Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

Miljø- og Fødevareudvalget 2016-17
SB 22 1
Offentligt

22/2016

Rigsrevisionens beretning om

kvotekoncentrationen

i dansk fiskeri

afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

1849

147.281

237

1976

114.6

22.480

908

August 2017

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

22 /

2016

Beretning om

kvotekoncentrationen

i dansk fiskeri

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2017

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og

vedkommende minister.

Ministeren for fiskeri og ligestilling og ministeren for nordisk samarbejde afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen,

hvilket forventes at ske i februar 2018.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Stats-

revisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar måned – i dette

tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2016, som afgives i februar 2018.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls Lager og Logistik

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN 978-87-7434-527-5

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

BERETNING OM KVOTEKONCENTRATIONEN I

DANSK FISKERI

Da Folketinget vedtog fiskerireformen i 2002 og indførte omsættelige kvoter, var

målene at forbedre fiskernes indtjening og modernisere og begrænse fiskeflåden.

Målet om at begrænse fiskeflåden er nået, idet der i 2015 var ca. ⅓ af de oprinde-

lige fartøjer tilbage. Fiskerierhvervet landede i 2016 fisk til en værdi af over 3,7 mia.

kr. Siden reformen er kvoterne blevet koncentreret på færre fiskere, så de 16 stør-

ste IOK-kvoteejere ejer ⅔ af kvoterne i 2017 (Individuelt Overdragelige Kvotean-

dele), og de 10 største FKA-kvoteejere i gennemsnit ejer 47 % af de enkelte kvote-

andele i 2017 (FartøjsKvoteAndele).

Folketinget var opmærksom på risikoen for, at kvoterne blev koncentreret på for få

hænder. Folketinget forudsatte derfor, at Miljø- og Fødevareministeriet fulgte ud-

viklingen, opbyggede et kvoteregister, fastsatte regler for koncentrationen af kvo-

ter og kontrollerede, om reglerne blev overholdt.

Statsrevisorerne påtaler skarpt, at Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af

fiskerikvoterne har været uprofessionel og helt utilstrækkelig. Forvaltningen har

ikke understøttet Folketingets intention om, at kvoterne ikke måtte koncentre-

res på for få fiskere.

Miljø- og Fødevareministeriet har ikke etableret de mest grundlæggende administra-

tive forudsætninger for korrekt registrering af kvotehandler og kvoteejerskab, og

ministeriets opfølgning og kontrol har været særdeles mangelfuld eller fraværen-

de. Det har medført, at fiskere i mange år har kunnet overtræde reglerne for kvote-

koncentration. Derudover har der i perioder reelt ikke været regler, der i praksis sat-

te grænser for, hvor mange kvoter den enkelte fisker måtte eje.

Statsrevisorerne henleder Folketingets opmærksomhed på, at miljø- og fødevare-

ministeren og Miljø- og Fødevareministeriet i flere tilfælde ikke har givet Folke-

tinget fyldestgørende og korrekte oplysninger om udviklingen i bl.a. kvotekon-

centrationen og kvoteejernes overholdelse af regler.

Statsrevisorerne ser med stor alvor på, at beretningen ikke alene dokumenterer

Miljø- og Fødevareministeriets kritisable forvaltning, men også forhold, der indi-

kerer ulovligheder, som hverken er blevet forebygget eller opdaget.

STATSREVISORERNE,

den 16. august 2017

Peder Larsen

Henrik Thorup

Klaus Frandsen

Søren Gade

Henrik Sass Larsen

Villum Christensen

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Rigsrevisionens gennemgang har vist, at der er fejl og uregelmæssigheder i Miljø- og

Fødevareministeriets registreringer, at det er muligt at overtræde reglerne for kvo-

tekoncentration, at sanktionerne er svage ved overtrædelser, at antallet af kvote-

handler er bemærkelsesværdigt højt, og at der er indikationer på ulovlig stråmands-

virksomhed samt mistanke om strafbare forhold.

Miljø- og Fødevareministeriet har på denne baggrund anmodet politiet om at indle-

de efterforskning i en række sager. Ministeriet vil endvidere bede en ekstern part

om at gennemføre en bagudrettet analyse af de problemer, som Rigsrevisionen har

anført, og en fremadrettet analyse af reguleringsmodellen mv.

Statsrevisorerne finder dette særdeles relevant.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

INDHOLDSFORTEGNELSE

1. Introduktion og konklusion

1.1.

Formål og konklusion

1.2.

Baggrund

1.3.

Revisionskriterier, metode og afgrænsning

2. Ministeriets regler for kvotekoncentration

2.1.

Ministeriets viden om udviklingen i koncentrationen af kvoter

2.2.

Ministeriets ændring af regler for kvotekoncentrationen

3. Ministeriets forvaltning af kvoteejerskab

3.1.

Ministeriets registrering af og administrative kontrol med, at den enkelte

fisker ikke ejer flere kvoter end tilladt

3.2.

Ministeriets opfølgning på, om reglerne bliver overholdt

Bilag 1. Metodisk tilgang

Bilag 2. Ordliste

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og afgiver derfor beretningen til Stats-

revisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.

Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1, jf. § 3 i rigsrevisorloven.

Beretningen vedrører finanslovens § 24. Miljø- og Fødevareministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Mariann Fischer Boel: november 2001 - august 2004

Hans Christian Schmidt: august 2004 - september 2007

Eva Kjer Hansen: september 2007 - februar 2010

Henrik Høegh: februar 2010 - oktober 2011

Mette Gjerskov: oktober 2011 - august 2013

Karen Hækkerup: august 2013 - december 2013

Dan Jørgensen: december 2013 - juni 2015

Eva Kjer Hansen: juni 2015 - februar 2016

Esben Lunde Larsen: februar 2016 -

Beretningen har i udkast været forelagt Miljø- og Fødevareministeriet, hvis bemærkninger er afspej-

let i beretningen.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

FORMÅL OG KONKLUSION

1. Denne beretning handler om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri. Folketinget vedtog i

2002 en reform af dansk fiskeri, som indførte omsættelige kvoter. Det betyder, at fiskerne

siden 2002 har kunnet købe og sælge kvoter, altså rettigheder til at fiske en bestemt mæng-

de fisk. Omsættelige kvoter erstattede rationsfiskeri, hvor alle fartøjer havde lige adgang

til at fiske en bestemt mængde fisk, fx pr. uge/måned. Rationsfiskeriet gjorde det svært

for fiskerne at planlægge og tjene penge nok til også at kunne udskifte en efterhånden

aldrende fiskeflåde.

2. Formålet med reformen var at sikre fiskeriet bedre indtjeningsmuligheder, at give stør-

re fleksibilitet for den enkelte fisker og at modernisere fiskeflåden, så den passede til

fangstmulighederne. Indførelsen af de omsættelige kvoter måtte dog ikke føre til, at kvo-

terne endte på for få hænder og på den måde blev koncentreret hos for få fiskere.

Det er Miljø- og Fødevareministeriets opgave at implementere reformen og understøtte

reformens målsætninger. Det var Folketingets forventning, at indførelsen af kvoter i sig

selv ville forbedre fiskernes økonomi, men at der samtidig var risiko for, at kvoterne ville

blive koncentreret på for få hænder. Derfor forudsætter målsætningen om at forbedre fis-

kernes økonomi, uden at kvoter koncentreres hos for få fiskere, at ministeriet følger ud-

viklingen og griber ind ved at fastsætte regler, hvis koncentrationen af kvoter bliver for

stor. Folketinget gav ikke præcise anvisninger for, hvornår kvoterne var koncentreret på

for få hænder. I lovbemærkningerne blev det forudsat, at ministeriet skulle opbygge et

kvoteregister, der kunne sikre gennemsigtighed af kvoteejerskab og udgøre en basis for

kontrollen af, at reglerne overholdes.

3. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Miljø- og Fødevareministeriet har under-

støttet Folketingets intention om, at kvoter ikke må koncentreres på for få hænder. Vi

besvarer følgende spørgsmål i beretningen:



Har Miljø- og Fødevareministeriet fastsat regler, der understøtter, at kvoterne ikke kon-

centreres på for få hænder?

Har Miljø- og Fødevareministeriet etableret et system, der sikrer en tilfredsstillende for-

valtning af kvoteejerskab?

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i maj 2016.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

INTRODUKTION OG KONKLUSION

KONKLUSION

Rigsrevisionen finder, at Miljø- og Fødevareministeriets forvaltning af kvoteejerskab har

været meget kritisabel og ikke har understøttet Folketingets intention om, at kvoterne

ikke måtte koncentreres på for få hænder. Rigsrevisionens vurdering af Miljø- og Fødeva-

reministeriets indsats er baseret på følgende 2 forhold:

For det første har ministeriet ikke fastsat regler, der understøtter, at kvoterne ikke koncen-

treres på for få hænder. Ministeriet har dels ikke fastsat konkrete mål for, hvad der skulle

til, før kvoterne var koncentreret på for få hænder, dels har reglerne i perioder reelt ikke

kunnet fungere som et loft over koncentrationen af kvoter. Samtidig har ministeriet ikke

fulgt systematisk op på udviklingen i den samlede kvotekoncentration over tid og har an-

vendt ufuldstændige data.

IOK-KVOTER

IOK-kvoter (Individuelt Over-

dragelige Kvoteandele) omfat-

ter sild, makrel og industrifisk.

Rigsrevisionens sammenstillinger af ministeriets data viser, at de 16 største IOK-fiskeres

ejerandel af den samlede IOK-kvote er steget fra 53 % i 2012 til 66 % i 2017 med den usik-

kerhed, der er i ministeriets tal. Sammenstillingerne viser også, at de 10 største FKA-kvo-

teejere inden for de enkelte FKA-fiskerier i gennemsnit ejede 40 % af det pågældende

FKA-fiskeri i 2011. I dag er andelen steget til 47 % af kvoterne. Stigningerne er sket, på

trods af at der i 2012 efter politisk ønske blev fastsat regler, der skulle begrænse yderli-

gere kvotekoncentration.

Ministeriet har flere gange efter politisk ønske ændret reglerne for kvotekoncentration

ved at fastsætte lofter for, hvor mange kvoter den enkelte fisker måtte eje. Mens ministe-

riet siden 2006 har holdt lofterne for ejerskab af IOK-kvoter konstant på 10 %, så har mi-

nisteriet i 2009 og 2014 ændret beregningsgrundlaget for fiskernes kvotekoncentration,

så fiskerne fik adgang til at købe flere kvoter uden at overskride lofterne.

Ændringen af beregningsgrundlaget i 2014 til at opgøre kvotekoncentrationen på baggrund

af den danske slutkvote frem for initialkvoten betød i princippet, at fiskernes kvotekoncen-

tration på papiret blev lavere, hvis slutkvoterne generelt var større end initialkvoterne.

Rigsrevisionen finder det utilfredsstillende, at ministeriet ikke i forbindelse med undersø-

gelsen har tilvejebragt et grundlag for at opgøre, hvor store konsekvenser ændringen hav-

de for opgørelsen af kvotekoncentrationen. En anden konsekvens af ændringen af bereg-

ningsgrundlaget i 2014 var, at det blev muligt for fiskere i løbet af året at bytte sig til en

lavere kvotekoncentration. Dette skyldes, at en fisker kan bytte nogle af de kvoter, der tæl-

ler med i beregningen af kvotekoncentrationen, til internationale kvoter, der ikke tæller med.

Ændringen i 2009, hvor en række IOK-kvoter blev slået sammen til en samlet kvote, med-

førte også, at den enkelte fiskers andel af den samlede IOK-kvote kan ændre sig, uden at

fiskeren gør noget aktivt for det. Dette skyldes, at beregningen af kvotekoncentrationen i

stigende grad blev afhængig af udsving i kvoternes størrelse og dermed ikke alene af de

kvoteandele, som fiskeren ejer.

FKA-KVOTER

FKA-kvoter (FartøjsKvoteAn-

dele) omfatter konsumarter, fx

torsk, jomfruhummer og rød-

spætte.

SLUTKVOTEN

Slutkvoten er den kvote, som

Danmark har til rådighed efter

kvotejusteringer (bl.a. på bag-

grund af biologisk rådgivning)

og internationale kvotebytter.

INITIALKVOTEN

Initialkvoten er den kvote, som

Danmark får tildelt af EU ved

årets start.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Rigsrevisionen vurderer, at ændringerne samlet set har medført, at ministeriets nuvæ-

rende regler for koncentration af IOK-kvoter i praksis er sværere at administrere og gør

lofterne for, hvor mange kvoter en fisker må eje til flydende størrelser frem for faste lof-

ter.

For det andet har Miljø- og Fødevareministeriet ikke etableret et system, der sikrer en for-

valtning, hvor ministeriet kan opgøre den enkelte fiskers ejerskab af kvoteandele korrekt.

Ministeriet har ikke haft de mest grundlæggende administrative forudsætninger for at kun-

ne registrere kvotehandler og dermed kvoteejerskab korrekt. Helt almindelige administra-

tive procedurer, såsom præcise regler for anmeldelser af handler med fartøjer og kvoter,

instrukser til sagsbehandlere og kvalitetssikringsprocedurer af den tilsendte grunddoku-

mentation, har frem til i dag været ikke-eksisterende. Konsekvensen er, at der har været

et helt utilstrækkeligt grundlag for at opgøre kvoteejerskab og kvotekoncentration.

Rigsrevisionen har påvist, at ministeriets utilstrækkelige forvaltning af kvoteejerskab kon-

kret har medført, at fiskere i flere tilfælde har overskredet kvotelofter. Herudover har mi-

nisteriet ikke standset konkrete kvotehandler, der har medført, at den købende fisker kom

til at overskride kvoteloftet. Ministeriet har endvidere i 2 tilfælde givet dispensation til

fiskere, som ministeriets registreringer fejlagtigt viste havde overskredet kvoteloftet. Rigs-

revisionen kan samlet konkludere, at ministeriets nuværende registreringer om ejerskab

af kvoter ikke er tilstrækkeligt korrekte til at kunne anvendes. Rigsrevisionen finder det

utilfredsstillende, at ministeriets indsats for at undersøge, om reglerne blev overholdt, har

været mangelfuld, og at ministeriet på den baggrund har videregivet forkerte oplysninger

til Folketinget.

Samlet set vurderer Rigsrevisionen, at ministeriet i en årrække har anvendt ufuldstæn-

dige data, skiftende beregningsgrundlag og forkerte registreringer af kvotehandler og

kvoteejerskab ved opgørelsen af koncentrationen for IOK-kvoterne. Samtidig er det ble-

vet muligt at bytte kvoter væk, der burde have talt med ved opgørelsen af kvotekoncen-

trationen, via internationale kvotebytter. Dette har medført, at hverken ministeriet eller

offentligheden har fået et retvisende billede af kvotekoncentrationen.

Ministeriet har på baggrund af Rigsrevisionens undersøgelse oplyst, at ministeriet vil gen-

nemføre en bagudrettet analyse ved en ekstern part, bl.a. for nærmere at kunne bestem-

me det samlede omfang af de problemer, som Rigsrevisionen har identificeret. Analysen

vil se på, om den nuværende reguleringsmodel på området er den mest hensigtsmæssige,

herunder om det nuværende meget høje omfang af kvotehandler er ønskeligt. Analysen vil

også se på det hensigtsmæssige i at have ét samlet kvoteloft for IOK-arter kontra individu-

elle kvotelofter for de enkelte IOK-arter, på reglerne for bestemmende indflydelse og reelt

ejerskab, ligesom Rigsrevisionens påpegede problemstilling om at anvende initial eller

slutkvoter ved kvotekoncentrationsberegning skal analyseres.

Ministeriet har anmodet politiet om at indlede en politimæssig efterforskning i de sager,

hvor Rigsrevisionen har påpeget, at der kan være mistanke om strafbare forhold.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1.2.

BAGGRUND

4. I 2002 vedtog Folketinget fiskeriloven – med virkning fra 2003 – som var en omfattende

reform af den danske fiskeriforvaltning, der indførte omsættelige kvoter i dele af dansk

fiskeri, dvs. for bestemte arter. I 2006 blev der indført kvoter i hele fiskeriet med virkning

fra 2007. De danske fiskere, der på daværende tidspunkt var aktive i fiskeriet, fik tildelt

omsættelige fiskekvoter. Dvs. at de fik retten til en bestemt mængde af Danmarks fiske-

kvote i et bestemt fangstområde, og de kunne herefter købe, sælge og leje deres kvoter til

hinanden. De kunne også låne penge på baggrund af deres kvoter. Reformen indebar der-

med en markedsliggørelse af den danske fiskeresurse. Fiskerens muligheder efter refor-

men er vist i figur 1.

FIGUR 1

FISKERENS MULIGHEDER EFTER REFORMEN

Kan fortsætte med at

ﬁske den mængde

ﬁsk, som han plejer,

eller sælge lidt af sin

kvote og forblive i

ﬁskeriet.

KVO

FISKER

KVO

K RE

KVO

K RE

Kan sælge sit fartøj,

sine kvoter og

forlade erhvervet.

KVO

SIL

KRE

KVO

KRE

LÅ

Kan købe ﬂere kvoter og

større/nyere fartøjer, fx

ved at belåne kvoterne

og optage gæld.

KVO

KRE

KVO

SIL

OTE

KRE

L ÅN

Kan slå sig sammen med

andre ﬁskere og købe ﬂere

kvoter og større/nyere

fartøjer, fx ved at belåne

kvoterne og optage gæld.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Miljø- og Fødevareministeriet.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Det fremgår af figur 1, at fiskeren – efter fiskerireformens indførelse af omsættelige kvo-

ter i dansk fiskeri – havde følgende 4 valgmuligheder: 1) fortsætte med at fiske den mæng-

de fisk, som han plejer eller sælge nogle af kvoterne fra, 2) sælge sit fartøj, sine kvoter og

forlade erhvervet, 3) købe flere kvoter og større/nyere skibe, fx ved at optage gæld i ban-

ken, og 4) slå sig sammen med andre fiskere om at købe kvoter op og låne penge i banken.

Før reformen var det meste af dansk fiskeri rationsfiskeri. Dvs. alle fartøjer havde lige ad-

gang til at fiske en bestemt ration, fx pr. uge eller måned, typisk afhængigt af fartøjets

længde. I princippet kunne alle registrerede fartøjer deltage. Det var ikke muligt for fartøjs-

ejerne at lægge deres rettigheder sammen med andre fartøjers, og det enkelte fartøj kun-

ne fx ikke lægge sin månedsration fra én måned oven i rationen for en senere måned og

fiske den samlet. Dansk fiskeri var præget af, at der var mange fiskere i forhold til mæng-

den af fisk og derfor også mange små fartøjer i forhold til fiskerimulighederne. Dette gjor-

de det svært for fiskerne at tjene penge på fiskeriet.

Fiskerireformen havde til hensigt at løse fiskeriets strukturelle og økonomiske problemer

med en for stor og for gammel fiskeflåde med en dårlig indtjening. Antagelsen bag refor-

men var, at ved at markedsliggøre fiskerirettighederne ville markedskræfterne sikre en

løbende tilpasning, som ville samle fangstmulighederne hos de fiskere, der med moderne

fartøjer bedst kunne levere den højeste kvalitet af fisk. Det forhold, at det blev muligt for

fiskere at købe sig til fiskerirettigheder, ville give fiskerne en sikkerhed og belåningsmu-

lighed, som de kunne bruge til at investere i nye fartøjer.

Målsætningerne med reformen var at sikre fiskerne en bedre økonomi og at modernisere

fiskeflåden, så den passede til fangstmulighederne. Samtidig var det dog også målsæt-

ningen, at markedsliggørelsen af fiskeriet ikke måtte føre til, at kvoterne blev koncentre-

ret på for få hænder. Desuden var Folketinget bekymret for, at den flådetilpasning, som re-

formen lagde op til, ville give et for stort pres på de mindre erhvervsfiskere, der fiskede

mere kystnært. For at imødegå dette blev kystfiskerordningen vedtaget i 2005. Kystfisker-

ordningen gav ekstra promilleandele til deltagerne i ordningen – altså mindre fartøjer – så

de kunne fiske flere fisk end ellers.

5. Der er indført kvoter for flere forskellige fiskearter. Der er 2 typer af kvoter – IOK-kvoter

og FKA-kvoter. IOK-kvoter omfatter bl.a. sild, makrel og industrifisk. FKA-kvoter omfatter

kun konsumarter, fx torsk, jomfruhummer og rødspætte. Figur 2 viser, hvor der fiskes IOK-

og FKA-arter.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

INTRODUKTION OG KONKLUSION

FIGUR 2

ILLUSTRATION AF, HVOR IOK- OG FKA-ARTER FISKES

IOK-arter:

sild

makrel

hestemakrel

blåhvilling

sperling

tobis

brisling

havgalt

IOK

FKA-arter:

torsk

laks

rødspætte

rejer

jomfruhummer

kuller

pighvar

slethvar

mørksej

tunge

FKA

IOK

FKA

IOK

FKA

IOK

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Miljø- og Fødevareministeriet.

6. Indførelsen af omsættelige kvoter i dansk fiskeri skete gradvist. Figur 3 viser refor-

mens 3 vigtigste ændringer.

FIGUR 3

REFORMEN AF KVOTESYSTEMET I DANMARK I PERIODEN 2002-2006

Med fiskeriloven indføres IOK-kvoter for sild. Ordningen etableres på

forsøgsbasis for en 5-årig periode.

2002

Ministeriet udvider området til også at omfatte makrel- og industri-

fiskeri.

2004

Forsøgsordningen for de pelagiske arter og industrifiskene videreføres.

Som noget nyt indføres FKA-kvoter for størstedelen af de danske kon-

sumarter (fx torsk, rødspætte, jomfruhummer og tunge) med virkning

fra 2007. Kvoterne bliver tildelt de fartøjer, der har deltaget i fiskeriet

af disse arter i perioden 2003-2005.

2006

Kilde: Rigsrevisionen.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Som det fremgår af figur 3, blev IOK-kvoter for sild indført med fiskeriloven fra 2002. Alle-

rede i 2004 udvidede ministeriet ordningen til også at omfatte makrel- og industrifiskeri.

Dermed blev størstedelen af de pelagiske arter (stimefisk i frie vandmasser, fx sild, makrel,

tobis og sperling) kvotebelagt.

