Statsrevisorerne beretning SB11/2015 - Bilag 8: Rigsrevisionens fortsatte notat af 29. oktober 2024 om beretning nr. 11/2015 om SKAT's forvaltning af og Skatteministeriets tilsyn med refusionen af udbytteskat

Statsrevisorerne 2024-25
SB 11 8
Offentligt

Rigsrevisionens fortsatte notat af 29. oktober 2024 om beretning nr. 11/2015 om SKAT's forvaltning af og Skatteministeriets tilsyn med refusionen af udbytteskat

November 2024

Rigsrevisionens notat om

beretning om

SKATs forvaltning af

og Skatteministeriets

tilsyn med refusion af

udbytteskat

Statsrevisorerne beretning SB11/2015 - Bilag 8: Rigsrevisionens fortsatte notat af 29. oktober 2024 om beretning nr. 11/2015 om SKAT's forvaltning af og Skatteministeriets tilsyn med refusionen af udbytteskat

Fortsat notat til Statsrevisorerne

Opfølgning i sagen om SKATs forvaltning af og Skatte-

ministeriets tilsyn med refusion af udbytteskat

(beretning nr. 11/2015)

29. oktober 2024

RN 1114/24

I. Baggrund og konklusion

1. Rigsrevisionen følger i dette notat op på sagen om SKATs forvaltning af og Skatte-

ministeriets tilsyn med refusion af udbytteskat, som blev indledt med en beretning i

2016. Opfølgningen sker med henblik på at vurdere, om Skatteministeriets initiativer

adresserer den kritik, der fremgår af Statsrevisorernes bemærkninger og Rigsrevisi-

onens beretning. Vi har tidligere behandlet sagen i notater til Statsrevisorerne af 3.

juni 2016, 10. marts 2020, 28. oktober 2021 og 6. februar 2023. Rigsrevisionen har des-

uden i notat til Statsrevisorerne af 15. januar 2020 gennemgået det forlig, som Skatte-

styrelsen indgik med 61 amerikanske pensionskasser i maj 2019.

2. Beretningen handlede om SKATs forvaltning af og Skatteministeriets tilsyn med

refusion af udbytteskat i perioden 2010-2015.

3. Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, påtalte de på det skarpeste, at SKAT

havde udført en helt utilstrækkelig kontrol med udbetalingerne af refusion af udbytte-

skat, og at Skatteministeriets tilsyn havde været særdeles mangelfuldt.

Skatteministeriet øgede, efter beretningen blev afgivet, kontrollen med anmodninger

om refusion af udbytteskat. I forlængelse af den øgede kontrol er der opbygget en

sagsbunke af uafsluttede sager, og der er påløbet renter på de ældste af sagerne. For

at reducere bunken af uafsluttede sager ændrede ministeriet i slutningen af 2021 de-

res kontrolstrategi.

Det fremgår af notatet fra februar 2023, at Skatteministeriet i forlængelse af beretnin-

gen har haft overvejelser om, hvorvidt modellen for refusion af udbytteskat skal æn-

dres for at reducere risikoen for uberettigede udbetalinger.

Sagsforløb for en større

undersøgelse

Beretning

Ministerredegørelse

§ 18, stk. 4-notat

Fortsat notat

Sagen afsluttes

Du kan læse mere om

forløbet og de enkelte step

på

www.rigsrevisionen.dk

Konklusion

Udbytteskat og refusion

af udbytteskat

Ejere af danske aktier betaler

som udgangspunkt 27 % i skat

af udbyttet af aktierne. Skat-

ten indeholdes ved udlodnin-

gen af udbyttet. Når udlæn-

dinge ejer danske aktier, og

der foreligger en dobbeltbe-

skatningsoverenskomst

(DBO) mellem Danmark og

det land, hvor udlændingene

er hjemmehørende, refunde-

rer de danske skattemyndig-

heder forskellen mellem de

27 % og den skattesats, der

fremgår af den pågældende

DBO, hvis betingelserne er

opfyldt. Dette sker for at und-

gå dobbeltbeskatning.

