Statsrevisorerne beretning SB24/2016 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 10. august 2020

Finansudvalget 2016-17
SB 24 4
Offentligt

August 2020

Rigsrevisionens notat om

beretning om

undervisning og

aktivering af

asylansøgere

Statsrevisorerne beretning SB24/2016 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 10. august 2020

Fortsat notat til Statsrevisorerne

Opfølgning i sagen om undervisning og aktivering af

asylansøgere (beretning nr. 24/2016)

10. august 2020

RN 309/20

1. Rigsrevisionen følger i dette notat op på sagen om undervisning og aktivering af

asylansøgere, som blev indledt med en beretning i 2017. Vi har tidligere behandlet sa-

gen i notat til Statsrevisorerne af 27. november 2017.

Sagsforløb for en større

undersøgelse

Beretning

Konklusion

Udlændinge- og Integrationsministeriet har som opfølgning på beretningen iværksat

en række initiativer. Ministeriet har præciseret kravene til operatørerne af asylcentre-

ne i operatørkontrakterne. Derudover har ministeriet implementeret et nyt tilsynskon-

cept, der bl.a. skal sikre, at operatørerne giver beboerne på asylcentrene kontrakter,

der lever op til reglerne på området, og at beboerne får den undervisning og aktive-

ring, som de har krav på ifølge kontrakterne.

Rigsrevisionen finder samlet set Udlændinge- og Integrationsministeriets initiativer til-

fredsstillende og vurderer, at sagen kan afsluttes.

Rigsrevisionen baserer konklusionen på følgende:

•

Udlændinge- og Integrationsministeriet har tydeliggjort kravene til operatørerne

og fastsætter retningslinjer for deres dokumentation og indberetning til Udlændin-

gestyrelsen.

Udlændinge- og Integrationsministeriet har udviklet et tilsynskoncept, hvor mini-

steriet planlægger, skaber overblik over og udfører tilsyn med, at de enkelte opera-

tører og asylcentre overholder udlændingeloven og operatørkontrakterne, herun-

der at operatørerne giver den undervisning og aktivering til asylansøgere, som de

har krav på.

Udlændinge- og Integrationsministeriet har som en del af sit tilsynskoncept sikret,

at Udlændingestyrelsen fører tilsyn med, at operatørerne indgår korrekte kontrak-

ter med alle beboere, og at operatørerne sikrer en korrekt registrering af beboernes

undervisning og aktivering.

Ministerredegørelse

§ 18, stk. 4-notat

Fortsat notat

Sagen afsluttes

Du kan læse mere om

forløbet og de enkelte step

på

www.rigsrevisionen.dk

•

Statsrevisorerne beretning SB24/2016 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 10. august 2020

I. Baggrund

2. Rigsrevisionen afgav i august 2017 en beretning om undervisning og aktivering af

asylansøgere. Beretningen handlede om Udlændinge- og Integrationsministeriets le-

vering af tilbud om undervisning og aktivering til asylansøgere gennem operatørerne,

som driver asylcentrene. Undervisningen og aktiveringen skal bl.a. bidrage til at skabe

forudsætningerne for en vellykket integration og lette en tilbagevenden til hjemlandet

for de asylansøgere, som får afslag på ophold.

3. Rigsrevisionen gør opmærksom på, at der over sommeren 2020 har været en sag i

medierne om manglende beboerkontrakter på Modtagecenter Sandholm. Rigsrevisio-

nen har vurderet, at sagen ikke er relevant i forhold til denne beretning, som udeluk-

kende har omhandlet opholdscentre. Udlændinge- og Integrationsministeriet har i øv-

rigt oplyst over for Rigsrevisionen, at Udlændingestyrelsen har håndteret sagen.

4. Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, fandt de det utilfredsstillende, at Ud-

lændinge- og Integrationsministeriet ikke i tilstrækkelig grad havde sikret, at voksne

asylansøgere fik tilbudt den undervisning og aktivering, som de skulle ifølge udlændin-

geloven. Statsrevisorerne bemærkede, at dette er et problem både for den enkelte

asylansøger og for den integrationsindsats, som kommunerne efterfølgende skal yde

til de asylansøgere, der får opholdstilladelse.

5. På baggrund af beretningen og Statsrevisorernes bemærkninger har vi fulgt op på

følgende punkter:

Et opfølgningspunkt afsluttes,

når Statsrevisorerne på bag-

grund af indstilling fra Rigsre-

visionen vurderer, at myndig-

hedernes initiativer er tilfreds-

stillende.

Opfølgningspunkt

1. Udlændinge- og Integrationsministeriets arbejde

med at tydeliggøre krav til operatørerne.