I 2006 blev der indført omsættelige kvoter for konsumfisk, fx torsk, rødspætte og jomfru-

hummer (FKA-kvoter), med virkning fra 2007. Kvoterne blev tildelt de fartøjer, der havde

deltaget i fiskeriet af disse arter i perioden 2003-2005. Fiskerne i konsumfiskeriet fik her-

efter også mulighed for at sælge og købe kvoter af hinanden. Det var derudover en central

del af lovændringen, at fartøjerne i konsumfiskeriet skulle have mulighed for at fiske i pul-

jer. Dvs. at de i løbet af året kunne leje deres kvoter ud til andre fartøjer i puljen efter fælles

aftale. Hensigten med at tillade puljefiskeri var at give den enkelte fisker en større fleksi-

bilitet, dvs. bedre mulighed for at drive et fiskeri, der passede til fiskerens fartøj og fangst-

metode, så kvoteudnyttelsen kunne blive højere.

Fiskerierhvervet landede i 2016 fisk fra danske fartøjer til en værdi af over 3,7 mia. kr.

Effekterne af fiskerireformen

7. Da fiskerireformen blev vedtaget, indgik det i de bagvedliggende politiske aftaler, at

Miljø- og Fødevareministeriet skulle gennemføre en række evalueringer af reformen. Mini-

steriets seneste evaluering fra 2012 konkluderede, at målet om at forbedre fiskernes sam-

lede indtjening var nået, idet fiskerne samlet set tjente langt bedre på fiskeriet end i 2001.

8. Evalueringerne viste også, at indtjeningen har varieret mellem de forskellige fartøjs-

grupper. Generelt har udviklingen fulgt devisen: jo større fartøjer, jo bedre økonomi. De

største fartøjer på over 40 meter havde allerede fra reformens start en tilfredsstillende

økonomi, som gradvist er blevet forbedret. Nøgletallene for disse fartøjers økonomi viser

en særdeles tilfredsstillende udvikling. Derimod har små fartøjer under 15 meter haft en

utilfredsstillende økonomi i hele perioden 2003-2012.

Også målet om at modernisere og begrænse fiskeflåden er nået. Siden indførelsen af IOK-

kvoter i 2002 er antallet af store fartøjer over 40 meter faldet med 25 %, mens ⅔ af de mel-

lemstore fartøjer er udgået af flåden. Samlet set er antallet af kommercielt aktive fiskefar-

tøjer faldet fra 1.509 i 2001 til 544 i 2015, dvs. at der i 2015 er ca. ⅓ af det oprindelige an-

tal fartøjer tilbage. Antallet af små fartøjer, som typisk fisker FKA-arter i kystnære farvan-

de, har været faldende siden 2001 og er ca. blevet halveret siden 2005.

9. Folketinget vedtog i 2005 kystfiskerordningen, som skulle sikre, at mindre erhvervsfis-

kere stadig var en del af den danske fiskeflåde. I 2016 viste en opgørelse, at antallet af

mindre fartøjer i perioden 2007-2016 var faldet fra 759 til 686, hvilket svarer til et fald på

9,6 %. Andelen af FKA-fartøjer tilmeldt kystfiskerordningen faldt i samme periode fra 376

til 216 fartøjer, hvilket svarer til et fald på 43 %. Der var også sket et fald i antallet af ak-

tive havne i perioden 2007-2015. 26 af de havne, der var aktive i 2007, er det ikke længere.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

INTRODUKTION OG KONKLUSION

10. Ministeriet har kun i begrænset omfang opgjort udviklingen i den samlede koncentra-

tion af kvoter. De 5 aftalebestemte evalueringer, som ministeriet har fået udarbejdet frem

til 2012, indeholdt en begrænset analyse af udviklingen i koncentrationen af kvoter. Eva-

lueringerne viser, at IOK-kvoterne frem til 2012 er blevet koncentreret på stadig færre hæn-

der, mens der ikke på baggrund af de offentliggjorte opgørelser kan konkluderes noget sam-

let billede af udviklingen i FKA-kvoterne i perioden 2007-2012. Ministeriet har ikke siden

foretaget en samlet evaluering af udviklingen.

Rolle- og ansvarsfordelingen

11. Miljø- og Fødevareministeriet forvalter rammerne for fiskerierhvervet og fører Folke-

tingets beslutninger ud i livet. Ministeriet har det overordnede ressortansvar for at ud-

stede og godkende regler for erhvervsfiskeriet. Folketinget pålagde i fiskeriloven ministe-

ren at udarbejde det detaljerede regelsæt for omsættelige kvoter i bekendtgørelsesform

og oprette et register over og føre administrativ kontrol med køb og salg af kvoter. Det

var forudsat i lovbemærkningerne, at ministeriet skulle udstede reglerne efter at have

hørt erhvervet.

ERHVERVSFISKERI-

UDVALGET

Erhvervsfiskeriudvalget består

af 3 medlemmer fra ministeriet

og 12 medlemmer fra erhvervet.

Ministeriet har uddelegeret arbejdet med at udstede og godkende regler i bekendtgørel-

ser for erhvervsfiskeriet til Landbrugs- og Fiskeristyrelsen (tidligere NaturErhvervstyrel-

sen). Der er nedsat et rådgivende udvalg – Erhvervsfiskeriudvalget – med repræsentanter

fra ministeriet og erhvervet, som skal rådgive ministeriet om udarbejdelsen af bekendt-

gørelser.

1.3.

REVISIONSKRITERIER, METODE OG AFGRÆNSNING

Revisionskriterier

12. I denne beretning undersøger vi, om Miljø- og Fødevareministeriet har understøttet re-

formens målsætning om, at kvoter ikke må koncentreres på for få hænder. Da det allere-

de er konstateret, at fiskernes indtjening og flådens sammensætning har udviklet sig posi-

tivt, ser vi i denne undersøgelse alene på, om ministeriet samtidig har understøttet målet

om, at kvoterne ikke måtte koncentreres på for få hænder. For at ministeriet kan under-

støtte, at denne målsætning nås, skal ministeriet for det første fastsætte regler på om-

rådet, som varetager dette hensyn. Dernæst skal ministeriet have en forvaltning, der gør

det muligt for ministeriet at administrere reglerne og kontrollere, om de bliver overholdt.

Vi undersøger derfor, hvordan Miljø- og Fødevareministeriet har understøttet Folketingets

intention om, at kvoter ikke må koncentreres på for få hænder ved at undersøge følgende

2 kriterier:



Miljø- og Fødevareministeriet har fastsat regler, der understøtter, at kvoterne ikke kon-

centreres på for få hænder.

Miljø- og Fødevareministeriet har etableret et system, der sikrer en tilfredsstillende for-

valtning af kvoteejerskab.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

INTRODUKTION OG KONKLUSION

13. I kapitel 2 undersøger vi, om ministeriet har fastsat regler for fiskeriet, der understøt-

ter, at kvoterne ikke bliver koncentreret på for få hænder. For at ministeriet kan understøt-

te, at kvoterne ikke er blevet koncentreret på for få hænder, er det nødvendigt, at ministe-

riet har haft viden om udviklingen i koncentrationen af kvoter. Dernæst kræver det, at mi-

nisteriet justerer sine regler for koncentration af kvoter, når ministeriet vurderer, at der er

behov herfor. Det fremgik af det lovforberedende arbejde i 2002, at det var hensigten at

undgå, at ganske få personer eller selskaber kom til at råde over store dele af den danske

kvote, men det fremgik ikke, hvad en for stor koncentration af kvoter er.

14. I kapitel 3 undersøger vi for det første, om ministeriet har etableret en forvaltning, der

sikrer en korrekt registrering og administrativ kontrol af kvoteejerskab. For det andet un-

dersøger vi, om ministeriet har haft en skærpet bevågenhed på, om reglerne bliver fulgt, i

takt med at risikobilledet for overtrædelser ændres som følge af regelændringer på om-

rådet. Herunder undersøger vi, om ministeriet aktivt har fulgt op på de konkrete advarsler,

ministeriet har modtaget om omgåelse af kvotekoncentrationsreglerne.

Metode

15. Undersøgelsen er baseret på møder og gennemgang af det skriftlige materiale, vi har

modtaget fra ministeriet. Derudover er undersøgelsen baseret på en sagsgennemgang

af en række kvoteejeres kvotehandler i perioden 2012-2016. Kvoteejerne blev udvalgt til

sagsgennemgangen på baggrund af en vurdering af risiko og væsentlighed i forhold til reg-

lerne for kvotekoncentration. Derudover har vi haft en løbende korrespondance med mini-

steriet i forhold til at afklare faktuelle spørgsmål. Vi har også i løbet af undersøgelsen talt

med forskellige interessenter fra erhvervet.

Ovennævnte sagsgennemgang er baseret på en gennemgang af ministeriets registrerin-

ger af fartøjshandler, der efterfølgende er blevet sammenholdt med registreringer i Sø-

fartsstyrelsens Skibsregister. Vi har også sammenholdt ministeriets registreringer af ejer-

skab af fiskeriselskaber med CVR. Endelig har vi sammenholdt ministeriets registreringer

af kvotehandler mellem forskellige fiskeriselskabers fartøjer for at kontrollere, om hand-

lerne er registreret korrekt på både køberens og sælgerens fartøj.

16. På grund af fejlregistreringer i ministeriets registre kan vi ikke vide, om vi har fået det

fulde billede af de kvotehandler, som vi har gennemgået for perioden. Vi kan heller ikke

garantere, at der ikke er flere fejlregistreringer i materialet end dem, vi har konstateret.

17. Vi har i undersøgelsesperioden ikke fået udleveret alt det materiale, som vi har efter-

spurgt. Ministeriet har oplyst, at dokumenterne er bortkommet. Derudover har ministeriet

været meget lang tid om at udlevere centrale dokumenter og kvoteopgørelser. I den for-

bindelse skal Rigsrevisionen minde om, at ministeriet af egen drift skal udlevere alt det

materiale, der er relevant for undersøgelsen.

18. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision, jf.

bilag 1.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Afgrænsning

19. Undersøgelsen dækker perioden 2003-2017. I kapitel 2 fokuserer vi på hele perioden,

og i kapitel 3 fokuserer vi på perioden fra 2012 frem til 2016.

20. Undersøgelsen omfatter ikke fiskernes indtjening og fiskeflådens sammensætning, selv

om det var en målsætning for reformen. Det skyldes, at ministeriet allerede med evalue-

ringen i 2012 konstaterede, at begge dele er lykkedes.

Undersøgelsen omfatter heller ikke en gennemgang af de internationale kvotebytter i pe-

rioden, ligesom vi ikke har undersøgt puljernes administration af lejemarkedet for fiskekvo-

ter.

21. I bilag 1 uddybes undersøgelsens metode. Bilag 2 indeholder en ordliste, der forklarer

udvalgte ord og begreber.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS REGLER FOR KVOTEKONCENTRATION

2. Ministeriets regler for

kvotekoncentration

DELKONKLUSION

Rigsrevisionen vurderer, at Miljø- og Fødevareministeriet ikke har fastsat regler for koncen-

trationen af kvoter, der understøtter Folketingets intention om, at kvoterne ikke skulle

koncentreres på for få hænder.

Det skyldes for det første, at ministeriet ikke har fastsat konkrete mål for, hvad der skulle

til, før kvoterne var koncentreret på for få hænder. Ministeriet har i stedet løbende med

sine kvotelofter fastsat, hvad den maksimale koncentration af kvoter i princippet kunne

tillades at være – for IOK-kvoterne har det været tilladt, at 1-10 personer kunne eje alle

danske andele, mens FKA-kvoterne kunne være fordelt på 1-20 personer. Dette betyder,

at der i flere perioder reelt ikke har været regler, der i praksis kunne fungere som et loft

over koncentrationen af kvoter. Ministeriet oplyser at have udarbejdet lofterne under hen-

syn til, at der skulle foregå en strukturudvikling i erhvervet, uden at kvoterne blev koncen-

treret på for få hænder.

For det andet skyldes det, at ministeriet ikke systematisk har opgjort og fulgt med i udvik-

lingen af den samlede kvotekoncentration over tid. Ministeriet har i en årrække anvendt in-

konsistente data og et skiftende beregningsgrundlag. Yderligere har ministeriet ikke haft

fuld indsigt i, hvem der ejede en del af kvoterne. Det skyldes, at ejerskabet af den sidste

tredjedel af et fiskeriselskab ikke skal oplyses til ministeriet. Dette har samlet set betydet,

at ministeriet har givet offentligheden et ufuldstændigt og uigennemsigtigt billede af ud-

viklingen, samt at ministeriet ikke har haft et tilfredsstillende grundlag for som forvalt-

ningsmyndighed at justere reglerne, hvis udviklingen tilsiger det.

Rigsrevisionens sammenstilling af ministeriets tal viser, at de 16 største IOK-fiskeres ejer-

andel af den samlede IOK-kvote steg markant – fra ca. halvdelen af kvoterne i 2012 til ⅔

af kvoterne i 2017. De 16 største IOK-kvoteejere var i 2017 samlet i 10 selskaber. Opgørel-

sen af kvotekoncentration i IOK-fiskeriet kan dog ikke direkte sammenlignes over tid, fordi

ministeriet ændrede beregningsgrundlaget for kvotekoncentrationen i 2014. Sammen-

stillingen viser også, at de 10 største FKA-kvoteejere inden for de enkelte FKA-fiskerier i

gennemsnit ejede 40 % af det pågældende FKA-fiskeri i 2011. I dag er andelen steget til

47 % af kvoterne.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS REGLER FOR KVOTEKONCENTRATION

For det tredje har ministeriet ikke kun ændret reglerne for kvotekoncentrationen, men og-

så beregningsgrundlaget for, hvordan den skal opgøres. Samlet set har ministeriet flere

gange ændret reglerne for kvotekoncentration efter politisk ønske om at begrænse yderli-

gere kvotekoncentration, herunder indført kvotelofter på personniveau. Ministeriet har

siden 2006 holdt lofterne for ejerskab af de fleste af IOK-kvoterne konstant på 10 %, men

ministeriet ændrede i 2009 og 2014 måden at opgøre fiskernes kvotekoncentration på, så

fiskerne fik adgang til at købe flere kvoter uden at overskride lofterne.

INITIALKVOTEN

Initialkvoten er den kvote, som

Danmark får tildelt af EU ved

årets start.

Da ministeriet ændrede beregningsgrundlaget for opgørelse af kvotekoncentration til at

være baseret på den danske slutkvote frem for initialkvoten, betød det principielt, at fis-

kernes opgjorte koncentration på papiret fremstod lavere end før, under forudsætning af at

slutkvoterne generelt er større end initialkvoterne. Rigsrevisionen finder det utilfredsstil-

lende, at ministeriet ikke kan dokumentere ministeriets overvejelser i 2014 om, hvilke kon-

sekvenser ændringen af beregningsgrundlaget havde for opgørelsen af kvotekoncentrati-

onen. Ministeriet har heller ikke i forbindelse med undersøgelsen været i stand til at udle-

vere beregninger eller tal til Rigsrevisionen, der har gjort det muligt at beregne konsekven-

sen af ændringen. Rigsrevisionen konstaterer endvidere, at ministeriet ikke har opgjort

kvotekoncentration før 2014 på en konsistent måde og dermed ikke i overensstemmelse

med ministeriets egen bekendtgørelse. Ministeriet har dog oplyst, at ministeriet i en eks-

tern analyse vil analysere konsekvenserne af at anvende initial- eller slutkvoter ved bereg-

ningen af kvotekoncentrationen.

SLUTKVOTEN

Slutkvoten er den kvote, som

Danmark har til rådighed efter

kvotejusteringer (bl.a. på bag-

grund af biologisk rådgivning)

og internationale kvotebytter.

INTERNATIONALE

KVOTEBYTTER

Kvotebytter mellem lande kan

aftales direkte mellem danske

fiskere og fiskere i andre med-

lemslande. De kan også aftales

mellem 2 medlemslandes myn-

digheder eller fiskeriorganisa-

tioner.

Ministeriet har besluttet, at

kvotebytter, der medfører, at

enkelte eller flere fartøjer får

forøget deres mængder af vis-

se arter, ikke indgår i beregnin-

gen af kvotekoncentrationen.

Derudover betød ændringen i beregningsmetoden, at man nu via internationale kvotebyt-

ter kunne bytte fisk, som tæller med i opgørelsen af kvotekoncentrationen, til fisk, som

ikke tæller med i opgørelsen af kvotekoncentration. På denne måde kunne fiskerne nu

lande på en mindre kvotekoncentration, end de ville have landet på før ændringen. Konse-

kvensen er derfor, at ministeriets opgørelser efter oktober 2014 viser, at fiskernes kvote-

koncentration er lavere, end den reelt er. Og at fiskerne derfor har fået adgang til at eje

flere kvoter end før ændringen.

Endelig medførte ændringen i 2009, hvor de fleste IOK-kvoter blev slået sammen, at be-

regningen af kvotekoncentrationen i stigende grad er blevet afhængig af udviklingen i

arterne og kvoternes størrelse og dermed ikke alene af de kvoteandele, som fiskeren ejer.

Det betyder fx at kvoteejere, der ét år ejer mere end loftet på 10 % af de samlede kvoter,

med det samme antal kvoter det næstfølgende år kan eje en højere eller lavere procent-

andel – afhængig af udviklingen i de enkelte fiskebestande. Rigsrevisionen vurderer, at

ministeriet ved at sammenlægge kvoter i praksis har formuleret regler for koncentratio-

nen af kvoter, som er unødigt svære at administrere, og som gør lofter for, hvor mange

kvoter en fisker må eje, til flydende størrelser frem for faste lofter. Rigsrevisionen kan

konkludere, at ministeriet ikke har samme problem i FKA-fiskeriet, hvor der er fastsat et

loft for hver enkelt kvote.

Ministeriet vil på baggrund af et eksternt analysearbejde og Rigsrevisionens undersøgel-

se bl.a. analysere, om den nuværende reguleringsmodel er den mest hensigtsmæssige i

forhold til de politiske intentioner for udviklingen på området, herunder om det vil være

hensigtsmæssigt at genindføre lofter for de enkelte IOK-arter. Samtidig vil ministeriet

kigge nærmere på, om der er den fornødne præcision i lovgivningen på området med hen-

blik på at kunne være retningsgivende for reguleringen af området.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS REGLER FOR KVOTEKONCENTRATION

På baggrund heraf vil ministeriet foretage de nødvendige ændringer i relevante bekendt-

gørelser og eventuelt iværksætte ændringer af love for at tage hånd om de problemer,

som Rigsrevisionen har påpeget har eksisteret frem til i dag.

22. Dette kapitel handler om, hvorvidt Miljø- og Fødevareministeriet har fastsat regler, der

understøtter, at kvoterne ikke koncentreres på for få hænder. Det kræver, at ministeriet

har haft tilstrækkelig viden om udviklingen i koncentrationen af kvoter til at regulere på

baggrund af. Det kræver også, at ministeriet har justeret sine regler på området, når det

har været nødvendigt, for at understøtte, at reformen ikke medførte en koncentration af

kvoterne på for få hænder.

2.1. MINISTERIETS VIDEN OM UDVIKLINGEN I KON-

CENTRATIONEN AF KVOTER

23. Ministeriet kan understøtte, at kvoterne ikke koncentreres på for få hænder, ved at æn-

dre reglerne for koncentrationen af kvoter. Det kræver, at ministeriet følger med i udviklin-

gen i koncentrationen af kvoter. Vi har derfor undersøgt, om ministeriet systematisk over

tid har fulgt med i udviklingen i koncentrationen af kvoter i perioden 2003-2016, dvs. om

ministeriet har sammenlignet opgørelser over koncentrationen af kvoter med tidligere op-

gørelser.

24. Ministeriet har oplyst, at der er foretaget de nødvendige reguleringsmæssige tiltag, der

har skullet til for at undgå uhensigtsmæssig kvotekoncentration. Ministeriet har anset

Landbrugs- og Fiskeristyrelsens system som garant for, at reglerne for koncentration af

kvoter ikke kunne overskrides. Ministeriet medgiver, at ministeriet ikke systematisk har

fulgt udviklingen i koncentrationen af kvoter i perioden 2003-2016.

Udviklingen i koncentrationen af IOK-kvoter

25. Vi har anmodet ministeriet om et dataudtræk, hvor alle fiskeres samlede kvoteandele

for 2017 er opgjort, for at undersøge, hvordan alle IOK-kvoter er fordelt, og sammenligne

dette med en tilsvarende opgørelse udarbejdet af ministeriet i 2011. Det tilsendte data-

materiale kan dog ikke anvendes til at foretage en samlet beregning af kvotekoncentratio-

nen på IOK-kvoterne i 2017. Det skyldes, at der mangler en opgørelse af ejerskabet for 2

makrelkvoter. På den baggrund er det ikke muligt for Rigsrevisionen at udarbejde et sam-

let overblik over kvotekoncentrationen for IOK-kvoterne.

Ministeriet har enkelte gange de senere år udarbejdet opgørelser over koncentrationen af

enkeltkvoter som svar på Folketingets spørgsmål. Disse opgørelser er lavet for hver enkelt

kvote for sig og er ikke blevet sammenlignet med tidligere tal for koncentrationen. Opgø-

relserne kan derfor alene give et øjebliksbillede af, hvordan de økonomisk mest betyde-

lige kvoter er fordelt, og giver ikke et gennemsigtigt og samlet billede af udviklingen over

tid. Boks 1 viser koncentrationen af nogle forskellige IOK-kvoter i 2016.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS REGLER FOR KVOTEKONCENTRATION

BOKS 1

EKSEMPLER PÅ KONCENTRATIONEN AF KVOTER I 2016

Opgørelser over koncentrationen af enkeltkvoter i 2016:



Makrelkvoten i Nordsøen/Skagerrak og Kattegat

De 10 største kvoteejere var samlet i 6 selskaber og ejede 80 % af kvoten.

Makrelkvoten i norsk zone

De 10 største kvoteejere var samlet i 6 selskaber og ejede 80 % af kvoten.

Sildekvoten i Nordsøen

De 10 største kvoteejere var samlet i 6 selskaber og ejede 74 % af kvoten.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af Miljø- og Fødevareministeriets opgørelse.

Boks 1 viser ikke på aggregeret niveau, hvordan udviklingen i koncentrationen af den sam-

lede mængde af IOK-kvoter har været over tid. Opgørelser på enkelte IOK-kvoter siger ikke

noget om, om de personer, der fx ejer meget store dele af sildekvoten, også er de samme,

som ejer meget store dele af makrelkvoten osv. Det er derfor ikke muligt – hverken for mini-

steriet eller for offentligheden – via opgørelser af de enkelte IOK-kvoter at følge med i, om

kvoterne samlet set er blevet koncentreret på færre hænder.

