Statsrevisorerne beretning SB11/2015 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 10. marts 2020

Statsrevisorerne 2015-16
SB 11 4
Offentligt

Marts 2020

Rigsrevisionens notat om

beretning om

SKATs forvaltning af

og Skatteministeriets

tilsyn med refusion af

udbytteskat

Statsrevisorerne beretning SB11/2015 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 10. marts 2020

Fortsat notat til Statsrevisorerne

Opfølgning i sagen om SKATs forvaltning af og Skatte-

ministeriets tilsyn med refusion af udbytteskat

(beretning nr. 11/2015)

10. marts 2020

RN 1407/20

1. Rigsrevisionen følger i dette notat op på sagen om SKATs forvaltning af og Skatte-

ministeriets tilsyn med refusion af udbytteskat, som blev indledt med en beretning i

2016. Vi har tidligere behandlet sagen i notat til Statsrevisorerne af 3. juni 2016. Rigs-

revisionen har desuden i notat af 15. januar 2020 foretaget en faktuel gennemgang af

det forlig, som Skattestyrelsen indgik med 61 amerikanske pensionsplaner mfl. i maj

2019.

Sagsforløb for en større

undersøgelse

Beretning

Ministerredegørelse

§ 18, stk. 4-notat

Konklusion

Skatteministeriet har gennemført en række initiativer for at forbedre forvaltningen af

refusion af udbytteskat.

Rigsrevisionen har gennemgået initiativerne og vurderer, at dele af sagen kan afsluttes.

Det drejer sig om resultatet af SKATs gennemgang af de berosatte anmodninger om re-

fusion af udbytteskat og resultatet af gennemgangen af udbetalingerne foretaget via

bankordningen.

Rigsrevisionen baserer denne konklusion på følgende:

•

Skatteministeriet har gennemført en kontrol af de berosatte anmodninger, hvor

der vurderes at være særlige risici (særudsøgninger). Resultatet af kontrollen var,

at 30 % af de færdigbehandlede anmodninger om udbytterefusion enten er afvist

eller delvist afvist.

Skatteministeriet har gennemført en complianceundersøgelse af den generelle ef-

terrettelighed i de berosatte anmodninger – både fra blanketordningen og bankord-

ningen – og har anvendt resultaterne fra undersøgelsen i kontrollen. Ministeriet har

foretaget yderligere kontrol af en række afledte sager, dvs. i de tilfælde, hvor der er

foretaget korrektion som led i sagsbehandlingen, er den pågældende aktionærs øv-

rige anmodninger blevet kontrolleret. Herudover er der udført kontrol af ansøgnin-

ger fra 2 konkrete lande, som Skattestyrelsen har vurderet udgør en særlig risiko.

Skatteministeriet har gennemført undersøgelser af den nu opsagte bankordning og

har identificeret 4 tilfælde af formodet svig for 828.000 kr. Gennemgangen viste

yderligere, at der er udbetalt uberettiget refusion af udbytteskat, hvilket ministeriet

bl.a. forfølger civilretligt.

Fortsat notat

Sagen afsluttes

Du kan læse mere om

forløbet og de enkelte step

på www.rigsrevisionen.dk

•

Statsrevisorerne beretning SB11/2015 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 10. marts 2020

Rigsrevisionen vil fortsat følge udviklingen og orientere Statsrevisorerne om:

•

Skatteministeriets arbejde med kontrol af anmodninger om refusion af udbytteskat

og resultatet af analysen vedrørende kontrolstrategien

resultatet af Skatteministeriets arbejde med at undersøge, om der kan skabes løsnin-

ger baseret på nettoindeholdelse

resultatet af Skattestyrelsens implementering af det nye fælles risikoregister for he-

le Skattestyrelsen, som forventes færdigimplementeret i 2021, og ministeriets udrul-

ning af det koncernfælles rammeværk for risikostyring, hvor der forventes at fore-

ligge et første koncernfælles risikooverblik og et for hver styrelse i 2. halvår 2020.

I. Baggrund

SØIK

Forkortelse for Statsadvoka-

ten for Særlig Økonomisk og

International Kriminalitet.

