Finansudvalget 2019-20
SB 14 2
Offentligt
2250049_0001.png
Afdeling:
Økonomi
Journal nr.: 19/19069
Dato:
03. august 2020
Notat
Udtalelse til ministeren fra Region Syddanmark vedr.
Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med
Statsrevisorernes bemærkninger om regionernes grundlag for
den økonomiske styring af sygehusene.
Statsrevisorerne har den 19. maj 2020 fremsendt beretning nr. 14/2019 til Sundheds- og
ældreministeren om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene. Ministeren skal
senest 21. september 2020 fremsende redegørelse for de foranstaltninger og overvejelser som
beretningen giver anledning til. Ministeren indhenter herefter svar fra regionsrådene og ministerens
kommentarer til regionsrådenes udtalelse skal indgå i ministerredegørelsen.
Nærværende notat udgør regionsrådets svar til ministeren.
Rigsrevisionen har taget initiativ til undersøgelsen, da sygehusområdet er et økonomisk væsentligt
område, hvor de samlede nettodriftsudgifter i 2019 udgjorde ca. 80 mia. kr. Der er et stigende pres på
de aktiviteter, som sygehusene leverer bl.a. som følge af den demografiske udvikling med flere
behandlingskrævende ældre og udviklingen af nye behandlingsformer. Dette sammenholdt med
kravet om budgetoverholdelse forudsætter en stærk regional styring for at sikre, at resurserne
udnyttes bedst muligt til gavn for patienterne.
Generelt
Rigsrevisionens udgangspunkt for undersøgelsen havde oprindeligt et betydeligt bredere perspektiv i
vurderingen af, om regionerne sikrer
en stærk central regional styring for at sikre, at resurserne
udnyttes bedst muligt til gavn for patienterne.
Region Syddanmark finder en sådan undersøgelse
meget relevant.
Region Syddanmark bemærker dog, at Rigsrevisionen har valgt at indsnævre undersøgelsen til en
vurdering af,
om regionernes grundlag for den økonomiske styring af sygehusene i tilstrækkelig grad
er baseret på viden om sammenhængen mellem ressourcer og aktiviteter.
Rigsrevisionen operationaliserer yderligere dette undersøgelsestema til en vurdering af hvorvidt ..
- regionerne i tilstrækkelig grad udnytter potentialet i de nationale data om sammenhængen
mellem sygehusenes resurser og aktiviteter i deres styring af sygehusene.
- regionerne i tilstrækkelig grad anvender egne data om sammenhængen mellem resurser og
aktiviteter i deres styring af sygehusene.
Rigsrevisionens belysning heraf beror herefter i al væsentlighed alene på en vurdering af, i hvilket
omfang regionerne anvender Sundhedsdatastyrelsens omkostningsdatabase (som bygger på DRG-
systemet) som grundlag for regionernes prioritering og styring af aktiviteterne på sygehusene.
En sådan operationalisering af undersøgelsens overordnede formål - nemlig hvorvidt regionerne sikrer
en stærk central regional styring for at sikre, at resurserne udnyttes bedst muligt til gavn for
patienterne
– skønnes ikke at være dækkende ud fra almindelige sundhedsøkonomiske betragtninger
vedrørende styringsforhold i sundhedsvæsnet.
Side 1/5
 Statsrevisorerne beretning SB14/2019 - Bilag 2: Sundheds- og ældreministerens redegørelse af 17. september 2020
2250049_0002.png
Det bemærkes, at omkostningsdatabasen er en del af hele DRG-systemet, som er etableret med
henblik på afregningsformål. Endvidere bemærkes, at en udvikling af omkostningsdatabasen til
ovennævnte formål ikke er færdiggjort, hvorfor der er enighed om, at databasen ikke egner sig som et
styringsmæssigt afsæt f.eks. som beslutningsgrundlag og benchmarking. Dette refereres også i selve
beretningen, afsnit 68 på side 27.
Styringslogikken og de generelle målsætninger i sundhedsvæsnet i de senere års økonomiaftaler har
gradvist ændret sig fra fokus på aktivitet og produktivitet til i højere grad at handle om det nære og
sammenhængende sundhedsvæsen.