2. Udlændinge- og Integrationsministeriets tilsyn

med operatørernes levering af tilbud om undervis-

ning og aktivering til asylansøgerne, herunder om

ministeriet får skabt et bedre overblik over og har

dokumentation for, om operatørerne leverer den

undervisning og aktivering, som de er forpligtede til

gennem kontrakten med Udlændingestyrelsen.

3. Udlændinge- og Integrationsministeriets indsats

for at sikre, at udlændingelovens krav til kontrakter

med asylansøgere bliver fulgt, dvs. krav om, at kon-

trakterne bliver udarbejdet, løbende opdateret og

har et fyldestgørende indhold.

Status

Behandles i dette notat.

6. Vi redegør i dette notat for resultaterne af opfølgningen på de punkter, der ikke tid-

ligere er afsluttet.

Hele sagen og dens dokumenter kan følges på www.rigsrevisionen.dk og på

www.ft.dk/Statsrevisorerne.

Statsrevisorerne beretning SB24/2016 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 10. august 2020

II. Udlændinge- og Integrationsministeriets initiativer

7. Vi gennemgår i det følgende Udlændinge- og Integrationsministeriets initiativer i for-

hold til de udestående opfølgningspunkter. Gennemgangen er baseret på dokument-

gennemgang af materiale og redegørelser fra Udlændinge- og Integrationsministeri-

ets departement og fra Udlændingestyrelsen.

Tydeliggørelse af krav til operatørerne

8. Statsrevisorerne bemærkede, at Udlændingestyrelsens styring af og opfølgning på

operatørernes levering af undervisning og aktivering har været utilstrækkelig.

9. Det fremgik af beretningen, at Udlændingestyrelsens ramme for styring af operatø-

rernes levering af tilbud om undervisning og aktivering til asylansøgerne var mangel-

fuld. Det havde den været på grund af uklarheder i kravene til operatørerne, herunder

hvordan det metodisk skal opgøres, om operatørerne efterlever kontraktens krav til

undervisnings- og aktiveringstimer og til holdstørrelser i undervisningen. Styrelsen hav-

de desuden ikke stillet krav om, at operatørerne skulle indberette data, som dokumen-

terede, at de overholdt kravene.

10. Udlændingestyrelsen har i 2018 tydeliggjort kravene til operatørerne i kontrak-

terne og stiller bl.a. mere tydelige krav til operatørernes dokumentation af, at de

overholder kontrakterne.

11. Vores gennemgang af de opdaterede operatørkontrakter viser, at det er blevet

præciseret, hvordan timeantal og holdstørrelser i forbindelse med aktivering skal op-

gøres i praksis. Desuden er det blevet præciseret, hvordan operatørerne skal skelne

mellem nødvendige opgaver og individuel aktivering. Herunder er beskrivelsen af in-

dividuel aktivering blevet præciseret, og der er givet en række eksempler på individu-

el aktivering, der adskiller sig fra nødvendige opgaver.

12. Gennemgangen viser også, at der i de opdaterede operatørkontrakter er stillet

nye dokumentationskrav til operatørerne, herunder til levering af kvartalsvise nøgle-

tal til Udlændingestyrelsen. Dertil er der stillet krav om, hvordan operatørerne skal

indberette data, der dokumenterer undervisnings- og aktiveringsindsatsen over for

den enkelte beboer. Data skal have en sådan karakter, at Udlændingestyrelsen kan

føre tilsyn med, om kravene i lovgivningen, i operatørkontrakten og i kontrakten med

den enkelte beboer er overholdt.

13. Endelig viser gennemgangen af de opdaterede operatørkontrakter, at Udlændin-

gestyrelsen har præciseret operatørernes mulighed for at fritage beboere fra delta-

gelse i undervisning og aktivering, fx på grund af høj alder eller manglende pasnings-

muligheder for egne mindreårige børn.

Udlændinge- og Integrationsministeriet oplyser desuden, at kravene til operatørerne

også vil blive præciseret i en ændret udgave af bekendtgørelse om undervisning og

aktivering m.v. af asylansøgere m.fl. (VUA- bekendtgørelsen), som forventes at træde

i kraft medio 2020.

Nødvendige opgaver

Alle asylansøgere i alderen 18-

60 år har pligt til at deltage i

udførelsen af nødvendige op-

gaver, der bidrager til driften

af indkvarteringsstedet. Det

omfatter bl.a. madlavning, op-

rydning og rengøring af egne

værelser og fællesarealer

samt oprydning og renholdel-

se af udearealer.

Individuel aktivering

Operatørerne skal tilbyde in-

dividuel aktivering til alle asyl-

ansøgere over 17 år. Individuel

aktivering skal adskille sig fra

de nødvendige opgaver, og

den specifikke aktivering skal

reguleres i en kontrakt mellem

operatøren af asylcentret og

den enkelte beboer.