2. Rigsrevisionen afgav i februar 2016 en beretning om SKATs forvaltning af og Skat-

teministeriets tilsyn med refusion af udbytteskat i perioden 1. januar 2010 - 5. august

2015. Statsrevisorerne anmodede i september 2015 Rigsrevisionen om at undersøge

området på baggrund af den formodede svindel med refusion af udbytteskat for 6,2

mia. kr., som SKAT anmeldte til SØIK den 24. august 2015. SKAT anmeldte efterføl-

gende formodet svindel for yderligere 2,9 mia. kr. Efter beretningens afgivelse anmeld-

te SKAT yderligere formodet svindel, så beløbet nu i alt udgør 12,7 mia. kr. Beretnin-

gens formål var at vurdere, om SKATs forvaltning af refusion af udbytteskat og Skat-

teministeriets tilsyn hermed havde været tilfredsstillende.

3. Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, påtalte de på det skarpeste, at SKAT

havde ført en helt utilstrækkelig kontrol med udbetalingerne af refusion af udbytte-

skat, og at Skatteministeriets tilsyn havde været særdeles mangelfuldt. Statsreviso-

rerne konstaterede sammenfattende, at risikostyringen i SKAT og Skatteministeriet

havde været helt utilstrækkelig.

4. På baggrund af beretningen og Statsrevisorernes bemærkninger har vi fulgt op på

følgende punkter:

Et opfølgningspunkt afsluttes,

når Statsrevisorerne på bag-

grund af indstilling fra Rigsre-

visionen vurderer, at myndig-

hedernes initiativer er tilfreds-

stillende.

Opfølgningspunkt

1. Skatteministeriets arbejde med kontrol af an-

modninger om refusion af udbytteskat, herunder

de skærpede krav til dokumentation.

2. Resultatet af SKATs gennemgang af de berosat-

te anmodninger om refusion af udbytteskat og re-

sultatet af gennemgangen af udbetalingerne fore-

taget via bankordningen.

3. Resultatet af Skatteministeriets arbejde med at

undersøge, om der kan skabes løsninger i stil med

den tidligere bankordning.

4. Resultatet af Skatteministeriets arbejde med at

sikre et opdateret risikobillede for SKAT, ministe-

riets arbejde med at etablere en intern styring, som

fører til, at der handles på identificerede risici, og

departementets skærpede procedurer vedrørende

overvågning af skatte- og afgiftsindtægterne.

Status

Behandles i dette notat.

Statsrevisorerne beretning SB11/2015 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 10. marts 2020

5. Vi redegør i dette notat for resultaterne af opfølgningen på punkterne.

Hele sagen og dens dokumenter kan følges på www.rigsrevisionen.dk og på

www.ft.dk/Statsrevisorerne.

6. Skatteministeriet har gennemført en organisationsændring pr. 1. juli 2018, hvor op-

gaven i forhold til udbytteskatten overgik fra det daværende SKAT til Skattestyrelsen.

Vi anvender SKAT om perioden før organisationsændringen og Skattestyrelsen om

perioden efter.

II. Skatteministeriets initiativer

7. Vi gennemgår i det følgende Skatteministeriets initiativer i forhold til de udestående

opfølgningspunkter. Gennemgangen er baseret på brevvekslinger og et møde med

Skatteministeriet og Skattestyrelsen. Herudover har Rigsrevisionen i efteråret 2019

udført en forvaltningsrevision af refusion af udbytteskat i Skattestyrelsen, som vedrø-

rer anmodninger modtaget fra den 1. januar 2016 og frem. Gennemgangen baserer sig

også på oplysninger indhentet under denne revision, men dette notat har et afgræn-

set fokus på at følge op på beretningen fra 2016 og vurdere, om Skattestyrelsen i dag

har forbedret kontrollen med udbetaling af refusion af udbytteskat, herunder skær-

pet kravene til dokumentation.

Skatteministeriets arbejde med kontrol af anmodninger om refusion af

udbytteskat, herunder de skærpede krav til dokumentation

8. SKAT stoppede for udbetaling af refusion af udbytteskat den 6. august 2015. Ved

udgangen af 2015 var der ophobet ca. 27.200 anmodninger om refusion, som ikke var

sagsbehandlet, og som var stillet i bero. Disse benævnes de berosatte anmodninger.

Vi behandler disse i næste afsnit, der omhandler resultatet af SKATs gennemgang af

de berosatte anmodninger og resultatet af gennemgangen af udbetalingerne foreta-

get via bankordningen.

