Statsrevisorerne beretning SB10/2018 - Bilag 5: Rigsrevisionens fortsatte notat af 25. november 2021

Finansudvalget 2018-19 (1. samling)
SB 10 5
Offentligt

December 2021

Rigsrevisionens notat om

beretning om

flytningen af den

forskningsbaserede

myndighedsbetjening

på veterinærområdet

Statsrevisorerne beretning SB10/2018 - Bilag 5: Rigsrevisionens fortsatte notat af 25. november 2021

Fortsat notat til Statsrevisorerne

Opfølgning i sagen om flytningen af den forsknings-

baserede myndighedsbetjening på veterinærområdet

(beretning nr. 10/2018)

25. november 2021

RN 1409/21

1. Rigsrevisionen følger i dette notat op på sagen om flytningen af den forskningsba-

serede myndighedsbetjening på veterinærområdet, som blev indledt med en beret-

ning i februar 2019. Vi har tidligere behandlet sagen i notat til Statsrevisorerne af 23.

maj 2019.

2. Det følger af kongelig resolution af 19. november 2020, at Miljø- og Fødevaremini-

steriet har skiftet navn til Miljøministeriet, og at der er blevet oprettet et særskilt mini-

sterium for fødevarer, landbrug og fiskeri. I dette notat adresserer Ministeriet for Fø-

devarer, Landbrug og Fiskeri opfølgningspunktet om Miljø- og Fødevareministeriet

som Fødevareministeriet.

Sagsforløb for en større

undersøgelse

Beretning

Ministerredegørelse

§ 18, stk. 4-notat

Fortsat notat

Konklusion

Fødevareministeriet har løbende arbejdet med at skabe gennemsigtighed i bevillings-

anvendelsen i rammeaftalerne om universiteterne. Rigsrevisionen kan imidlertid kon-

statere, at der stadig udestår opfølgningspunkter, bl.a. i forhold til en fællesstandard-

beregningsmetode til opgørelse af de indirekte følgeomkostninger på Københavns Uni-

versitet og en sikring af, at Aarhus Universitet får opdelt de indirekte omkostninger fra

og med 2021.

Uddannelses- og Forskningsministeriet har siden afgivelsen af beretningen arbejdet på

et nyt udkast til retningslinjer i samarbejde med Danske Universiteter, Miljøministeriet

og Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri. Uddannelses- og Forskningsministe-

riet oplyser, at arbejdet med opdateringen af retningslinjerne fortsat pågår. Herudover

afsøger ministeriet mulighederne for at udvikle nogle mere overordnede retningslin-

jer, som ikke har samme detaljeringsgrad og heller ikke har samme grad af direkte in-

volvering.

Rigsrevisionen finder det utilfredsstillende, at Uddannelses- og Forskningsministeriet

ikke er nået længere med at få opdateret de overordnede retningslinjer for den forsk-

ningsbaserede myndighedsbetjening med hensyn til krydssubsidiering, konsekvens-

analyser og ministeriets tilsynsrolle.

Rigsrevisionen vil fortsat følge udviklingen og orientere Statsrevisorerne om:

Sagen afsluttes

Du kan læse mere om

forløbet og de enkelte step

på

www.rigsrevisionen.dk

Statsrevisorerne beretning SB10/2018 - Bilag 5: Rigsrevisionens fortsatte notat af 25. november 2021

•

resultatet af Fødevareministeriets arbejde med at skabe klare rammer for bevillings-

anvendelsen inden for forskningsbaseret myndighedsbetjening på veterinærområ-

det i forhold til forskning, rådgivning og indirekte omkostninger

resultatet af Uddannelses- og Forskningsministeriets arbejde med at opdatere de

overordnede retningslinjer for den forskningsbaserede myndighedsbetjening med

hensyn til krydssubsidiering og konsekvensanalyser

resultatet af Uddannelses- og Forskningsministeriets overvejelser i forhold til mini-

steriets tilsynsrolle.

I. Baggrund

3. Rigsrevisionen afgav i februar 2019 en beretning om flytningen af den forsknings-

baserede myndighedsbetjening på veterinærområdet. Beretningen handlede om

Danmarks Tekniske Universitets (herefter DTU) myndighedsbetjening af Miljø- og

Fødevareministeriet på veterinærområdet og om forløbet, der førte til, at Miljø- og

Fødevareministeriet besluttede at flytte opgaven fra DTU til Københavns Universitet

(herefter KU) og Statens Serum Institut (herefter SSI).

