Statsrevisorerne beretning SB15/2020 - Bilag 1: Beretning om forvaltning af tilskud til landbrugere

Finansudvalget 2020-21
SB 15 1
Offentligt

Maj 2021

— 15/2020

Rigsrevisionens beretning afgivet

til Folketinget med Statsrevisorernes

bemærkninger

Forvaltning af

tilskud til

landbrugere

Statsrevisorerne beretning SB15/2020 - Bilag 1: Beretning om forvaltning af tilskud til landbrugere

15/2020

Beretning om

forvaltning af tilskud

til landbrugere

Statsrevisorerne fremsender denne beretning med

deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende

minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,

i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2021

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkom-

mende minister.

Ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beret-

ningen, hvilket forventes at ske i november 2021.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles

i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar må-

ned – i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2020, som afgives i februar 2022.

Statsrevisorerne beretning SB15/2020 - Bilag 1: Beretning om forvaltning af tilskud til landbrugere

Statsrevisorernes bemærkning tager udgangspunkt i denne karakterskala:

Karakterskala

Positiv kritik

•

finder det meget/særdeles positivt

•

finder det positivt

•

finder det tilfredsstillende/er tilfredse med

Kritik under middel

Middel kritik

•

finder det ikke helt tilfredsstillende

•

finder det utilfredsstillende/er utilfredse med

•

påpeger/understreger/henstiller/forventer

•

beklager/finder det bekymrende/foruroligende

Skarp kritik

•

kritiserer/finder det kritisabelt/kritiserer skarpt/indskærper

•

påtaler/påtaler skarpt

Skarpeste kritik

•

påtaler skarpt og henleder særligt Folketingets opmærksomhed på

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Tlf.: 3337 5987

[email protected]

www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls Lager og Logistik

Vandtårnsvej 83A

2860 Søborg

Tlf.: 4322 7300

[email protected]

www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN trykt 978-87-7434-713-2

ISBN online 978-87-7434-714-9

Statsrevisorerne beretning SB15/2020 - Bilag 1: Beretning om forvaltning af tilskud til landbrugere

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorernes

bemærkning

Statsrevisorerne

Beretning om forvaltning af tilskud til landbrugere

Landbrugsstyrelsen – under Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fi-

skeri – udbetaler årligt ca. 7 mia. kr. i tilskud til landbrugere som led i

udmøntningen af EU’s landbrugspolitik dels som direkte støtte, dels gen-

nem Landdistriktsprogrammet.

Størstedelen af tilskuddene til landbrugerne er finansieret af EU-midler

og skal administreres i overensstemmelse med reglerne i EU-forordnin-

gerne. Som udbetalingsorgan for EU-tilskud skal Landbrugsstyrelsen så-

ledes kontrollere tilskudsmodtageres bagvedliggende ejerforhold for her-

ved at kunne opdage og identificere mulige uregelmæssigheder og omgå-

elser af en række støttelofter, kontroller og sanktioner, som er fastsat i

EU-regler og nationale regler. Ejerforholdene skal kontrolleres, da land-

brugerne kan opnå uretmæssige fordele og tilskud ved at opsplitte deres

bedrifter og ansøge om tilskud fra flere selskaber.

Statsrevisorerne kritiserer skarpt, at Ministeriet for Fødevarer, Land-

brug og Fiskeri i perioden 2014-2019 ikke har sikret en korrekt og til-

strækkelig kontrol af tilskud til landbrugere. Den utilstrækkelige kon-

trol medfører risiko for, at nogle landbrugere uberettiget har fået til-

skud, og at Danmark skal tilbagebetale EU-tilskud som følge af under-

kendelser fra Europa-Kommissionen.

Statsrevisorerne finder, at det i den forbindelse er en skærpende om-

stændighed, at Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri ikke har

styrket kontrollen eller ændret administrativ praksis, selv om Land-

brugsstyrelsen siden 2005 har vidst, at det medførte, at nogle landbru-

gere har kunnet opnå uretmæssige fordele. Det er ligeledes en skær-

pende faktor, at miljø- og fødevareministeren i 2018 godkendte et ad-

ministrationsgrundlag, som ikke sikrede en forvaltning i overensstem-

melse med EU-forordningen, idet Landbrugsstyrelsen fortsatte sin

praksis med at administrere efter CVR-numre.

12. maj 2021

Henrik Thorup

Klaus Frandsen

Britt Bager

Jesper Petersen

Mette Abildgaard

Pelle Dragsted

Statsrevisorerne beretning SB15/2020 - Bilag 1: Beretning om forvaltning af tilskud til landbrugere

Statsrevisorernes bemærkning

Kritikken er bl.a. baseret på disse undersøgelsesresultater:

•

Rigsrevisionen har opgjort, at selskaber med sammenfald i ejerkred-

sen i 2019 har ansøgt om og fået udbetalt 888 mio. kr. i direkte støtte.

Rigsrevisionen har også opgjort, at selskaberne har fået tilsagn om til-

skud fra miljøteknologiordningerne for 68 mio. kr. i perioden 2014-

2019. I ingen af tilfældene har Landbrugsstyrelsen sikret sig, at der ik-

ke er udbetalt uretmæssige tilskud.

Rigsrevisionen har i 26 ud af 50 gennemgåede sager identificeret én

eller flere mangler, som betyder, at der ikke bliver givet tilsagn om til-

skud og udbetalt tilskud i overensstemmelse med de fastsatte krav.