I dette afsnit vurderer Rigsrevisionen, om Skattestyrelsen har forbedret kontrollen af

anmodninger, herunder skærpet kravene til dokumentation for anmodninger modta-

get fra den 1. januar 2016 og frem.

9. Statsrevisorerne påtalte, at SKAT ikke havde kontrolleret helt grundlæggende op-

lysninger i anmodningerne om refusion af udbytteskat, fx ejerskab, og om ansøger

havde betalt udbytteskat, og at SKAT ikke havde haft en klar ansvars- og opgavefor-

deling, forretningsgange og it-systemer, der kunne understøtte kontrollen.

De berosatte

anmodninger

Sagspuljen af berosatte an-

modninger består af anmod-

ninger, som ikke var sagsbe-

handlet ved udbetalingsstop-

pet den 6. august 2015, og an-

modninger modtaget i resten

af 2015. Puljen bestod af ca.

27.200 anmodninger, hvor der

i alt var søgt om ca. 1,5 mia. kr.

Statsrevisorerne beretning SB11/2015 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 10. marts 2020

Ansvars- og opgavefordeling

10. Skatteministeren oplyste i sin redegørelse til beretningen, at hele udbetalingsop-

gaven nu var placeret entydigt i SKAT Kundeservice i en central sagsbehandlingsen-

hed, hvor der blev foretaget kontrol, sagsbehandling og udbetaling for alle anmodnin-

ger om refusion modtaget siden den 1. januar 2016. Formålet med den centrale sags-

behandlingsenhed var at sikre en mere ensartet sagsbehandling for alle anmodnin-

ger, herunder skærpede krav til dokumentation.

11. Skatteministeriet har oplyst, at der løbende er tilført flere resurser til udbytteområ-

det. Pr. 31. december 2019 er der allokeret 103 medarbejdere til sagsbehandling for-

delt på 5 udbytteenheder, mens der fra starten af 2016 samlet set var allokeret 50

medarbejdere. Ministeriet har oplyst, at den nye organisering af skattevæsenet, der

trådte i kraft pr. 1. juli 2018, har medført, at opgaven med sagsbehandling af udbytte-

refusionssager er forankret i afdelingen Selskabsprocesser i Skattestyrelsen. Efter

endt sagsbehandling bliver renteberegning og udbetaling effektueret af afdelingen

Opkrævning og Betaling i Skattestyrelsen. Ministeriet har oplyst, at afdelingen Sel-

skabsprocesser har til opgave at sikre, at processen vedrørende refusion af udbytte-

skat løbende overvåges, vedligeholdes og udvikles, så den lever op til de politiske

krav, Skattestyrelsens strategiske mål og brugernes ønsker.

Systemunderstøttelse af opgaven

12. Skatteministeriet har oplyst, at en væsentlig mangel ved SKATs administration af

udbytterefusionsområdet før august 2015 var, at der ikke var effektive arbejdsgange

og støttesystemer til registrering og journalisering af anmodninger om udbytterefu-

sion.

DURO

DURO (Digital Udbytte Refu-

sions Overgangsløsning) er

baseret på sagsstyringssy-

stemet F2, der efterfølgende

er blevet tilpasset de krav og

funktioner, som kræves ved

behandlingen af refusionsan-

modninger.

13. Skattestyrelsen igangsatte den 1. juni 2016 et nyt digitalt system ved navn DURO

til registrering af de enkelte anmodninger om refusion af udbytteskat. DURO er tillige

et støttesystem for den administrative sagsbehandling, bl.a. til registrering af den un-

derliggende dokumentation for anmodningerne. Skatteministeriet har oplyst, at DURO

er udviklet, så anmodninger om udbytterefusion kan indsendes digitalt til Skattestyrel-

sen via en webformular på SKATs hjemmeside, og at det siden den 1. april 2017 som

hovedregel kun har været muligt at anmode om udbytterefusion ved brug af den digi-

tale løsning. Ministeriet har videre oplyst, at DURO rummer en række fordele, herun-

der lettelse af arbejdsgange i forbindelse med fx indkaldelse af dokumentation. Her-

udover har ministeriet oplyst, at den enstrengede digitale sagsmodtagelse sikrer, at

alle anmodninger bliver registreret i systemet allerede ved modtagelsen, ligesom

sagsregistrering i DURO generelt har en højere kvalitet end tidligere.