Formålet med beretningen var at vurdere, om Uddannelses- og Forskningsministe-

riet og Miljø- og Fødevareministeriet i processen havde sikret klare rammer for den

forskningsbaserede myndighedsbetjening på veterinærområdet, og om DTU havde

sikret klare aftaler om de økonomiske rammer for opgaveløsningen. Endvidere var

formålet at vurdere, om Miljø- og Fødevareministeriet havde gennemført en tilfreds-

stillende konkurrenceudsættelse af opgaven, og hvad de økonomiske konsekvenser

heraf var.

4. Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, konstaterede de, at den primære

begrundelse for at flytte den forskningsbaserede myndighedsbetjening på veterinær-

området fra DTU til KU/SSI var af teknisk-administrativ karakter, idet Miljø- og Føde-

vareministeriet og DTU ikke kunne blive enige om de økonomiske vilkår for opgaven.

Uenigheden var en vigtig del af begrundelsen for, at ministeriet i 2016 besluttede at

konkurrenceudsætte opgaven, selv om ministeriet ikke var forpligtet til det i henhold

til udbudsloven.

Statsrevisorerne konstaterede videre, at flytningen af den forskningsbaserede myn-

dighedsbetjening på veterinærområdet havde indebåret ekstra udgifter på 22,6 mio.

kr. til KU’s/SSI’s opbygning. Herudover regnede DTU med udgifter på op til 89 mio. kr.

til lukning af veterinære forskningsfaciliteter og aflysning af byggeri i Lyngby.

5. Statsrevisorerne fandt det utilfredsstillende, at Miljø- og Fødevareministeriet i for-

bindelse med konkurrenceudsættelsen ikke havde vurderet, hvilken virkning flytnin-

gen ville have på det veterinære forskningsmiljø.

Statsrevisorerne beretning SB10/2018 - Bilag 5: Rigsrevisionens fortsatte notat af 25. november 2021

Statsrevisorerne bemærkede videre, at Miljø- og Fødevareministeriet ikke havde bi-

draget tilfredsstillende til at afklare de økonomiske rammer for myndighedsbetjenin-

gen på veterinærområdet, og at Uddannelses- og Forskningsministeriet ikke havde

sikret, at de økonomiske retningslinjer for forskningsbaseret myndighedsbetjening

var tilstrækkeligt klare for parterne, ligesom Miljø- og Forskningsministeriets håndte-

ring af konkurrenceudsættelsen ikke havde været helt tilfredsstillende.

6. På baggrund af beretningen og Statsrevisorernes bemærkninger har vi fulgt op på

følgende punkter:

Opfølgningspunkt

1. Miljø- og Fødevareministeriets konsekvensvurde-

ringer af forskningsmiljøet i tilfælde af kommende

konkurrenceudsættelser og håndtering af konkur-

renceudsættelsen.

2. Resultatet af Miljø- og Fødevareministeriets (nu

Fødevareministeriets) arbejde med at skabe klare

rammer for bevillingsanvendelsen inden for forsk-

ningsbaseret myndighedsbetjening på veterinær-

området i forhold til forskning, rådgivning og indi-

rekte omkostninger.

3. Resultatet af Uddannelses- og Forskningsmini-

steriets arbejde med at opdatere de overordnede

retningslinjer for den forskningsbaserede myndig-

hedsbetjening med hensyn til krydssubsidiering og

konsekvensanalyser.

4. Resultatet af Uddannelses- og Forskningsmini-

steriets overvejelser i forhold til ministeriets tilsyns-

rolle.

Status

Afsluttet i forbindelse med notat til

Statsrevisorerne af 23. maj 2019.

Et opfølgningspunkt afsluttes,

når Statsrevisorerne på bag-

grund af indstilling fra Rigsre-

visionen vurderer, at myndig-

hedernes initiativer er tilfreds-

stillende.

Behandles i dette notat.

7. Vi redegør i dette notat for resultaterne af opfølgningen på de punkter, der ikke tid-

ligere er afsluttet.

Hele sagen og dens dokumenter kan følges på www.rigsrevisionen.dk og på

www.ft.dk/Statsrevisorerne.

II. Fødevareministeriets initiativer

8. Vi gennemgår i det følgende Fødevareministeriets initiativer i forhold til det udestå-

ende opfølgningspunkt 2, som omhandler ministeriets arbejde med at skabe klare

rammer for bevillingsanvendelsen inden for forskningsbaseret myndighedsbetjening

på veterinærområdet i forhold til forskning, rådgivning og indirekte omkostninger.