Rigsrevisionen har i 6 ud af 50 sager konstateret, at Landbrugsstyrel-

sen ikke har dokumentation for, at ansøgeren ejer eller forpagter det

areal, hvorpå investeringen gennemføres.

Rigsrevisionens gennemgang af sagsbehandlingen af 4 ansøgninger

om tilskud under ordningen ”Modernisering af slagtesvinestalde 2016”

viser, at Landbrugsstyrelsen foretog flere modstridende juridiske vur-

deringer af, om ansøger forsøgte at omgå støtteloftet, men endte med

at behandle ansøgningerne. Landbrugsstyrelsen orienterede Miljø- og

Fødevareministeriets departement om, at det var sket under pres fra

erhvervsorganisationen Landbrug & Fødevarer. Sagskomplekset er fo-

reløbig underkendt af Europa-Kommissionen.

•

Statsrevisorerne finder det hensigtsmæssigt, at Ministeriet for Fødevarer,

Landbrug og Fiskeri på baggrund af beretning nr. 22/2016 om kvotekon-

centrationen i dansk fiskeri, beretning nr. 1/2018 om tilskud på fiskeriom-

rådet, beretning nr. 10/2019 om kontrol med dyretransporter og nu beret-

ning nr. 15/2020 om forvaltning af tilskud til landbrugere vurderer kvali-

teten af ministeriets tilskudsforvaltning og kontrolvirksomhed samt de-

partementets tilsyn hermed.

Statsrevisorerne beretning SB15/2020 - Bilag 1: Beretning om forvaltning af tilskud til landbrugere

Indholdsfortegnelse

1. Introduktion og konklusion ....................................................................................................... 1

1�½1. Formål og konklusion ........................................................................................................................... 1

1�½2. Baggrund .................................................................................................................................................... 3

1�½3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning ............................................................................. 9

2. Kontrol af bagvedliggende ejerforhold .............................................................................. 14

2�½1. Procedurer for kontrol af bagvedliggende ejerforhold ................................................... 15

2�½2. Kontrolrisiko og afledte konsekvenser for kontroller, sanktioner og

støttelofter.............................................................................................................................................. 22

3. Øvrige væsentlige kontroller ................................................................................................. 30

3�½1. Ansøgning og tidspunkt for projektets påbegyndelse..................................................... 33

3�½2. Grundlaget for at udbetale tilskud ............................................................................................. 38

Bilag 1. Metodisk tilgang ..................................................................................................................................... 42

Bilag 2. Ordliste ....................................................................................................................................................... 47

Statsrevisorerne beretning SB15/2020 - Bilag 1: Beretning om forvaltning af tilskud til landbrugere

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og af-

giver derfor beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2,

i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.

Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1,

jf. § 3 i rigsrevisorloven.

Beretningen vedrører finanslovens § 24. Ministeriet for Fødevarer,

Landbrug og Fiskeri.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Dan Jørgensen: december 2013 - juni 2015

Eva Kjer Hansen: juni 2015 - februar 2016

Esben Lunde Larsen: februar 2016 - maj 2018

Jakob Ellemann-Jensen: maj 2018 - juni 2019

Mogens Jensen: juni 2019 - november 2020

Rasmus Prehn: november 2020 -

Beretningen har i udkast været forelagt Ministeriet for Fødevarer,

Landbrug og Fiskeri, hvis bemærkninger er afspejlet i beretningen.

Statsrevisorerne beretning SB15/2020 - Bilag 1: Beretning om forvaltning af tilskud til landbrugere

Introduktion og konklusion |

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

Formål og konklusion

Landbrugsstyrelsen

1. Denne beretning handler om Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeris forvalt-

ning af tilskud til landbrugere. Det er Landbrugsstyrelsen, der er betalingsorgan for

EU-tilskud og derfor skal administrere og udbetale tilskud til landbrugere i Danmark.

Landbrugsstyrelsen udbetaler årligt ca. 7 mia. kr. i tilskud dels som direkte støtte, dels

gennem Landdistriktsprogrammet.

Den direkte støtte omfatter bl.a. tilskud til de arealer, som landbrugeren dyrker for-

skellige typer af afgrøder på, og har bl.a. til formål at understøtte Europas forsynings-

sikkerhed af fødevareprodukter. Landdistriktsprogrammet (2014-2020) har til formål

at støtte udviklingen af landbruget, styrke miljø- og klimaindsatsen og støtte en bære-

dygtig brug af naturresurser i landdistrikterne. En række tilskud under Landdistrikts-

programmet gives i projektstøtteordninger inden for miljøteknologi, hvor der ydes til-

skud til fysiske investeringer, fx staldbyggerier.

2. Rigsrevisionen tog initiativ til undersøgelsen i april 2020, fordi den løbende revision

indikerede problemer i Landbrugsstyrelsens tilskudsforvaltning.

3. Tilskud til landbrugere er hovedsageligt finansieret af EU-midler og skal administre-

res i overensstemmelse med reglerne i EU-forordningerne.

4. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Ministeriet for Fødevarer, Landbrug

og Fiskeri har sikret en korrekt forvaltning af tilskud til landbrugere i perioden 2014-

2019. Det er en forudsætning for en korrekt forvaltning af tilskud til landbrugere, at

Landbrugsstyrelsen udfører kontrol af tilskudsmodtageres bagvedliggende ejerfor-

hold. Det skyldes, at kontrollen af bagvedliggende ejerforhold er en forudsætning for

at kunne udbetale korrekt tilskud og forhindre uregelmæssigheder og omgåelser af

en række støttelofter, kontroller og sanktioner, som er fastsat i EU-regler og nationa-

le regler. Ud over Landbrugsstyrelsens kontrol af bagvedliggende ejerforhold er der

en række øvrige krav, som ansøgeren skal overholde for at kunne modtage og behol-

de sit tilskud. Vi besvarer derfor følgende spørgsmål i beretningen:

•

Landbrugsstyrelsen er beta-

lingsorgan for EU. Styrelsen er

godkendt til at forvalte tilskud

fra EU’s landbrugsfonde til

landbrugere.

