Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2019 nr. 3: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af statens foranstaltninger mod hvidvask og finansiering af terrorisme

Statsrevisorerne 2019
3
Offentligt

Marts 2019

Rigsrevisionens notat om

tilrettelæggelsen af en

større undersøgelse af

statens foranstaltninger

mod hvidvask og ﬁnan-

siering af terrorisme

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2019 nr. 3: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af statens foranstaltninger mod hvidvask og finansiering af terrorisme

Tilrettelæggelsesnotat til Statsrevisorerne

Tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af statens

foranstaltninger mod hvidvask og finansiering af

terrorisme

5. marts 2019

RN 702/19

I. Indledning

1. Statsrevisorerne anmodede på deres møde den 19. december 2018 om en under-

søgelse af statens foranstaltninger mod hvidvask og finansiering af terrorisme, jf.

rigsrevisorlovens § 8, stk. 1. Dette notat beskriver, hvordan en eventuel større under-

søgelse vil kunne tilrettelægges.

Undersøgelsen kan gennemføres, så Rigsrevisionen forventer at kunne afgive en be-

retning til Statsrevisorerne primo 2020.

II. Baggrund

2. Hvidvaskloven trådte i kraft første gang i 1993 som følge af et EU-direktiv (hvidvask-

direktivet). Statsrevisorerne bemærker i anmodningen, at der i hvidvaskloven er fast-

sat flere undersøgelses- og underretningspligter, som en række virksomheder og

personer (penge- og realkreditinstitutter, fondsmægler- og forsikringsselskaber, pen-

sionskasser, udbydere af betalingstjenester og spil, advokater, revisorer mv.) og of-

fentlige myndigheder skal påse.

3. Statsrevisorerne stillede følgende spørgsmål:



Er indsamlingen af informationer om potentiel hvidvask og terrorfinansiering tilret-

telagt, så den kan danne grundlag for en effektiv forebyggelse og retsforfølgelse?

I den forbindelse ønskes undersøgt, i hvilken grad informationer fra indberetnings-

pligtige myndigheder, personer og virksomheder samt andre offentlige myndighe-

der, der har tilgang til informationer om sager med mistanke om hvidvask og ter-

rorfinansiering, nyttiggøres.



Har Finanstilsynet ført effektivt tilsyn med, om de virksomheder og personer, der

er omfattet af hvidvaskloven, overholder lovens krav om bl.a. indberetning og gen-

nemførelse af kundekendskabsanalyser?

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2019 nr. 3: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af statens foranstaltninger mod hvidvask og finansiering af terrorisme



Har Statsadvokaten for Særlig Økonomisk og International Kriminalitet (SØIK) en

effektiv tilrettelæggelse af arbejdet med at modtage, analysere og videreformidle

underretninger om mulig hvidvask og terrorfinansiering, og hvordan har SØIK plan-

lagt at skulle behandle det stigende antal indberetninger, som må forventes i de

kommende år?

I hvilket omfang sker der en løbende evaluering af den samlede indsats mod hvid-

vask, hvor både nationale og internationale erfaringer inddrages?

Hvordan håndterer SØIK retssikkerheden for personer og virksomheder, der sker

underretning om?



Statsrevisorerne har i deres anmodning foreslået, at tidsperioden er 2016-2018.

III. Opgave- og ansvarsfordelingen mellem aktørerne

Financial Action Task

Force (FATF)

FATF er et uafhængigt mel-

lemstatsligt samarbejde, som

har til formål at udvikle og

fremskynde tiltag til at be-

kæmpe hvidvask og finansie-

ring af terrorisme. FATF blev

oprettet i 1989 og har i dag 38

medlemmer, herunder EU.

Danmark har været medlem

siden 1991.

FATF vedtager standarder for

foranstaltninger mod hvidvask

og finansiering af terrorisme,

som medlemmerne har for-

pligtet sig til at efterleve.

EU har løbende implemente-

ret FATF’s standarder i hvid-

vaskdirektivet, og det 4. hvid-

vaskdirektiv implementerer

således FATF’s senest revide-

rede standarder fra 2012.