Skatteministeriet har afsluttet arbejdet med at overveje nye modeller til håndtering af

refusion af udbytteskat. Ministeriet har overvejet 3 forskellige modeller og har besluttet

at fastholde den nuværende refusionsmodel med et nyt kontrol-setup. Ministeriet har

orienteret Folketingets partier om dette. Rigsrevisionen noterer sig, at ministeriet har

afsluttet sine overvejelser og vurderer derfor, at denne del af sagen kan afsluttes.

Rigsrevisionens opfølgning viser, at Skattestyrelsen i praksis gennemfører kontrol af re-

fusion af udbytteskat i overensstemmelse med den besluttede strategi. Det er endnu for

tidligt at vurdere, hvordan kontrolstrategien fungerer.

Skattestyrelsen arbejder ud fra, at bunken af uafsluttede sager er nedbragt til et niveau,

hvor der som udgangspunkt ikke længere er sager, der skal pålægges renter, fordi sags-

behandlingstiden er over 6 måneder. Skattestyrelsen har i løbet af 2023 og 2024 redu-

ceret sagsbunken, men Skatteministeriet forventer dog først, at Skattestyrelsen når det

ønskede niveau ultimo 2026.

Rigsrevisionen vil fortsat følge udviklingen og orientere Statsrevisorerne om:

•

hvordan kontrolstrategien fungerer i praksis, herunder konsekvenserne af strategi-

ændringen i 2021, der betyder, at færre sager skal gennemgå den mest omfattende

kontrol

resultatet af Skatteministeriets arbejde med at nedbringe antallet af uafsluttede sa-

ger samt sager, der afventer udbetaling.

•

II. Status på sagen

4. På baggrund af beretningen og Statsrevisorernes bemærkninger har vi fulgt op på

følgende punkter:

Et opfølgningspunkt afsluttes,

når Statsrevisorerne på bag-

grund af indstilling fra Rigsre-

visionen vurderer, at myndig-

hedernes initiativer er tilfreds-

stillende.

Opfølgningspunkt

1. Resultatet af SKATs gennemgang af de berosat-

te anmodninger om refusion af udbytteskat og re-

sultatet af gennemgangen af udbetalingerne fore-

taget via bankordningen.

2. Resultatet af Skatteministeriets udrulning af det

koncernfælles rammeværk for risikostyring.

3. Resultatet af Skattestyrelsens arbejde med at

færdigimplementere et nyt fælles risikoregister for

hele Skattestyrelsen.

4. Resultatet af Skatteministeriets arbejde med at

undersøge nye refusionsmodeller til håndtering af

udbytteskat.

Status

Afsluttet i forbindelse med notat til

Statsrevisorerne af 10. marts 2020.

Afsluttet i forbindelse med notat til

Statsrevisorerne af 28. oktober 2021.

Afsluttet i forbindelse med notat til

Statsrevisorerne af 6. februar 2023.

Behandles og afsluttes i dette notat.

Opfølgningspunkt

5. Hvordan de nye principper i kontrolstrategien

fungerer i praksis og resultatet heraf, herunder

hvordan det sikres, at alle sager har en sandsynlig-

hed for at blive udtaget til kontrol.

Status

Den del, der vedrører, om Skattestyrel-

sen har gennemført kontrolstrategien i

praksis, behandles og afsluttes i dette

notat.

Den del, der vedrører konsekvenserne af

ændringen i kontrolstrategien i 2021,

behandles i dette notat og følges fortsat.

6. Resultatet af Skatteministeriets arbejde med at

nedbringe antallet af uafsluttede sager samt sager,

der afventer udbetaling.

Behandles i dette notat og følges fortsat.

III. Skatteministeriets initiativer

5. Vi gennemgår i det følgende Skatteministeriets initiativer i forhold til de udestå-

ende opfølgningspunkter.

6. Opfølgningen er baseret på en gennemgang af dokumentation og data fra Skatte-

ministeriet, som vedrører implementering af den nye strategi for kontrol af refusioner

af udbytteskat, ministeriets arbejde med at nedbringe sagsbunken af refusionssager

og arbejdet med at finde en ny refusionsmodel. Vi har desuden drøftet initiativerne på

møder med ministeriet.