Har Landbrugsstyrelsen sikret en tilstrækkelig kontrol af landbrugeres bagvedlig-

gende ejerforhold?

•

Har Landbrugsstyrelsen sikret, at en række øvrige væsentlige krav for at kunne

modtage og beholde tilskud er overholdt?

Statsrevisorerne beretning SB15/2020 - Bilag 1: Beretning om forvaltning af tilskud til landbrugere

| Introduktion og konklusion

Hovedkonklusion

Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri har ikke sikret en korrekt

forvaltning af tilskud til landbrugere. Det finder Rigsrevisionen kritisabelt.

Konsekvensen er, at der er risiko for uregelmæssigheder, omgåelser og ef-

terfølgende underkendelser fra Europa-Kommissionen.

Landbrugsstyrelsen har ikke sikret en tilstrækkelig kontrol af landbrugeres bag-

vedliggende ejerforhold

Undersøgelsen viser, at Landbrugsstyrelsen ikke har efterspurgt relevante oplysninger

hos landbrugerne om ejerforhold og heller ikke har kontrolleret dette på anden måde.

Landbrugsstyrelsen har siden 2005 vidst, at styrelsens administrative praksis kombine-

ret med manglende kontrol har medført, at nogle landbrugere har kunnet opnå uret-

mæssige fordele ved at opsplitte deres bedrifter og ansøge om tilskud fra flere selska-

ber. På trods af dette har Landbrugsstyrelsen hverken ændret praksis eller gennemført

grundlæggende kontroller af, om landbrugere med flere selskaber lever op til betingel-

serne for at modtage tilskud. Rigsrevisionens opgørelse viser, at selskaber med sammen-

fald i ejerkredsen har ansøgt om og fået udbetalt 888 mio. kr. i direkte støtte i 2019 og

fået tilsagn om tilskud fra miljøteknologiordningerne for 68 mio. kr. i perioden 2014-

2019, og Landbrugsstyrelsen ved derfor ikke, i hvilket omfang der er udbetalt uretmæs-

sige tilskud til disse landbrugere.

Undersøgelsen indikerer, at 138 landbrugere, der har fået direkte støtte, og 19 landbru-

gere, der har fået tilskud fra miljøteknologiordningerne, kan have omgået de fastsatte

støttelofter ved at opsplitte deres bedrifter i flere selskaber og dermed kan have opnået

en uretmæssig fordel på minimum 3,6 mio. kr. for den direkte støtte og minimum 28

mio. kr. for miljøteknologiordningerne. Der er samlet set udbetalt 448 mio. kr. til disse

landbrugere. Hvor stor en del af de 448 mio. kr. der er udbetalt uretmæssigt, afhænger

af en yderligere vurdering af hver enkelt tilskudssag. Landbrugere, der har opsplittet

deres bedrift i flere selskaber, kan samtidig have opnået en række andre afledte forde-

le i form af færre kontroller og sanktioner – fordele, som ikke kan opgøres økonomisk.

Landbrugsstyrelsen har oplyst, at styrelsen er enig i, at der er behov for at styrke kon-

trollen af det bagvedliggende ejerforhold, og at styrelsen vil tage initiativ til, at omfan-

get af den fremadrettede kontrol afklares med Europa-Kommissionen.

Landbrugsstyrelsen har ikke i tilstrækkeligt omfang sikret, at en række øvrige væ-

sentlige krav for at kunne modtage og beholde tilskud er overholdt

Undersøgelsen viser, at 26 ud af 50 gennemgåede sager ikke lever op til alle betingel-

serne for at modtage og beholde tilskud. Der er dels fejl i sagsbehandlingen, dels fejl i

administrationsgrundlaget, hvilket kan have medført fejl i lignende sager. Fejlene i de

26 sager vedrører bl.a. manglende opfyldelse af krav til ejerskab af investeringen, mang-

lende offentlige tilladelser, utilstrækkelig faktura- og betalingsdokumentation og mang-

ler ved indhentning af tilbud og konkurrenceudsættelse. Der er givet tilsagn for i alt

105 mio. kr. og udbetalt 60 mio. kr. i de 26 sager.

Statsrevisorerne beretning SB15/2020 - Bilag 1: Beretning om forvaltning af tilskud til landbrugere

Introduktion og konklusion |

1.2. Baggrund

5. Landbrugsstyrelsen udbetaler årligt ca. 7 mia. kr. i tilskud til landbrugere som led i

udmøntningen af EU’s landbrugspolitik. I perioden 2014-2020 er det overordnede for-

mål med EU’s fælles landbrugspolitik at sikre et økonomisk levedygtigt landbrugser-

hverv, som producerer kvalitetsfødevarer inden for rammerne af en miljømæssigt bæ-

redygtig produktion, og at opretholde gode erhvervs- og levemuligheder i landdistrik-

terne. Tilskuddene kan overordnet inddeles i direkte støtte og tilskud under Landdi-

striktsprogrammet.