26. Ministeriet har siden 2012 internt opgjort koncentrationen af kvoter flere gange ved

at opgøre, hvordan kvoterne var fordelt på fartøjer og kvoteejere, dog uden at gøre det på

aggregeret niveau. Vi har haft adgang til 3 af disse interne opgørelser og på den baggrund

sammenstillet, at 16 kvoteejere ejede 53,05 % af IOK-kvoterne i april 2012. Ultimo 2013

var situationen den, at 16 kvoteejere ejede 60,28 % af IOK-kvoterne. I marts 2017 ejede

16 kvoteejere 66,58 % af IOK-kvoterne. De 16 største kvoteejere var i marts 2017 samlet

i 10 selskaber. På 5 år steg de 16 største IOK-kvoteejeres andel af den samlede IOK-kvote

således markant – fra ca. halvdelen af kvoterne til ⅔ af kvoterne. Tallene kan dog ikke sam-

menlignes direkte over tid, idet beregningsgrundlaget for opgørelsen af kvotekoncentra-

tionen i 2014 blev ændret.

INTERNE OPGØRELSER

AF KONCENTRATION

AF IOK-KVOTER

Ministeriet har i 2012, 2013 og

2017 opgjort kvotekoncentra-

tionen for de 16 IOK-kvoteeje-

re, der ejede mere end 2 % af

IOK-kvoterne.

De 16 fiskere svarer til 14 % af

alle IOK-kvoteejere i 2017.

Udviklingen i koncentrationen af FKA-kvoter

27. Ministeriet har oplyst, at ingen FKA-fiskere i dag ejer mere end 3,5 % af de samlede

FKA-kvoter, og at der reelt ikke er noget generelt kvotekoncentrationsproblem for FKA-

fiskeriet. Rigsrevisionen finder det også hensigtsmæssigt at opgøre koncentrationen in-

den for de enkelte FKA-fiskerier. Det skyldes, at FKA-fiskeriet består af 24 enkeltkvoter,

der hver især efter politisk ønske er blevet tildelt forskellige lofter. Derudover er der stor

forskel på volumen af de enkelte FKA-fiskerier, hvilket fx betyder, at meget store ejeran-

dele af en mindre FKA-kvote som fx kulmule eller dybvandsrejer ikke vægter meget ved

opgørelsen af ejerandelen på de samlede FKA-kvoter.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS REGLER FOR KVOTEKONCENTRATION

28. Vi har haft adgang til en intern opgørelse af kvotekoncentrationen for alle enkelte

FKA-fiskerier i 2011, og har også få dage før afslutningen af undersøgelsen modtaget en

lignende intern opgørelse fra 2017. Vi har på den baggrund opgjort, at de 10 største kvo-

teejere i de enkelte FKA-fiskerier i gennemsnit ejer 47,12 % af det pågældende FKA-fis-

keri i 2017. I 2011 ejede de 10 største kvoteejere i gennemsnit 40 % af det pågældende

FKA-fiskeri. På 7 år steg de 10 største FKA-kvoteejeres ejerandel af det enkelte FKA-fis-

keri således fra 40 % af kvoterne til 47 % af kvoterne i gennemsnit. Kvotekoncentratio-

nen blandt de 10 største ejere er steget i 16 ud af 24 FKA-fiskerier, 4 er uændret og 4 er

faldet siden 2011.

Der er dog fortsat stor spredning i koncentrationen af kvoter blandt de enkelte fiskerier,

som det fremgår af tabel 1, hvor vi har opgjort de 10 største FKA-kvoteejeres ejerandele

for de enkelte FKA-fiskerier i 2017.

TABEL 1

DE 10 STØRSTE KVOTEEJERES SAMLEDE ANDEL AF DE ENKELTE FKA-KVOTEARTER PR. JUNI

2017

De 10 største kvoteejeres andel af

et FKA-fiskeri angivet i intervaller

0-20 %

20-40 %

Antal FKA-fiskerier

Navn på FKA-fiskerierne

Tunge i Skagerrak (18 %)

Torsk i Nordsøen (36 %), torsk i Kattegat (31 %), torsk i Skager-

rak (29 %), torsk i Østersøen og Bælterne (33 %), rødspætte i

Nordsøen (37 %), rødspætte i Skagerrak (39 %), rødspætte i

Kattegat (35 %), rødspætte i Østersøen og Bælterne (24 %),

jomfruhummer i Skagerrak, Kattegat og Østersøen (21 %) og

jomfruhummer i Nordsøen (34 %).

Torsk i område 25-32 (55 %), tunge i Nordsøen (47 %), mørksej

(45 %), kuller i Nordsøen (51 %), kuller i Skagerrak (43 %), kulmu-

le i Nordsøen EU-farvande (49 %), pighvar og slethvar i Nord-

søen EU-farvande (43 %), havtaske i Nordsøen norske farvande

(55 %) og laks i Østersøen og Bælterne (50 %).

Jomfruhummer i norske farvande (62 %).

Dybvandsrejer i Skagerrak og Kattegat (98 %), dybvandsrejer i

Nordsøen EU-zone (100 %) og dybvandsrejer i Nordsøen NEZ

(95 %).

40-60 %

60-80 %

80-100 %

I alt

) Det bemærkes, at det ikke er de samme 10 fiskere, der optræder i tabellen.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Miljø- og Fødevareministeriet.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS REGLER FOR KVOTEKONCENTRATION

Tabel 1 viser fx, at der i 9 FKA-fiskerier var 10 personer, der ejede mellem 40 % og 60 % af

den pågældende kvote. Tabellen viser også, at enkelte FKA-fiskerier i dag er koncentreret

på få hænder. Den højeste kvotekoncentration på FKA-området findes i rejefiskeriet, hvor

de 10 største kvoteejere tilsammen ejer mellem 95-99 % af alle danske rejer. Det ses ikke

i tabellen, men for en enkelt af disse rejefiskerier er hele kvoten ejet af færre end 10 per-

soner (7 personer). Den laveste kvotekoncentration på FKA-området findes på arter som

tunge, hvor de 10 største kvoteejere tilsammen ejer 18 %.

Manglende kendskab til ejerskabet af en del af kvoterne

29. Opgørelsen af kvotekoncentrationen på baggrund af ministeriets tal skal tages med det

forbehold, at ministeriet igennem mange år ikke har haft mulighed for at opgøre præcist,

hvilke personer der ejede dele af de danske fiskekvoter. I 2012 havde ministeriet ikke fuld-

stændigt kendskab til, hvem der ejede i nærheden af 10 % af den danske fiskekvote. Det

skyldtes, at der ifølge fiskeriloven ikke er et krav om, at ejerskabet af den sidste tredje-

del af et fiskeriselskab skal oplyses. Ministeriet har overvejet, om der bag disse ukendte

ejere kunne gemme sig en personkreds, der allerede var tæt på kvotelofterne og derfor via

selskabskonstruktioner, hvor ejerkredsen ikke var kendt af ministeriet, fik adgang til fle-

re kvoter end tilladt. Ministeriet fandt dog i 2012, at det manglende kendskab til ejerska-

bet af ca. 10 % af kvoterne ikke var et væsentligt problem, og anbefalede derfor ikke en

lovændring, men ministeriet påpegede, at ministeriet ville følge udviklingen.

30. Ministeriet har oplyst, at andelen af de kvoter, ministeriet ikke ved, hvem ejer, nu er

lavere. I 2016 var der således ca. 1,75 % af de samlede kvoter, ministeriet ikke vidste,

hvem ejede. I maj 2016 besluttede ministeriet, at fiskerilovens krav til oplysning af per-

sonkredsen bag et erhvervsfiskeriselskab skulle skærpes, så den sidste tredjedel af ejer-

kredsen også skal oplyses. Ministeriet forventer at ændre loven i løbet af efteråret 2017.

31. Selv om det samlet set nu kun er 1,75 % af kvoterne, som ministeriet ikke ved, hvem

ejer, så er dette ikke uvæsentligt, hvis ejeren eller ejerne bag selskabet allerede er tæt

på den maksimale andel af IOK-kvoterne. Det betyder, at ministeriet frem til lovændrin-

gen ikke kan have et totalt overblik over, hvem der ligger over kvotelofterne.

RESULTATER

Undersøgelsen viser, at Miljø- og Fødevareministeriet ikke systematisk over tid har fulgt

med i den samlede udvikling i koncentrationen af kvoter i perioden 2003-2016. Ministe-

riet har anset kontrollen af kvotehandler som garant for, at kvoteejere ikke kunne over-

skride reglerne for, hvor mange kvoter vedkommende måtte eje. Det er Rigsrevisionens

opfattelse, at ministeriet med dette udgangspunkt har gjort det svært for sig selv at vi-

de, om og i givet fald hvornår ministeriet skulle ændre reglerne for at begrænse koncen-

trationen af kvoter på for få hænder. Ministeriet medgiver, at udviklingen ikke er fulgt sy-

stematisk i perioden 2003-2016.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS REGLER FOR KVOTEKONCENTRATION

Rigsrevisionen har forsøgt at opgøre den aktuelle fordeling af IOK-kvoter i 2017 på bag-

grund af en totaloversigt over kvoteejerskaber udarbejdet af ministeriet. Det tilsendte

datamateriale kan dog ikke anvendes til at foretage en samlet beregning af kvotekoncen-

trationen på IOK-kvoterne i 2017. Fx mangler der en opgørelse af ejerskabet for 2 makrel-

kvoter.

Ministeriet har offentliggjort enkelte opgørelser af kvotekoncentrationen som svar på

Folketingets spørgsmål. Disse kan ikke bruges til at få indsigt i udviklingen i koncentratio-

nen af den samlede danske IOK-kvote over tid.

Ministeriet har endvidere flere gange internt opgjort koncentrationen af kvoter ved at op-

gøre, hvordan kvoterne var fordelt på fartøjer og kvoteejere, dog uden at sammenligne op-

gørelserne over tid. Undersøgelsen viser, at de 16 største IOK-kvoteejeres andel af den

samlede IOK-kvote steg markant – fra ca. halvdelen af kvoterne i 2012 til ⅔ af kvoterne i

2017.

De 10 største FKA-kvoteejeres gennemsnitlige ejerandel af det enkelte FKA-fiskeri steg

fra 40 % af kvoterne i 2011 til 47 % af kvoterne i 2017. Enkelte af FKA-fiskerierne er i dag

koncentreret på ca. 10 personer. Hvor ministeriet lægger vægt på, at ingen FKA-fiskere i

dag ejer mere end 3,5 % af de samlede FKA-kvoter, så bemærker Rigsrevisionen, at en-

kelte FKA-kvoter er koncentreret på få hænder.

Opgørelserne over både IOK- og FKA-kvoterne skal dog tages med de forbehold, at mini-

steriet ikke har haft fuld viden om ejerskabet af en del af kvoterne, ligesom man for IOK-

kvoternes vedkommende heller ikke direkte kan sammenligne de opgørelser, som mini-

steriet har offentliggjort af koncentrationen af IOK-kvoter før og efter 2014, fordi mini-

steriet i 2014 ændrede beregningsgrundlaget for IOK-kvoterne.

2.2. MINISTERIETS ÆNDRING AF REGLER FOR KVOTE-

KONCENTRATIONEN

32. Vi vil i det følgende fokusere på, hvordan ministeriet har understøttet reformens mål-

sætning om, at kvoter ikke må koncentreres på for få hænder. For at ministeriet ved, hvor-

når reglerne skal justeres, er det nødvendigt, at ministeriet har gjort sig klart, hvornår

koncentrationen af kvoter er for stor, dvs. har opstillet konkrete mål for koncentrationen

af kvoter.

Vi har for det første undersøgt, om ministeriet har opstillet konkrete mål for koncentratio-

nen af kvoter. For det andet har vi undersøgt, hvilke ændringer af reglerne for koncentra-

tionen af kvoter ministeriet har gennemført først for IOK-kvoter og dernæst for FKA-kvo-

ter.

Mål for koncentrationen af kvoter

33. Vi har undersøgt, om ministeriet opstillede mål på baggrund af lovgivningen, herunder

om ministeriet overvejede og klargjorde, hvad der skulle til, for at intentionen med mål-

sætningen kunne opfyldes. Dvs. hvornår kvoterne kunne siges at være koncentreret på

for få hænder.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS REGLER FOR KVOTEKONCENTRATION

34. Ministeriet havde ikke forud for vedtagelsen af omsættelige kvoter i 2002 fået præ-

cise anvisninger af Folketinget på, hvornår kvoterne var koncentreret på for få hænder.

Af bemærkningerne til lovforslaget fremgår det, at hensigten var, at der skulle indføres

begrænsninger i de kvoteandele, som enkeltinteresser kunne disponere over. Det fremgår

også, at

enkeltpersoner og selskaber

ikke måtte have kontrol over for store andele af kvo-

terne. Hensigten var at undgå, at ganske få skulle komme til at råde over store dele af

den danske kvote.

35. Ministeriet har i forbindelse med undersøgelsen oplyst, at ministeriet valgte at for-

tolke bemærkningerne til lovforslaget fra 2002 sådan, at

enkeltpersoners ejerskab

af far-

tøjer og kvoter skulle begrænses, men ikke selskabers. Reglerne skulle derfor alene be-

grænse enkeltpersoners ejerskab af kvoter og ikke andre former for råderet over kvoter,

fx via selskaber, leje eller bytte. Ministeriet har oplyst, at ministeriet finder, at det ikke

fremgår meget tydeligt af hverken bemærkningerne til lovforslaget eller af Folketingets

lovbehandling, at også

selskabers ejerskab

af kvoter skulle begrænses. Ministeriet har

desuden oplyst, at ministeriet finder, at en begrænsning for selskaber alligevel ikke ville

føre til, at fiskeriet reelt ville blive spredt på flere hænder, da man blot kan opdele store

selskaber i en række mindre selskaber med samme ejerkreds. I praksis formulerede mini-

steriet dog regler, der frem til 2012 også begrænsede selskabers ejerskab af kvoter, jf.

boks 2.

Ministeriet har oplyst, at ministeriet finder, at den regulering, som ministeriet løbende

har justeret, har understøttet målsætningerne om bedre indtjeningsgrundlag, dimensio-

nering af fiskeflåden og kvotekoncentration. Ministeriet har oplyst, at dette ikke er sket

ved, at der er opsat operationelle mål, men ved, at udviklingen løbende er blevet overvå-

get og drøftet med erhvervets repræsentanter i bl.a. Erhvervsfiskeriudvalget.

36. Undersøgelsen viser, at ministeriet i 2012 overvejede, hvad det ville sige, at kvoterne

var koncentreret på for få hænder. Ministeriet mente, at reglerne skulle begrænse mulig-

hederne for, at kvoterne blev koncentreret i en sådan grad, at ejerne kunne dominere mar-

keds- og prisforhold for kvoterne. Ministeriet har dog oplyst, at ministeriet ikke foretog

beregninger af, hvor mange kvoter der skulle til, for at en ejer blev markedsdominerende.

Ministeriet antog, at hvis nye regler indebar en begrænsning af mulighederne for yderli-

gere koncentration, så ville det blive sværere for ejerne at kunne komme til at dominere

markedet.

Undersøgelsen viser dermed, at ministeriet har reguleret uden konkrete mål for, hvad der

er en hensigtsmæssig kvotekoncentration. Ministeriet har i stedet fastsat regler under-

vejs på baggrund af politiske ønsker og ministeriets eget initiativ og på baggrund af drøf-

telser med erhvervet. Ministeriet har fx fundet det nødvendigt, at IOK-kvoterne for at sik-

re kvoteudnyttelsen, særligt for sild og makrel, skulle kunne koncentreres på ret få hæn-

der. Senest i 2015 oplyste ministeriet Folketinget om, at silde- og makrelfiskeriet for at

være rentabelt kræver en vis størrelse fartøj og dermed også relativt store kvoter.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS REGLER FOR KVOTEKONCENTRATION

Ministeriets lofter for IOK-kvoter

37. Ministeriet fastsatte i bekendtgørelser i perioden 2003-2016 forskellige lofter for,

hvor mange IOK-kvoter en person eller et selskab kunne eje. Lofterne angav dermed mini-

steriets vurdering af, hvilken koncentration af kvoter, som ministeriet højst ville tillade, og

var som sådan en udmøntning af Folketingets intention. Lofterne blev fastlagt i 4 perio-

der, jf. boks 2.

BOKS 2

IOK-KVOTELOFTER



I den første periode 2003-2005 var det ifølge ministeriets lofter i princippet muligt for en

person eller et selskab at eje 100 % af de danske IOK-kvoter fordelt på 4 fartøjer. Dette skyl-

des, at bekendtgørelsen fastslog, at fartøjets ejer ikke måtte være ejer eller medejer af

mere end 4 fiskefartøjer i de farvande, hvor der blev fanget sild.

I perioden 2005-2012 kunne den samlede danske IOK-kvote ifølge ministeriets lofter i

princippet være ejet af 3 personer eller selskaber. Dette skyldes, at bekendtgørelsen fast-

slog, at et fartøj højst kunne eje 10 % af de kvotebelagte IOK-arter, og at fartøjets ejer

ikke måtte være ejer eller medejer af mere end 4 fiskefartøjer.

I perioden 2012-2014 kunne et selskab med 10 medejere ifølge ministeriets lofter i prin-

cippet eje hele den danske IOK-kvote. Dette skyldes, at begrænsninger på selskabers ejer-

skab af IOK-kvoter blev afskaffet, idet der ikke længere var begrænsninger på, hvor mange

fartøjer en fisker eller et selskab måtte eje. Bekendtgørelsen fastsatte i denne periode

lofter for, at ét fartøj maksimalt måtte eje 10 % af IOK-kvoterne, og at personer maksimalt

måtte eje 10 % af nogle specifikke IOK-kvoter. 10 fiskere i et enkelt selskab kunne derfor

i princippet eje alle IOK-kvoter. Endvidere indførtes et loft, der betød, at en person, der sam-

let ejede mere end 25 % af kvotelofterne for de enkelte FKA-kvoter, kun måtte eje årsmæng-

der af IOK-kvoter, som svarer til 2 % eller mere af de samlede danske IOK-kvoter. Denne

regel omtales som krydsreglen.

I perioden 2014-2017 blev der fastsat lofter på personniveau, hvilket betød, at en person

maksimalt kunne eje 10 % af den samlede danske IOK-kvote. Dette skyldes, at bekendtgø-

relsen fastsatte et loft for det personlige ejerskab af IOK-kvoten.

KRYDSREGLEN

Hvis en fisker ejer over 25 % af

kvoteloftet for et FKA-fiskeri, så

må fiskeren ikke eje mere end

2 % af de samlede danske IOK-

kvoter. Hvis en fisker fx ejer 2 %

af torskefiskeriet i Kattegat,

hvor kvoteloftet er på 5 %, så

må fiskeren maksimalt eje 2 %

af de samlede danske IOK-kvo-

ter.



Det er Miljø- og Fødevareministeriets vurdering, at ministeriet over de 4 perioder gradvist

har indført stadigt strammere koncentrationslofter for IOK-kvoter. Ministeriet henviser til,

at IOK-kvoterne til at begynde med kunne være ejet af én person, senere 3 personer og en-

deligt af 10 personer eller af et enkelt selskab. Rigsrevisionen er enig i, at der i princippet

er tale om stramninger, men påpeger, at eftersom udgangspunktet i 2003 ikke begrænsede

ejerskabet, fordi ministeriet ikke fra start i sin regulering havde gjort det klart, hvilket ni-

veau der var acceptabelt, så vil den første ændring herefter principielt være en stramning,

uanset om den i tilstrækkelig grad begrænser mulighederne for at koncentrere kvoterne

på færre hænder eller ej.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS REGLER FOR KVOTEKONCENTRATION

Ministeriets lofter for FKA-kvoter

38. Ministeriet fastsatte i bekendtgørelser i perioden 2007-2016 forskellige lofter for, hvor

mange FKA-kvoter en person eller et selskab kunne eje. Lofterne blev fastlagt i 3 faser, jf.

boks 3.

BOKS 3

FKA-KVOTELOFTER



I den første periode 2007-2012 var der ikke fastsat lofter for, hvor meget en person eller et

selskab måtte eje af FKA-kvoterne. Dette skyldes, at ministeriets koncentrationsregel i

praksis ikke var begrænsende, fordi der i bekendtgørelsen ikke var fastsat lofter for ejer-

skabet af FKA-kvoter, men alene grænser for, at fiskerne maksimalt kunne overføre kvo-

ter fra 4 andre fartøjer til et enkelt fartøj.

I perioden 2012-2016 fastlagde ministeriet lofter for, hvor meget en person måtte eje af

de fleste af de enkelte FKA-kvoter. I perioden tillod ministeriet, at de fleste af de enkelte

FKA-kvoter i princippet kunne være ejet af mellem 10 og 20 personer. Ministeriet indførte

endvidere et loft, der betød, at en person, der samlet ejede mere en 2 % af den samlede

IOK-kvote, kun måtte eje 25 % af de kvotelofter, der gjaldt for de enkelte FKA-arter. Denne

regel er en spejling af krydsreglen i IOK-fiskeriet.

Fra 2016 fastlagde ministeriet lofter for de resterende enkelte FKA-kvoter. Også her tillod

ministeriet, at disse enkelte FKA-kvoter i princippet kunne være ejet af mellem 10 og 20

personer.



Det er Miljø- og Fødevareministeriets vurdering, at ministeriet også for FKA-kvoterne grad-

vist har indført stadigt strammere koncentrationslofter. Ministeriet henviser til, at FKA-

kvoterne til at begynde med kunne være ejet af én person og senere af mellem 10 og 20

personer eller af et enkelt selskab. Rigsrevisionen er enig i, at der i princippet er tale om

stramninger, men påpeger også i dette tilfælde, at udgangspunktet i 2007 ikke begræn-

sede ejerskabet, og at ministeriet først fra 2012 indførte lofter for ejerskab af FKA-kvo-

ter. Når der de første 5 år ikke var et loft, så vil den første ændring herefter principielt

være en stramning.

Væsentligste ændringer af reglerne for koncentrationen af IOK-kvoter

39. Ministeriet har ændret bekendtgørelsens lofter for koncentration af IOK-kvoter væ-

sentligt 6 gange fra 2003 til 2017. Halvdelen af de væsentlige ændringer har sat lofter

for kvotekoncentrationen for at begrænse mulighederne for, at kvoterne kunne koncen-

treres yderligere, og blev indført på baggrund af ønsker fra politisk hold. Den anden halv-

del af ændringerne har givet fiskerne mulighed for at købe flere kvoter end tidligere uden

at overskride kvotelofter og blev indført efter drøftelser i Erhvervsfiskeriudvalget. Mini-

steriet har oplyst, at ændringerne er udarbejdet under hensyn til, at der skulle foregå en

strukturudvikling i erhvervet, uden at kvoterne blev koncentreret på for få hænder.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS REGLER FOR KVOTEKONCENTRATION

Ændringerne, som gav adgang til at købe flere kvoter uden at overskride kvotelofterne i

2009 og 2014, omhandler beregningstekniske og reelle sammenlægninger af enkeltkvo-

ter, dvs. enkelte kvoter for forskellige fiskearter og fra forskellige farvande. Enkeltkvo-

terne er underopdelinger af den samlede kvote, som Danmark årligt får tildelt fra EU. Fi-

gur 4 viser opdelingen af hovedkvoten i enkeltkvoter.