Med økonomiaftalen for 2019 ophørte produktivitetskravet og i stedet er hovedprioriteten at styrke
sammenhængen for patienterne, og herunder at sikre udflytning af aktivitet fra sygehusene til
behandling i det nære sundhedsvæsen. Med økonomiaftalen for 2020 er disse målsætninger
videreført, med fokus på sammenhæng, kvalitet, forebyggelse og lighed, og med behandling tættere
på eget hjem og aflastning af sygehusene.
Det er denne agenda, regionerne arbejder inden for, og som i praksis betyder, at fokus nødvendigvis
må være på tilvejebringelse af lokale behandlingstilbud og understøttelse af kommuner og praksis-
området. Alt sammen aktiviteter, som kun i begrænset omfang er omfattet af DRG-systemet og
omkostningsdatabasen.
Region Syddanmark forstår Rigsrevisionens konklusioner i beretningen således, at regionerne uagtet
ovennævnte forbehold burde anvende omkostningsdatabasen styringsmæssigt, og at materiale herfra
bør lægges til grund for omprioritering mellem sygehusene.
Det er på den baggrund Region Syddanmarks synspunkt, at der i undersøgelsen og ikke mindst i
konklusionerne er anlagt en meget ensidig og problematisk tilgang til, hvordan man bør arbejde med
styring af økonomi og sikring af ressourceeffektivitet.
Det er regionens vurdering, at økonomistyring og omprioritering mellem sygehusene ikke
hensigtsmæssigt hverken kan eller bør baseres på at identificere omkostningsforskelle i de knap
1.000 DRG-grupper. Sådanne forskelle vil – ud over den indbyggede usikkerhed, der ligger i
systemets fordelingsnøgler, pointsystemer og korrektioner – i høj grad bero på organisatoriske
forskelle.
Alt andet lige vil et fuldt beredskab på sygehuset i f.eks. Sønderborg have en betydelig anden
afsmitning på enhedsomkostningerne end f.eks. Odense Universitetshospital, som har et andet flow af
patienter. Det er således regionens opfattelse, at organiseringen og prioriteringen af ressource-
fordelingen mellem sygehusene bør bero på en lang række andre sundhedsfaglige og organisatoriske
samt politiske hensyn, herunder både specialeplaner og uddannelseskrav, men også sikring af
nærhed og værdi for patienterne, som er væsentlige pejlemærker for sundhedsvæsenet.
Frem for at identificere besparelsespotentialer gennem indirekte – og meget komplekst beregnede –
enhedsomkostninger (se f.eks. beretningens figur 1 på side 8) er det Region Syddanmarks vurdering,
at mulige effektiviseringer bedst lader sig identificere ved at se direkte på de enkelte
omkostningsdrivere, eksempelvis udgifterne til laboratorieydelser, udgifter til vagtlag på afdelingerne
osv.
Region Syddanmark har i hele regionens levetid ligget over indeks 100 i de årlige produktivitets-
opgørelser, og senest realiseret produktivitetsstigninger på 2% fra 2016-2017 og 1,5% fra 2017-2018,
hvor produktivitetskravet er ophørt. Regionen ligger i seneste foreløbige opgørelse på indeks 108 i
2018 - Dette uagtet at omkostningsdatabasen ikke har været anvendt til at identificere
besparelsespotentialer. Det er således regionens vurdering, at der er andre og mere effektive
mekanismer til at opnå produktivitetsforbedringer end den indirekte og ressourcetunge tilgang via
omkostningsdatabasen, som Rigsrevisionen anviser.
Side 2/5
 Statsrevisorerne beretning SB14/2019 - Bilag 2: Sundheds- og ældreministerens redegørelse af 17. september 2020
2250049_0003.png
Bemærkninger vedrørende konklusionerne i beretningen.