Den største del af tilskuddene til landbrugere i Danmark er den direkte støtte, hvor der

årligt gives tilskud for ca. 6 mia. kr. Den direkte støtte har bl.a. til formål at understøtte

Europas forsyningssikkerhed af fødevareprodukter og gives til landbrugere, som op-

fylder en række betingelser, der er fastsat i EU-forordninger.

Landdistriktsprogrammet løber over en 7-årig periode (2014-2020). Det danske land-

distriktsprogram er en udmøntning af midlerne fra Den Europæiske Landbrugsfond

for Udvikling af Landdistrikterne og har til formål at støtte udviklingen af landbruget,

styrke miljø- og klimaindsatsen og støtte bæredygtig brug af naturresurser i landdi-

strikterne. Under Landdistriktsprogrammet gives der også tilskud til projektstøtteord-

ninger, der omhandler investeringer i fysiske aktiver, fx staldbyggerier. Det beløb, der

årligt udbetales under Landdistriktsprogrammet, varierer afhængigt af omfanget af

tilskudsordninger og anmodninger om udbetaling af tilskud.

Figur 1 viser den samlede sum af tilskud til landbrugere i perioden 2014-2020, som

Landbrugsstyrelsen har forvaltet.

Statsrevisorerne beretning SB15/2020 - Bilag 1: Beretning om forvaltning af tilskud til landbrugere

| Introduktion og konklusion

Figur 1

Fordeling af tilskudsmidler til danske landbrugere i perioden 2014-2020

49,5

mia. kr.

2,5

mia. kr.

LANDBRUGS-

STYRELSEN

STATEN

mia. kr.

LANDBRUGSSTØTTE I DANMARK

42,7

mia. kr.

9,3

mia. kr.

DIREKTE STØTTE

LANDDISTRIKTSPROGRAMMET

• Grundbetalingsordningen

• Grøn støtte

• Ø-støtte

• Unge landbrugere

• Slagtepræmier

• 16 miljøteknologiordninger

• 148 andre projektstøtteordninger

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Landbrugsstyrelsen.

Det fremgår af figur 1, at Landbrugsstyrelsen i perioden 2014-2020 har forvaltet 52

mia. kr. i tilskud, hvoraf 42,7 mia. kr. vedrører direkte støtte, og 9,3 mia. kr. vedrører

Landdistriktsprogrammet. Landbrugsstyrelsen har iværksat 164 tilskudsordninger

under Landdistriktsprogrammet. Af de 164 tilskudsordninger vedrører 16 ordninger

miljøteknologi med en samlet ramme på ca. 1,7 mia. kr. i perioden 2014-2019.

Statsrevisorerne beretning SB15/2020 - Bilag 1: Beretning om forvaltning af tilskud til landbrugere

Introduktion og konklusion |

Aktørkredsen

6. Det er EU, der sætter de overordnede rammer og regler for administrationen af til-

skud til landbrugere. Det gør EU i en række forordninger, der både vedrører den direk-

te støtte og Landdistriktsprogrammet.

7. Landbrugsstyrelsen fastsætter regler i en række bekendtgørelser og vejleder ansø-

gere om disse regler i vejledninger om de specifikke ordninger. Landbrugsstyrelsen

skal på det grundlag sagsbehandle ansøgninger og udbetalinger af tilskud samt kon-

trollere disse.

8. Landbrugere ansøger om og får tilskud udbetalt. Figur 2 viser tilskudsprocessen.

Figur 2

Tilskudsprocessen ved ansøgning om tilskud

LANDBRUGSSTYRELSEN

Ansøgning

Landbrugeren

indsender sin

ansøgning til

Landbrugsstyrelsen

Svar

Landbrugsstyrelsen

behandler ansøgningen

og giver tilsagn eller

afslag

Anmodning

Landbrugeren

indsender en

anmodning om

udbetaling

Udbetaling

Landbrugsstyrelsen

behandler anmodningen

og afviser eller udbetaler

tilskuddet

ANSØGER

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Landbrugsstyrelsen.

Statsrevisorerne beretning SB15/2020 - Bilag 1: Beretning om forvaltning af tilskud til landbrugere

| Introduktion og konklusion

Figur 2 viser de forskellige trin i tilskudsprocessen, fra ansøgningen indsendes, til

Landbrugsstyrelsen udbetaler tilskudsmidlerne. Hvis tilskudsmidler udbetales uret-

mæssigt, kan det medføre, at Landbrugsstyrelsen skal rejse tilbagebetalingskrav

over for ansøgere, og det kan samtidig medføre underkendelser og dermed tilbage-

betalingskrav fra Europa-Kommissionen.

9. Kammeradvokaten konkluderede i en rapport om Landbrugsstyrelsens sagsbe-

handling af tilskudssager i 2019 og 2020, at der er grundlag for at strømline og effek-

tivisere forvaltningen og administrationen, herunder at håndhæve retsgrundlaget me-

re konsekvent i forhold til at identificere svig. Kammeradvokaten konkluderede des-

uden, at Landbrugsstyrelsen med fordel kan opbygge en kultur, hvor overvejelse om

anvendelse af politianmeldelse indgår i sagsbehandlingen.

Landbrugsstyrelsen og Kammeradvokaten identificerede i forbindelse med en gen-

nemgang af tilskudssager en række områder, hvor der er risiko for svig, herunder pro-

jekter, der er påbegyndt forud for ansøgningen, uklar faktura- og betalingsdokumen-

tation og tilbud, der ikke lever op til tilbudsloven.