Statsrevisorerne beretning SB10/2018 - Bilag 5: Rigsrevisionens fortsatte notat af 25. november 2021

Gennemgangen er baseret på redegørelsen for Fødevareministeriets arbejde med

økonomisk gennemsigtighed, herunder ministeriets præsentation om økonomisk af-

rapportering til Styregruppemøde for Forskning og Innovation 16/6 2020. Den er end-

videre baseret på Fødevareministeriets årsrapport fra 2020 samt opfølgende status-

notat fra den 17. september 2021. Herudover er gennemgangen baseret på DTU’s års-

rapportering til ministeriet for forskningsbaseret myndighedsbetjening i 2018, KU’s

årsrapport til ministeriet for forskningsbaseret myndighedsbetjening i 2019 og KU’s

dokumentationsnotat til ministeriet fra den 23. april 2021 samt et sagsnotat fra Føde-

vareministeriet om KU’s årsrapportering 2020 og 2021.

Fødevareministeriets arbejde med at skabe klare rammer for bevillings-

anvendelsen inden for forskningsbaseret myndighedsbetjening på ve-

terinærområdet i forhold til forskning, rådgivning og indirekte om-

kostninger

9. Statsrevisorerne bemærkede, at Miljø- og Fødevareministeriet ikke havde bidraget

tilfredsstillende til at afklare de økonomiske rammer for myndighedsbetjeningen på

veterinærområdet.

10. Det fremgik af beretningen, at Miljø- og Fødevareministeriets aftaler med DTU

ikke indeholdt klare retningslinjer for, hvilke direkte og indirekte omkostninger mini-

steriets bevilling til forskningsbaseret myndighedsbetjening skulle dække, eller hvor-

dan DTU skulle opgøre sine omkostninger i den årlige rapportering om bevillingsan-

vendelsen til ministeriet. Det var bl.a. uklart for ministeriet, i hvilket omfang aftaleøko-

nomien bidrog til finansiering af universitetets laboratorier og stalde.

Fødevareministeriet har oplyst, at ministeriet løbende har arbejdet med at skabe

gennemsigtighed i bevillingsanvendelsen i rammeaftalerne med Aalborg Universitet

(herefter AU), DTU og KU. Det blev i 2019 aftalt med universiteterne, at opsplitningen

af de indirekte omkostninger skulle ske fra og med 2020.

Fødevareministeriet har endvidere oplyst, at årsrapporterne for ydelsesaftalerne på

veterinærområdet på DTU fra 2020 indeholdt opgørelser af bevillingsanvendelsen

både på direkte og indirekte omkostninger samt på rådgivning og forskning. Dog plan-

lagde DTU derudover at opsplitte de indirekte omkostninger på bygningsomkostnin-

ger, udstyrsafskrivninger og fællesadministration.

Både KU og SSI har afgivet årsrapport for 2020 for hele veterinærområdet, hvor de

indirekte omkostninger er opsplittet på direkte og indirekte omkostninger samt på

rådgivning og forskning.

Fødevareministeriet oplyser, at KU stadig er i færd med at implementere anbefalinger

fra arbejdet med en ny budgetmodel på universitetet, herunder arbejdet med en fæl-

lesstandardberegningsmetode til opgørelse af de indirekte følgeomkostninger. KU vil

i løbet af 2021/2022 arbejde videre med opgørelsen af de indirekte omkostninger og

se på, hvordan denne beregningsmetode kan overføres på myndighedsområdet. I den

forbindelse forventer Fødevareministeriet at fortsætte dialogen med KU om opsplit-

ning af de indirekte omkostninger i første halvdel af 2022 frem mod årsrapporteringen

for 2021.

Statsrevisorerne beretning SB10/2018 - Bilag 5: Rigsrevisionens fortsatte notat af 25. november 2021

AU har oplyst til Fødevareministeriet, at de indirekte omkostninger forventes opdelt

på følgende 2 kategorier fra og med 2021: Faciliteter og bygninger samt Administra-

tion og ledelse. Ministeriet oplyser, at ministeriet derfor forventer, at dialogen med

AU om opsplitning af de indirekte omkostninger er afsluttet for nu.

11. Rigsrevisionen kan konstatere, at Fødevareministeriet har arbejdet med at sikre

gennemsigtighed i bevillingsanvendelsen på veterinærområdet. Der er dog stadig op-

følgningspunkter, som ministeriet er i dialog med KU om, herunder om en fællesstan-

dardberegningsmetode til opgørelse af de indirekte følgeomkostninger kan overføres

på myndighedsområdet, samt om opsplitning af indirekte omkostninger i første halv-

del af 2022 frem mod årsrapportering for 2021. Da Rigsrevisionen kan konstatere, at

Fødevareministeriet endnu ikke er i mål med at skabe klare rammer for bevillingsan-

vendelsen inden for den forskningsbaserede myndighedsbetjening, vil Rigsrevisionen

derfor fortsat følge dette punkt.

