernisering af

slagtesvinestalde 2016” viste, at Landbrugsstyrelsen foretog flere modstridende ju-

ridiske vurderinger af, om ansøger forsøgte at omgå støtteloftet, men endte med at

behandle ansøgningerne. Landbrugsstyrelsen orienterede Miljø- og Fødevaremini-

steriets departement om, at det var sket under pres fra erhvervsorganisationen

Landbrug & Fødevarer. Sagskomplekset var foreløbig underkendt af Europa-Kom-

missionen.

14. Ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri oplyste i sin redegørelse til beretnin-

gen, at der ville blive gennemført en udredning af visse faktiske og retlige forhold i for-

bindelse med dels behandlingen af et konkret sagskompleks, dels departementets ef-

terfølgende godkendelse af Landbrugsstyrelsens administrationsgrundlag. Med ud-

redningen skulle det vurderes, om der er sket tilsidesættelse af gældende ret. Ministe-

ren oplyste videre, at der på baggrund af udredningen kunne tages nærmere stilling

til grundlaget for eventuelt at søge enkeltpersoner draget til ansvar.

Vores gennemgang viser, at Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeris udred-

ning konkluderede, at Landbrugsstyrelsens administrationsgrundlag havde været i

modstrid med EU-forordningen, og at det ikke havde været muligt at konstatere, hvor-

for styrelsen ændrede den oprindelige indstilling om at meddele afslag til de 4 ansøg-

ninger om tilskud under ordningen ”Modernisering af slagtesvinestalde 2016” på grund

af omgåelse.

15. Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri fik på baggrund af udredningen ud-

arbejdet en advokatundersøgelse, som skulle afdække, om der var grundlag for at ind-

lede sager om disciplinært eller ansættelsesretlige ansvar mod én eller flere embeds-

mænd med nuværende eller tidligere ansættelser i Landbrugsstyrelsen.

Advokatundersøgelsen vurderede, at der ikke var grundlag for, at Ministeriet for Føde-

varer, Landbrug og Fiskeri indledte sag(er) om disciplinært eller ansættelsesretlige

ansvar mod konkrete embedsmænd. Ministeriet tog vurderingen til efterretning og be-

sluttede ikke at indlede personalesager mv. mod enkeltpersoner.

Statsrevisorerne beretning SB15/2020 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 3. maj 2023

16. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og

Fiskeri har fået udredt faktiske og retlige forhold i forbindelse med behandlingen af et

konkret sagskompleks og departementets efterfølgende godkendelse af Landbrugs-

styrelsens administrationsgrundlag. Rigsrevisionen vurderer derfor, at denne del af sa-

gen kan afsluttes.

Landbrugsstyrelsens øvrige væsentlige kontroller

17. Statsrevisorernes kritik var bl.a. baseret på, at Rigsrevisionen i 26 ud af 50 gennem-

gåede tilskudssager havde identificeret én eller flere mangler, som betød, at der ikke

blev givet tilsagn om tilskud og udbetalt tilskud i overensstemmelse med de fastsatte

krav.

18. Landbrugsstyrelsen har oplyst, at styrelsen har afsluttet gennemgangen af 19 af de

26 sager under miljøteknologiordningerne, og at der fortsat udestår en gennemgang

af de resterende 7 sager.

Landbrugsstyrelsens gennemgang af de 19 sager har bevirket, at tilsagnet om støtte

bortfalder i 4 sager, og at styrelsen i 2 sager vil kræve udbetalt støtte tilbagebetalt.

Landbrugsstyrelsen har i 6 sager indhentet eller fremfundet den manglende dokumen-

tation for offentlige tilladelser. I 6 sager har Landbrugsstyrelsen vurderet, at sagerne

ikke skal genoptages på baggrund af rådgivning fra Kammeradvokaten. I én sag har

ansøgeren ikke anmodet om at få udbetalt tilskuddet. Ministeriet for Fødevarer, Land-

brug og Fiskeri har oplyst, at Landbrugsstyrelsen vil undersøge, om der er grundlag for

at lade tilsagnet bortfalde, inden ansøgeren eventuelt anmoder om udbetaling.

19. Rigsrevisionen vil fortsat følge det samlede resultat af Ministeriet for Fødevarer,

Landbrug og Fiskeris gennemgang af de 26 tilskudssager.

Departementets tilsyn med ministeriets tilskudsforvaltning og kontrol-

virksomhed

20. Statsrevisorerne fandt det hensigtsmæssigt, at Ministeriet for Fødevarer, Land-

brug og Fiskeri på baggrund af beretning nr. 22/2016 om kvotekoncentrationen i dansk

fiskeri, beretning nr. 1/2018 om tilskud på fiskeriområdet, beretning nr. 10/2019 om kon-

trol med dyretransporter og beretning nr. 15/2020 om forvaltning af tilskud til landbru-

gere vurderer kvaliteten af ministeriets tilskudsforvaltning og kontrolvirksomhed samt

departementets tilsyn hermed.

21. Ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri oplyste i sin redegørelse til beretnin-

gen, at der ville ske en væsentlig styrkelse af det departementale tilsyn. Der blev pr.

1. august 2021 oprettet et tilsynskontor i departementet. Det skulle bl.a. sikre, at der

ville blive reageret hurtigere på risici. Departementet ville endvidere udarbejde en

styrket tilsynsplan, som skulle sikre tilsyn på alle relevante områder.

Ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri oplyste desuden, at ministeren havde

fremlagt en 10-punktsplan, hvori det var et helt centralt punkt, at der skulle være en

sund forvaltningskultur på hele ministerområdet. Der skulle derfor igangsættes et ser-

viceeftersyn af andre væsentlige opgaveområder i ministeriet, og den eksisterende

plan ville blive fulgt op af en række konkrete tiltag.

Statsrevisorerne beretning SB15/2020 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 3. maj 2023

Styrket tilsynsplan og serviceeftersyn

22. Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri har oplyst, at departementets til-

synsplan både indeholder et almindeligt tilsyn med faste driftsopgaver i hver af mini-

steriets 3 styrelser og et skærpet tilsyn med specifikke emner for de enkelte styrelser.

Vores gennemgang viser, at Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeris 3 styrel-

ser ved et serviceeftersyn har identificeret de væsentligste risici, der er knyttet til hver

deres opgaveportefølje. Ministeriets tilsynsplan er baseret på styrelsernes identifice-

rede væsentligste risici, der er knyttet til deres opgaveportefølje, og departementet

har udvalgt styrelsesspecifikke emner, som departementet vil føre skærpet tilsyn med.

Risici og styrelsesspecifikke emner drøftes halvårligt mellem departementet og styrel-

serne.

Vores gennemgang af tilsynsplanen med Landbrugsstyrelsen viser, at departementet

fører almindeligt tilsyn med 11 emner, fx budget, regnskab og indkøb. Til hvert emne er

der én eller flere tilsynsaktiviteter, og det fremgår af tilsynsplanen, med hvilken kaden-

ce en tilsynsaktivitet skal gennemføres. Alle tilsynsaktiviteter gennemføres som mini-

mum årligt, men de fleste tilsynsaktiviteter gennemføres oftere. Det fremgår endvide-

re af tilsynsplanen, at departementet har ført skærpet tilsyn med 3 styrelsesspecifik-

ke emner i 2022. De 3 emner er:

implementering af landbrugsaftalen med særligt fokus på Landbrugsstyrelsens

opgaver

•

tilskudsadministration, herunder opfølgning på akkreditering, revisioner og Rigs-

revisionens beretning om forvaltning af tilskud til landbrugere

•

generel opfølgning på økonomi og drift.

•

Ekstern analyse af Landbrugsstyrelsen

23. Ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri oplyste i sin redegørelse til beretnin-

gen, at der skulle gennemføres en ekstern analyse af Landbrugsstyrelsens væsent-

ligste opgaver. Svagheder og risici i Landbrugsstyrelsens opgavevaretagelse skulle

identificeres, og fremadrettede løsninger på problemerne skulle udpeges.

24. Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri har oplyst, at den eksterne analyse

af Landbrugsstyrelsens væsentligste opgaver er delt i 2 dele. Den første del er afslut-

tet og handler om finansielle risici ved Landbrugsstyrelsens tilskudsforvaltning. Den

anden del er påbegyndt med indledende drøftelser med Kammeradvokaten og hand-

ler om Landbrugsstyrelsens juridiske sagsbehandling på tilskuds- og reguleringsom-

rådet.

Vores gennemgang af første del af den eksterne analyse viser, at PwC har udarbejdet

en analyse af Landbrugsstyrelsens kontrol med omgåelse med fokus på kontrolmo-

dellen. I den forbindelse har PwC givet Landbrugsstyrelsen en række anbefalinger,

som kan styrke kontrolmodellens design, system- og dataunderstøttelse og prakti-

ske anvendelse.

Statsrevisorerne beretning SB15/2020 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 3. maj 2023

25. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Ministeriet for Fødevarer, Landbrug

og Fiskeri har udarbejdet en styrket tilsynsplan og foretaget et serviceeftersyn af mi-

nisteriets andre væsentligste opgaveområder. Rigsrevisionen vil fortsat følge færdig-

gørelsen af den del af den eksterne analyse af Landbrugsstyrelsens væsentligste op-

gaver, som handler om styrelsens juridiske sagsbehandling på tilskuds- og regulerings-

området.

Birgitte Hansen

Statsrevisorerne beretning SB15/2020 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 3. maj 2023

Bilag 1. Folketingets behandling af beretningen

Beretning (nr.),

dato for Stats-

revisorernes

mødebehandling

og minister-

redegørelse(r)

Behandlet i

udvalg

Teknisk gennem-

gang ved Stats-

revisorerne og

Rigsrevisionen

Udvalgs-

spørgsmål (nr.)

Indkaldt til

samråd

Statsrevisorerne

har holdt møde

med ministeren

§ 20-spørgsmål

Forvaltning af tilskud Miljø- og Fødevare-

til landbrugere

udvalget:

(nr.

15/2020)

19-05-2021

12-05-2021

02-02-2022

Minister-

redegørelse:

Finansudvalget:

20-05-2021

Miljø- og Fødevare-

udvalget:

17-06-2021

Ministeren for føde-

varer, landbrug og

fiskeri:

14-05-2021

(1387)

14-05-2021

(1388)

14-05-2021

(1389)

14-05-2021

(1390)

14-05-2021

(1391)

01-06-2021

(1425)

29-06-2021

(1527)

01-09-2021

(1659)

Miljø- og Fødevare-

udvalget:

17-06-2021

Ministeren for føde-

varer, landbrug og

fiskeri:

14-09-2021