Resultatet af Skatteministeriets arbejde med at finde nye refusionsmo-

deller

Skatteministeriet har afsluttet arbejdet med at finde nye refusionsmodeller til håndte-

ring af refusion af udbytteskat. Ministeriet har besluttet at fortsætte med den nuvæ-

rende refusionsmodel med et nyt kontrol-setup. Rigsrevisionen noterer sig, at ministe-

riet har afsluttet sine overvejelser og vurderer derfor, at denne del af sagen kan afslut-

tes.

De 3 modeller for udbyt-

tebeskatning, som

Skatteministeriet

vurderede

Den nuværende refusionsmo-

del indebærer, at der for alle

skal indeholdes 27 % i ud-

bytteskat, når der bliver ud-

loddet udbytte fra danske sel-

skaber. Efterfølgende kan

udenlandske aktionærer med

ret til en lavere skattesats sø-

ge om refusion af den skat,

der svarer til forskellen mel-

lem 27 % og den skattesats,

der fremgår af DBO mellem

Danmark og det land, hvor ud-

lændingene er hjemmehøren-

de.

Nettoindeholdelsesmodellen

bygger på et nettoindeholdel-

sesprincip i stedet for refu-

sion. Det indebærer, at der in-

deholdes udbytteskat med

den korrekte skattesats alle-

rede i forbindelse med udbe-

taling af udbytte til udenland-

ske aktionærer fra danske

selskaber. Således vil der ikke

være et behov for efterfølgen-

de refusion af for meget inde-

holdt udbytteskat.

15 %-nettoindeholdelsesmo-

dellen er en forenklet netto-

indeholdelsesmodel, hvor in-

deholdelsessatsen sænkes til

15 %, som de fleste udenland-

ske aktionærer i dag skal be-

tale i Danmark.

7. Statsrevisorerne bemærkede i forlængelse af Rigsrevisionens notat til Statsreviso-

rerne af 28. oktober 2021 (jf. Endelig betænkning over statsregnskabet for 2020), at

Skatteministeriets arbejde med at få genoprettet og forbedret forvaltningen af refu-

sion af udbytteskat havde trukket i unødigt langdrag, og at dette bl.a. gjaldt arbejdet

med udformningen af den nye model for nettoindeholdelse af udbytteskat.

8. Skatteministeren har tidligere oplyst, at en arbejdsgruppe i 2018 anbefalede, at der

blev indført en ny model for udbyttebeskatning baseret på nettoindeholdelse i stedet

for den nuværende refusionsordning. I 2021 oplyste Skatteministeriet i forbindelse med

Rigsrevisionens opfølgning på beretningen, at der var behov for en grundigere analyse

af nettoindeholdelsesmodellen, herunder de risici, der kunne være forbundet med mo-

dellen, før den eventuelt kunne implementeres.

I 2023 oplyste Skatteministeriet, at analysen havde vist, at nettoindeholdelsesmodel-

len var teknisk mulig, men at der var identificeret væsentlige risici ved modellen

–

her-

under i forhold til svig

–

og at modellen medførte udfordringer i forhold til omfanget af

it-udvikling, implementeringstid og modellens kompleksitet. Ministeriet havde derfor

også analyseret 2 andre mulige modeller i form af en 15 %-indeholdelsesmodel og en

forbedret refusionsmodel (den allerede eksisterende model med en styrket kontrol).

Ministeriet oplyste videre, at ministeriet forventede, at Folketingets partier i løbet af

2023 blev orienteret om resultaterne af analysen med henblik på drøftelse af mulige

løsningsmodeller.

9. Vores opfølgning viser, at Skatteministeriet har afsluttet arbejdet med at afdække

en ny model for udbytteområdet. På baggrund heraf indstillede ministeriet til regerin-

gen, at der fortsættes med den nuværende refusionsmodel med et nyt og styrket kon-

trol-setup. Indstillingen om valg af den allerede eksisterende refusionsmodel frem for

15 %-modellen og nettoindeholdelsesmodellen baserer Skattestyrelsen på 3 forhold:

Skattestyrelsen har ved 15 %-modellen og nettoindeholdelsesmodellen først mu-

lighed for at kontrollere, om den korrekte skat er indeholdt, efter udbyttet er udbe-

talt med en reduceret skattesats, hvilket øger risikoen for tab af skatteprovenu.