FIGUR 4

DEN SAMLEDE IOK-KVOTE OPDELT PÅ ENKELTKVOTER

Atlantoskandisk sild

14.409

Makrel i Nordsøen

(norsk zone)

16.004

Brisling i Nordsøen

29.754

Båhvilling

(færøsk zone)

1.100

Sild i Nordsøen

KVOTE

82.745

Makrel i Nordsøen,

Skagerrak og

Kattegat

22.031

458.552

Tobis i Nordsøen,

Skagerrak og Kattegat

KVOTE

Sild i Skagerrak og

Kattegat

21.131

Brisling i Skagerrak og

Kattegat

22.300

Sild i Østersøen og

underområde 22-24

3.981

Sild i Østersøen og

underområde 25-32

4.205

Brisling i

Østersøen

og Bælterne

25.754

Blåhvilling i Nordsøen

(EU-zone)

58.818

KVOTE

Havgalt i

internationale

farvande

6.696

Sperling i Nordsøen

(EU-farvande),

Skagerrak og

Kattegat

141.819

Hestemakrel

i Den Engelske Kanal

8.140

KVOTE

Kilde: Miljø- og Fødevareministeriets tal for den danske initialkvote i 2017.

40. I det følgende beskriver vi regelændringerne i 3 perioder:



ændringer i 2006 og 2009

ændringer i april 2012

ændringer i januar og oktober 2014.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS REGLER FOR KVOTEKONCENTRATION

Begrænsning af koncentration ved hjælp af kvoteloft i 2006 og efterfølgende udvidelse i

2009 af muligheden for at købe flere kvoter uden at overskride det tidligere kvoteloft

41. Ministeriet fastsatte i 2006 lofter for, hvor mange procent af silde- og makrelkvoterne i

specifikke farvande et fartøj måtte eje, idet ministeriet forventede, at der var et politisk

ønske herom. Ministeriet valgte at sætte lofterne, så en fisker måtte eje 10 % af silde- og

makrelkvoten i specifikke farvande.

FKA-LOFTER

I FKA-fiskeriet er der fortsat

fastsat et loft for hver enkelt

kvote, og derfor er der ikke

samme problem. For FKA-kvo-

ter er det derfor alene en per-

sons ejerandel af en FKA-kvote,

fx torsk i Kattegat, der afgør,

om vedkommende er placeret

over koncentrationsloftet for

den pågældende art. Til forskel

for IOK-kvoterne er FKA-koncen-

trationslofterne ikke afhængige

af udviklingen i de andre FKA-

arters naturlige forhold.

42. Fra 2009 besluttede ministeriet på opfordring fra dele af Erhvervsfiskeriudvalget at

ændre de lofter, der blev fastsat i 2006. Det fremgår af materiale fra udvalget, at erhver-

vet siden 2007 havde bedt ministeriet om at hæve 10 %-loftet til 15 %, for hvor mange

kvoter der måtte være placeret på hvert fartøj. Andre dele af udvalget var imod. Ministe-

riet ville ikke hæve procentsatsen, men indvilligede i erhvervets forslag om i stedet at af-

skaffe lofterne på henholdsvis silde-/makrelkvoterne og industrikvoterne og indførte et

samlet loft over, at et fartøjs kvoter højst måtte udgøre 10 % af den samlede IOK-kvote.

Den samlede IOK-kvote er mange gange større end silde- og makrelkvoten. Det betød fx,

at en fisker fra at måtte eje 10 % af sildekvoten nu i princippet kunne eje 100 % af silde-

kvoten, da denne kvote kun udgør en mindre del af den samlede IOK-kvote. Det betød, at

fiskerne fik adgang til at købe flere kvoter og dermed eje en større del af de tidligere en-

keltkvoter uden at overskride de tidligere lofter.

Sammenlægningen af IOK-kvoterne betød, at reglerne for koncentration af kvoter blev

svære at administrere og forvalte. Det skyldes, at enkeltkvoternes størrelse svinger fra

år til år på grund af biologiske forhold. Størrelsen på den samlede IOK-kvote varierer der-

for fra år til år, hvor særligt den største kvote for industrifisk (tobiskvoten) historisk har

haft meget store udsving, med betydning for beregningen af koncentrationen af kvoter.

Opgørelsen af en fiskers samlede koncentration er derfor efter regelændringen i 2009 i

høj grad påvirket af andre forhold, end hvor mange kvoter fiskeren ejer. Derfor svinger

den enkelte fiskers beregnede kvotekoncentration også, selv om fiskeren ejer nøjagtigt

de samme nominelle kvoteandele. Dette ses i nedenstående hypotetiske eksempel i

boks 4.

BOKS 4

EKSEMPEL PÅ NATURLIGE UDSVING I KONCENTRATIONEN FOR IOK-

KVOTER

En fisker ejer 0 % af tobiskvoten og 15 % af resten af kvoterne. For nemheds skyld antages det

her, at den pågældende fisker samlet ejer 10 % af den samlede IOK-kvote.

Hvis fx tobiskvoten falder kraftigt, og lad os for eksemplets skyld antage til 0, vil det betyde, at

den pågældende fisker pludseligt vil have en ejerandel på 15 % af IOK-kvoterne og dermed

overskride koncentrationsloftet på 10 %.

Fiskeren har intet gjort for at komme over loftet for den samlede IOK-kvote. Når de enkelte

IOK-arters størrelsesforhold skifter i takt med naturlige variationer, ændres kvotekoncentra-

tionen for fiskerne.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS REGLER FOR KVOTEKONCENTRATION

43. Miljø- og Fødevareministeriet er enig med Rigsrevisionen i, at regelændringerne i 2009

betød, at reglerne for koncentration af kvoter blev sværere at administrere og forvalte.

Når en fisker må eje 10 % af hele IOK-kvoten, så bliver det svært for den enkelte fisker og

for ministeriet at opgøre, om fiskeren overskrider kvotekoncentrationsloftet på 10 % el-

ler tilhørende krydsgrænser for IOK-kvoter og FKA-kvoter. Dette illustreres i figur 5.

FIGUR 5

UDFORDRINGERNE VED SAMMENLÆGNING AF KVOTER

FISKER

3,5%

KVOTE

MAKREL

KVOTE

SILD

KVOTE

TOBIS

ELLER

10 % ?

MINISTERIET

KVOTE

3,5%

KVOTE

MAKREL

KVOTE

SILD

KVOTE

TOBIS

ELLER

10 % ?

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Miljø- og Fødevareministeriet.

Ministeriet oplyser dog, at det i praksis kun har haft betydning for en enkelt IOK-fisker, der

har dispensation fra 10 %-loftet, og at alle andre IOK-fiskere ligger væsentlig under loftet.

44. Rigsrevisionen finder, at problemerne med at opgøre kvotekoncentrationen for IOK-kvo-

terne ikke alene har betydning for opgørelsen af en enkelt fiskers kvotekoncentration. Hver

gang ministeriet skal afgøre, om en given fisker ligger over eller under krydsreglerne, er det

et problem, at det er svært for ministeriet at opgøre kvotekoncentrationen på IOK-områ-

det. Det har således også betydning for alle de fiskere, der ejer i nærheden af 2 % af de

samlede IOK-kvoter og alle de fiskere, der ejer i nærheden af 25 % af loftet for en FKA- kvo-

te. I disse tilfælde skal ministeriet kunne opgøre en præcis andel af ejerskabet af IOK-

kvoter. I 2017 drejede det sig om mere end 100 fiskere.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS REGLER FOR KVOTEKONCENTRATION

Yderligere bemærker Rigsrevisionen, at ministeriet har fastlagt reglerne sådan, at når de

disponible danske kvoter svinger i størrelse fra år til år, så må fiskere, der på grund af sving-

ningerne kommer til at overstige IOK-lofterne på 10 % eller 2 % i det pågældende år, ikke

tilkøbe yderligere kvoter, mens de gerne må tilkøbe yderligere kvoter, hvis svingningerne

i kvotestørrelsen betyder, at de pågældende fiskeres kvotekoncentration falder til under

lofterne.

Begrænsning af koncentration ved hjælp af kvoteloft og samtidig afskaffelse af begræns-

ningerne på selskabers ejerskab af IOK-kvoter i april 2012

45. Ministeriet begrænsede mulighederne for yderligere koncentration af kvoter efter po-

litisk ønske i 2012 ved at ændre reglen om, at ét fartøj højst måtte eje mellem 10 % og

20 % af de farvandsspecifikke IOK-kvoter, så den kom til at gælde på personniveau. Den

generelle 10 %-regel for alle IOK-kvoter gjaldt fortsat alene på fartøjsniveau. Ændringen

blev gennemført efter ønske fra ministeren og på baggrund af ministeriets evaluering,

som ministeriet mente havde vist tæt på optimal flådetilpasning og god økonomi for de

største fartøjer. Ministeriet forventede, at de nye regler ville begrænse koncentrationen

yderligere.

Samtidig med at ministeriet begrænsede mulighederne for yderligere kvotekoncentration,

afskaffede ministeriet begrænsningerne på selskabers ejerskab af IOK-kvoter, idet der nu

ikke længere var grænser for, hvor mange fartøjer en fisker eller et selskab måtte eje. Bort-

faldet af begrænsningen var en del af den samlede pakke af regelændringer i 2012, hvor

de øvrige altså bestod af begrænsninger. Samlet set finder ministeriet, at der var tale om

en entydig begrænsning af mulighederne for, at kvoterne kunne koncentreres yderligere.

Rigsrevisionen bemærker, at der ikke findes dokumentation for, at ministeriet havde gjort

sig overvejelser om konsekvenserne af at afskaffe den regel, der i praksis havde begræn-

set muligheden for koncentration af kvoter hos selskaber.

Begrænsning af koncentration ved hjælp af kvoteloft og efterfølgende udvidelse af mulig-

heden for at købe flere kvoter uden at overstige det gældende kvoteloft, januar og oktober

2014

46. I 2014 begrænsede ministeriet igen adgangen til at koncentrere kvoter yderligere ved

at indføre en regel om, at

enkeltpersoner

nu kun måtte eje 10 % af de samlede IOK-kvoter.

Ministeriet havde allerede drøftet denne begrænsning, inden ministeriet ændrede reglerne

i 2012, men den del af erhvervet, der repræsenterede de største fiskere, var i sit hørings-

svar til regelændringen i 2012 imod forslaget, da ét selskab ville komme til at overskride

loftet i forbindelse et kommende generationsskifte. Ministeriet svarede, at ministeriet kun

kunne give dispensation til personer eller fartøjer, som ved reglernes ikrafttræden over-

skred maksimumsatserne, ikke ved fremtidige overskridelser. Da ministeriet med virkning

fra januar 2014 indførte reglen, fik det pågældende selskab dispensation til at ligge over

lofterne.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS REGLER FOR KVOTEKONCENTRATION

47. I 2014 gennemførte ministeriet yderligere en kvotesammenlægning, der betød, at fis-

kerne fik adgang til at købe flere kvoter og dermed eje en større del af de tidligere en-

keltkvoter uden at overskride de tidligere lofter. Ministeriet slog efter gentagne forslag

fra erhvervet de tidligere separate sildekvoter i Skagerrak og Kattegat sammen og fjer-

nede i samme ombæring det eksisterende koncentrationsloft for sild i Kattegat. Ministe-

riet har dog oplyst, at sammenlægningen af sildekvoterne for Skagerrak og Kattegat ikke

blev gennemført med udgangspunkt i kvotekoncentrationen, men for at skabe overens-

stemmelse med den biologiske rådgivning for kvoterne. Lempelsen fik praktisk betydning

for én enkelt fisker, der i forbindelse med de nye regler i 2012 havde fået dispensation til

at ligge over kvoteloftet for sild i Kattegat, og som derfor ikke længere kunne købe silde-

kvoter i Kattegat. Med ændringen i 2014 var der nu ikke længere et maksimalt loft for,

hvor meget af sildekvoten i Kattegat denne fisker kunne eje.

48. I oktober 2014 ændrede ministeriet måden at opgøre koncentrationen af kvoter på,

så den fremover var baseret på gennemsnittet af de foregående 3 års slutkvoter og ikke

som hidtil på grundlag af Danmarks initialkvote pr. 1. januar det pågældende år.

Rigsrevisionen påpeger, at ændringen i princippet betyder, at fiskernes beregnede kvote-

koncentration på papiret er blevet lavere, hvis slutkvoterne generelt er større end initial-

kvoterne. Det ville give fiskerne adgang til at købe flere kvoter, end de kunne før, uden at

ramme koncentrationsloftet. Miljø- og Fødevareministeriet har oplyst, at slutkvoterne ty-

pisk er større end initialkvoterne. Ministeriet har dog også anført, at der i konkrete tilfæl-

de kan være forskel på, om beregningsændringen betyder, at en konkret fiskers koncentra-

tionsprocent stiger eller falder. Ministeriet påpeger, at det afhænger af den konkrete fis-

kers kvotesammensætning. Ministeriet har oplyst, at ministeriet ikke vil afvise, at der er

fiskere, der har kunnet drage fordel af ændringen af beregningsgrundlaget.

49. Vi har flere gange siden januar 2017 anmodet ministeriet om at få klargjort konse-

kvenserne af ændringen for opgørelsen af kvotekoncentrationen. Ministeriet sendte sent

i undersøgelsesforløbet nogle opgørelser af initialkvoterne og slutkvoterne for en række

år for at illustrere konsekvenserne af ændringen. Ministeriet oplyste kort før afslutningen

af undersøgelsen, at disse ikke kunne bruges til at beregne den principielle betydning af

ændringen. Ministeriet tilvejebragte dog ikke samtidig beregninger, der kunne bruges til

dette. Vi har derfor ikke haft mulighed for at foretage en korrekt beregning af forskellen

mellem opgørelsen af kvotekoncentrationen på initialkvoterne og slutkvoterne. Vi kan

derfor ikke opgøre, hvilken betydning ændringen principielt har haft for den beregnede

kvotekoncentration. Ministeriet har oplyst, at ministeriet vil bede en ekstern part om at

analysere Rigsrevisionens påpegede problemstilling ved at anvende initialkvoter eller

slutkvoter.

50. Baggrunden for ændringen af beregningsgrundlaget var, ifølge ministeriet, at ministe-

riet fandt behov for at præcisere beregningsgrundlaget, da det aldrig var blevet gjort før,

og at beregningerne af koncentrationen af kvoter indtil ændringen i 2014 var sket ad hoc.

Ministeriets interne materiale viser, at kvoteejernes advokater udbad sig en beregnings-

metode, så de for deres klienter kunne følge med i, om de nåede loftet. Ministeriet blev i

den forbindelse opmærksom på, at koncentrationen af kvoter var opgjort på forskellige

måder hen over årene, og at ministeriet derfor havde truffet afgørelse om fiskeres kvote-

koncentration på baggrund af et ad hoc-beregningsgrundlag.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS REGLER FOR KVOTEKONCENTRATION

Ministeriet har ikke oplyst Rigsrevisionen om eller fremlagt dokumentation for, præcis

hvordan ministeriet har opgjort kvotekoncentrationen før ændringen i 2014. Rigsrevisio-

nen vurderer, at det forhold, at beregningerne ikke var baseret på et konsistent grundlag

kan have givet anledning til forskelsbehandling, hvorfor ministeriet eventuelt kunne blive

holdt erstatningsansvarlig. Rigsrevisionen konstaterer yderligere, at ministeriet ikke kon-

sistent fulgte den gældende bekendtgørelse, hvoraf det fremgik, at kvotekoncentrationen

skulle opgøres på baggrund af de enkelte års initialkvoter pr. 1. januar.

Selv om ministeriet udleverede beregninger, i forbindelse med at forslaget blev diskuteret i

Erhvervsfiskeriudvalget, så kan ministeriet ikke længere finde skriftlig dokumentation for

baggrunden for denne regelændring, ligesom der ikke findes nogen øvrig dokumentation for

forløbet. Ministeriet kan derfor ikke dokumentere, om ministeriet forud for beslutningen ud-

arbejdede en beregning af forholdet mellem initialkvoter og slutkvoter, eller om ministeriet

gjorde sig overvejelser om betydningen for opgørelsen af kvotekoncentrationen, og om

fiskerne dermed fik adgang til at købe flere kvoter end før.

51. Uanset usikkerheden om betydningen af ændringen af beregningsgrundlaget, så be-

tød ændringen også, at det blev muligt for fiskere i løbet af året at bytte sig til en lavere

kvotekoncentration. Dette skyldes, at en fisker i løbet af året kan bytte nogle af de kvoter,

der tæller med i beregningen af kvotekoncentrationen, til internationale kvoter, der ikke

tæller med. Dermed medførte overgangen til opgørelsen af kvotekoncentrationen på bag-

grund af den danske slutkvote en yderligere udvidelse af muligheden for at koncentrere

kvoterne på færre hænder, idet det nu blev muligt at bytte sig til en lavere kvotekoncen-

tration, jf. boks 5.

BOKS 5

MULIGHEDEN FOR BYTTE SIG TIL EN LAVERE KVOTEKONCENTRATION

En fisker kan ved at bytte fisk, som tæller med i opgørelsen af kvotekoncentrationen, med

fiskere fra andre lande bytte sig til fisk, som ikke tæller med i opgørelsen af kvotekoncentratio-

nen. Fiskeren kan fx bytte sig til makrel i vestlige farvande, som ministeriet ikke tæller med

ved opgørelsen af den pågældende fiskers kvotekoncentration.

Dette betyder, at det generelt er muligt for fiskere at bytte sig til en lavere kvotekoncentra-

tion. Hvis en fisker ligger tæt på kvotekoncentrationsloftet, kan vedkommende via internatio-

nale kvotebytter få nedbragt den samlede kvotekoncentration for IOK-arterne.

Dette skyldes, at ministeriet har besluttet, at kvotebytter, der medfører, at enkelte eller flere

fartøjer får forøget deres årsmængder af visse arter, ikke indgår i beregningen af kvotekon-

centrationen.

Dette kan dog alene lade sig gøre, når beregningen af kvotekoncentrationen bliver foretaget

på baggrund af slutkvoten og ikke initialkvoten. Muligheden opstod derfor med ministeriets

ændring af beregningsgrundlaget i 2014.

Fx indgår kvoten for makrel i vestlige farvande ikke i ministeriets opgørelse af kvotekoncen-

trationen. I 2016 var den tilbyttede kvote på 10.221 tons.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS REGLER FOR KVOTEKONCENTRATION

Ændringen i 2014 betød derfor, at der blev mulighed for at købe flere kvoter end før uden

at overstige det generelle 10 %-loft og 2 %-loftet ved krydsreglen, samtidig med at kvoter-

ne kunne koncentreres på færre hænder. Kvoteejere kunne nu – via internationale kvote-

bytter – bytte fisk, som før havde talt med i opgørelsen af kvotekoncentrationen, til fisk,

som ikke længere talte med i opgørelsen af kvotekoncentrationen.

Væsentligste ændringer af reglerne for koncentration af FKA-kvoter

52. Ministeriet har overordnet set fastsat regler for at begrænse koncentration af FKA-

kvoter 3 gange fra 2007 til juni 2016.

53. Til at begynde med operationaliserede ministeriet i 2007 ikke klart målsætningen om

at begrænse uhensigtsmæssig koncentration af kvoter, men indførte en foreløbig regel,

som betød, at der kun kunne overføres FKA-kvoter til ét fartøj fra maks. 4 fartøjer. En fisker

måtte eje lige så mange fartøjer, som han havde lyst til, og der var derfor i praksis ingen be-

grænsning på, hvor store kvoteandele en fisker kunne eje. Reglen var funderet i drøftelser

i Erhvervsfiskeriudvalget.

Allerede i 2007 var ministeriet dog klar over, at reglen ikke længere havde effekt i forhold

til at begrænse koncentrationen af kvoter, og at spørgsmålet måtte drøftes for at undgå, at

der senere i erhvervet eller politisk ville komme kritik af, at koncentrationsreglen ikke var

mere effektiv. Ministeriet drøftede gennem de efterfølgende 4 år med erhvervet, hvordan

bedre koncentrationsregler kunne udformes. Ministeriet fastslog undervejs på baggrund

af evalueringen i 2009, at ordningen så ud til at fungere tilfredsstillende, idet den gav en

tilfredsstillende økonomi, og at flåden var i balance med fiskerimulighederne. I 2010 vur-

derede ministeriet på baggrund af interne opgørelser, at kvoterne ikke var koncentreret

på for få hænder, men at der stadig var en ganske god spredning af kvoterne. Vi har ikke

haft adgang til disse opgørelser, da de er bortkommet.

54. Ministeriet har oplyst, at kvotekoncentrationen ikke blev forværret fra 2007 til 2012,

hvor der ikke var fastsat lofter. Ministeriet har dog ikke journaliseret dokumentation, der

kan understøtte dette. Ministeriet har desuden oplyst, at ministeriet finder, at den under-

liggende strukturudvikling og dermed underliggende kvotekoncentration er i overensstem-

melse med reformens sigte og Folketingets intention.

55. Efter ønske fra ministeren ændrede ministeriet i 2012 den midlertidige regel og satte

lofter for, hvor mange kvoter fartøjer og personer kunne få adgang til. Baggrunden herfor

var, at evalueringen fra 2012 viste, at reformens hensigter vedrørende flådedimensionering

og rentabilitet for de fleste fartøjsklassers vedkommende var opnået. Ministeriet udforme-

de selve lofterne på baggrund af den aktuelle koncentration af kvoter. Ministeriet har op-

lyst, at ministeriet ikke fandt det hensigtsmæssigt at fastsætte lavere lofter. Et lavere

loft ville betyde, at der ville skulle udstedes relativt mange dispensationer, fordi fiskerne

lovligt ville have købt for mange kvoter.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS REGLER FOR KVOTEKONCENTRATION

Ministeriet indførte også særlige krydsregler, som medførte, at personer, som ejede mere

end 2 % af de samlede IOK-kvoter, ikke måtte eje mere end 25 % af de maksimale satser

for FKA-kvoter, og omvendt. Det skulle sikre, at disse personer ikke skulle blive domineren-

de inden for både FKA- og IOK-fiskerierne.