Kontrol af bagvedliggende ejerforhold og øvrige væsentlige krav til

ansøgninger om tilskud

10. Der er en lang række forordningsbestemmelser og lovgivningsmæssige krav, der

skal overholdes, for at Landbrugsstyrelsen kan udøve en korrekt tilskudsforvaltning.

Figur 3 viser en række væsentlige betingelser, der skal overholdes i forvaltningen af

tilskud til landbrugere.

Statsrevisorerne beretning SB15/2020 - Bilag 1: Beretning om forvaltning af tilskud til landbrugere

Introduktion og konklusion |

Figur 3

Væsentlige betingelser, der skal overholdes i forvaltningen af tilskud til landbrugere

KONTROL AF

BAGVEDLIGGENDE

EJERFORHOLD

ANSØGNING

ØVRIGE

VÆSENTLIGE KRAV

UDBETALING

Viser kontrollen af

ansøgerens ejerforhold,

at ansøgeren ikke har

opnået en uretmæssig

fordel ved at opsplitte

sin bedrift og ansøge fra

flere selskaber?

Opfylder ansøgeren

øvrige krav til

støtteberettigelse?

Opfylder det ansøgte

projekt betingelserne

for støtte?

Er udgifterne

støtteberettigede?

Tilskud

opnået

NEJ

Tilskuddet skal almindeligvis

justeres til rette niveau eller

bortfalde i sin helhed

Ansøgningen

bør afvises

Udbetalingen

bør sanktioneres

eller bortfalde

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Landbrugsstyrelsen.

Kontrol af landbrugeres bagvedliggende ejerforhold

11. Undersøgelsen af kontrollen af landbrugerens bagvedliggende ejerforhold dækker

hele Landbrugsstyrelsens tilskudsadministration, dvs. både den direkte støtte og til-

skud under Landdistriktsprogrammet. Kontrollen af det bagvedliggende ejerforhold

er en forudsætning for at kunne opdage og identificere mulige uregelmæssigheder og

omgåelser af en række støttelofter, kontroller og sanktioner, som er fastsat i EU-regler

og nationale regler. Kontrollen af det bagvedliggende ejerforhold skal sikre, at en op-

splitning af landbrugerens bedrift i flere selskaber ikke medfører, at landbrugeren kan

opnå en uretmæssig fordel i form af større tilskud, mindre kontroltryk og færre sank-

tioner, end hvis landbrugeren havde ansøgt om tilskud fra ét selskab.

12. I EU-forordning nr. 1305/2013, nr. 1306/2013 og nr. 1307/2013 er modtagere af di-

rekte støtte og tilskud under Landdistriktsprogrammet defineret som landbrugere,

der driver en bedrift (bedriftsbegrebet).

Landbruger

En landbruger er en fysisk el-

ler juridisk person (dvs. et sel-

skab) eller en sammenslutning

af fysiske eller juridiske perso-

ner – uanset hvilken retlig sta-

tus sammenslutningen og dens

medlemmer har i henhold til

national ret – hvis bedrift be-

finder sig på EU’s område, og

som udøver en landbrugsakti-

vitet.

En bedrift er alle de produk-

tionsenheder, som landbruge-

ren driver, og som befinder sig

på en og samme medlems-

lands område.

Statsrevisorerne beretning SB15/2020 - Bilag 1: Beretning om forvaltning af tilskud til landbrugere

| Introduktion og konklusion

13. Det følger af EU-forordningsgrundlaget, at Landbrugsstyrelsen generelt er forplig-

tet til at sikre, at landbrugere ikke opnår uretmæssige udbetalinger af tilskud eller an-

dre uretmæssige fordele i forbindelse med tildeling af tilskud, jf. artikel 4 i forordning

(EF, Euratom) nr. 2988/95, da dette vil udgøre en uregelmæssighed. Det fremgår end-

videre af artikel 60 i forordning nr. 1306/2013, at der ikke må gives nogen fordele til

landbrugere, der har opnået disse fordele på en kunstig måde og i strid med formåle-

ne med den pågældende lovgivning. Der kan være tale om en kunstigt skabt fordel,

hvis en landbruger opnår en økonomisk gevinst ved at opsplitte sin bedrift og ansøge

om tilskud fra flere selskaber, som landbrugeren ikke ville have opnået, hvis landbru-

geren havde ansøgt om tilskud til sin bedrift fra ét selskab. Hvis dette konstateres, kan

der være tale om en omgåelse af reglerne.

Figur 4 viser et eksempel på, hvordan en landbruger kan opnå fordele ved at opsplit-

te sin bedrift i 3 selskaber, hvis kontrollen af det bagvedliggende ejerforhold ikke ud-

føres.

Figur 4

Opsplitning af en bedrift i flere selskaber

SCENARIE 1

Landbrugeren ejer én bedrift

KUNSTIG

OPSPLITNING

SCENARIE 2

Landbrugeren

har opsplittet

samme bedrift i 3 selskaber

5 mio. kr.

30 ha

5 mio. kr.

Landbrugsstyrelsen

har et støtteloft på

5 mio. kr.

30 ha

90 ha

5 mio. kr.

30 ha

15 mio. kr.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Landbrugsstyrelsen.