•

Danske skattepligtige vil med de 2 nævnte ordninger kunne få et øget incitament

til at omgå beskatning gennem forskellige skattemæssige konstruktioner.

•

Det er ved 15 %-modellen og nettoindeholdelsesmodellen uafklaret, om risikoen

for svig gennem aktielån kan imødegås.

•

Skatteministeriet har oplyst, at Skattestyrelsen for at styrke forvaltningen af udbyt-

teskat har øget antallet af årsværk til udbytteområdet, så der i dag er ca. 130 årsværk,

der behandler og foretager kontrol med refusionsanmodninger mod tidligere 5 års-

værk. Desuden er 10 årsværk beskæftiget med udbetaling af refusion. Derudover er

sagsbehandlingen blevet systemunderstøttet i form af digitale ansøgningsblanketter

og et nyt sagsbehandlingssystem. Dette har ifølge Skattestyrelsen optimeret og ens-

artet ansøgnings- og sagsbehandlingsprocessen samtidig med, at risikoen for svig er

reduceret. Skattestyrelsen har oplyst, at der fortsat arbejdes på at forbedre system-

understøttelsen.

10. Skatteministeriet har oplyst, at ministeriet har orienteret skatteordførerne fra Fol-

ketingets partier om resultatet af afdækningen af modeller og indstillingen om at fort-

sætte med den nuværende refusionsmodel. Dette skete på et møde med partierne

den 14. december 2023, hvor ministeriet præsenterede modellen. Partierne havde

derefter mulighed for at stille opfølgende spørgsmål, som blev besvaret skriftligt og

behandlet mundtligt på et møde den 12. marts 2024.

Resultatet af Skatteministeriets nye kontrolstrategi

Skattestyrelsen gennemfører i praksis kontrollen efter den kontrolstrategi, der blev

indført i januar 2022. Rigsrevisionens opfølgning viser, at det endnu er for tidligt at

vurdere effekten af strategien, der betyder, at færre sager skal gennemgå den mest

omfattende kontrol. Rigsrevisionen vil derfor fortsat følge, hvordan kontrolstrategien

fungerer i praksis.

Skattestyrelsens behand-

ling af refusionsanmod-

ninger

11. Statsrevisorerne bemærkede, at SKAT ikke havde kontrolleret helt grundlæggen-

de oplysninger i anmodningerne om refusion af udbytteskat, fx ejerskab, og om ansø-

ger havde betalt udbytteskat, og at SKAT ikke havde haft en klar ansvars- og opgave-

fordeling, forretningsgange og it-systemer, der kunne understøtte kontrollen.

12. Skatteministeriet indførte i 2019 den kontrolstrategi, som lå til grund for kontrollen

af refusionsanmodninger af udbytteskat. Siden har ministeriet flere gange revideret

kontrolstrategien. Den seneste ændring af kontrolstrategien skete i september 2021

og blev indført med virkning fra januar 2022.

Den senest reviderede kontrolstrategi medførte en justering af tilrettelæggelsen af

kontrolindsatsen, der betyder, at færre sager skal gennemgå den mest omfattende

kontrol (materiel kontrol). Formålet er at afslutte flere sager hurtigere og nedbringe

bunken af uafsluttede sager.

Skatteministeriets begrundelse for, at færre sager skulle gennemgå materiel kontrol,

er, at det ville kræve et uforholdsmæssigt stort resurseforbrug helt at fjerne risikoen

for fejludbetalinger, og at der derfor måtte ske en prioritering ud fra en afvejning af

resurseforbrug og provenusikring.

13. Som det fremgår af Rigsrevisionens notat fra februar 2023, indeholder kontrol-

strategien de principper for god kontrol, som Rigsrevisionen har lagt til grund i tidli-

gere beretninger. Principperne omfatter:

•

Skattestyrelsen behandler an-

modninger om refusion af ud-

bytteskat forskelligt ud fra en

vurdering af risiko og væsent-

lighed. Behandlingen varierer i

forhold til, hvor omfattende og

dybdegående kontrollen er.