56. Ministeriet udmøntede med lofterne for ejerskab af kvoter til de enkelte arter klart,

hvad ministeriet mente ville være en uhensigtsmæssig kvotekoncentration – nemlig at

de danske FKA-kvoter i princippet ikke måtte være ejet af færre end 10-20 personer eller

fartøjer. Disse kunne i princippet være ejet af ét selskab, fordi ministeriet undlod at regu-

lere på selskabers koncentration af kvoter. Reglerne fra 2012 skulle som tidligere nævnt

begrænse muligheden for, at kvoterne skulle kunne koncentreres yderligere. Imidlertid er

kvotekoncentrationen i FKA-fiskeriet gennemsnitligt steget siden da.

57. I 2016 satte ministeriet lofter for personligt ejerskab af de FKA-kvoter, som ikke tidli-

gere havde haft lofter. Ministeriet valgte at sætte loftet, så en enkeltperson maksimalt

måtte eje 10 % af hver enkelt af de 3 rejekvoter. Som tidligere nævnt er de 3 rejekvoter

dog allerede blevet koncentreret i en sådan grad, at alle Danmarks rejekvoter er ejet af 7-

10 personer. For én rejekvotes vedkommende ejes over 99 % af kvoten af 7 personer, hvor-

af 2 personer fra ét selskab tilsammen ejer over 60 %.

Ministeriet har oplyst, at ministeriet ikke tidligere fastsatte lofter for koncentrationen af

kvoter i rejefiskeriet, fordi der tidligere var en relativt ringe kvoteudnyttelse i dette fiskeri.

Først efter 2013 blev dette fiskeri mere gunstigt og opnåede en kvoteudnyttelse på over

50 %. Ministeriet mener derfor, at kvotelofterne ikke skulle have været indført før 2016.

Rigsrevisionen påpeger, at ministeriets fastsættelse af kvotelofter i rejefiskeriet på det-

te tidspunkt kom for sent set i forhold til ministeriets nye grænse på 10 %, idet alle kvo-

terne allerede var koncentreret på 7-10 hænder. Ministeriets nye kvotelofter for rejefiske-

riet vil alene have betydning for de fiskere, der eventuelt i fremtiden måtte forsøge at kø-

be sig ind i dette fiskeri.

RESULTATER

Undersøgelsen viser, at ministeriet ikke har fastsat konkrete mål for, hvad der skulle til,

før kvoterne var koncentreret på for få hænder. Ministeriet har i stedet fastsat regler un-

dervejs på baggrund af politiske ønsker og ministeriets eget initiativ og på baggrund af

opfordringer fra erhvervet. Undersøgelsen viser også, at ministeriet har fastsat reglerne

for kvotekoncentration, så det i princippet har været tilladt, at 1-10 personer kunne eje

alle danske IOK-kvoteandele i perioden 2003-2016, og at 1-20 personer eller fartøjer i

princippet kunne eje alle FKA-kvoteandele i perioden 2007-2016.

For både IOK-kvoterne og FKA-kvoterne har ministeriet fastsat regler, så alle kvoter nu

kan være ejet af mellem 10 og 20 personer og i princippet kan være en del af et enkelt

selskab på henholdsvis IOK- og FKA-området.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS REGLER FOR KVOTEKONCENTRATION

Undersøgelsen viser desuden, at ministeriet flere gange har udvidet mulighederne for at kø-

be flere kvoter uden at overskride kvotelofter. Dette er primært sket på 2 måder.

For det første har ministeriet ændret måden, ministeriet udregner koncentrationen på for

IOK-kvoterne fra at anvende initialkvoten til at anvende slutkvoten som beregningsgrund-

lag. Ministeriet har ikke dokumentation for, at det har foretaget beregninger af de princi-

pielle konsekvenser af ændringen. Ændringen betyder i princippet, at fiskernes beregnede

kvotekoncentration på papiret er blevet lavere, hvis slutkvoterne generelt er større end ini-

tialkvoterne.

Rigsrevisionen har ikke været i stand til at afgøre, om dette har været tilfældet, fordi mi-

nisteriet ikke har udleveret det fornødne datagrundlag eller beregninger, der kan anvendes

til formålet. Rigsrevisionen finder dette utilfredsstillende. Rigsrevisionen konstaterer end-

videre, at ministeriet ikke har opgjort kvotekoncentration før 2014 på en konsistent måde

og dermed ikke i overensstemmelse med ministeriets egen bekendtgørelse. Ministeriet

har dog oplyst, at ministeriet i en ekstern analyse vil analysere konsekvenserne af at an-

vende initial- eller slutkvoter ved beregning af kvotekoncentrationen.

Herudover betød ministeriets ændring af beregningsmåden for kvotekoncentration, at det

blev muligt for fiskere at bytte sig til en lavere kvotekoncentration. Dette skyldes, at fis-

kere kan bytte sig til internationale kvoter, der ikke tæller med ved beregningen af kvote-

koncentrationen på slutkvoten og samtidig afgive kvoter, der burde tælle med. Dvs. at fis-

kerne ved at bytte sig til en lavere kvotekoncentration kan købe flere kvoter, end det el-

lers var muligt.

For det andet er ændringerne foretaget ved, at ministeriet løbende har slået farvandskvo-

ter og kvotelofter sammen. Konsekvensen af disse sammenlægninger var også, at det ef-

ter ændringerne i 2009 og 2014 ikke længere var muligt at administrere reglerne for kvo-

tekoncentration på en hensigtsmæssig måde. Dette skyldes, at kvotekoncentrationen fra

da af i udpræget grad blev afhængig af naturlige udsving i fiskearternes indbyrdes stør-

relsesforhold frem for af fiskernes nominelle ejerskab af kvoteandele. Rigsrevisionen kon-

staterer, at problemerne med at opgøre koncentrationen på IOK-kvoterne ikke alene har

betydning for beregningen af, om IOK-fiskere ligger over eller under 10 %-loftet, men også

har betydning, hver gang ministeriet skal afgøre, om en given IOK-fisker eller FKA-fisker

ligger over eller under krydsreglerne. Dvs. at det i praksis har betydning for opgørelsen af

minimum 100 fiskeres overholdelse af kvotekoncentrationsreglerne.

Undersøgelsen viser, at der i en årrække ikke var klare lofter for ejerskabet af FKA-kvoter,

indtil der i 2012 blev indført kvotelofter og krydsregler, som i praksis gjorde det svært for

fiskere med store IOK-kvoteandele at eje store dele af FKA-kvoterne. Fra 2012 og frem til

2016 er der gradvist blevet indført procentvise lofter for ejerskabet af de enkelte FKA-

kvoter. I modsætning til IOK-kvoterne er disse kvoter ikke beregningsmæssigt blevet slået

sammen og er derfor nemmere at administrere.

Rigsrevisionen påpeger, at ministeriet ved ikke tidligere at have fastsat lofter har mulig-

gjort en situation, hvor 7-10 fiskere ejer alle rejekvoter i Danmark.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS FORVALTNING AF KVOTEEJERSKAB

3. Ministeriets forvaltning af

kvoteejerskab

DELKONKLUSION

Rigsrevisionen vurderer, at Miljø- og Fødevareministeriet ikke har et system, der sikrer en

tilfredsstillende forvaltning af kvoteejerskab. Helt grundlæggende administrative procedu-

rer, fx regler for anmeldelser af handler med fartøjer og kvoter, instrukser til sagsbehandle-

re og procedurer for kontrol af den tilsendte grunddokumentation, er ikke-eksisterende.

Ministeriet oplyste i 2015 Folketinget om, at ministeriets kontrol af kvotehandler ville af-

sløre eventuelle overskridelser af reglerne for, hvor mange kvoter en fisker må eje. Rigsre-

visionen har gennemgået en række sager og kan på den baggrund vise, at flere kvotehand-

ler udført af de største kvoteejere i Danmark i perioden 2012-2016 er registreret forkert i

ministeriets register. Rigsrevisionen vurderer på den baggrund, at ministeriets register

over kvoteejerskab er utilstrækkeligt.

Rigsrevisionens undersøgelse har desuden afdækket flere eksempler på, at fiskere har

fået lov til at købe flere kvoter, end de måtte ifølge reglerne. En konsekvens er, at der gen-

nem mange år har været mulighed for, at reglerne for kvotekoncentration kunne overtræ-

des. Undersøgelsen viser, at ministeriets registrering af kvote- og fartøjshandler – og der-

med registrering af, hvem der ejer hvilke kvoter – har været særdeles mangelfuld. Fx har

ministeriet ikke opdaget, at en fisker i mere end 3 år ejede en kvote, som vedkommende

ikke måtte eje. Rigsrevisionen vurderer, at ministeriets administrative kontrol har været

utilstrækkeligt udført. Rigsrevisionen finder, at det er en skærpende omstændighed, at

ministeriet allerede i 2012 internt var klar over, at der i ministeriets system ville opstå

risiko for, at ikke alle oplysninger i registrene ville være til stede synkront for en endelig

og korrekt sagsbehandling.

Ministeriets fejlregistreringer af ejerskab og mangelfulde administrative kontrol har også

medført, at der fejlagtigt er givet dispensationer til nogle af landets største fiskere til at

overskride kvotelofterne. Rigsrevisionen vurderer, at der dermed er en risiko for, at mini-

steriet med sin mangelfulde forvaltning har begunstiget nogle fiskere økonomisk på be-

kostning af andre fiskere. En anden konsekvens er, at hverken offentligheden eller andre

myndigheder kan anvende ministeriets opgørelser af kvoteejerskab og kvotekoncentra-

tion.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS FORVALTNING AF KVOTEEJERSKAB

Rigsrevisionen finder det samtidig utilfredsstillende, at ministeriet ikke aktivt har fulgt

op på og foretaget en egentlig undersøgelse af, om reglerne blev fulgt, selv om ministe-

riet var blevet advaret om, at der var mulighed for, at reglerne via stråmandsvirksomhed

o.l. blev omgået. Ministeriet har flere gange slået fast, at reglerne var overholdt, og at der

ikke var konstateret overtrædelser. Det er Rigsrevisionens vurdering, at ministeriets ind-

sats for at undersøge området har været mangelfuld, og at ministeriet på den baggrund

har videregivet forkerte oplysninger til Folketinget.

Rigsrevisionen finder det positivt, men i høj grad også påkrævet, at ministeriet nu – på

baggrund Rigsrevisionens undersøgelse – har iværksat en ekstern analyse af ministeriets

sagspraksis og administration, som nærmere skal bestemme omfanget af de problemer,

som Rigsrevisionen har identificeret. I den forbindelse vil ministeriet også analysere år-

sagerne til og nødvendigheden af de 10.000 kvotehandler, der indgås årligt.

58. Dette kapitel handler om, hvorvidt Miljø- og Fødevareministeriet har etableret et sy-

stem, der sikrer en tilfredsstillende forvaltning af kvoteejerskab. Det fremgik ved refor-

mens vedtagelse i Folketinget, at reformen stillede øgede krav til ministeriets admini-

stration og forvaltning. Af lovbemærkningerne fremgik det,

at det forventes at være en

omfattende administrativ opgave løbende at følge op på, at betingelserne for registrering

fortsat

er til stede. I systemet med overdragelige kvoteandele vil

der desuden være nye

krav i forbindelse med godkendelse af overdragelse mv., bl.a. til sikring af, at enkeltperso-

ner og selskaber ikke har kontrol over for store andele af kvoterne.

Vi lægger til grund, at et tilfredsstillende forvaltningssystem for det første kræver, at mini-

steriet har etableret et register, hvor kvoteejerskab er registreret korrekt, for det andet kræ-

ver det, at ministeriet har sikret, at grundlaget for den administrative kontrol med, at den

enkelte fisker ikke ejer flere kvoter, end det er tilladt, er til stede, og for det tredje kræver

det, at ministeriet udfører den administrative kontrol. Derudover kræver det, at ministe-

riet aktivt følger op og undersøger, om reglerne bliver overholdt. Ministeriet bør som for-

valtningsmyndighed have en skærpet opmærksomhed på, om der er risiko for, at reglerne

overtrædes, og eventuelt reagere herpå, især på tidspunkter, hvor gevinsten ved en over-

trædelse er stor, eller hvor der rejses tvivl om overholdelsen.

3.1. MINISTERIETS REGISTRERING AF OG ADMINI-

STRATIVE KONTROL MED, AT DEN ENKELTE FISKER

IKKE EJER FLERE KVOTER END TILLADT

59. Vi har undersøgt, om ministeriet – som det blev pålagt i lovgivningen, da systemet med

omsættelige kvoter blev indført – har etableret og anvender et korrekt register over ejer-

skabet af kvoter og foretager den nødvendige administrative kontrol af grunddokumen-

tationen i forbindelse med kvotehandler.

Ministeriets registrering af og grundlag for den administrative kontrol med kvote-

handler

60. Ministeriet har etableret et fiskeriforvaltningssystem, som skal angive ejerskabet af

hver enkelt kvote fordelt på personer og fartøjer. Fiskeriforvaltningen trækker på en ræk-

ke forskellige registre, jf. figur 6.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS FORVALTNING AF KVOTEEJERSKAB

FIGUR 6

FISKERIFORVALTNINGSSYSTEMET

LICENS-

REGISTRET

FARTØJS-

REGISTRET

INDIVID-

REGISTRET

Forvaltnings-

systemet trækker

data fra disse registre

LOGBOGS-

REGISTRET

LANDBRUGS- OG

FISKERISTYRELSEN

AFREGNINGS-

REGISTRET

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Miljø- og Fødevareministeriet.

Fiskeriforvaltningssystemet trækker på en række registre. I denne undersøgelse har vi

anvendt dele af dette system.

Ministeriets registrering og forvaltning af ejerskab af kvoter er baseret på en samkøring

af forskellige registre, navnlig Individregistret, Fartøjsregistret og Licensregistret. For at

undersøge forvaltningen af kvoteejerskab har vi anvendt oplysninger fra disse registre,

der er beskrevet i boks 6.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS FORVALTNING AF KVOTEEJERSKAB

BOKS 6

FISKERIFORVALTNINGSSYSTEMET BESTÅR BL.A. AF FØLGENDE

REGISTRE

Individregistret

oprettes fiskere med godkendt erhvervsfiskerstatus, dvs. at registret viser,

hvem der har

ret

til at fiske. Registret opdateres automatisk med CPR-registret, der giver be-

sked til Individregistret, fx ved dødsfald.

Fartøjsregistret

registreres ejerskab af fiskefartøjer, dvs. at det viser, hvilke fiskere eller

selskaber der

ejer

de enkelte fartøjer. Systemet er baseret på de indberetninger af køb/salg

og omregistreringer af fartøjer, som fiskerne selv sender ind til ministeriet.

Licensregistret

registreres handel med kvoter, overdragelse af årsmængder, private kvote-

bytter med udlandet m.m. Registret viser altså bl.a., hvilke fiskere der

køber, sælger

byt-

ter

til hvem. Fiskerne udfylder overdragelsesskemaer og sender dem til ministeriet. Ministe-

riet indtaster manuelt ændringerne i Licensregistret. Kvoterne er registreret på fartøjernes

havnekendingsnummer.

61. For at finde ud af, hvad en person eller et selskab ejer af kvoter på et givent tidspunkt,

identificerer ministeriet først, hvilke fartøjer og selskaber (og selskabets fartøjer) der ejes

af den person, ministeriet vil vide noget om.

Når ministeriet har fået et overblik over de fartøjer, der er ejet af personen eller selskabet

(der ejes af personen) i en given periode, kan de kvoter, der er placeret på vedkommendes

fartøjer, ligeledes identificeres. De kvoter, der er placeret på fartøjerne i den periode, hvor

fartøjet ejes af personen, tilhører personen.

Ministeriets system er bygget op sådan, at kvoter skal være placeret på et fartøj for at ek-

sistere i ministeriets Licensregister. Hvis kvoter i forbindelse med salg af et fartøj ikke

overdrages til den nye ejer af fartøjet, skal de af sælger placeres på en såkaldt flyvende

hollænder, som er et ”papirfartøj” etableret af ministeriet som en venteplads for kvoter,

indtil de fx kan placeres på et virkeligt fartøj igen.

62. Når ministeriet modtager indberetninger og dokumentation for køb/salg eller omregi-

streringer af fartøjer, så indtaster ministeriet disse manuelt i Fartøjsregistret. Ministeriet

kan manuelt foretage et tjek af navn og havnekendingsnummer i Søfartsstyrelsens Skibs-

og der er ikke noget datalink mellem de 2 registre.

Ministeriet har oplyst, at registreringen af ejerskifte af fiskefartøjer i Fartøjsregistret for

det meste registreres på den dato, hvor ministeriet modtager dokumentation for ejerskif-

tet, da ministeriet har konstateret, at oplysninger om ejerskifte i Skibsregistret ikke altid

er tilgængelige med det samme. Når ejerskiftet er registreret i Skibsregistret vil det dog

fremgå, hvornår ejerskiftet er indgået. I boks 7 gives en kort introduktion Søfartsstyrel-

sens Skibsregister.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS FORVALTNING AF KVOTEEJERSKAB

BOKS 7

SKIBSREGISTRET

Søfartsstyrelsens Skibsregister registrerer ejerrettigheder, panterettigheder og andre begræn-

sede rettigheder over de skibe, der er indført i Skibsregistret. En rettighed over et skib, som

er registreret i Skibsregistret, omfatter uden særlig vedtagelse fiskerirettigheder, der tilde-

les ejeren i sin egenskab af ejer af skibet eller erhverves af denne til brug for skibet.

Alle køb og salg af fartøjer skal anmeldes til Skibsregistret. Der påhviler såvel sælger som kø-

ber anmeldelsespligt. Sælgeren er pligtig til at udstede skøde til køberen. Alle køb og salg af

fartøjer anmeldes med underskrevet skøde inden 30 dage efter, at ændringen er indtrådt. Den

dato for registrering af fartøjshandlen i Skibsregistret, der har retsvirkning, er den dag, købet

bliver anmeldt til registret af køber og sælger, medmindre andet er angivet. Hvis overtagel-

sesdatoen er angivet i Skibsregistret, så er det denne dato, der er gældende.

Som grundlag for registreringen af en rettighed over et skib kræves et dokument, der anmel-

des til registrering. Dokumentudstederens underskrift og myndighed samt dateringens rigtig-

hed skal være bekræftet enten af notarius publicus, en advokat eller 2 vitterlighedsvidner.

63. Ministeriet oplyste i november 2015 til Folketinget, at

ministeriet fører løbende kon-

trol med, om koncentrationsreglerne er overholdt, og at en eventuel overskridelse af kvo-

telofterne vil blive afsløret i forbindelse med ministeriets kontrol.

Ministeriet oplyste vi-

dere,

at dette kontrolsystem standser eller annullerer en planlagt kvotehandel, hvis den

medfører, at en fisker eller et fartøj overskrider de gældende kvotelofter.

Internt i ministeriet var man dog allerede i 2012 – da ministeriet indførte de nye kvotelof-

ter – klar over, at der i ministeriets system ville opstå risiko for, at ikke alle oplysninger

ville være til stede synkront for en endelig og korrekt sagsbehandling. Ministeriet overve-

jede derfor en minimumsløsning, hvor overtrædelser af kvotelofterne kunne få lov til at

finde sted i en kortere periode, så ministeriet kunne nå at få afsluttet sagerne. Det ville

kræve, at ministeriet skulle foretage en manuel opfølgning på sagerne, og der skulle også

være mulighed i systemet for, at visse ændringer kunne rulles tilbage. Ministeriet har i

forbindelse med vores undersøgelse oplyst, at ministeriet ugentligt foretager en manuel

opfølgning på sager i Fartøjsregistret, der endnu ikke er færdigregistrerede i Skibsregi-

stret.

På den baggrund er systemet ifølge ministeriet garant for, at det ikke er muligt som enkelt-

individ eller som fartøj at overskride de gældende kvotelofter. Systemet skal altså grund-

læggende sikre, at kvotekoncentrationsreglerne for personer og fartøjer overholdes.

Udførslen af ministeriets administrative kontrol med kvotehandler

64. Vi har – for at teste, om systemet virker – indhentet ministeriets registreringer af

kvotehandler blandt de fiskere, som lå tættest på kvotelofterne fra 2012 og frem til

2016. Vi har udvalgt denne kategori af fiskere, fordi deres handlemuligheder er blevet

mest begrænset af de nye kvotelofter, der blev indført i 2012 og 2014. Vi har også ud-

valgt denne gruppe, da vi finder, at ministeriet bør have et særligt fokus på de fiskere,

der ligger tæt på de gældende grænser for kvotekoncentration. Se nærmere beskrivelse

af metoden for gennemgang af kvotehandler i boks 8.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS FORVALTNING AF KVOTEEJERSKAB

BOKS 8

RIGSREVISIONENS GENNEMGANG AF KVOTEHANDLER

Vi har fået udleveret udtræk fra ministeriets fiskeriforvaltningssystem for 12 fiskeriselskabers

kvotehandler i perioden 2012-2016. Vi har sammenholdt ministeriets registreringer af fartøjs-

handler med registreringer i Skibsregistret. Vi har også sammenholdt ministeriets registrerin-

ger af ejerskab af fiskeriselskaber med CVR. Endelig har vi sammenholdt ministeriets registre-

ringer af kvotehandler mellem forskellige fiskeriselskabers fartøjer for at kontrollere, om

handlerne er registreret korrekt på både køberens og sælgerens fartøj.

Vi har fundet en række forskellige måder, som kvotekoncentrationsreglerne har kunnet over-

trædes på og en række øvrige uregelmæssigheder i ministeriets registre. Vi har set flere ek-

sempler på hver type mulige overtrædelse af reglerne. Vi har derefter valgt ikke at gennemgå

alle de dataudtræk for kvotehandler, som vi har indhentet, ligesom vi ikke har indhentet al den

underliggende grunddokumentation for de udførte handler, dvs. de underskrevne erklæringer

fra fartøjsejere, indgåede kontrakter om kvotehandler, mails mv.

Det skyldes, at vi efter at have set de omtalte fejlregistreringer i ministeriets Fartøjsregister

må konstatere, at det udleverede materiale ikke er fyldestgørende nok til at kunne komme til

bunds i omfanget og konsekvenserne af fejlregistreringerne. Vi vurderer derfor, at der er risiko

for flere fejlregistreringer i materialet end dem, vi har konstateret.

Vores undersøgelse kan derfor ikke anvendes til at sige noget generelt om

antallet

af over-

trædelser af kvotekoncentrationsreglerne eller om, hvor mange handler der reelt blev udført

af de udvalgte fiskere. Undersøgelsen illustrerer alene, at det har været muligt at overtræde

reglerne.