III. Uddannelses- og Forskningsministeriets initiativer

12. Vi gennemgår i det følgende Uddannelses- og Forskningsministeriets initiativer i

forhold til de 2 udestående opfølgningspunkter 3 og 4. Gennemgangen er baseret på

Uddannelses- og Forskningsministeriets notat af 9. september 2020 og Uddannelses-

og Forskningsstyrelsens notat af 1. oktober 2021. Gennemgangen er endvidere base-

ret på Danske Universiteters høringssvar af 4. marts 2020 samt Danske Universite-

ters ”Principper og anbefalinger for forskningsbaseret samarbejde og rådgivning”, der

blev offentliggjort den 1. februar 2021.

Uddannelses- og Forskningsministeriets arbejde med at opdatere de

overordnede retningslinjer for den forskningsbaserede myndighedsbe-

tjening med hensyn til krydssubsidiering og konsekvensanalyser

Rigsrevisionen har både mod-

taget et notat fra Uddannel-

ses- og Forskningsministeriet

(2020) og et fra Uddannelses-

og Forskningsstyrelsen (2021).

Der vil derfor i de følgende af-

snit blive vekslet mellem

disse, alt efter hvilket notat

der henvises til.

13. Statsrevisorerne bemærkede, at Uddannelses- og Forskningsministeriet ikke

havde sikret, at de økonomiske retningslinjer for forskningsbaseret myndighedsbe-

tjening er tilstrækkeligt klare for parterne.

14. Det fremgik af beretningen, at Uddannelses- og Forskningsministeriet som sektor-

myndighed havde stået for udarbejdelsen af vejledende retningslinjer for aftalerne

om forskningsbaseret myndighedsbetjening. Det fremgik af retningslinjerne, at mini-

steriets tilsyn med området skulle lægge vægt på, at der ikke sker krydsfinansiering.

Retningslinjerne afklarer dog ikke, hvordan den aftalefinansierede forskning skal af-

grænses fra universitetets øvrige forskning, og i hvilken grad aftalebevillingen skal

dække indirekte omkostninger.

Uddannelses- og forskningsministeren har tidligere oplyst, at Rigsrevisionens be-

mærkninger vedrørende krydssubsidiering ville indgå i processen med at opdatere

de overordnede retningslinjer for den forskningsbaserede myndighedsbetjening. Mi-

nisteren oplyste tillige, at kravene til konsekvensanalyser i forbindelse med konkur-

renceudsættelse ville blive diskuteret og præciseret.

Statsrevisorerne beretning SB10/2018 - Bilag 5: Rigsrevisionens fortsatte notat af 25. november 2021

15. Uddannelses- og Forskningsministeriet har i samarbejde med Miljøministeriet og

Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri siden afgivelsen af beretningen udar-

bejdet et nyt udkast til retningslinjer, hvor Statsrevisorernes bemærkninger er blevet

medtaget i overvejelserne. Udkastet blev sendt til universiteterne i forbindelse med

et møde i Danske Universiteters Forum for Forskningsbaseret Myndighedsbetjening

den 10. januar 2020. I udkastet var der bl.a. udarbejdet tydeligere retningslinjer for

konsekvensanalyse i forbindelse med konkurrenceudsættelse og økonomisk gennem-

sigtighed i aftalerne om den forskningsbaserede myndighedsbetjening. I afsnittet om

økonomisk gennemsigtighed var det beskrevet, at der i aftalerne mellem universite-

tet og ministeriet skulle rapporteres om anvendelsen af bevillingen på henholdsvis

direkte og indirekte omkostninger.

16. Danske Universiteter var dog ikke tilfredse med udkastet. I deres høringssvar fra

marts 2020 vedrørende udkastet til retningslinjer efterspurgte universiteterne bl.a.

en tydeligere beskrivelse af krydssubsidiering.

Uddannelses- og Forskningsstyrelsen oplyser, at styrelsen i samarbejde med Danske

Universiteter, Miljøministeriet og Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri har ar-

bejdet på et nyt udkast til retningslinjer, og at styrelsen har haft uformelle møder med

Danske Universiteter fra foråret 2021 og frem til nu med henblik på at udarbejde ud-

kast til retningslinjer, som alle parter kan nå til enighed om. Arbejdet med opdatering

af retningslinjerne pågår således fortsat.