4. Statens foranstaltninger mod hvidvask og finansiering af terrorisme er tilrettelagt i

hvidvaskloven. Den seneste hvidvasklov fra juni 2017 har til hensigt at implementere

EU’s 4. hvidvaskdirektiv, der bygger på standarderne fra Financial Action Task Force

(FATF), som Danmark er medlem af. Dvs. at der inden for den anmodede undersøgel-

sesperiode har været 2 hvidvasklove. Derudover har der været lovændringer i 2017 og

2018, som efterfølgende har justeret hvidvaskloven i mindre omfang.

5. Statens foranstaltninger involverer et komplekst samarbejde mellem mange for-

skellige aktører. De har hver deres ansvar for enkelte dele af indsatsen og mødes i en

række forskellige fora. I figur 1 forsøger vi på en forenklet måde at vise opgave- og an-

svarsfordelingen mellem aktørerne i statens indsats mod hvidvask og finansiering af

terrorisme. Figuren viser processen, fra de underretningspligtige underretter til Hvid-

vasksekretariatet hos SØIK, til Hvidvasksekretariatet videregiver oplysninger til andre

myndigheder. Derudover eksisterer der forskellige feedbackmekanismer og anden

tværgående udveksling af information, som ikke fremgår af figuren.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2019 nr. 3: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af statens foranstaltninger mod hvidvask og finansiering af terrorisme

Figur 1

Forenklet oversigt over ansvars- og opgavefordelingen i forhold til statens foranstaltninger mod

hvidvask og finansiering af terrorisme

Fra underretning til videregivelse

Tilsynsmyndigheder

Virksomheder og personer

omfattet af hvidvaskloven

Brugere af videregivelser

Finanstilsynet

Pengeinstitutter,

valutaveksklings-

virksomheder m.m.

PET

Erhvervsstyrelsen

Revisorer,

ejendomsmæglere m.m.

Hvidvasksekretariatet

hos SØIK

Politikredsene,

herunder SØIK

Spillemyndigheden

Udbydere af spil

Skatteforvaltningen

Advokatrådet

Advokatvirksomheder

Sociale myndigheder

Note: Hvidvaskloven forpligter også tilsynsmyndighederne og skatteforvaltningen til at underrette Hvidvasksekretariatet ved mistanke om hvidvask.

Tilsynsmyndighederne kan desuden modtage videregivelser fra Hvidvasksekretariatet.

Kilde:

Rigsrevisionen.

Virksomheder og personer omfattet af hvidvaskloven

er bl.a. forpligtede til at iden-

tificere og vurdere risikoen for, at de bliver misbrugt til hvidvask eller finansiering af

terrorisme. Derudover skal de indhente og kontrollere identifikationsoplysninger på

deres kunder samt løbende overvåge kundernes forretninger hos dem. De forpligte-

de virksomheder og personer skal omgående underrette Hvidvasksekretariatet hos

SØIK, hvis de får mistanke om hvidvask eller terrorfinansiering, som de ikke umiddel-

bart kan afkræfte.

Hvidvasksekretariatet

hos SØIK modtager og analyserer underretningerne. I 2016

modtog Hvidvasksekretariatet ca. 19.000 underretninger, mens de 2 år efter i 2018

modtog godt 35.000 underretninger. Hvidvasksekretariatet kan ud fra en konkret

vurdering videregive underretningerne som efterretninger, hvori oplysninger fra én

eller flere underretninger kan indgå, eller som større efterforskningsoplæg til de rele-

vante myndigheder, fx politikredsene, PET, andre dele af SØIK, skatteforvaltningen

eller eventuelt sociale myndigheder. En underretning kan indgå i flere videregivelser

på forskellige tidspunkter og bliver ikke nødvendigvis videregivet inden for den sam-

me tidsperiode, som Hvidvasksekretariatet modtog underretningen i.