Statsrevisorerne beretning SB15/2020 - Bilag 1: Beretning om forvaltning af tilskud til landbrugere

Introduktion og konklusion |

Figur 4 viser 2 scenarier, hvor landbrugsbedriften er opsplittet i et forskelligt antal sel-

skaber. Scenarie 1 viser en situation, hvor bedriften drives i ét selskab, og hvor land-

brugeren indsender én ansøgning om tilskud på 5 mio. kr. til Landbrugsstyrelsen. Støt-

teloftet på 5 mio. kr. er dermed ikke overskredet. I scenarie 2 er bedriften opsplittet i

3 selskaber, og på den baggrund kan landbrugeren indsende 3 separate ansøgninger,

hvor der ansøges om 5 mio. kr. Hvis landbrugeren sender én ansøgning som én sam-

let bedrift, vil landbrugeren få tildelt 5 mio. kr. Hvis landbrugeren i stedet indsender

3 ansøgninger fra 3 selskaber fra samme bedrift, kan landbrugeren få tildelt 15 mio. kr.

I dette tilfælde vil Landbrugsstyrelsens støtteloft være overskredet med 10 mio. kr.

I scenarie 2 vil landbrugeren altså have opnået en fordel ved at opsplitte sin bedrift i

3 selskaber.

Hvis landbrugeren i scenarie 2 har opnået en fordel med den hensigt at opnå mere i

tilskud, end landbrugeren er berettiget til, er der tale om en omgåelse af støtteloftet,

hvor hele tilskuddet til landbrugeren og dennes selskaber skal bortfalde sammen med

eventuelle yderligere sanktioner og strafansvar.

Landbrugsstyrelsens kontrol af det bagvedliggende ejerforhold skal derfor sikre, at

den opsplitning af bedriften i flere selskaber, som landbrugeren i scenarie 2 har eta-

bleret, ikke medfører, at landbrugeren kan opnå en uretmæssig fordel i form af større

tilskud, mindre kontroltryk og færre sanktioner, end hvis landbrugeren havde ansøgt

om tilskud fra ét selskab.

14. Landbrugsstyrelsen har oplyst, at der kan være legitime grunde til at opsplitte sin

bedrift i flere selskaber, fx ved generationsskifte, konkurser e.l.

15. Rigsrevisionen er enig i, at der kan være legitime årsager til at opsplitte sin bedrift.

Landbrugsstyrelsen skal dog stadig sikre, at landbrugeren ved at opsplitte bedriften

ikke opnår en fordel i forhold til fx gældende kontrolbestemmelser og støttelofter.

Øvrige væsentlige krav

16. De øvrige væsentlige krav for at modtage og beholde tilskud skal sikre en korrekt

behandling af ansøgninger om tilskud, og at udgifterne er støtteberettigede. De øvrige

væsentlige krav for sagsbehandling af ansøgninger og udbetalinger har i denne under-

søgelse kun relevans for miljøteknologiordningerne under Landdistriktsprogrammet.

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

Revisionskriterier

17. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Ministeriet for Fødevarer, Land-

brug og Fiskeri har sikret en korrekt forvaltning af tilskud til landbrugere i perioden

2014-2019.

18. Undersøgelsens revisionskriterier tager afsæt i EU-forordningernes krav, dansk

lovgivning og bekendtgørelser. Herudover udarbejder Landbrugsstyrelsen instrukser

til sagsbehandlere og vejledninger til ansøgere om de relevante tilskudsordninger.

Forordningerne har direkte retsvirkning i Danmark. Dette betyder, at Landbrugssty-

relsen er forpligtet til at administrere tilskud i overensstemmelse med de krav, der

fastsættes i forordningerne. Regelhierarkiet for undersøgelsen fremgår af boks 1.

Statsrevisorerne beretning SB15/2020 - Bilag 1: Beretning om forvaltning af tilskud til landbrugere

| Introduktion og konklusion

Boks 1

Regelhierarki og vejledninger

EU-retsakter

•

Forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 om beskyttelse af De Europæiske Fællesska-

bers finansielle interesser

•

Sektorforordninger for tilskud til landbrug – forordning nr. 1303/2013, nr. 1305/2013,

nr. 1306/2013 og nr. 1307/2013

•

Kommissionens delegerede forordning nr. 807/2014, nr. 808/2014, nr. 809/2014,

nr. 640/2014 og nr. 907/2014.

Love m.m.

•

Landbrugsstøtteloven

•

Lov om Landdistriktsprogrammet (2014-2020)

•

Det danske landdistriktsprogram (godkendes og vedtages af Europa-Kommissionen).

Bekendtgørelser

•

Bekendtgørelser om de enkelte miljøteknologiordninger.

Instrukser og vejledninger

•

Sagsbehandlerinstrukser, vejledninger og sagsbehandlertjeklister

•

Vejledninger til ansøgere om ordningerne.

Kilde:

Rigsrevisionen.

For at undersøge formål, delmål og revisionskriterier har vi sammenholdt regler i be-

kendtgørelser, instrukser og vejledninger for den direkte støtte og miljøteknologiord-

ningerne med de relevante EU-forordninger. Det har vi gjort for at vurdere, om Land-

brugsstyrelsens administration af tilskud er korrekt.

19. For at kunne besvare formålet har vi opstillet 2 delmål, der besvares i 2 kapitler.

20. I kapitel 2 har vi undersøgt, om Landbrugsstyrelsen har sikret en tilstrækkelig kon-

trol af landbrugeres bagvedliggende ejerforhold. Vi har undersøgt dette, fordi kontrol-

len af bagvedliggende ejerforhold er en forudsætning for at kunne opdage og identifi-

cere mulige uregelmæssigheder og omgåelser af en række støttelofter, kontroller og

sanktioner, som er fastsat i EU-regler og nationale regler. Kontrollen er dermed nød-

vendig for at sikre, at ansøgerne lever op til betingelserne for at modtage tilskud.