Uddannelses- og Forskningsstyrelsen oplyser, at det er ambitionen at få parterne til

at nå til størst mulig grad af enighed om indholdet i de nye retningslinjer, inden et ud-

kast til retningslinjer sendes i høring. På den baggrund afsøger Uddannelses- og Forsk-

ningsstyrelsen nu mulighederne for at udvikle nogle mere overordnede retningslinjer,

som ikke har samme detaljeringsgrad og heller ikke har samme grad af direkte invol-

vering af Uddannelses- og Forskningsstyrelsen i samarbejdsrelationerne mellem fag-

ministerierne og universiteterne.

17. Rigsrevisionen finder det utilfredsstillende, at Uddannelses- og Forskningsmini-

steriet endnu ikke er nået længere i forhold til opdateringen af retningslinjerne for

den forskningsbaserede myndighedsbetjening med hensyn til krydssubsidiering,

konsekvensanalyser og ministeriets tilsynsrolle.

Rigsrevisionen vil fortsat følge Uddannelses- og Forskningsministeriets arbejde med

at opdatere retningslinjerne.

Uddannelses- og Forskningsministeriets overvejelser i forhold til mini-

steriets tilsynsrolle

18. Det fremgik af beretningen, at Uddannelses- og Forskningsministeriets tilsyn ifølge

retningslinjerne for forskningsbaseret myndighedsbetjening ville lægge vægt på, at

der ikke skete krydsfinansiering. Retningslinjerne indeholdt dog ikke en præcis defi-

nition af krydsfinansiering, og ministeriet havde i praksis begrænsede muligheder for

at føre tilsyn med aftaler mellem andre fagministerier og universiteterne, som er selv-

ejende.

Statsrevisorerne beretning SB10/2018 - Bilag 5: Rigsrevisionens fortsatte notat af 25. november 2021

19. Ifølge Uddannelses- og Forskningsministeriet gav Rigsrevisionens bemærkninger

ministeriet anledning til at vurdere, om der var behov for at revidere ministeriets til-

synsrolle, så den blev mere operationel. Ministeriet har derfor internt drøftet tilsyns-

rollen i forhold til forskningsbaseret myndighedsbetjening siden afgivelsen af beret-

ningen. Ifølge ministeriet fremgår det i udkastet til nye retningslinjer, at Uddannelses-

og Forskningsministeriet lægger op til en ændret tilsynsrolle i forhold til sammenhæng

mellem aktivitetsniveau og finansiering i aftalerne. Det er således i udkastet beskre-

vet, at

”Uddannelses- og Forskningsministeriet bør inddrages af aftaleparterne, så-

fremt der ikke kan opnås enighed om sammenhængen mellem aktiviteter og finan-

siering. Dette vil også gælde i tilfælde af, hvis der sker uhensigtsmæssig krydssubsi-

diering af andre midler som resultat heraf.”

Baggrunden for en ændring af tilsynsrollen er ifølge Uddannelses- og Forskningsmini-

steriet til dels, at det ikke i praksis er muligt for ministeriet at føre tilsyn med, hvordan

der sker finansiering af forskning, herunder forskningsinfrastruktur. Det vil således

være universiteternes vurdering, der vil være gældende i forhold til at vurdere, om den

forskningsbaserede myndighedsbetjening bliver finansieret af basismidler, bevillinger

til forskningsbaseret myndighedsbetjening eller andre bevillinger. Derudover kan uni-

versiteterne anvende både basismidler og bevillinger til forskningsbaseret myndig-

hedsbetjening til investeringer i fx infrastruktur, når forskningsområdet ikke kan af-

grænses til aftalen med et ministerium.

Oplægget til Uddannelses- og Forskningsministeriets fremtidige tilsynsrolle vil såle-

des ifølge ministeriet være, at der ikke løbende føres tilsyn med, om der sker kryds-

subsidiering mellem bevillinger til forskningsbaseret myndighedsbetjening og øvrige

forskningsmidler.

20. Rigsrevisionen kan konstatere, at Uddannelses- og Forskningsstyrelsens stadig

er i en dialogproces med fokus på at udarbejde formuleringer, som parterne kan blive

enige om, og dermed fortsat arbejder med opdatering af denne del af retningslinjerne.

Det er således uafklaret, hvordan Uddannelses- og Forskningsministeriets fremtidige

tilsynsrolle bliver.

Rigsrevisionen vil derfor fortsat følge resultaterne af Uddannelses- og Forskningsmi-

nisteriets overvejelser i forhold til ministeriets tilsynsrolle.

Lone Strøm