Forskel på underretning

og videregivelse

Forskellen på en underretning

og en videregivelse er baseret

på, at underretninger er det

enkeltstående informations-

billede, som Hvidvasksekreta-

riatet modtager fra de under-

retningspligtige aktører. Vide-

regivelser kan indeholde én

eller flere underretninger og i

visse tilfælde også informatio-

ner fra andre kilder. Hvidvask-

sekretariatet videregiver op-

lysninger som enten efterret-

ninger eller som større efter-

forskningsoplæg.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2019 nr. 3: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af statens foranstaltninger mod hvidvask og finansiering af terrorisme

8. Modtagere af efterretninger er både de retshåndhævende myndigheder (politikred-

sene, SØIK og PET), tilsynsmyndigheder og myndigheder, der træffer forvaltnings-

mæssige afgørelser (skatteforvaltningen og eventuelt sociale myndigheder). De rets-

håndhævende myndigheder bruger bl.a. videregivelserne i deres efterforskning af, om

der er sket strafbare lovovertrædelser, som enten bør medføre bøde eller retsforføl-

ges ved domstolene. Tilsynsmyndighederne bruger efterretningerne til støtte for de-

res tilsynsarbejde, fx som forberedelse til tilsynsbesøg. Myndighederne, der træffer

forvaltningsmæssige afgørelser, nyttiggør efterretningerne ved fx at ændre i skatte-

opkrævningen eller i udbetalingen af sociale ydelser. Derudover bruges efterretnin-

gerne også til operativ og strategisk analyse samt til at opbygge og indsamle viden i

de respektive myndigheder.

Tilsynsmyndighederne

(Finanstilsynet, Erhvervsstyrelsen, Spillemyndigheden og

Advokatrådet) forestår tilsynet med, om virksomheder og personer omfattet af hvid-

vaskloven har iværksat de foranstaltninger, som loven pålægger dem. Der er stor for-

skel i antallet af virksomheder, som de forskellige tilsynsmyndigheder skal føre tilsyn

med, ligesom der er stor forskel på, hvor mange transaktioner de forskellige typer af

virksomheder skal overvåge. Foruden den direkte tilsynsforpligtelse har tilsynsmyn-

dighederne også et ansvar for at vejlede virksomheder og personer, så de er bekendt

med, hvordan de skal forstå og gennemføre lovens krav. Tilsynsmyndighederne skal

desuden underrette Hvidvasksekretariatet hos SØIK, hvis de i forbindelse med deres

tilsynsforpligtelser får kendskab til forhold, der giver anledning til mistanke om hvid-

vask eller finansiering af terrorisme. Finanstilsynet og Spillemyndigheden er desuden

forpligtede til at samarbejde med kompetente myndigheder i EU- og EØS-lande om

tilsynsaktiviteter.

10. Alle de involverede myndigheder i figuren hører under henholdsvis Erhvervsmini-

steriets, Justitsministeriets og Skatteministeriets ressortområder. Erhvervsministe-

riet og Justitsministeriet har ansvaret for at udarbejde den nationale strategi mod be-

kæmpelse af hvidvask og finansiering af terrorisme, mens SØIK og PET har ansvaret

for at udarbejde nationale risikovurderinger for henholdsvis hvidvask og terrorfinan-

siering i Danmark. En række involverede myndigheder indgår i forskellige koordine-

rings- og samarbejdsfora, herunder fx HvidvaskForum. Derudover indgår flere myn-

digheder også i en række internationale fora om bekæmpelse af hvidvask og terrorfi-

nansiering.

FATF’s evaluering og Europa-Kommissionens åbningsskrivelse

11. Danmark har som medlem af FATF forpligtet sig til at leve op til FATF’s standarder.

FATF gennemførte inden vedtagelsen af den nuværende hvidvasklov en evaluering

af, om Danmarks foranstaltninger mod hvidvask og finansiering af terrorisme levede

op til FATF’s standarder. Evalueringsrapporten blev offentliggjort i august 2017 og

rejste en række kritikpunkter af Danmarks efterlevelse af de tekniske standarder og

af effektiviteten af den danske indsats mod hvidvask og finansiering af terrorisme.