Beretningens hovedkonklusion er følgende:
”Rigsrevisionen finder det ikke tilfredsstillende, at regionernes grundlag for den økonomiske styring af
sygehusene ikke i tilstrækkelig grad er baseret på viden om sammenhængen mellem resurser og
aktiviteter. Konsekvensen er, at regionerne ikke har et gennemsigtigt grundlag for at vurdere, om der
f.eks. kan frigives resurser til bedre og/eller mere behandling til gavn for patienterne.”
Dette opdeles i to delkonklusioner:
”Regionerne udnytter ikke i tilstrækkelig grad potentialet i de nationale data om sammenhængen
mellem sygehusenes og resurser og aktiviteter i deres styring af sygehusene.”
”Regionerne anvender ikke i tilstrækkelig grad egne data om sammenhængen mellem resurser og
aktiviteter i deres styring af sygehusene.”
Til disse konklusioner bemærkes følgende:
Regionerne udnytter ikke i tilstrækkelig grad potentialet i de nationale data om sammenhængen
mellem sygehusenes og resurser og aktiviteter i deres styring af sygehusene
Omkostningsdatabasen er udviklet til at danne grundlag for fastsættelse af DRG-takster, primært som
grundlag for aktivitetsafregning i sundhedsvæsnet - ikke med henblik på styring via enhedsomkost-
ninger på DRG-grupperingsniveau.
Omkostningsdatabasens datagrundlag er i meget vid udstrækning baseret på gennemsnitlige
fordelingsnøgler, ligesom nyeste data er ca. 2 år gamle. Det er dog almindeligt antaget, at DRG-
værdierne på aggregeret niveau, svarende til sygehusniveau, er anvendelige som grundlag for bl.a. at
belyse udviklingen i produktivitet på sygehusniveau. Ligeledes er taksterne almindeligt anvendt som
grundlag for økonomisk afregning af aktivitet.
Regionen vurderer derimod – jfr. i øvrigt rigsrevisionens egne konstateringer i afsnit 68, at databasen
ikke hensigtsmæssigt er anvendelig som styringsmæssigt afsæt f.eks. som beslutningsgrundlag eller
benchmarking.
Hvis omkostningsdatabasen skulle anvendes til styring og prioritering på enkeltfunktioner, vil det
kræve, at der opgøres regulære enhedsomkostninger i stedet for de nuværende gennemsnitlige
omkostninger på bredere DRG-grupper. Dette vil igen forudsætte en helt anden og ressourcetung
registreringsmæssig detaljeringsgrad end den nuværende.
I givet fald skal alle ydelser og al tidsforbrug registreres på den enkelte patient, hvilket i praksis kun
kan gøres ved enten at pålægge det kliniske personale en lang række nye tidskrævende
administrative opgaver eller anvende langt flere ”kolde hænder” end det er tilfældet i dag – begge dele
i strid med både økonomiaftalen og den generelle afbureaukratiseringsdagsorden.
I Region Syddanmark er arbejdet med produktivitet en integreret del af regionens finansieringsmodel i
forhold til sygehusene. Finansieringsmodellen omfatter grundlæggende rammestyring med
populationsansvar som generelt styringsparadigme, kombineret med aktivitetsafregning på udvalgte
områder.
Når rammestyring med populationsansvar anvendes på områder med demografisk vækst, vil det alt
andet lige føre til produktivitetsforbedringer. Tilsvarende vil aktivitetsafregning med 55% af DRG-
værdien på ca. 20% af sygehusenes aktivitetsområder også forudsætte produktivitetsforbedringer.
Side 3/5
 Statsrevisorerne beretning SB14/2019 - Bilag 2: Sundheds- og ældreministerens redegørelse af 17. september 2020
2250049_0004.png
Med finansieringsmodellen forudsættes sygehusene altså at sikre patientbehandlingen via en højere
effektivitet eller højere produktivitet – og indenfor de givne budgetrammer. Vurderingen af om
sygehusene løser opgaven produktivt baserer sig altså på en kombination af budgetoverholdelse og
overholdelse af patientrettigheder. Hvis sygehuset overholder budgettet og samtidig forbedrer eller
som minimum fastholder målopfyldelsen på patientrettighederne, så har de pga. den demografiske
udvikling også øget produktiviteten.