Endelig har vi ved sagsgennemgangen konstateret mønstre i kvotehandlerne, som ikke umid-

delbart virker logiske. Fx bliver kvoter i flere tilfælde flyttet fra det ene fartøj til det andet og

tilbage igen – nogle gange med ejerskifte – inden for relativt korte tidsrum. Andre gange fo-

regår kvotekøb og -salg sådan, at nøjagtigt det samme antal kvoter af de samme arter over-

føres fra ét fartøj til et andet og fra det andet fartøj til det ene på samme tid. Nogle kvoter og

fartøjer bliver derfor handlet eller flyttet mellem samme selskabs fartøjer eller til andre sel-

skaber ganske ofte. Det kan være medvirkende årsag til, at ministeriet årligt skal registrere

ca. 10.000 kvotehandler, selv om 90 % af fangstmængderne bliver landet af kun 119 fartøjer.

65. Vi har i perioden 2012-2016 konstateret flere overskridelser af de tilladte lofter for

kvotekoncentration. Overskridelserne er sket på 2 måder, som vi gennemgår herunder

hver for sig. Det drejer sig om et

mangelfuldt administrativt kontrolmiljø

og om

direkte

sagsbehandlingsfejl.

Endelig har området været præget af svage sanktioner.

Mangelfuldt administrativt kontrolmiljø

66. Den første type overskridelser af koncentrationsreglerne skyldes, at ministeriets reg-

ler for registrering af kvotehandler har lidt af alvorlige mangler, ligesom ministeriets ad-

ministrative kontrol af grunddokumentationen for handlerne har været mangelfuld. Mini-

steriet har derfor ikke opdaget, at ministeriet har modtaget urigtige erklæringer om dato-

erne for fartøjsejerskab og urigtige erklæringer om kvotehandler. Det har givet fiskere ad-

gang til at købe kvoter, som de ikke måtte købe.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS FORVALTNING AF KVOTEEJERSKAB

For at kunne konstatere denne type overskridelser, har vi sammenlignet ministeriets regi-

streringer af datoer for fartøjshandler og kvotehandler med registreringer af datoer for

fartøjshandler i Søfartsstyrelsens Skibsregister. Personen, som ejer fartøjet, ejer også de

kvoter, som i ministeriets Licensregister er registreret på fartøjet i perioden, hvor personen

ejer fartøjet.

67. Ministeriet har i mange tilfælde ikke registreret datoer for ejerskab af fartøjer i Far-

tøjsregistret i overensstemmelse med datoerne for ejerskab af fartøjer i Skibsregistret.

Når fartøjsejeren er forkert registreret i ministeriets Fartøjsregister, så giver ministeriet

fiskerilicenserne, dvs. kvoterne til den forkerte ejer. Konsekvensen er, at ministeriet får

et forkert billede af, hvem der ejer kvoterne. I boks 9 er beskrevet, hvordan man – ved at

afgive urigtige oplysninger om dato for ejerskifte af fartøjer eller kvoter – har kunnet over-

skride kvotelofterne og få adgang til at købe kvoter, som man ikke måtte købe.

BOKS 9

EKSEMPEL PÅ, HVORDAN KVOTELOFTERNE HAR KUNNET OVERSKRIDES

Ved at sende forkerte oplysninger til ministeriet vedrørende ejerskabet af et fartøj kunne man,

selv om man ikke måtte købe flere kvoter på grund af koncentrationsreglerne, tilkøbe sig kvo-

ter, uden at ministeriets registre kunne identificere overtrædelsen.

Vi har set flere eksempler på, at der er blevet indsendt oplysninger til ministeriet om, at en per-

son overtog et fartøj langt senere, end personen reelt gjorde – i nogle tilfælde flere måneder.

Det har vi påvist ved at sammenligne datoerne for registreringer af fartøjshandler i Skibsregi-

stret med registreringerne i Fartøjsregistret. Det var altså ikke registreret i ministeriets Far-

tøjsregister, at det pågældende fartøj var overdraget lang tid forud for, at der blev indsendt

en registrering om ejerskifte til ministeriet. I den periode, hvor personen faktisk ejede fartø-

jet, men hvor det ikke fremgik af ministeriets Fartøjsregister, havde personen adgang til kvo-

ter, som ministeriet således ikke vidste reelt tilhørte personen.

Hvis man derefter videresolgte fartøjets kvoter, inden man oplyste ministeriet om, at man

havde overtaget fartøjet, så det i ministeriets system ud som om, at man havde købt et far-

tøj, der var tomt for kvoter. Ved at misinformere ministeriet om overtagelsestidspunktet for

fartøjet har det været muligt at komme i besiddelse af kvoter, som man – ifølge koncentra-

tionsreglerne – ikke måtte købe.

68. Årsagerne til, at ministeriets fiskeriforvaltningssystem har været utilstrækkeligt, er

først og fremmest, at ministeriet ikke har haft en fast praksis for, fra hvilken dato en far-

tøjshandel har retsvirkning i ministeriets Fartøjsregister. Dvs. at ministeriet ikke har angi-

vet, hvornår ministeriet anser en handel for at være indgået. Fiskerne har derfor selv kun-

net bestemme, hvilken dato de gerne ville have ministeriet til at registrere handlen på – de

har bare skullet angive en dato på det fartøjsejerskifteskema, som der har været krav om,

de skulle sende ind til ministeriet sammen med deres underskrift som garanti senest 30

dage efter, man har angivet, at handlen har fundet sted. Der har ikke været et krav om at

medsende dokumentation for, at handlen var gennemført på det pågældende tidspunkt.

Tidspunktet for indsendelsen af disse oplysninger har altså kunnet defineres vilkårligt af

køber og sælger, og dette kan muligvis være sket med det forsæt at overtræde reglerne.

Konsekvensen har i flere tilfælde været, at ministeriet ikke har registreret den korrekte

ejer af fartøjet, og at dette har muliggjort køb af kvoter, som ikke måtte købes.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS FORVALTNING AF KVOTEEJERSKAB

Ministeriets manglende krav til, hvilken dato der har retsvirkning, står i modsætning til Sø-

fartsstyrelsens regler i Skibsregistret. Hertil skal alle køb og salg af fartøjer anmeldes med

underskrevet skøde inden 30 dage efter, at ændringen er indtrådt. Den dato for registrering

af fartøjshandlen i Skibsregistret, der har retsvirkning, er den dag, købet bliver meldt til re-

gistret af køber og sælger,

medmindre andet er angivet.

Hvis overtagelsesdatoen er angi-

vet i Skibsregistret, så er det denne dato, der er gældende. For fra denne dato har den nye

ejer dispositionsret over fartøjet.

69. Ministeriet har heller ikke haft en intern instruks eller regler i bekendtgørelse om, hvor-

når en handel med fartøjer skal registreres. Ministeriet har derfor registreret ejerskifter

af fartøjer ad hoc i sit Fartøjsregister. Nogle gange er handlerne registreret på Skibsregi-

strets overtagelsesdato andre gange på Skibsregistrets registreringsdato, og ofte har mi-

nisteriet registreret handlen på en dato, som slet ikke optræder i Skibsregistret. Ministe-

riet har altså i mange tilfælde modtaget andre oplysninger om fartøjshandlen end dem,

der var indsendt til Skibsregistret.

70. Vores gennemgang viser med andre ord, at forkerte datoer for ejerskabet kan angives,

uden at ministeriets administrative kontrol opdager det. Det har været muligt, fordi mini-

steriet for det første aldrig har udarbejdet en beskrivelse af, hvordan kontrollen af kvote-

koncentrationsreglerne skulle foregå, hvilket er en alvorlig mangel hos en kontrolmyndig-

hed. For det andet har ministeriets administrative kontrol i mange tilfælde ikke omfattet

opslag i Skibsregistret for at kontrollere, om datoerne var rigtige, selv om ministeriet i

2012 internt vurderede, at der var behov for en manuel opfølgning på sager i Fartøjsregis-

tret, der endnu ikke var færdigregistrerede i Skibsregistret. Vi har set eksempler på fejlre-

gistreringer ved kvote- og fartøjshandler i hele undersøgelsesperioden til og med 2016.

71. Også ministeriets kontrol af den indsendte grunddokumentation i forbindelse med

kvotehandler har vist sig mangelfuld. I boks 10 er beskrevet et eksempel på, hvordan mi-

nisteriets kontrol af grunddokumentation har svigtet.

BOKS 10

EKSEMPEL PÅ, HVORDAN MINISTERIETS KONTROL AF GRUNDDOKU-

MENTATIONEN HAR SVIGTET

Vi har set et eksempel på, at reglerne har kunnet overtrædes ved, at en forhenværende fartøjs-

ejer indsender en erklæring om, at vedkommende fortsat ejer et fartøj og samtidig ønsker at

foretage kvotehandler i den periode, hvor fartøjet reelt tilhører en anden. Det betyder, at mi-

nisteriet ved kontrol af den indsendte erklæring ikke har opdaget, at det ikke er den rigtige

ejer, der foretager handlerne fra det pågældende fartøj.

Vi har i undersøgelsen desuden set et eksempel på, at erklæringerne dels var underskrevet af

den tidligere ejer, dels – for den modtagende parts vedkommende – ikke var underskrevet

med fiskerens sædvanlige underskrift.

72. Vi har bedt ministeriet redegøre for, hvordan ministeriet kunne godkende den i boksen

beskrevne handel på dette dokumentationsgrundlag.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS FORVALTNING AF KVOTEEJERSKAB

Ministeriet har oplyst, at ministeriet ikke systematisk har slået ejerskabsforhold op i

Skibsregistret, ligesom ministeriet ikke har set det som sin opgave at kontrollere grund-

dokumentationen for handlerne i detaljer. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at dette ikke

nødvendigvis er påkrævet, hvis bare ministeriet på anden vis sørger for, at registrerin-

gerne af kvoteejerskabet er korrekte. Ministeriet har oplyst, at ministeriet har anmodet

politiet om at indlede en politimæssig efterforskning af sagen, der er omtalt i boks 10.

73. Vores sagsgennemgang har videre vist, at konsekvenserne af ministeriets manglende

administrative kontrol fx har været, at ministeriet har udstedt uretmæssige dispensatio-

ner til fartøjsejere.

I ét tilfælde fik en fartøjsejer en dispensation til at overskride kvoteloftet for torsk i Kat-

tegat, fordi ministeriet på grund af en registreringsfejl havde tilskrevet fiskeren 10 gan-

ge så store kvoteandele, som han i virkeligheden ejede. Da ministeriet i 2013 blev klar over

fejlen, gav ministeriet den retmæssige ejer af kvoterne dispensation til at overskride kvo-

teloftet, men trak ikke den uretmæssigt givne dispensation tilbage. Ministeriet har op-

lyst, at dette skyldtes en sagsbehandlingsfejl.

Undersøgelsen viser, at da det i 2013 gik op for ministeriet, at ministeriet i næsten 2 år

havde registreret ejeren af fartøjet og de tilhørende kvoter forkert, så var det fordi, at

den retmæssige ejer kunne bevise, at hans ejerskab havde været registreret i Skibsregi-

stret i hele perioden. I de forløbne næsten 2 år havde ministeriet ikke opdaget dette på

grund af en række sagsbehandlingsfejl. Ministeriet har oplyst, at der har været tale om et

uheldigt sammenfald af både menneskelige fejl og systemfejl. En række af disse sam-

menfald opsummeres i boks 11.

BOKS 11

EKSEMPLER PÅ SAGSBEHANDLINGSFEJL I FORBINDELSE MED FEJLRE-

GISTRERING AF ET FARTØJ

Ministeriets kontrol har i forbindelse med registreringen af et konkret fartøj fejlet på en række

parametre. Ministeriet har fx ikke opdaget:



at fartøjet i virkeligheden var ejet i næsten 2 år af et andet selskab, end ministeriet hav-

de registreret i sit Fartøjsregister

at der blev udsendt fiskerilicenser til kontaktpersonen for fartøjet i næsten 2 år, hvilket

er i strid med gældende regler, hvori det anføres, at fiskerilicenser skal sendes til fartøjs-

ejeren

at der over en 6 måneder lang periode blev udstedt ugyldige fiskerilicenser

at der blev udført kvotehandler fra et fartøj, der var ejet af et selskab, som var ophørt med

at eksistere 8 måneder forinden

at underskrifterne ved 115 registreringer af kvotehandler ikke tilhørte den ejer af fartøjet,

der fremgik af ministeriets Fartøjsregister

at der blev udstedt en uretmæssig dispensation til at fiske mere end tilladt på baggrund

af fejlregistreringer af selskabet og fartøjet i ministeriets registre.



Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS FORVALTNING AF KVOTEEJERSKAB

I ét andet tilfælde gav ministeriet en fisker dispensation til at overskride kvoteloftet for

torsk i Østersøen med 2,5 %, selv om vores undersøgelse viser, at fiskeren kun havde kvo-

ter nok til at få en dispensation til at overskride loftet med 2 %. Det betyder, at ministeriet

siden maj 2012 har givet denne fisker en uretmæssig økonomisk gevinst på bekostning

af alle andre fiskere. Ministeriet har oplyst, at ministeriet ikke kan finde dokumentation

for, hvordan ministeriet regnede sig frem til denne dispensation i 2012. Ministeriet har op-

lyst, at det nu vil annullere alle uretmæssigt afgivne dispensationer.

74. Årsagen til, at kvotekoncentrationsreglerne har kunnet overtrædes med eller uden for-

sæt, er dog ikke kun, at ministeriet ikke har haft en fast praksis for, fra hvilken dato et

fartøjsejerskifte har retsvirkning i ministeriets Fartøjsregister. En anden årsag er, at mini-

steriet i forhold til sit eget Licensregister har undladt i bekendtgørelse eller anden regule-

ring at opstille regler for, 1) hvad fristen er for indlevering af dokumentation for kvote-

handler, og 2) hvilken dato som ministeriet anser som datoen for retsvirkning af kvote-

handler.

Ministeriet har oplyst, at ministeriets interne og ikke nedskrevne retningslinjer for regi-

strering af kvotehandler har været, at de skulle registreres på datoen for modtagelsen af

anmeldelsen, og at denne dato havde retsvirkning. Men uden stadfæstede regler om det-

te, så har ministeriet ikke haft noget grundlag for at afvise kvotehandler, der i nogle til-

fælde er blevet indleveret flere måneder efter, at handlen blev indgået. På den måde har

det også været muligt for fiskere at tilbagedatere deres kvotehandler – fx til tidspunkter,

før nye kvotekoncentrationsregler trådte i kraft.

Ministeriet har oplyst, at der vil blive udarbejdet en sagsbehandlerinstruks. Instruksen vil

fastsætte procedurerne for registrering af ejerskab af fiskefartøjer og registrering af kvo-

teoverdragelser. Den vil indeholde et særligt afsnit om de kontrolforanstaltninger, der skal

gennemføres, inden ministeriet formelt accepterer fartøjshandler og kvoteoverdragelser,

herunder en tjekliste til sagsbehandlerne. Ministeriet vil nu også fastsætte i bekendtgø-

relse, at ministeriet i forbindelse med salg af et fiskefartøj vil modtage den samme doku-

mentation for handlen i form af kopi af den dokumentation (skøde, slutseddel mv.), som

sendes til Søfartsstyrelsen, og som er underskrevet af både køber og sælger.

Ministeriet har også oplyst, at ministeriet i 2016 har ændret praksis, så fiskeritilladelser

herefter kun kan sendes til ejerens e-Boks og ikke til ejerens kontaktperson. Det vil derfor

fremover ikke være muligt at udsende fiskerilicenser til andre end den ejer, der er registre-

ret i fiskerisystemet.

Sagsbehandlingsfejl

75. Den anden type overskridelser af koncentrationsreglerne skyldes ifølge ministeriet

flere direkte fejl i sagsbehandlingen i den undersøgte periode. Når en fisker vil gennem-

føre en handel, der samtidig betyder, at vedkommende vil komme til at eje for meget af

en kvote, skal ministeriet afvise handlen. Vi har set eksempler på, at ministeriet har god-

kendt handler, som ikke skulle have været godkendt.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS FORVALTNING AF KVOTEEJERSKAB

I ét tilfælde gav handlen den pågældende fisker mulighed for at opnå en uretmæssig ind-

tægt på ca. 2 mio. kr. i perioden 2015-2016. Kvotehandlen burde have været afvist i for-

valtningssystemet, fordi handlen bragte fiskeren over de tilladte grænser for kvoteejer-

skab, men det skete ikke. Først i forbindelse med vores undersøgelse er ministeriet ble-

vet opmærksom på dette, selv om den pågældende kvote har været ejet uretmæssigt af

den pågældende fisker i over 3 år. Dette til trods for at overskridelsen fremgår af de op-

gørelser af kvotekoncentrationen for den pågældende fisker, som ministeriet udarbejde-

de til besvarelse af spørgsmål stillet i Folketinget. Ministeriet vil nu bede den pågælden-

de fisker om at afhænde de kvoter, som vedkommende købte i strid med koncentrations-

reglerne.

76. Ministeriet registrerer som nævnt årligt ca. 10.000 kvotehandler, selv om 90 % af

fangstmængderne bliver landet af kun 119 fartøjer. For at undgå nogle af de forholdsvis

mange manuelle operationer, som sagsbehandlerne skal igennem, vil ministeriet nu for-

søge at automatisere systemet yderligere med forbedret it-understøttelse af sagsbe-

handlingen.

Svage sanktioner

77. Ministeriets sanktioner for overtrædelser har været svage og i praksis virkningsløse

som middel til at sikre overholdelse af reglerne. Ministeriet har formuleret reglerne så-

dan, at hvis en fisker kommer til at overskride kvotelofterne, så skal fiskeren 3 måneder

efter, at ministeriet har opdaget det, sørge for at afhænde de kvoter, som ligger ud over

kvoteloftet.

Ministeriet har nu oplyst, at ministeriet agter at ændre 3-månedersreglen, så det fremover

enten ikke vil være tilladt eller kun for en begrænset periode være tilladt at overskride de

maksimale satser for kvoteejerskab. Endvidere har ministeriet i maj 2017 besluttet at få

en ekstern part til at forestå en grundig gennemgang og analyse af ministeriets sagsprak-

sis og administration. Ministeriet har oplyst, at hensigten med analysen er at rette eksi-

sterende fejl og forbedre administrationen. Ministeriet vil så hurtigt som muligt bringe den

administrative kontrol op på et tilfredsstillende niveau, som sikrer en høj grad af sikkerhed

imod overtrædelser af bl.a. kvotekoncentrationsreglerne.

RESULTATER

Rigsrevisionen vurderer, at Miljø- og Fødevareministeriet ikke har et register, der sikrer en

korrekt registrering af ejerskabet af kvoter, og ej heller har udført den nødvendige admini-

strative kontrol af handlen med kvoter. Ministeriet har ikke løftet opgaven med at etablere

et retvisende forvaltningssystem, på trods af at det var en forudsætning, da Folketinget i

2002 besluttede at indføre omsættelige kvoter i dansk fiskeri.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS FORVALTNING AF KVOTEEJERSKAB

Det har i mange tilfælde medført, at kvoterne ikke er tilskrevet de korrekte ejere på de kor-

rekte tidspunkter i ministeriets forvaltningssystem. Ministeriet har truffet forkerte afgø-

relser og udstedt uretmæssige dispensationer, hvilket indebærer en risiko for, at nogle

fiskere kan have haft økonomisk fordel på bekostning af andre fiskere. Da dette gik op for

ministeriet, rettede ministeriet på grund af sagsbehandlingsfejl ikke fejlene. De mange

fejlregistreringer, som Rigsrevisionen har påvist, betyder samtidig, at hverken offentlig-

heden eller andre myndigheder kan anvende ministeriets opgørelser af kvoteejerskab og

kvotekoncentration.

Ministeriets mangel på helt basale forudsætninger for at udføre en tilfredsstillende admi-

nistrativ kontrol, fx stadfæstede regler for anmeldelser af handler med fartøjer og kvoter,

instrukser til sagsbehandlere samt kvalitetssikringsprocedurer, har ført til en utilstrækkelig

administrativ kontrol. Dette har givet mulighed for overtrædelser af kvotekoncentrations-

reglerne, hvilket Rigsrevisionen har påvist i flere tilfælde.

Dette står i kontrast til, at ministeriet i november 2015 oplyste til Folketinget, at ministe-

riet førte løbende kontrol med, om kvotekoncentrationsreglerne blev overholdt, at en even-

tuel overskridelse af kvotelofterne ville blive afsløret i forbindelse med ministeriets kon-

trol, og at ministeriets kontrol ikke viste konkrete overtrædelser af lovgivningen.

Rigsrevisionen finder samlet set, at ministeriets register over ejerskab af kvoter ikke har

sikret, at det ikke er muligt som enkeltperson eller som fartøj at overskride de gældende

kvotelofter, og at systemet derfor ikke sikrer, at kvotekoncentrationsreglerne for perso-

ner og fartøjer overholdes. Undersøgelsen viser i den sammenhæng, at ministeriet allerede

i 2012 internt var klar over, at der i ministeriets system ville opstå risiko for, at ikke alle

oplysninger i registrene ville være til stede synkront for en endelig og korrekt sagsbehand-

ling i forbindelse med indførelsen af nye kvotelofter. Rigsrevisionen vurderer, at ministe-

riet ikke sidenhen i tilstrækkelig grad har sørget for at sikre sig, at disse risici kunne imø-

degås, fx ved at udføre den nødvendige administrative kontrol.

Rigsrevisionen påpeger, at ca. 10.000 årlige kvotehandler forekommer at være et meget

stort antal. Rigsrevisionen opfordrer derfor ministeriet til i ministeriets gennemgang af

området også at analysere årsagerne til og nødvendigheden af et så stort antal kvote-

handler, henset til de offentlige omkostninger forbundet med administrationen heraf. Mi-

nisteriet har tilkendegivet at ville analysere, om det nuværende meget høje omfang af

kvotehandler er ønskeligt.

Ministeriet vil nu udarbejde bekendtgørelser, instrukser og eventuelt iværksætte en pro-

ces med ændring af relevant lovgivning samt iværksætte en fuldstændig gennemgang af

ministeriets hidtidige praksis i forbindelse med kvotehandler med henblik på at etablere

en ny praksis, der kan sikre en høj grad af sikkerhed mod overtrædelser af bl.a. kvotekon-

centrationsreglerne. Således vil bl.a. krav om dokumentation for handler med fartøjer og

brug af samme registreringsdatoer i Søfartsstyrelsens Skibsregister og ministeriets Far-

tøjsregister medvirke til at sikre overholdelse af reglerne for kvotekoncentration.