12. Efterfølgende trådte den nye hvidvasklov i kraft, og de involverede danske myn-

digheder iværksatte en række yderligere initiativer. På den baggrund offentliggjorde

FATF i november 2018 en opfølgningsrapport, hvor FATF ændrede vurderingen af

Danmarks efterlevelse af en række af FATF’s tekniske standarder. Erhvervsministe-

riet og Justitsministeriet har oplyst, at der pågår en række initiativer, der skal bidrage

til, at FATF’s vurdering af Danmark forbedres.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2019 nr. 3: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af statens foranstaltninger mod hvidvask og finansiering af terrorisme

13. Danmark modtog i november 2018 en åbningsskrivelse fra Europa-Kommissionen,

hvori Europa-Kommissionen fandt, at en række bestemmelser i EU’s 4. hvidvaskdirek-

tiv endnu ikke var gennemført i dansk lovgivning. Det fremgår af regeringens svar til

Europa-Kommissionen fra januar 2019, at regeringen i foråret 2019 vil fremsætte et

lovforslag om implementering af EU’s 5. hvidvaskdirektiv. I forbindelse med behand-

lingen af dette lovforslag vil regeringen håndtere Europa-Kommissionens bemærk-

ninger til den danske implementering af EU’s 4. hvidvaskdirektiv.

IV. Tilrettelæggelsen af undersøgelsen

14. Vi vil gennemføre en undersøgelse af, om statens foranstaltninger mod hvidvask

og finansiering af terrorisme er tilrettelagt, så de danner grundlag for en effektiv fore-

byggelse og retsforfølgelse. Vi forventer, at undersøgelsen vil falde i 3 overordnede

dele. Vi vurderer, at disse 3 dele samlet set vil belyse, i hvilken grad informationer om

sager med mistanke om hvidvask og finansiering af terrorisme bliver nyttiggjort, jf.

Statsrevisorernes første spørgsmål i anmodningen.

15. Den første del vil handle om de

ansvarlige og involverede myndigheders overord-

nede koordinering af og samarbejde om indsatsen

for at bekæmpe hvidvask og finan-

siering af terrorisme. I denne del vil vi bl.a. svare på Statsrevisorernes spørgsmål om, i

hvilket omfang der sker en løbende evaluering af den samlede indsats mod hvidvask,

hvor både nationale og internationale erfaringer inddrages. Hertil vil vi inddrage resul-

taterne i FATF’s evaluering, i det omfang det er relevant.

16. Den anden del af undersøgelsen vil handle om de

ansvarlige tilsynsmyndigheders

indsats

for at sikre, at virksomheder og personer omfattet af hvidvaskloven overhol-

der lovens krav. Herunder vil vi svare på Statsrevisorernes spørgsmål om, hvorvidt

Finanstilsynet har ført et effektivt tilsyn, men også undersøge, om det samme har væ-

ret tilfældet for de øvrige ansvarlige tilsynsmyndigheder, jf. figur 1. Det skal her bemær-

kes, at Rigsrevisionen ifølge rigsrevisorloven ikke har adgang til at revidere Advokat-

rådet og derfor kun har adgang til Advokatrådets tilsyn med advokaters og advokat-

virksomheders efterlevelse af kravene i hvidvaskloven i kraft af den tilsynsadgang,

som ressortministeriet har over for Advokatrådet.

17. Den tredje del af undersøgelsen vil handle om de

ansvarlige myndigheders be-

handling af de underretninger og videregivelser,

som tilvejebringes i kraft af foran-

staltningerne i hvidvaskloven. Herunder vil vi svare på Statsrevisorernes spørgsmål

om SØIK’s tilrettelæggelse af arbejdet med at modtage, analysere og videregive un-

derretninger om mulig hvidvask og terrorfinansiering samt Statsrevisorernes spørgs-

mål om, hvordan SØIK håndterer retssikkerheden for de virksomheder og personer,

der sker underretning om.

18. Undersøgelsens tidsperiode vil være fra 2016 og frem. Dog vil vi i visse aspekter af

undersøgelsen kunne have behov for at gå længere tilbage i tid for at kunne vurdere

forholdene i den rigtige sammenhæng.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2019 nr. 3: Rigsrevisionens notat om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af statens foranstaltninger mod hvidvask og finansiering af terrorisme

19. Rigsrevisionen skal for god ordens skyld understrege, at der undervejs vil kunne

ske ændringer i forhold til det skitserede oplæg.

Lone Strøm