Kontrol af anmodninger om refusion af udbytteskat

14. Skatteministeren var i sin redegørelse enig med Statsrevisorerne i, at kontrollen

med udbetaling af refusion af udbytteskat havde været utilstrækkelig, og at sagsbe-

handlingsprocesserne omkring refusion af udbytteskat ikke havde været tilrettelagt

forsvarligt. Rigsrevisionen konstaterede i beretningen, at refusionen skete på et helt

utilstrækkeligt grundlag, og at SKAT ikke kontrollerede helt grundlæggende oplysnin-

ger i anmodningerne.

Statsrevisorerne beretning SB11/2015 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 10. marts 2020

15. Da den formodede svindel med udbytteskat blev opdaget i 2015, blev der iværk-

sat et udbetalingsstop for udbytteskat. Skatteministeriet har oplyst, at ministeriet i

forlængelse heraf udarbejdede vejledninger og retningslinjer til sagsbehandlerne,

som fastlægger, hvilke konkrete forhold der skal kontrolleres i forbindelse med be-

handling af anmodninger om udbytterefusion. Ministeriet har desuden oplyst, at der

er blevet udarbejdet forskellige værktøjer til støtte for medarbejdernes sagsbehand-

ling, fx skabeloner til brug for indkaldelse af materiale. De konkrete forhold, der efter

retningslinjerne skulle kontrolleres, var spørgsmålet om:

•

anmoders ejerskab af aktien

hvorvidt anmoder var fuldt skattepligtig i det relevante land (omfattet af dobbelt-

beskatningsoverenskomst mv.)

hvorvidt anmoder var retmæssig ejer

eventuelt repræsentationsforhold (fuldmagtserklæring)

eventuelt aktielån

retlig kvalifikation af fx pensionsfonde mv.

Skatteministeriet har oplyst, at det i retningslinjerne blev beskrevet, hvilken doku-

mentation SKAT anså for tilstrækkelig til at dokumentere ovennævnte forhold. Ret-

ningslinjerne for tilstrækkelig dokumentation var, ifølge ministeriet, beskrevet med

udgangspunkt i konkrete eksempler, da det ikke var muligt at opstille præcise krav

om tilstedeværelse af bestemte dokumenter, da disse varierer fra land til land (og fra

pengeinstitut til pengeinstitut).

Fra marts 2016 påbegyndte det daværende SKAT at udbetale refusionsanmodninger

modtaget fra den 1. januar 2016 og frem. Alle udbetalinger undergik materiel kontrol,

som beskrevet ovenfor, hvilket ifølge Skatteministeriet var en resursetung opgave.

Skatteministeriet har oplyst, at der på grundlag af gennemgang og kontrol af et stort

antal af de berosatte anmodninger blev gennemført en complianceundersøgelse, der

gav viden om risici på udbytterefusionsområdet og viden om regelefterlevelsen. I for-

længelse heraf blev der udarbejdet en kontrolstrategi, der beskrev, hvordan det frem-

tidige kontrolarbejde skulle tilrettelægges. Kontrolstrategien er tilrettelagt på bag-

grund af risiko og væsentlighed og indebærer ifølge ministeriet, at der fortsat vil være

et højt kontrolniveau. Ministeriet har oplyst, at kontrolstrategien er udtryk for en afvej-

ning af provenusikring og resurseanvendelse. For alle anmodninger gælder, at de som

minimum underkastes en formel kontrol. Hertil kommer, at alle anmodninger med vis-

se karakteristika og anmodninger, hvor der vurderes at være særlige risici, derudover

vil gennemgå en materiel kontrol. Desuden vil en række øvrige anmodninger gennem-

gå en materiel kontrol som led i en stikprøvekontrol. For så vidt angår de sager, hvor

der har været konkret mistanke om svig, er de sendt til fagområdet Særlig Kontrol i

Skattestyrelsen. Det drejer sig om sager fra perioden 2016-2018 med et samlet beløb

på 1,3 mia. kr., hvor anmodningerne om udbytterefusion er afvist.