Statsrevisorerne beretning SB24/2016 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 10. august 2020

14. Rigsrevisionen finder det positivt, at Udlændingestyrelsen har tydeliggjort kravene

til operatørerne af asylcentrene, så det nu fremgår af operatørkontrakterne, hvilke de-

le af aktiveringen der hører under henholdsvis nødvendige opgaver og individuel akti-

vering. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at det er blevet præciseret i opera-

tørkontrakterne, hvordan omfanget af undervisning og aktivering skal opgøres, herun-

der hvordan operatørerne skal dokumentere dette, og hvad de skal indberette til Ud-

lændingestyrelsen. Rigsrevisionen vurderer på den baggrund, at denne del af sagen

kan afsluttes.

Tilsyn med operatørernes overholdelse af operatørkontrakter

15. Statsrevisorerne fandt det utilfredsstillende, at Udlændinge- og Integrationsmini-

steriet ikke i tilstrækkelig grad havde sikret, at voksne asylansøgere fik tilbudt den

undervisning og aktivering, som de skulle ifølge udlændingeloven. Statsrevisorerne

bemærkede desuden, at Udlændingestyrelsen i perioden 2013-2016 stort set ikke

havde kontrolleret overholdelse af kontrakten med styrelsen, dvs. om operatørerne

havde leveret den undervisning og aktivering, der var aftalt og betalt for.

16. Udlændinge- og integrationsministeren bemærkede, at Udlændingestyrelsens tid-

ligere tilsynsmodel ikke havde været god nok, og at styrelsen derfor i 4. kvartal 2016

påbegyndte udarbejdelsen af et nyt koncept for tilsyn med indkvarteringsoperatører-

ne. Det nye tilsynskoncept skulle bl.a. sikre hyppigere tilsyn med alle indkvarterings-

operatørerne og sikre et større indblik i operatørernes opgavevaretagelse. Udlændin-

gestyrelsen har oplyst, at det nye tilsynskoncept blev lanceret i maj 2017.

17. Vores gennemgang viser, at tilsynskonceptet fra 2017 beskriver hyppigheden for

tilsyn med de enkelte operatører, formen og metoden for tilsyn samt opfølgningen på

de udførte tilsyn. Den årlige planlægning af tilsyn er baseret på en vurdering af risiko

og væsentlighed og sikrer samtidig, at der gennemføres tilsyn hos alle operatører år-

ligt, ligesom der gennemføres tilsyn med alle asylcentre inden for en årrække. Tilsy-

nene gennemføres både som besøgstilsyn og som skriftlige tilsyn, som er baseret på

skriftlig dokumentation fra operatørerne.

18. Vores gennemgang viser desuden, at Udlændingestyrelsen har udarbejdet en til-

synsplan, som giver overblik over gennemførte og planlagte tilsyn med de enkelte

operatører og asylcentre i perioden 2018-2020.

19. Udlændingestyrelsen oplyser, at styrelsen ikke udarbejder egentlige tilsynsrappor-

ter efter udførte tilsyn, men at både besøgstilsyn og skriftlige tilsyn afsluttes med et

afslutningsbrev til operatøren, hvoraf styrelsens eventuelle anbefalinger og indskær-

pelser til operatøren fremgår.

20. Vores gennemgang viser, at Udlændingestyrelsen har udført de tilsyn, som frem-

går af tilsynsplanen. Herunder fremgår det af afslutningsbrevene, at styrelsen i forbin-

delse med alle de afsluttede skriftlige tilsyn i 2018 har givet anbefalinger og indskær-

pelser til operatørerne. Disse anbefalinger og indskærpelser handler i flere tilfælde

om, at operatørerne skal sikre, at beboerne tilbydes undervisning og aktivering efter

bestemmelserne i VUA-bekendtgørelsen. Ligeledes fremgår det, at styrelsen i forbin-

delse med 2 ud af de 4 afsluttede besøgstilsyn i 2019, som Rigsrevisionen har gennem-

gået, har givet indskærpelser til operatøren.

Statsrevisorerne beretning SB24/2016 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 10. august 2020

21. Udlændingestyrelsen oplyser, at styrelsen som led i den generelle monitorering og

styring af indkvarteringsområdet afholder møder med den samlede operatørkreds

flere gange årligt. Her drøftes bl.a. de overordnede konklusioner og tværgående te-

maer fra styrelsens tilsyn med operatørerne. Styrelsen benytter desuden de faglige

besøgstilsyn med de enkelte operatører til i relevant omfang at følge op på resulta-

terne fra styrelsens tidligere tilsyn. Styrelsen udgiver endvidere en årsrapport, hvor

styrelsen bl.a. samler op på antallet af udførte tilsyn og antallet af anbefalinger og

indskærpelser. Styrelsen konkluderer selv i årsrapporten for tilsynsåret 2018, at tilsy-

nene i 2018 har vist, at der har været en væsentlig positiv effekt af implementeringen

af det nye tilsynskoncept i 2017. Herunder konkluderer styrelsen, at det i 2018 ikke

længere var de samme indskærpelser, der blev givet på tværs af operatørerne, som i

2017 for så vidt angår de faglige tilsyn, der bl.a. omhandler overholdelse af operatør-

kontrakterne.

22. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Udlændingestyrelsen har implemen-

teret et nyt tilsynskoncept i 2017, som styrelsen har anvendt til systematisk at følge

op på, om operatørerne overholder operatørkontrakterne og udlændingeloven, her-

under i forhold til at give asylansøgere tilstrækkelig undervisning og aktivering. Rigs-

revisionen vurderer på den baggrund, at denne del af sagen kan afsluttes.

Kontrakter mellem asylansøgere og operatører

23. Statsrevisorerne bemærkede, at operatørerne kun i ét tilfælde ud af en stikprøve

på 95 asylansøgere kunne fremvise en kontrakt med en asylansøger, som levede op

til reglerne.

24. Operatørerne skal ifølge udlændingeloven indgå en kontrakt med alle asylansøge-

re over 18 år, hvor bl.a. tilbud om undervisning og aktivering skal fremgå. Flere opera-

tører påpegede i forbindelse med Rigsrevisionens undersøgelse, at kravene til disse

kontrakter, herunder den løbende opdatering af dem, var meget administrativt kræ-

vende.

25. Udlændige- og Integrationsministeriet har iværksat en række tiltag, som skal sik-

re, at kontrakterne med asylansøgerne udarbejdes, løbende opdateres og har et fyl-

destgørende indhold.

26. Vores gennemgang viser, at Udlændingestyrelsen i operatørkontrakterne fra 2018

har præciseret, at operatørerne skal tilpasse indholdet og omfanget i kontrakten om

undervisning og aktivering til den enkelte asylansøgers færdigheder, kompetencer og

personlige forhold, herunder løbende opdatere kontrakten. Dertil er det tilføjet til ope-

ratørkontrakterne, at operatørerne skal registrere centrale nøgletal om beboerkon-

trakter. Det drejer sig bl.a. om at registrere antallet af voksne med en kontrakt, der op-

fylder kravene til omfang og indhold som fastsat i VUA-bekendtgørelsen og operatør-

kontrakten, samt antallet af beboere, der helt eller delvist er fritaget fra deltagelse i

undervisning og aktivering. Nøgletallene fungerer som en del af operatørernes egen-

kontrol og til brug for Udlændingestyrelsens generelle monitorering.

Statsrevisorerne beretning SB24/2016 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 10. august 2020

Vores gennemgang af Udlændingestyrelsens tilsyn med operatørerne i 2018 viser, at

styrelsen bl.a. foretog en stikprøvekontrol af kontrakter om undervisning og aktivering,

dokumentation for deltagelse i undervisnings- og aktiveringstilbud mv. Styrelsen har i

den forbindelse givet flere indskærpelser om, at operatørerne skal indgå kontrakter om

undervisning og aktivering med alle indkvarterede beboere over 18 år, og at kontrak-

terne skal være tilstrækkeligt og korrekt udfyldte samt opdaterede, så de lever op til

VUA-bekendtgørelsen. Dertil er der givet indskærpelser om, at centrene skal sikre en

korrekt registrering i Udlændingestyrelsens Indkvarterings- og YdelsesBeregnings-

System (IBS) af, om beboernes deltagelse i undervisning og aktivering lever op til kon-

trakterne.

27. Rigsrevisionen finder det positivt, at Udlændingestyrelsen i operatørkontrakterne

har præciseret, at operatørerne skal levere centrale nøgletal om indgåelse af kontrak-

ter, som gør det muligt for styrelsen at føre et løbende tilsyn med operatørerne. Rigs-

revisionen finder det også tilfredsstillende, at Udlændingestyrelsen har ført tilsyn med

operatørernes indgåelse af kontrakter med beboerne, bl.a. gennem stikprøver. Ende-

lig finder Rigsrevisionen det tilfredsstillende, at styrelsen har indskærpet kravene om,

at operatørerne skal indgå kontrakter om undervisning og aktivering med alle indkvar-

terede beboere, og at kontrakterne skal være fyldestgørende og korrekt udfyldte

samt opdaterede, så de lever op til VUA-bekendtgørelsen. Rigsrevisionen vurderer

derfor, at denne del af sagen kan afsluttes.

Lone Strøm