Samtidig måles på, om sygehusene lever op til nationalt og regionalt fastsatte patientrettigheder,
hvilket regionen anser som afgørende parametre i vurderingen af, om vi indenfor regionens økonomi
udnytter ressourcerne bedst muligt til gavn for patienterne.
En del af undersøgelsens mål var at vurdere, hvorvidt sygehusenes styringsgrundlag sker på et
gennemsigtigt grundlag. Her er det regionens vurdering, at den meget omfattende model med
omkostningsfordelinger på baggrund af fordelingsnøgler, korrektioner, pointsystemer og yderligere
fordeling på DRG-grupperede aktivitetsdata har en iboende kompleksitet, som i sig selv modsiger
ønsket om transparens (se f.eks. beretningens figur 1 på side 8).
Det er regionens vurdering, at mulige effektiviseringer bedst lader sig identificere ved at se direkte på
de enkelte omkostningsdrivere, eksempelvis udgifterne til laboratorieydelser (internt og eksternt),
vagtlag på afdelingerne, flow i billediagnostikken osv. Dvs. udgiftsområder, som også svarer til den
organisatoriske og ledelsesmæssige afgrænsning, således at der entydigt og hurtigt kan iværksættes
de fornødne styringsmæssige tiltag.
Det er derfor regionens vurdering, at en analyse af sygehusenes direkte omkostninger i højere grad
end omkostningsdatabasen/DRG-systemet sikrer en høj grad af aktualitet og transparens som afsæt
for beslutninger, som indebærer økonomiske prioriteringer mellem regionens sygehuse.
Regionerne anvender ikke i tilstrækkelig grad egne data om sammenhængen mellem resurser og
aktiviteter i deres styring af sygehusene.
Sygehusenes budgetter fastlægges ud fra sidste års budgetter og aktivitet, der løbende er korrigeret i
forhold til konkrete budgetændringer. Budgetændringer er som udgangspunkt resultatet af enten
finansieringsmodellens aktivitetsafregning eller konkrete budgetsager, hvor viden om faktisk
ressourcetræk, aktivitet og kvalitetsmæssige konsekvenser altid indgår - og som afspejler konkrete
politiske prioriteringer.
Region Syddanmark kan således ikke genkende Rigsrevisionens generelle konklusion om, at
regionens styring ikke er baseret på viden om sammenhæng mellem ressourcer og aktivitet. Budgettet
tilpasses netop løbende i forhold til ændret patientsammensætning, flytning af aktivitet, indførelse af
ny aktivitet, ændrede faglige muligheder og krav og politiske prioriteringer.
Ligeledes kan Region Syddanmark ikke genkende Rigsrevisionens konklusion om, at regionen ikke
har viden om, hvordan regionalt besluttede ændringer implementeres på det enkelte sygehus.
Opfølgningen er naturligvis tilpasset den konkrete beslutning, men der sker altid en opfølgning i
ledelsesdialogen og som oftest også politisk – det gælder både ved tildeling af midler til f.eks.
kompetenceudvikling, beslutning om nye områder med særlig afregning, ændring i
sygehusstruktur/opgavefordeling, etablering af nye funktioner, samling af behandlinger mv., og den
opfølgning omfatter både økonomi og aftalt aktivitet.
Eksempelvis er der en omfattende opfølgning på økonomiaftalens vilkår for nærhedsfinansiering, bl.a.
i form af den nye finansieringsmodel samt opfølgning på de fastsatte mål.
Der følges således løbende op på økonomien, aktiviteten og kvaliteten på dialogmøder med
sygehusene og i kvartalsrapporter til regionsrådet Dette politiske og ledelsesmæssige fokus sikrer at
Side 4/5
 Statsrevisorerne beretning SB14/2019 - Bilag 2: Sundheds- og ældreministerens redegørelse af 17. september 2020
2250049_0005.png
der kontinuerligt arbejdes på at sikre såvel patientrettigheder som budgetoverholdelse på sygehusene,
herunder at regionsrådets beslutninger føres ud i livet som forudsat.
Side 5/5