I tilknytning til gennemgangen vil ministeriet få udarbejdet forslag til en fremtidig admini-

strationsmodel for området, herunder analysere mulighederne for en understøttende digi-

talisering af administrationen med registrering og kontrol af fartøjs- og kvotehandler.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS FORVALTNING AF KVOTEEJERSKAB

3.2. MINISTERIETS OPFØLGNING PÅ, OM REGLERNE

BLIVER OVERHOLDT

78. Vi har undersøgt, om ministeriet aktivt har fulgt op på og haft en skærpet bevågen-

hed i forhold til, om reglerne bliver overholdt. Det har vi gjort ved at gennemgå ministeri-

ets handlinger, efter at der opstod øget risici for overtrædelse af reglerne. Det er vores

opfattelse, at ministeriet bør have en skærpet bevågenhed i forhold til, om reglerne bliver

overholdt, når ministeriet er bekendt med en særlig risiko for, at reglerne ikke er tilstræk-

kelige til at understøtte Folketingets intentioner.

Dette indebærer, at ministeriet løbende skal vurdere, hvor der er risiko for overtrædelse

af reglerne. Dvs. at ministeriet bør overveje, om der er nogen uden for systemet, som kan

drage uretmæssigt fordel af systemets eventuelle fejl og brister.

79. Risikobilledet ændrede sig, da ministeriet i 2012 indførte loft for personligt ejerskab

af den samlede IOK-kvote og krydsregler for at holde IOK- og FKA-fiskerierne adskilt. Der-

udover har fiskerierhvervet advaret ministeriet om, at kvotekoncentrationsreglerne efter

sigende blev forsøgt omgået. Endelig lovede ministeriet Folketinget – i kølvandet på en

kritisk udsendelse i DR2 i efteråret 2015 om kvotekonger og koncentrationen af de dan-

ske fiskekvoter – at undersøge nærmere, hvordan ministeriet bedst muligt kunne sikre, at

hensigten med reglerne blev overholdt.

80. Ministeriet har indledningsvist oplyst til Rigsrevisionen, at ministeriet efter at have

undersøgt området har vurderet, at ministeriet havde etableret et generelt velfungeren-

de system, og at ministeriet fandt, at man skulle være varsom med at regulere til skade

for alle, fordi der var forlydender om, at nogle få handlede imod hensigten.

Efter udsendelsen i DR2 i september 2015 gik ministeriet i gang med at undersøge områ-

det. I november 2015 oplyste ministeren til Folketinget, at ministeriet var bekendt med

nogle uhensigtsmæssigheder i kvotesystemet, som betød,

at enkeltpersoner via selskabs-

konstruktioner og aftaler med andre fiskere reelt disponerer over større kvoteandele, end

det havde været hensigten med reglerne.

Ministeriet skulle derfor foretage en grundig

gennemgang af hele kvotekoncentrationsområdet for at klarlægge, hvordan ministeriet

bedst muligt kunne sikre sig mod overtrædelse af reglerne.

Ministeriet undersøgte sagen ved at:

1) Kontrollere, om reguleringen var overholdt, dvs. om der var kvoteejere, som ejede flere

kvoter, end de måtte.

2) Kontrollere for stråmandsvirksomhed.

3) Gennemgå fordele og ulemper ved mulige reguleringstiltag.

Vi har undersøgt de 3 dele af ministeriets indsats herunder.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS FORVALTNING AF KVOTEEJERSKAB

Ministeriets opfølgning på, om der var kvoteejere, som ejede flere kvoter, end de måtte

81. Ministeriet opgjorde på det aktuelle tidspunkt dels den konkrete fiskerfamilies kvote-

koncentration, som var omdrejningspunktet for tv-udsendelsen, dels kvotekvotekoncen-

trationen generelt. Sidstnævnte gennemgang blev præsenteret for Folketinget som be-

svarelse af spørgsmål fra Miljø- og Fødevareudvalget i oktober 2015. Ministeriet konklu-

derede, at kvotekoncentrationsreglerne, hverken i det konkrete tilfælde eller generelt,

var blevet overtrådt. Ministeriet meddelte samtidig, at der blev administreret efter reg-

lerne, at der ikke var konstateret fejl, og at reglerne var overholdt. Det bekræftede, hvad

ministeriet allerede i selve tv-udsendelsen havde udtalt, nemlig at det vigtigste var,

der ikke er nogen overtrædelse af reglerne.

Ministeriet udarbejdede i november 2015 et notat, der kunne anvendes til besvarelse af

spørgsmål i Folketinget. Notatet forklarede, at fiskeren, der optrådte i tv-udsendelsen,

efter 2014 på grund af koncentrationsreglerne ikke havde måttet købe flere IOK-kvoter

og heller ikke havde gjort det. Uddrag af forklaringen i notatet er vist i boks 12.

BOKS 12

UDDRAG AF MINISTERIETS FORKLARING

”Idet

pågældende fisker siden 1. januar 2014, efter indførelse af reglen om, at en enkelt per-

son højst må eje 10 % af de samlede danske IOK-kvoter, ikke har erhvervet sig yderligere

kvoteandele, har han ikke overtrådt bestemmelser om kvotekoncentration. Havde pågæl-

dende fisker erhvervet sig yderligere kvoteandele efter den 1. januar 2014, skulle styrelsen

påbyde ham at afhænde disse kvoteandele inden for en periode på 3 måneder”.

I december 2015 oversendte ministeriet opgørelser over den pågældende fiskers og hans

familiemedlemmers ejerskab af fartøjer, selskaber og kvoter til Folketingets Miljø- og Føde-

vareudvalg. Ministeriet konkluderede hertil, at

de nævnte fiskere ikke overtræder nogle

af reglerne for, hvor mange kvoter en enkelt fisker må eje.

82. Vores undersøgelse viser, at ministeriets notat fra november 2015 ikke gav et korrekt

og fyldestgørende billede af udviklingen. Reglerne om, at pågældende fisker ikke måtte

tilkøbe flere IOK-kvoter efter 1. januar 2014, blev nemlig overskredet i 2 tilfælde, som mi-

nisteriets gennemgang af sagen ikke omtalte. Herudover havde den pågældende fisker

erhvervet sig for mange andele af en specifik FKA-kvote. Dette brud på koncentrations-

loftet fremgik af de bilag, der blev sendt til Folketinget i december 2015. Ministeriet over-

sendte altså bilag med en opgørelse af den pågældende fiskers kvoteejerskab, hvoraf

denne specifikke FKA-kvote fremgik, samtidig med at ministeriet fastslog, at man havde

tjekket vedkommendes forhold og på den baggrund kunne konkludere, at der ikke var fo-

regået regelbrud. Ministeriet burde senest have opdaget overskridelsen af reglerne, da

ministeriet gennemgik materialet ved oversendelsen til Folketinget. Den pågældende fis-

ker havde på dette tidspunkt med ejerskabet af denne FKA-kvote overskredet kvotekon-

centrationsreglerne i næsten 2 år. Vi kan på grund af de tidligere beskrevne fejlregistre-

ringer i ministeriets forvaltningssystem ikke udelukke, at det er sket i flere tilfælde. Mini-

steriet har oplyst, at det var en fejl, at ministeriet ikke opdagede og dermed ikke anførte,

at den pågældende fisker havde købt flere FKA-kvoter, end det var tilladt.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS FORVALTNING AF KVOTEEJERSKAB

83. Ministeriets notat beskriver endvidere ikke den faktuelle udvikling i den pågældende

fiskers ageren, idet notatet undlader at beskrive, at pågældende fisker i et halvt år ejede

flere kvoter, end han måtte. Ministeriet var et halvt år om at opdage dette og påbød her-

efter fiskeren at afhænde IOK-kvoter. Ministeriets notat undlader dermed også at beskri-

ve, at den pågældende fisker var blevet påbudt at afhænde IOK-kvoter i december 2014.

Ministeriet medgiver, at notatet kunne have været mere fyldestgørende.

Ministeriets opfølgning på anklager om stråmandsvirksomhed

84. Ministeriet har fået henvendelser fra fiskerierhvervet, som fx har advaret ministeriet

om den mulige brug af stråmænd. Ministeriet var dermed advaret om, at nogle fiskere til-

syneladende havde råderet over flere kvoter, end det er muligt med de individuelle kvote-

regler. Ministeriet har oplyst, at erhvervets advarsler om stråmandsvirksomhed ikke var

konkretiseret ud over brugen af stråmænd i ét specifikt tilfælde.

85. Ministeriet har oplyst, at ministeriet i efteråret 2015 undersøgte, om det var muligt for

fiskere gennem selskaber at disponere over flere kvoter, end det var intentionerne med kvo-

tekoncentrationsreglerne. Ministeriet har oplyst, at stråmandsvirksomhed pr. definition

foregår i det skjulte og derfor kan være vanskeligt af komme til livs. Ministeriet undersøg-

te de forhold, som, ministeriet mente, var relevante vedrørende stråmandsvirksomhed, og

som vedrørte ministeriets lovgivning.

I forbindelse med udsendelsen i DR2 meldte Greenpeace den fisker, der er nævnt i udsen-

delsen, til politiet. Ministeriet rettede også henvendelse til Konkurrencestyrelsen for at

få afklaret, om den konkrete fisker eventuelt misbrugte en dominerende stilling på mar-

kedet for fiskerirettigheder.

86. Rigsrevisionen finder, at det materiale, som ministeriet udleverede til Konkurrence-

styrelsen, indeholdt indikationer på stråmandsvirksomhed. Ministeriet videresendte ikke

materialet til politiets efterforskning, da ministeriet vurderede, at der ikke var indikatio-

ner på stråmandsvirksomhed. Oplysningerne fremgår af boks 13.

BOKS 13

OPLYSNINGER, DER INDIKERER STRÅMANDSVIRKSOMHED

Ministeriet fremsendte i 2015 en række opgørelser over leje af fisk i fiskepuljer til Konkurren-

cestyrelsen. I puljeregnskabet fremgik det i flere tilfælde, at der blev flyttet fisk mellem far-

tøjer, der blev angivet som ejet af den samme person. Ministeriet kunne ved hjælp af Skibsre-

gistret nemt have undersøgt, om dette var korrekt. Det var det formelt set ikke, da det frem-

går af Skibsregistret, at de pågældende fartøjer ikke er ejet af samme person. Dette er derfor

efter Rigsrevisionens vurdering en indikation på stråmandsvirksomhed.

Ministeriet undersøgte på daværende tidspunkt ikke forholdet nærmere, da ministeriet ikke

fandt forholdet mistænkeligt.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS FORVALTNING AF KVOTEEJERSKAB

Ministeriet vurderer fortsat, at materialet ikke giver anledning til mistanke om ulovlige

forhold. At puljen i sit regnskab havde skrevet, at der blev overført fisk fra et fartøj til et

andet, som begge var ejet af samme person, skulle ikke tages bogstaveligt. Puljen har for-

klaret, at det alene var en standardbetegnelse, som bliver anvendt i puljen til alle de hand-

ler, hvor puljen ikke skal foretage økonomisk opkrævning. Om ejerne af fartøjerne eventu-

elt selv laver en opkrævning på lejen i de tilfælde, hvor puljen ikke skal gøre det, har pul-

jen ikke kendskab til. Puljen har dertil oplyst, at puljens medarbejdere ikke tjekker ejerfor-

holdene, inden handlerne registreres i puljens regnskab.

Rigsrevisionen finder, at det forhold, at der ved overførslen mellem fartøjerne ikke foreta-

ges økonomisk opkrævning mellem de registrerede ejere i Skibsregistret, ikke afkræfter

indikationen på stråmandsvirksomhed. Rigsrevisionen konstaterer videre, at der i puljerne

er mulighed for at disponere over fartøjer, som formelt er ejet af andre, når puljen ikke tjek-

ker ejerforholdene.

87. Også i et andet tilfælde har ministeriet, efter Rigsrevisionens vurdering, ikke videregi-

vet relevante oplysninger til politiets efterforskning af stråmandsvirksomhed. Det skyl-

des, at der i et af de selskaber, som var en del af politiets efterforskning, havde været re-

gistreret håndpant i selskabet i perioden 2014-2017. Ministeriet havde godkendt dette

erhvervsfiskeriselskab ved 3 ændringer i ejerforholdene frem til begyndelsen af 2017.

Rigsrevisionen finder, at håndpant under normale omstændigheder omfatter en effektiv

rådighedsberøvelse af det pantsatte, dvs. i dette tilfælde anparterne i selskabet og den

dertilhørende indflydelse i selskabet, herunder stemmeretten. Under normale omstændig-

heder vil håndpantet i andelene i det pågældende selskab således omfatte en rådigheds-

berøvelse af stemmeretten, hvilket ikke er i overensstemmelse med fiskerilovens § 16, jf.

boks 14.

PULJEREGNSKAB

I en pulje kan en række fiskere

leje fiskekvoter af hinanden.

Hensigten med etableringen af

puljesystemet var, at gøre kvo-

teudnyttelsen så optimal som

muligt. Puljebestyreren afreg-

ner årligt det samlede kvote-

regnskab for puljen til ministe-

riet.

BOKS 14

HÅNDPANT

Under normale omstændigheder er håndpant en særlig form for pant i løsøre eller værdipapirer,

hvor panthavers rettigheder i relation til pantet afhænger af, at pantsætter berøves rådighe-

den over det pantsatte gode. Pantet overgives fysisk til panthaveren eller opbevares på en

sådan måde, at pantsætteren berøves dispositionsmuligheden.

Under normale omstændigheder er registreret håndpant i anparter uforeneligt med fiskerilo-

vens § 16, stk. 2, nr. 4, hvoraf det fremgår, at kapitalejerne skal have stemmeandele proportio-

nalt med ejerandele i et selskab. Dette skyldes, at pantsætter under normale omstændigheder

effektivt berøves rådigheden over selskabet, herunder indflydelse og stemmeret. Hensigten

med reglerne i fiskeriloven for erhvervsfiskeriselskaber er at sikre fiskernes ejerskab af fiske-

kvoterne og indflydelse i fiskeriet, hvorfor der også stilles krav om, at erhvervsfiskerne i et sel-

skab skal have stemmemajoritet.

88. I modsætning til almindelig finansiel pantsætning, hvor pantsætter fortsat kan dispo-

nere over det ejede aktiv, omfatter håndpant i selskabets anparter normalt en effektiv fra-

tagelse af dispositionsretten over selskabet, herunder aktiver, indflydelse og stemmeret.

Dette illustreres i figur 7.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS FORVALTNING AF KVOTEEJERSKAB

FIGUR 7

KONSEKVENSER AF HÅNDPANTSÆTNING

PANTSÆTTER

PANTHAVER

KVO E

Pantsætter fratages normalt dispositionsretten over

selskabet, dvs. også stemmeret. Parterne kan eventuelt

træffe aftale om, at pantsætter bevarer stemmeretten.

Kilde: Rigsrevisionen.

89. Ministeriet har oplyst, at ministeriet ikke i sig selv anser registreringen af håndpant i

et fiskeriselskab som en indikation på stråmandsvirksomhed. Ministeriet anfører, at par-

terne kan aftale, at pantsætter bevarer stemmeretten, selv om anparterne er i håndpant.

Det er dog Rigsrevisions opfattelse, at der i dette tilfælde var en konkret indikation på, at

stemmeretten var omfattet af aftalen i forbindelse med håndpantsætningen. Det skyldes,

at det klart fremgik i CVR, at det selskab, som ministeriet havde godkendt i 3 år, havde

overdraget stemmeretten til et andet selskab. Med andre ord var pågældende fiskerisel-

skab registreret i CVR med 100 % ejerandel, men 0 % stemmeandel. Ifølge Erhvervsstyrel-

sens definition af ejerskab ville den reelle ejer af selskabet ved en sådan konstruktion

være selskabet, der havde fået overdraget stemmeretten.

Rigsrevisionen gjorde ministeriet opmærksom på denne konkrete indikation på, at stem-

meretten således var afgivet i en aftale mellem parterne, hvilket kunne indikere stråmands-

virksomhed. I det konkrete tilfælde var der således

både

registreret håndpant, hvilket nor-

malt indebærer, at ejeren effektivt mister rådigheden over stemmeretten i selskabet,

en konkret indikation på, at stemmeretten samtidigt var overdraget til et andet selskab.

Ministeriet undersøgte forholdet ved at kontakte det pågældende selskabs advokat, som

svarede, at det var en fejl, og at pantsætningen ikke burde have været registreret. Mini-

steriet tog forklaringen til efterretning og undersøgte ikke sagen nærmere, selv om hånd-

pantsætningen fremgik af ejerbogen ved hvert af de 3 ejerskifter, som var registreret i sel-

skabets ejerbog i de forudgående 3 år. På den baggrund fandt ministeriet ikke anledning

til at underrette politiet om det nævnte forhold. Politiet afsluttede i begyndelsen af 2017

sin efterforskning af sagen, bl.a. fordi ministeriet havde gennemgået sagen og meddelt po-

litiet, at der ikke forelå strafbare overtrædelser af reglerne på fiskeriområdet.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS FORVALTNING AF KVOTEEJERSKAB

Ministeriet mener, at reglerne om erhvervsfiskeriselskaber i fiskeriloven ikke indeholder et

forbud mod håndpant. Ministeriet henviser til, at loven stiller krav om, at pantsætning skal

ske til erhvervsfiskere. Loven stiller også krav om, det skal fremgå af et erhvervsfiskerisel-

skabs vedtægter, at de noterede aktier og anparter ved stemmeret e.l. har en indflydelse,

der mindst svarer til kapitalandelen, hvilket skal sikre fiskernes indflydelse. Ministeriet me-

ner derfor, at hensynet bag reglerne for erhvervsfiskeriselskaber om, at det skal være fi-

skere, der har indflydelsen i fiskeriet, gør, at håndpant i sig selv ikke er uforeneligt med

fiskeriloven.

Rigsrevisionen er af den opfattelse, at ministeriet burde have undersøgt den konkrete

pantsætning til bunds, herunder om stemmeretten var omfattet af pantsætningen eller

ej. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at hvis ejeren har haft 0 % stemmeret i CVR fra 2014

til 2017, så har selskabet ikke opfyldt kravene i fiskerilovens § 16.

90. Rigsrevisionen finder det positivt, at ministeriet har oplyst, at den varslede eksterne

analyse af området vil se nærmere på, om ministeriet mere effektivt kan opdage og af-

sløre stråmandsvirksomhed, herunder bestemmende indflydelse og reelt ejerskab af er-

hvervsfiskeriselskaberne. Ministeriets analyse vil også omfatte en gennemgang af antal-

let af fiskeriselskaber, som ministeriet eventuelt måtte have godkendt, med registreret

håndpant i ejerbogen 5 år tilbage i tid.

Ministeriets gennemgang af fordele og ulemper ved mulige reguleringstiltag

91. Ministeren meddelte i forbindelse med et samråd om kvotekoncentration i november

2015 Folketinget, at ministeriet ville gennemgå de eksisterende regler vedrørende kvo-

tekoncentration og reglerne for erhvervsfiskeriselskaber. Ministeriets gennemgang af områ-

det skulle klarlægge, om reglerne skulle gøres mere præcise. Ministeriet ville muligvis be-

de om bistand fra Kammeradvokaten for at dæmme op for eventuelle brug af stråmænd.

Ministeriet indhentede i forbindelse med sin gennemgang af området redegørelser fra

både de store og de mindre fiskeres repræsentanter. De store fiskeres repræsentanter

mente, at reglerne var hensigtsmæssige, som de var, mens de mindre fiskeres repræsen-

tanter havde en række forslag til, hvordan reglerne vedrørende kvotekoncentration og

selskaber kunne ændres. Forslagene fra sidstnævnte gik bl.a. på, at der skulle sættes et

loft for, hvor store kvoteandele et selskab kunne eje (uanset at der var flere fiskere, der

ejede selskabet), og et loft for, hvor mange kvoter enkeltpersoner kunne have bestem-

mende indflydelse over, fx ved at have indflydelse på andre fiskeres kvoter i en selskabs-

konstruktion.

Ministeriet stod dog fast på, at ministeriet ikke ville anbefale hovedparten af erhvervets

anbefalede forslag om stramninger på området, idet ministeriet på baggrund af en faglig

vurdering fandt, at forslagene ikke havde nogen reel effekt på kvotekoncentrationen. Fx

mente ministeriet, at lofter for kvoteejerskab for selskaber ingen effekt ville have på kvo-

tekoncentrationen, fordi man blot kan opdele et selskab i yderligere selskaber, ligesom

de øvrige forslag ville være vanskelige at kontrollere, og effekten af dem ikke ville være

proportional med de omkostninger og det administrative besvær, de ville medføre for er-

hvervet og ministeriet.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS FORVALTNING AF KVOTEEJERSKAB

92. I aftalen om servicetjek af fiskeriområdet fra 2016 konkluderede ministeriet, at områ-

det var velreguleret, og anbefalede 3 ændringer på området, herunder bl.a. at fastsætte

et kvoteloft for de resterende FKA-arter, hvor der endnu ikke var blevet fastsat et kvote-

loft. Desuden skulle fiskeriloven som tidligere nævnt ændres ved førstkommende lejlig-

hed, så det ikke længere vil være muligt for den sidste tredjedel af et fiskeriselskab at

forblive anonym.

93. Ministeriet undersøgte også som en del af serviceeftersynet af reglerne, hvordan vo-

res nabolande havde reguleret koncentrationen af kvoter hos selskaber. Ministeriet kon-

kluderede, at der i relation til kvotekoncentration ikke kunne hentes inspiration fra de an-

dre landes systemer, fordi deres systemer ikke var sammenlignelige med de danske. Mini-

steriet nævnte specifikt, at Island har et IOK-system, hvor det til forskel fra det danske

system var muligt for aktører uden tilknytning til fiskerierhvervet at købe fiskekvoter.

Ministeriet nævnte ikke, at ministeriet havde modtaget oplysninger om, at man i Island

siden 1998 har haft regulering af koncentrationen af kvoter hos selskaber. I Island gæl-

der der i lovgivningen begrænsninger i kvoteejerskab, både for enkeltpersoner, for selska-

ber og for ”nært knyttede aktører som helhed”. De nært knyttede aktører er defineret af

ejerskabsforhold og af de direkte eller indirekte styringsmuligheder fra et selskab til et

eller flere andre selskaber.