16. Skatteministeriet har oplyst, at den materielle kontrol i dag består i at efterprøve

og vurdere – via dokumentgennemgang, revision og øvrige kontrolhandlinger – om

aktionærer, der anmoder om refusion af udbytteskat, opfylder følgende 5 betingelser

i boks 1.

Materiel kontrol

Den materielle kontrol består

bl.a. af en efterprøvelse via

dokumentgennemgang og en

skattefaglig vurdering af, om

der reelt ligger aktier bag an-

modningen, og om det er den

retmæssige ejer, der ansøger.

Formel kontrol af anmod-

ninger modtaget fra den

1. januar 2016 og frem

Den formelle kontrol består i

en overordnet kontrol af den

fremsendte dokumentation.

Den formelle kontrol for sager

modtaget efter den 1. januar

2016 vil ifølge Skatteministe-

riet være mere omfattende

end for ældre sager, da sy-

stemunderstøttelsen er for-

bedret.

Statsrevisorerne beretning SB11/2015 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 10. marts 2020

Boks 1

Dobbeltbeskatnings-

overenskomst

Refusion af udbytteskat sker

som udgangspunkt til aktio-

nærer i lande, som Danmark

har en dobbeltbeskatnings-

overenskomst med. De res-

pektive dobbeltbeskatnings-

overenskomster fastsætter,

hvor meget aktionæren skal

betale i udbytteskat i det land,

hvor det udloddende selskab

er hjemmehørende. For aktio-

nærer bosat i lande, der har en

dobbeltbeskatningsoverens-

komst med Danmark, betyder

det, at den udenlandske mod-

tager af dansk aktieudbytte

kan anmode Skattestyrelsen

om at få refunderet den inde-

holdte udbytteskat helt eller

delvist, afhængigt af hvad der

er fastsat i dobbeltbeskat-

ningsoverenskomsten.

De 5 betingelser, der skal være opfyldt, for at Skattestyrelsen

udbetaler refusion af udbytteskat

Aktionæren eller dennes repræsentant skal indgive en ansøgning om refusion af dansk

udbytteskat ved at benytte den digitale blanket (webblanketten). Repræsentanter, der

har behov for at sende ansøgninger for mange aktionærer, kan benytte et særligt mas-

seafleveringsformat.

Aktionæren skal være begrænset skattepligtig til Danmark eller ikke-skattepligtig til

Danmark.

Der skal være indeholdt dansk udbytteskat af det udbytte, som der søges refusion for.

Aktionæren skal være den skattemæssigt retmæssige ejer af aktierne på tidspunktet

for vedtagelsen af udbyttet.

Den indeholdte danske skat skal overstige den endelige skat i henhold til dobbeltbe-

skatningsoverenskomsten, moder-/datterselskabsdirektivet eller gældende dansk

skatteret.

Det fremgår af en vejledning til sagsbehandlerne, at de herudover bl.a. skal kontrolle-

re, at ansøgningen er stemplet og underskrevet af den udenlandske skattemyndighed,

hvor aktionæren er fuldt skattepligtig.

Siden juni 2019 har Skattestyrelsen arbejdet efter kontrolstrategien for så vidt angår

de anmodninger, der er modtaget efter den 1. januar 2016, idet der dog endnu ikke er

udbetalt udbytterefusion for disse sager alene på baggrund af en formel kontrol. Skat-

testyrelsen har oplyst, at når stikprøven for 2016 og 2017 er færdigbehandlet, vil der

blive udarbejdet en analyse af resultatet med henblik på eventuelt at justere kontrol-

strategien og at fastlægge, hvilke anmodninger fra 2016 og 2017 og de følgende år der

kan udbetales på baggrund af formel kontrol. Skattestyrelsen forventer, at der i slut-

ningen af 2020, på baggrund af analysen, vil være et beslutningsgrundlag for håndte-

ringen af de resterende sager modtaget i 2016 og 2017 og i de følgende år.

Sammenfatning

17. Rigsrevisionen kan sammenfattende konstatere, at Skattestyrelsen løbende har

tilføjet flere resurser til udbytteområdet, og at opgaven med sagsbehandling af udbyt-

terefusionssager (inkl. overvågning, vedligeholdelse og udvikling af processen) nu er

forankret i én afdeling i Skattestyrelsen. Rigsrevisionen finder, at dette bidrager til en

mere klar opgave- og ansvarsdeling i forhold til udbytteområdet.