21. Undersøgelsen af Landbrugsstyrelsens kontrol af landbrugernes bagvedliggende

ejerforhold dækker hele Landbrugsstyrelsens tilskudsadministration, herunder den

direkte støtte og miljøteknologiordningerne under Landdistriktsprogrammet.

22. Vi har for det første undersøgt, om Landbrugsstyrelsen har en tilstrækkelig kon-

trol af landbrugeres bagvedliggende ejerforhold, når landbrugere ansøger om direkte

støtte og tilskud under Landdistriktsprogrammet. Vi har undersøgt, om Landbrugs-

styrelsen efterspørger viden om det bagvedliggende ejerforhold fra landbrugeren,

og/eller om styrelsen kontrollerer dette på anden måde. Vi har endvidere undersøgt,

om Landbrugsstyrelsen har reageret på viden om de risici, som styrelsens kontrol af

bagvedliggende ejerforhold potentielt kunne medføre. Dette gør vi for at undersøge,

om Landbrugsstyrelsen har ændret administrationsgrundlaget i overensstemmelse

med de identificerede risici.

Statsrevisorerne beretning SB15/2020 - Bilag 1: Beretning om forvaltning af tilskud til landbrugere

Introduktion og konklusion |

For det andet har vi undersøgt de potentielle konsekvenser af mangler i Landbrugs-

styrelsens kontrol af bagvedliggende ejerforhold. Vi har først set på den samlede risi-

ko for Landbrugsstyrelsens udbetalinger af tilskud. Dernæst har vi undersøgt de af-

ledte konsekvenser for en række konkrete støttelofter, kontroller og sanktioner, hvor

Landbrugsstyrelsens kontrol af bagvedliggende ejerforhold har betydning for en kor-

rekt udbetaling af tilskud.

23. I kapitel 3 har vi undersøgt, om Landbrugsstyrelsen har sikret, at en række øvrige

væsentlige krav for at kunne modtage og beholde tilskud er overholdt. Vi har vurderet

dette med afsæt i forordningskravene, bekendtgørelser og vejledninger for de speci-

fikke tilskudsordninger.

Metode

24. Undersøgelsen er baseret på data-, dokument- og sagsgennemgang. For at under-

støtte revisionen har vi holdt arbejdsmøder med Landbrugsstyrelsen.

25. I kapitel 2, der omhandler kontrollen af landbrugeres bagvedliggende ejerforhold,

har vi ved dokumentgennemgang undersøgt Landbrugsstyrelsens administration og

praksis.

Vi har anvendt Landbrugsstyrelsens data for ansøgere med CVR-numre, der har mod-

taget direkte støtte i 2019. Undersøgelsen dækker ikke de landbrugere, som ansøger

med et CPR-nummer og samtidig ejer et CVR-nummer. Landbrugsstyrelsen har ikke

kunnet udarbejde en sådan oversigt på grund af tekniske udfordringer. På den bag-

grund har vi gennemført en analyse af omfanget af landbrugere, der har ansøgt om

tilskud fra flere selskaber med sammenfaldende ejerskab eller adressesammenfald.

Dette har vi gjort for at belyse, hvor stor en kontrolrisiko den manglende kontrol af det

bagvedliggende ejerforhold har medført.

Vi har herudover gennemgået en række konkrete cases i form af udbetalinger af di-

rekte støtte til en række landbrugere. Casene er valgt ud fra en række risikoparame-

tre, der fremgår af bilag 1.

For at belyse Landbrugsstyrelsens kontrol af landbrugeres bagvedliggende ejerfor-

hold på miljøteknologiordningerne har vi i kapitel 2 anvendt data fra Landbrugsstyrel-

sen om alle de landbrugere, der har fået tilsagn om tilskud fra miljøteknologiordninger-

ne i perioden 2014-2019. Desuden har vi gennemført en analyse af omfanget af land-

brugere, der har søgt om tilskud fra flere selskaber med sammenfaldende ejerskab el-

ler adressesammenfald.

26. I kapitel 3, der handler om, hvorvidt en række øvrige væsentlige krav for at kunne

modtage og beholde tilskud, er overholdt, har vi belyst Landbrugsstyrelsens admini-

stration af tilskudssager ved dokumentgennemgang og ved undersøgelse af en ræk-

ke konkrete cases.

Kontrolrisiko

Kontrolrisiko er den risiko, der

opstår ved, at Landbrugssty-

relsen ikke kontrollerer for, om

landbrugerne er støtteberetti-

gede. I dette tilfælde opstår ri-

sikoen konkret ved en mang-

lende kontrol af ansøgers ejer-

forhold. Når kontrollerne ikke

udføres, ved Landbrugsstyrel-

sen derfor ikke, om landbru-

gerne er støtteberettigede til

de tilskud, som de har ansøgt

om at få tildelt. Kontrolrisikoen

omfatter derfor de beløb, som

er ansøgt af landbrugere, der

ejer flere selskaber, da disse

potentielt kan have opnået en

fordel.

Statsrevisorerne beretning SB15/2020 - Bilag 1: Beretning om forvaltning af tilskud til landbrugere

| Introduktion og konklusion

Der har i den undersøgte periode eksisteret 16 miljøteknologiordninger. Vi har udvalgt

5 ordninger ud fra økonomisk væsentlighed. De 5 ordninger er ”Miljøteknologi 2014”,

”Modernisering af slagtesvinestalde 2016”, ”Modernisering af kvægstalde 2015”, ”Mo-

dernisering af kvægstalde 2016” og ”Modernisering af kvægstalde 2018”. De 5 ordnin-

ger dækker ca. 1,1 mia. kr., svarende til 63

af det samlede tilsagnsbeløb på miljøtek-

nologiordningerne fra 2014 til 2019.