94. Fra politisk hold var der efterspurgt forslag til, hvordan ministeriet kunne indføre kvo-

tekoncentrationsregler for selskaber. Ministeriet vurderede dog ikke de ovennævnte op-

lysninger relevante nok til at indgå i aftalen om servicetjek af fiskeriområdet fra 2016, der

blev udleveret til aftaleparterne og senere Folketinget i forbindelse med samrådet om mu-

ligheder for at imødegå kvotekoncentration i april 2017. Ministeriet medgiver, at ministe-

riet for fuldstændighedens skyld godt kunne have oplyst om de pågældende oplysninger

om Island. Ministeriet vurderede dog, at den islandske model ikke var relevant i en dansk

kontekst, fordi det i Island er muligt for alle at eje kvoterettigheder, dvs. også ikke-erhvervs-

fiskere. Rigsrevisionen påpeger, at det også i Danmark er muligt for ikke-erhvervsfiskere

at eje kvoter, fordi der frem til i dag ikke i lovgivningen har været krav om, at man skal op-

lyse til ministeriet, hvem der ejer den sidste tredjedel af et fiskerselskab.

95. I december 2016 vedtog et flertal uden om regeringen en politisk aftale om en vækst-

og udviklingspakke til dansk fiskeri. Aftalen pålagde ministeriet at gennemføre regulering,

der ligger i forlængelse af nogle af de forslag, som de mindre fiskeres repræsentanter hav-

de stillet, og som ministeriet havde afvist. Herunder et forsøg på at komme stråmands-

virksomhed til livs ved at fiskere fremover skal indsende tro og love-erklæringer om, at

den underskrivende fisker selv disponerer over de fangstrettigheder, han ejer.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS FORVALTNING AF KVOTEEJERSKAB

Efterforskning af mulige ulovligheder

96. Rigsrevisionen har i forbindelse med undersøgelsen af ministeriets forvaltning obser-

veret en række forhold, der ikke bare dokumenterer ministeriets utilfredsstillende forvalt-

ning, men også kan indikere ulovligheder. Rigsrevisionen har henledt ministeriets opmærk-

somhed på forholdene. Vi har bl.a. henledt ministeriets opmærksomhed på følgende for-

hold:



Ved gennemgangen af køb og salg af kvoter har Rigsrevisionen konstateret, at der er

underskrifter på en række dokumenter

, der tydeligvis ikke stammer fra den person, der

burde have underskrevet dette dokument. Hvis der foreligger det fornødne forsæt, er der

således begået dokumentfalsk i forhold til ministeriet.



Ved gennemgangen af en række fiskeriselskaber har Rigsrevisionen konstateret mulige

overtrædelser af fiskeriloven. Overtrædelserne kan give anledning til såvel administra-

tive som strafretlige sanktioner under de rette betingelser:



Ved gennemgangen af en række transaktioner har Rigsrevisionen konstateret flere

eksempler på fiskere, der i deres indberetninger til ministeriet disponerer, som om

de ejer fartøjer og kvoter, som de ikke reelt er ejere af. Der er således tale om, at de

giver en offentlig myndighed forkerte oplysninger, hvilket er strafbart, både hvis der

er tale om forsæt eller grov uagtsomhed.



Ved gennemgangen af de lejeopgørelser, som ministeriet har sendt til Konkurrencesty-

relsen, har Rigsrevisionen beskrevet overførsler mellem fartøjer, der ifølge Rigsrevisionen

indikerer stråmandsvirksomhed. Rigsrevisionen har yderligere henledt ministeriets op-

mærksomhed på en sag, hvor der er registreret håndpant af anparterne i et selskab, der

ejer fiskekvoter, som Rigsrevisionen ligeledes vurderer er en indikation på stråmandsvirk-

somhed. Hvis stråmandsvirksomheden er etableret til med forsæt at omgå reglerne for

kvotekoncentration, er dette strafbart. Det er Rigsrevisionens vurdering, at oplysningen

havde relevans i forhold til en igangværende politimæssig efterforskning.

Foranlediget af Rigsrevisionens undersøgelse har ministeriet anmodet politiet om at

indlede en politimæssig efterforskning af de nævnte forhold.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS FORVALTNING AF KVOTEEJERSKAB

Ministeriets fremadrettede analyse af fiskeriområdet

97. Som nævnt har ministeriet på baggrund af Rigsrevisionens undersøgelse besluttet at

iværksætte en ekstern analyse af fiskeriforvaltningen. I boks 15 fremgår formålet med og

indholdet af analysen.

BOKS 15

FORMÅLET MED OG INDHOLDET AF MINISTERIETS EKSTERNE ANALYSE

AF KVOTEFORVALTNINGEN

Formålet med ministeriets analyse er at få et fuldstændigt historisk billede af Landbrugs- og

Fiskeristyrelsens administration og kontrol med danske erhvervsfiskeres ejerskab af kvote-

andele. Som baggrund for analysen vil det blive beskrevet, hvilke forpligtelser der påhviler sty-

relsen som den ansvarlige myndighed på området, der skal sikre, at de gældende regler for

kvotekoncentration overholdes. Dernæst vil styrelsens nuværende administrationssystem i

forhold til ejerskab af kvoter og fiskefartøjer og handler hermed blive beskrevet, herunder hvil-

ke procedurer styrelsen anvender for at kvalitetssikre data. Herudfra vil der blive foretaget

en analyse af styrelsens eksisterende administrationssystem. Hensigten hermed er at få et

samlet billede af eksisterende systemiske fejl og mangler i styrelsens administration på om-

rådet.

I tilknytning til analysen vil ministeriet anmode den eksterne part om at udarbejde forslag til

en fremtidig administrationsmodel for området, herunder analysere muligheden for en under-

støttende digitalisering af administrationen med registrering og kontrol af fartøjs- og kvote-

handler.

Endvidere vil ministeriet på baggrund af det eksterne analysearbejde samt Rigsrevisionens

undersøgelse analysere, om ministeriet mere effektivt kan opdage og afsløre stråmandsvirk-

somhed, herunder bestemmende indflydelse og reelt ejerskab af erhvervsfiskeriselskaberne.

Herudover vil ministeriet analysere, om dele af den nuværende reguleringsmodel på området

bør ændres, herunder bl.a. det generelle 10 %-loft på IOK-området og hensigtsmæssigheden i

at have ét samlet kvoteloft for IOK-arter kontra individuelle kvotelofter for de enkelte IOK-

arter. Analysen vil også se på den af Rigsrevisionen påpegede problemstilling om anvendelse

af initial- eller slutkvoter ved kvotekoncentrationsberegning. Endelig vil ministeriet analysere

årsagerne til det meget høje omfang af kvotehandler og det ønskelige heri.

Samtidig vil ministeriet kigge nærmere på, om der er den fornødne præcision i lovgivningen

på området med henblik på at kunne være retningsgivende for reguleringen af området.

På baggrund heraf vil ministeriet foretage de nødvendige ændringer i relevante bekendtgørel-

ser og eventuelt iværksætte en proces med ændring af love for at tage hånd om de proble-

mer, som Rigsrevisionen har påpeget, der har været frem til i dag. Ministeriet vil også øge den

ledelsesmæssige opmærksomhed på dette område og sikre de nødvendige resurser til en til-

fredsstillende opgaveløsning.

Kilde: Miljø- og Fødevareministeriet.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

MINISTERIETS FORVALTNING AF KVOTEEJERSKAB

RESULTATER

Undersøgelsen viser, at ministeriet ikke aktivt har fulgt op på eller har foretaget en grundig

undersøgelse af, om reglerne blev fulgt, selv om ministeriet burde have været opmærksom

på og var blevet advaret om, at der var øget risiko for overtrædelser af reguleringen efter

indførslen af kvotekoncentrationsreglerne i 2012.

Ministeriet skulle på baggrund af en tv-udsendelse i DR2 i efteråret 2015 kontrollere, om

reguleringen var overholdt, og om der var tegn på stråmandsvirksomhed og desuden gen-

nemgå fordele og ulemper ved mulige reguleringstiltag. Men for det første opdagede mi-

nisteriet ikke, på trods af at ministeriet udarbejdede et tjek af det konkrete tilfælde, der

blev rejst i DR2-udsendelsen, at den pågældende fisker havde overtrådt reglerne i 2 tilfæl-

de. Da det klart fremgår af ministeriets eget forvaltningssystem, at den pågældende fisker

købte kvoter, som han ikke måtte, har ministeriet videregivet forkerte oplysninger. Mini-

steriet oplyser, at ministeriet har viderebragt de forkerte oplysninger til Folketinget uden

forsæt, da ministeriet på daværende tidspunkt ikke havde opdaget fejlen.

For det andet videregav ministeriet ikke centrale oplysninger til politiets igangværende

efterforskning af stråmandsvirksomhed og valgte efter politiundersøgelsens afslutning,

da det stod klart for ministeriet, at der var registreret håndpant i selskabet, ikke at vide-

rebringe denne viden til politiet, idet ministeriet ikke vurderede, at der var indikation af

stråmandsvirksomhed.

For det tredje vurderede ministeriet, at oplysningerne om de islandske kvotekoncentra-

tionsregler for selskaber ikke var relevante for danske forhold, hvorfor de ikke kom med i

aftalen om servicetjek af fiskeriområdet fra 2016. For det fjerde argumenterede ministe-

riet mod de fleste forslag fra erhvervet om at ændre reguleringen med henvisning til, at

det ikke ville få nogen effekt. Ministeriets interne undersøgelse mundede således ud i, at

ministeriet vurderede at have administreret efter reglerne, at der ikke var konstateret fejl,

at reglerne var overholdt, og at reguleringen var passende.

Endelig skal Rigsrevisionen påpege, at der med puljernes praksis for ikke at tjekke ejerfor-

holdene, inden handler registreres, er mulighed for, at der kan disponeres over fartøjer, som

formelt er ejet af andre, hvilket efter Rigsrevisionens vurdering giver adgang til at kunne

udøve stråmandsvirksomhed. Ministeriet har oplyst, at ministeriet vil se nærmere på pul-

jereglerne med henblik på at afklare, om der er behov for stramninger.

Rigsrevisionen har i forbindelse med undersøgelsen af ministeriets forvaltning observe-

ret en række forhold, der ikke bare dokumenterer ministeriets utilfredsstillende forvalt-

ning, men også kan indikere ulovligheder. Ministeriet har oplyst, at ministeriet foranledi-

get af Rigsrevisionens undersøgelse har anmodet politiet om at indlede en politimæssig

efterforskning af de nævnte forhold.

Rigsrevisionen, den 14. august 2017

Lone Strøm

/Inge Laustsen

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

METODISK TILGANG

BILAG 1. METODISK TILGANG

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Miljø- og Fødevareministeriet har understøt-

tet reformens målsætning om, at kvoter ikke må koncentreres på for få hænder. Derfor

har vi undersøgt om:



Miljø- og Fødevareministeriet har fastsat regler, der understøtter, at kvoterne ikke kon-

centreres på for få hænder.

Miljø- og Fødevareministeriet har etableret et system, der sikrer en tilfredsstillende for-

valtning af kvoteejerskab.

I undersøgelsen indgår Miljø- og Fødevareministeriet, herunder Landbrugs- og Fiskeristy-

relsen.

Undersøgelsen omhandler perioden 2003-2017. Undersøgelsen af diverse kvotehandler

og registerdata omfatter dog kun perioden 2012-2016, hvor formålet bl.a. har været at

følge handlingerne hos en række fiskere, der var tæt på kvotelofterne i perioden 2012-

2016. Vi har så vidt muligt inddraget relevante udviklinger fra 2017.

Undersøgelsen bygger på en gennemgang af dokumenter, materiale fra diverse databa-

ser og forskellige registre. Vi har desuden holdt møder med centrale aktører på området

og været på besøg hos en række interessenter.

Væsentlige dokumenter

Vi har gennemgået en række dokumenter, herunder:



den relevante lovgivning og bekendtgørelser fra perioden 2003-2017

referater fra møder i Erhvervsfiskeriudvalget og tilhørende materiale

interne ministerielle notater og tilhørende materiale

interne ministerielle evalueringer af området fra perioden 2003-2017

korrespondance mellem Landbrugs- og Fiskeristyrelsen og diverse aktører og tilhø-

rende materiale.

Formålet med gennemgangen af dokumenterne var at belyse delmålene.

Møder og besøg

Vi har holdt møder med og besøgt følgende aktører:



Miljø- og Fødevareministeriet

Landbrugs- og Fiskeristyrelsen

Danmarks Pelagiske Producentorganisation (DPPO), Danmarks Fiskeriforening Produ-

cent Organisation (DFPO), Foreningen for Skånsomt Kystfiskeri, Institut for Fødevare-

og Ressourceøkonomi (IFRO) og 2 fiskeriforeninger.

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

METODISK TILGANG

Gennemgang af kvotehandler

Vi har fået udleveret udtræk fra ministeriets fiskeriforvaltningssystem for 12 fiskerisel-

skabers kvotehandler i perioden 2012-2016. Vi har udvalgt disse fiskeriselskaber ud fra

en vurdering af, hvilke fiskeriselskaber der ville være i størst risiko, dvs. have det største

incitament til at ændre adfærd i forbindelse indførelsen af kvotelofter i 2012. Selska-

berne er også udvalgt ud fra den betragtning, at det er disse fiskere, som ministeriet

burde have et særligt kontrolmæssigt fokus på. I praksis har det betydet, at vi har ud-

valgt en række af de fiskeriselskaber, der havde en høj kvotekoncentration.

Vi har sammenholdt ministeriets registreringer af fartøjshandler med registreringer i

Skibsregistret. Vi har også sammenholdt ministeriets registreringer af ejerskab af fiskeri-

selskaber med CVR. Endelig har vi sammenholdt ministeriets registreringer af kvotehand-

ler mellem forskellige fiskeriselskabers fartøjer for at kontrollere, om handlerne er regi-

streret korrekt på både køberens og sælgerens fartøj.

Vi har fundet en række forskellige måder, som kvotekoncentrationsreglerne har kunnet

overtrædes på, og en række øvrige uregelmæssigheder i ministeriets registre.

Vi har derefter valgt ikke at gennemgå alle de dataudtræk om kvotehandler, som vi har

indhentet, ligesom vi ikke har indhentet al den underliggende grunddokumentation for de

udførte handler, dvs. de underskrevne erklæringer fra fartøjsejere, indgåede kontrakter

om kvotehandler, mails osv.

Det skyldes, at vi efter at have set de omtalte fejlregistreringer i ministeriets Fartøjsregi-

ster må konstatere, at det udleverede materiale ikke er fyldestgørende nok til at kunne

komme til bunds i omfanget og konsekvenserne af fejlregistreringerne. På grund af fejlre-

gistreringer i ministeriets registre kan vi ikke vide, om vi har fået det fulde billede af de

kvotehandler, som de pågældende fiskere har været involveret i perioden. Ligesom vi

ikke kan garantere, at der ikke er flere fejlregistreringer i materialet end dem, vi har kon-

stateret. For at fastslå dette ville det kræve, at vi havde fuld adgang til hele fiskerisyste-

met og dets underliggende grunddokumentation.

Vi har derfor overdraget en beskrivelse af de konstaterede fejlregistreringer til ministe-

riet, som har oplyst, at ministeriet vil iværksætte en ekstern analyse af et repræsenta-

tivt antal kvotehandler for at fastslå omfanget af fejl og mulige overtrædelser af reg-

lerne.

Dette betyder samtidig, at vores undersøgelse ikke kan anvendes til at sige noget gene-

relt om antallet af overtrædelser af kvotekoncentrationsreglerne og om, hvor mange

handler, der reelt blev udført af de udvalgte fiskere. Undersøgelsen illustrerer alene, at

det har været muligt at overtræde reglerne.

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision. Stan-

darderne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisionen, for at

der er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grundlæggende revi-

sionsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI 100-999).

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

ORDLISTE

BILAG 2. ORDLISTE

CVR

Det Centrale Virksomhedsregister (CVR) er statens stamregister med oplysninger om alle danske

virksomheder. Siden 1999 har det Centrale Virksomhedsregister været det autoritative register for

aktuelle og historiske grunddata om alle registrerede virksomheder. Data stammer fra virksomheder-

nes egne registreringer på Virk Indberet. I registret indgår bl.a. oplysninger om ejerforhold, teg-

ningsregler og regnskaber.

En person, som driver erhvervsfiskeri og ejer et fartøj med fiskeritilladelse, skal være registreret

som erhvervsfisker med A-status. A-status kræver, at personen har indfødsret eller haft bopæl i

Danmark mindst 2 år før registreringen, har været beskæftiget med erhvervsfiskeri 12 måneder før

registreringen, og at 60 % af personens bruttoindkomst ved personlig virksomhed i de forudgående

12 måneder kommer fra erhvervsfiskeri.

Aktie- og anpartsselskaber kan blive registreret til at drive erhvervsfiskeri. Hvis selskabet ejes af

flere personer, er det en betingelse, at mindst ⅔ af aktie- eller anpartskapitalen ejes af personer,

der er registreret som erhvervsfiskere. Hvis selskabet ejes af et eller flere andre selskaber, er det en

betingelse, at mindst ⅔ af selskabet ejes af selskaber (fx holdingselskaber), hvor hele aktie- eller

anpartskapitalen ejes af personer, der er registreret som erhvervsfiskere. Desuden er der krav til,

hvordan vedtægterne udformes, så indflydelsen for de noterede aktier og anparter svarer til kapi-

talandelen.

Erhvervsfiskeriudvalget er nedsat efter § 6 i fiskeriloven. Udvalget rådgiver miljø- og fødevaremini-

steren om planlægning og udarbejdelse af regler om udøvelse og regulering af erhvervsfiskeriet.

Erhvervsfiskeriudvalget består af 3 medlemmer fra ministeriet og 12 medlemmer fra erhvervet.

Her registreres information om de enkelte fartøjer, herunder ejerforhold, dvs. at det viser, hvilke fi-

skere eller selskaber der ejer de enkelte fartøjer. Systemet er baseret på de indberetninger af

køb/salg og omregistreringer af fartøjer, som fiskerne selv sender ind til ministeriet.

Fartøjskvoteandele (FKA) omfatter torsk, tunge, rødspætte, kuller, kulmule, jomfruhummer, havtaske,

rejer, pighvar, mørksej og laks.

Erhvervsfisker

Erhvervsfiskeriselskab

Erhvervsfiskeri-

udvalget

Fartøjsregistret

FKA-kvoteandele

Havnekendingsnummer

Ved anmeldelse af et fartøj til registrering i Søfartsstyrelsens Skibsregister, tildeles fartøjet et

havnekendingsnummer, der består af ét eller flere bogstaver og et tal. Havnekendingsnummeret

skal kunne ses på skibet.

Håndpant

Håndpant er en særlig form for pant i løsøre eller værdipapirer, hvor panthavers rettigheder i rela-

tion til pantet afhænger af, at pantsætter berøves rådigheden over det pantsatte gode. Pantet

overgives fysisk til panthaveren eller opbevares på en sådan måde, at pantsætteren berøves di-

spositionsmuligheden.

I Individregisteret oprettes fiskere med godkendt erhvervsfiskerstatus, dvs. at registeret viser, hvem

der har ret til at fiske. Registret opdateres automatisk med CPR-registeret, der giver besked til Indi-

vidregisteret, fx ved dødsfald.

Industrifisk er fortrinsvis arterne tobis, sperling, hestemakrel og brisling. Industrifisk anvendes

hovedsageligt til produktion af fiskeolie og fiskemel.

Initialkvoten er den kvote, som Danmark får tildelt af EU ved årets start.

Internationale kvotebyt betyder, at der byttes danske kvoter for udenlandske kvoter. Ministeriet

godkender alle internationale kvotebytter med danske kvoter.

Individregistret

Industrifisk

Initialkvoten

Internationale

kvotebyt

Statsrevisorerne beretning SB22/2016 - Bilag 1: Beretning om kvotekoncentrationen i dansk fiskeri

ORDLISTE

IOK-kvoteandele

Konsumfisk

Individuelle Omsættelige Kvoteandele (IOK) omfatter sild, makrel og industrifisk.

Konsumfisk er spisefisk, enten i frisk eller bearbejdet form. Fx torsk, rødspætte, jomfruhummer og

tunge.

En person, der samlet ejer mere end 25 % af kvotelofterne for de enkelte FKA-kvoter, må kun eje

årsmængder af IOK-kvoter, som svarer til 2 % eller mere af de samlede IOK-kvoter, og omvendt.

Kystfiskerordningen er etableret med det formål at sikre, at mindre erhvervsfiskere stadig er en del

af den danske fiskeflåde og kan etablere et rentabelt fiskeri.

En ejer af kvoteandele får tilsendt licenser af ministeriet, der giver den pågældende ejer ret til at

fiske en bestemt mængde fisk. Fiskeren skal altid have disse licenser på de aktive fiskefartøjer for

at drive lovligt fiskeri og for ved landing af fiskene at afskrive de fangede fisk på den rette kvote.

Her registreres handler med kvoter, overdragelse af årsmængder, private kvotebytter med udlandet

m.m.

Pelagiske arter er stimefisk i frie vandmasser, fx sild, makrel, tobis og sperling.

Et puljefiskeri er etableret med henblik på at gøre det muligt for kvoteejere at leje FKA-kvoter af

andre kvoteejere i en pulje efter fælles aftale. Formålet med puljerne er at sikre en højere kvote-

udnyttelse og fleksibilitet i fiskeriet.

Rationsfiskeri betyder, at alle fartøjer, der omfattet af denne ordning, har lige adgang til at fiske en

bestemt ration fisk i et bestemt tidsinterval, fx pr. uge eller måned.

Reelle ejere er personer, der direkte eller indirekte har mindst 25 %’s ejerskab eller stemmerettigheder

eller har en anden afgørende kontrol, fx vetoret eller ret til at udpege bestyrelsesmedlemmer. Legale

ejere er personer eller virksomheder, der direkte har mindst 5 % ejerskab eller stemmerettighed.

Rentabilitet er en virksomheds evne til at forrente den investerede kapital.

Søfartsstyrelsens register, hvori ejerrettigheder, panterettigheder og andre begrænsede rettighe-

der over skibe er anført.

Slutkvoten er den kvote, som Danmark har til rådighed efter kvotejusteringer (bl.a. på baggrund af

biologisk rådgivning) og internationale kvotebytter.

Er en virksomhed, der formelt ejes af en person (stråmand), men som i virkeligheden arbejder for en

bagmand, der finansierer og styrer virksomheden. Bagmanden er den reelle ejer af virksomheden.

Årsmængder tildeles de enkelte fiskere på baggrund af deres ejerandel af de enkelte kvoter. En fis-

ker må opfiske det antal fisk, som man er blevet tildelt på den baggrund. De tildelte årsmængder

fremgår af de tilsendte licenser.

Krydsreglen

Kystfiskerordningen

Licenser

Licensregisteret

Pelagiske arter

Puljefiskeri

Rationsfiskeri

Reelle ejere

Rentabilitet

Skibsregistret

Slutkvoten

Stråmandsvirksomhed

Årsmængder