Først udsøges alle de sager,

der skal undergå materiel kon-

trol (som er den mest dybde-

gående kontrol), ud fra risiko

og væsentlighed, hvorefter de

resterende sager undergår

enten administrativ sagsbe-

handling eller formel kontrol.

I den administrative sagsbe-

handling (for de ansøgninger,

der vurderes at være uden ri-

siko og af mindre økonomisk

væsentlighed) foretages der,

ud over en risikovurdering og

screening for enkelte særlige

forhold i den enkelte sag, ikke

yderligere kontrol. Skattesty-

relsen sagsbehandler og ud-

betaler refusion af udbytte-

skat ud fra de oplysninger,

styrelsen modtager.

I den formelle kontrol udføres

bl.a. kontrol af ansøgningsbe-

løbet, refusionsprocenten, og

om der er en dobbeltbeskat-

ningsoverenskomst mellem

Danmark og det land, hvor ud-

lændingene er hjemmehøren-

de.

I den materielle kontrol fore-

tages samme skridt som i den

formelle kontrol, men derud-

over kontrolleres der også for,

om der reelt ligger aktier bag

anmodningen, og om det er

den retmæssige ejer, der an-

søger.

at alle sager har en sandsynlighed for at blive udtaget til kontrol

at sager til kontrol udvælges på baggrund af en risikovurdering

at myndigheden har kendskab til, hvilken effekt kontrollen har på regelefterlevel-

sen.

Vores opfølgning viser, at Skattestyrelsen også i praksis udvælger sager til kontrol ef-

ter disse principper. Boks 1 viser, hvordan Skattestyrelsen udvælger sager til kontrol.

Boks 1

Skattestyrelsens udvælgelse af anmodninger om refusion af ud-

bytteskat til kontrol

Alle sager vurderes ud fra risiko og væsentlighed, som skal sikre, at de sager, Skattesty-

relsen anser som mest risikofyldte, udvælges til materiel kontrol. Materiel kontrol er den

mest omfattende og dybdegående kontrol af en refusionsanmodning.

Sagerne, der bliver udvalgt til materiel kontrol, er de økonomisk set store sager og sager,

som er blevet udsøgt ud fra en række kriterier, som styrelsen erfaringsmæssigt anser som

risikofaktorer.

I sagerne til materiel kontrol indgår også et antal sager, som hvert år udvælges som en

tilfældigt udvalgt stikprøve. Den tilfældige udvælgelse sikrer, at der er en sandsynlighed

for kontrol og dermed en opdagelsesrisiko for alle sager. Den tilfældige stikprøve indgår

også i grundlaget for at opgøre regelefterlevelsen på området, da stikprøven er statistisk

repræsentativ. Sager, der ikke visiteres til materiel kontrol, gennemgår enten formel kon-

trol eller administrativ sagsbehandling.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Skattestyrelsen.

Skattestyrelsen har siden den

1. juli 2018, hvor SKAT blev op-

splittet i 7 selvstændige sty-

relser, varetaget opgaven

med at kontrollere refusion af

udbytteskat.

Skattestyrelsen har i perioden 2022-2023, dvs. efter den seneste kontrolstrategi blev

indført, afsluttet ca. 76.000 sager. Heraf er ca. 42.000 sager, svarende til 55 % af de

afsluttede sager i perioden, blevet kontrolleret. 13.000 af sagerne er blevet kontrolle-

ret ved materiel kontrol. De resterende ca. 29.000 sager er gennemgået ved formel

kontrol. Ca. 34.000 sager

–

svarende til ca. 45 % af sagerne

–

har gennemgået en ad-

ministrativ sagsbehandling.

14. Opfølgningen viser, at Skattestyrelsen løbende følger regelefterlevelsen på området

og effekten af kontrolindsatsen ved at estimere andelen af fejl og omfanget af poten-

tielle fejludbetalinger.