Til brug for sagsgennemgangen har vi udvalgt 50 tilskudssager (10 fra hver af de 5 ord-

ninger), der samlet vedrører ca. 200 mio. kr. For at undersøge Landbrugsstyrelsens

sagsbehandling har vi gennemgået alle dokumenter og sagsbehandlingsprocesser i de

50 sager. Sagerne er udvalgt på baggrund af de risikoparametre, der fremgår af bilag

1. Vi har udvalgt sager, hvor der er givet tilsagn om tilskud, og der er derfor sager, hvor

der ikke er sket udbetaling endnu. Det er derfor heller ikke alle krav, der er relevante

for alle 50 sager. Ud af de 50 sager er der 25 sager, hvor der er sket udbetaling af til-

skud.

Figur 5 viser et overblik over udvælgelse af sager til gennemgang i kapitel 2 og 3.

Figur 5

Overblik over udvælgelse af cases til analyse

DIREKTE STØTTE

(2019)

LANDDISTRIKTSPROGRAMMET

(2014-2019)

2.061 CVR-numre med sammenfald i

ejerskab eller adresse

16 miljøteknologiordninger

23 bedrifter med 83 CVR-numre

udvælges til caseanalyse for

ansøgningsåret 2019

5 miljøteknologiordninger udvælges

ud fra økonomisk væsentlighed

10 bedrifter med 36 CVR-numre

udvælges til caseanalyse for

perioden 2015-2019

50 cases udvælges ud fra økonomisk

væsentlighed

Kilde:

Rigsrevisionen.

Statsrevisorerne beretning SB15/2020 - Bilag 1: Beretning om forvaltning af tilskud til landbrugere

Introduktion og konklusion |

27. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision,

jf. bilag 1.

Afgrænsning

28. Undersøgelsen er afgrænset til perioden 2014-2019.

29. Europa-Kommissionen har i 2021 foretaget en endelig underkendelse af Land-

brugsstyrelsens beregninger af betalingsrettighedernes værdi på i alt 573,5 mio. kr.

Fejlen har betydet, at 80

af de danske landbrugere har fået udbetalt for lidt i land-

brugsstøtte, og at 20

har fået udbetalt for meget. Fejlen var konstateret af Europa-

Kommissionen ved igangsættelsen af Rigsrevisionens undersøgelse. Undersøgelsen

er derfor afgrænset fra at omfatte denne sag.

30. Undersøgelsen omfatter ikke de tilskudsordninger, der ikke vedrører den direkte

støtte og Landdistriktsprogrammet. Landbrugsstyrelsen administrerer også en ræk-

ke øvrige tilskudsordninger i EU-regi og en række øvrige nationale tilskudsordninger.

31. I bilag 1 er undersøgelsens metodiske tilgang beskrevet nærmere. Bilag 2 indehol-

der en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

Statsrevisorerne beretning SB15/2020 - Bilag 1: Beretning om forvaltning af tilskud til landbrugere

| Kontrol af bagvedliggende ejerforhold

2. Kontrol af bagved-

liggende ejerforhold

Delkonklusion

Landbrugsstyrelsen har ikke sikret en tilstrækkelig kontrol af landbrugeres

bagvedliggende ejerforhold.

Undersøgelsen viser, at Landbrugsstyrelsen ikke har efterspurgt relevante oplysninger

hos landbrugerne om ejerforhold og heller ikke har kontrolleret dette på anden måde.

Landbrugsstyrelsen har efterspurgt oplysninger om ejerforhold på en mindre tilskuds-

ordning til unge landbrugere. Landbrugsstyrelsen har siden 2005 vidst, at styrelsens ad-

ministrative praksis kombineret med manglende kontrol har medført, at nogle landbru-

gere har kunnet opnå uretmæssige fordele ved at opsplitte deres bedrifter og ansøge

om tilskud fra flere selskaber. På trods af dette har Landbrugsstyrelsen hverken ændret

praksis eller gennemført grundlæggende kontroller af, om landbrugere med flere sel-

skaber lever op til betingelserne for at modtage tilskud. Landbrugsstyrelsens manglen-

de kontrol har medført en risiko for, at der er udbetalt uretmæssige tilskud, fordi styrel-

sen ikke ved, om de 2.061 selskaber med sammenfald i ejerkredsen, som har fået udbe-

talt 888 mio. kr. i direkte støtte i 2019, svarende til 15 % af den direkte støtte, lever op

til betingelserne for at modtage tilskud. For miljøteknologiordningerne under Landdi-

striktsprogrammet medfører den manglende kontrol tilsvarende en risiko for, at der er

givet uretmæssige tilsagn til de 19 landbrugere, der har fået tilsagn om 68 mio. kr. i til-

skud, svarende til 4 % af de afgivne tilsagn i perioden 2014-2019.

Undersøgelsen indikerer, at 138 landbrugere, der har fået direkte støtte, og 19 landbru-

gere, der har fået tilskud fra miljøteknologiordningerne, kan have omgået de fastsatte

støttelofter og dermed kan have opnået en uretmæssig fordel på minimum 3,6 mio. kr.

for den direkte støtte og minimum 28 mio. kr. for miljøteknologiordningerne ved at op-

splitte deres bedrifter i flere selskaber. Der er samlet set udbetalt 448 mio. kr. til disse