Den seneste analyse fra 2023 viser, at fejlraten er faldet fra ca. 29 % for sager modta-

get i perioden 2018-2019 til ca. 4 % for sager modtaget i perioden 2020-2021. Analy-

sen viser også, at de potentielle fejludbetalinger var estimeret til henholdsvis ca. 45

mio. kr. og 73 mio. kr. i de 2 perioder. Når fejludbetalingerne i absolutte tal er større

for sager modtaget i den seneste af de 2 perioder, skyldes det, at der er ansøgt om

refusion af udbytteskat for et væsentligt større beløb i denne periode. I begge perio-

der svarer fejludbetalingerne til ca. 1 % af det ansøgte beløb.

Skattestyrelsen har endnu ikke afsluttet analysen af regelefterlevelse for sager mod-

taget i 2022. Analyseresultaterne forventes at foreligge i begyndelsen af 2025. For sa-

ger modtaget i 2023 vil analyseresultaterne foreligge i 2026.

15. Rigsrevisionen vil følge op på, hvad den ændrede kontrolstrategi har betydet for ef-

fekten af kontrollen, når Skatteministeriets opgørelser af fejl og potentielle fejludbeta-

linger for 2022 og 2023 foreligger.

Resultatet af Skatteministeriets arbejde med at nedbringe antallet af

uafsluttede refusionssager

Rigsrevisionens opfølgning viser, at Skatteministeriet har reduceret antallet af uafslut-

tede sager. Ministeriet forventer dog først i 2026 at have nedbragt sagsbunken til et ni-

veau, hvor Skattestyrelsen som udgangspunkt kan afvikle sagerne, før der påløber ren-

ter. Rigsrevisionen vil fortsat følge Skatteministeriets arbejde med at nedbringe antal-

let af uafsluttede sager samt sager, der afventer udbetaling.

Renteudbetaling

Renteudbetaling til aktieejer-

ne sker, når sagsbehandlingen

er over 6 måneder, og dette

skyldes forhold hos Skatte-

styrelsen.

16. Statsrevisorerne bemærkede i forlængelse af Rigsrevisionens notat til Statsrevi-

sorerne af 28. oktober 2021 (jf. Endelig betænkning over statsregnskabet for 2020),

at konsekvensen af den manglende fremdrift i arbejdet med at få genoprettet og for-

bedret forvaltningen af refusion af udbytteskat bl.a. har været, at der siden 2016 og

frem til udgangen af august 2021 er udbetalt ca. 516 mio. kr. i renter i forbindelse med

ubehandlede refusionsanmodninger.

17. Skatteministeriet har tidligere oplyst, at der som resultat af den reviderede kon-

trolstrategi, afsluttes flere sager end tidligere. Dette skyldes, at flere sager på bag-

grund af en risikovurdering kan undergå en mindre omfattende kontrol, og dermed

kan sagerne afsluttes hurtigere.

18. Vores opfølgning viser, at Skattestyrelsen i 2022 og 2023 behandlede flere sager,

end styrelsen modtog i løbet af året. Det resulterede i, at sagsbunken er faldet fra ca.

93.100 primo 2022 til ca. 61.600 primo 2024. Bunken forventes ultimo 2024 at udgø-

re ca. 50.000 sager. Samtidig forventer Skatteministeriet, at færre sager i 2024 end i

2023 medfører renteudbetaling. I 2023 blev der udbetalt renter i 52.600 sager, svaren-

de til 342 mio. kr. Ministeriet estimerer, at der samlet i 2024 vil blive udbetalt renter i

ca. 36.000 sager, svarende til 275 mio. kr.

Skatteministeriet oplyser, at ministeriet forventer, at sagsbunken i 2026 vil være ned-

bragt til et niveau, som betyder, at sagerne som udgangspunkt kan afvikles, inden der

påløber renter.

Det seneste år har der været en stigning i antallet af indkomne nye sager, og Skatte-

ministeriet oplyser, at Skattestyrelsen følger tilgangen og afviklingen af sager meget

tæt som en del af den almindelige drift med henblik på løbende at vurdere, om der er

behov for at iværksætte tiltag, så det sikres, at sagsbunken er nedbragt til det forven-

tede niveau ved udgangen af 2026.

19. Hele sagen kan følges på www.rigsrevisionen.dk og på www.ft.dk/Statsrevisorerne.

Birgitte Hansen