Rigsrevisionen kan konstatere, at systemunderstøttelsen er styrket og nu sker i DURO.

Rigsrevisionen kan videre konstatere, at Skattestyrelsen kontrollerer en række rele-

vante oplysninger i forbindelse med sagsbehandlingen af refusionsanmodninger, og at

der er udarbejdet og iværksat en kontrolstrategi baseret på væsentlighed og risiko.

Skattestyrelsen vil på baggrund af en analyse vurdere, om kontrolstrategien skal ju-

steres. Der forventes i slutningen af 2020 at foreligge et grundlag for beslutningen om

eventuel justering af kontrolstrategien.

Rigsrevisionen vil fortsat følge Skatteministeriets arbejde med kontrol af anmodninger

om refusion af udbytteskat og resultatet af analysen vedrørende kontrolstrategien.

Statsrevisorerne beretning SB11/2015 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 10. marts 2020

Resultatet af SKATs gennemgang af de berosatte anmodninger om

refusion af udbytteskat og resultatet af gennemgangen af udbetalin-

gerne foretaget via bankordningen

18. Skatteministeren oplyste i sin redegørelse, at det daværende SKAT var i færd

med at gennemgå de berosatte anmodninger fra 2015. Da Rigsrevisionen behand-

lede ministerens redegørelse, fandt Rigsrevisionen det vigtigt, at ikke blot de bero-

satte anmodninger, der blev modtaget i blanketordningen i 2015, blev gennemgået,

men at udbetalinger foretaget via bankordningen så vidt muligt også blev gennem-

gået.

19. Rigsrevisionens opfølgning viser, at Skatteministeriet har været i gang med en

række tiltag i forhold til at gennemgå de berosatte anmodninger, herunder en com-

plianceundersøgelse af den generelle efterrettelighed på området, risikoscreening,

særskilte kontroller og undersøgelser af bankordningen.

Complianceundersøgelsen

20. Det daværende SKAT iværksatte som tidligere nævnt en undersøgelse af den

generelle efterrettelighed på området – en såkaldt complianceundersøgelse. I com-

plianceundersøgelsen blev de berosatte anmodninger fra henholdsvis blanketord-

ningen og bankordningen undersøgt med henblik på at opnå viden om området. An-

modninger med begrundet mistanke om svig blev ifølge Skatteministeriet på forhånd

udtaget til

særskilt kontrol

og indgik derfor ikke i undersøgelsen. Complianceunder-

søgelsen bestod i at udføre kontrol af tilfældigt udtrukne anmodninger med henblik

på at finde mønstre i fejlhyppighed og fejltyper. Resultaterne fra complianceundersø-

gelsen er efterfølgende anvendt i den udarbejdede

kontrolstrategi

for de berosatte

anmodninger.

21. Skattestyrelsen har oplyst, at kontrollen af anmodninger sker ud fra kontrolstrate-

gien. For refusionsanmodninger modtaget indtil den 31. december 2015 gælder, at

der før december 2019 alene skete udbetalinger af refusion på baggrund af materiel

kontrol. Fra december 2019 er der ud fra kontrolstrategien udbetalt udvalgte refusio-

ner alene på baggrund af formel kontrol, og status i januar 2020 er, at der er udbetalt

94,8 mio. kr. af de 117 mio. kr., som ifølge Skattestyrelsen var klar til at blive frigivet til

udbetaling i slutningen af 2019.

Risikoscreening

22. Skattestyrelsen har oplyst, at der efter complianceundersøgelsen er sket yderli-

gere kontrol af

afledte

sager. Det betyder, at i alle tilfælde, hvor der er foretaget kor-

rektion som led i sagsbehandlingen, er den pågældende aktionærs øvrige anmodnin-

ger blevet kontrolleret. En aktionær, som undlader at indsende dokumentation i én

sag, vil således få udtaget sine øvrige anmodninger med henblik på dokumentation

for kravet. En korrektion af refusionsprocenten vil ligeledes udløse korrektion af øv-

rige anmodninger fra samme aktionær, fx fordi der er søgt om 27 %, selv om aktionæ-

ren kun er berettiget til at få refunderet 12 %. Herudover er der sket kontrol af ansøg-

ninger fra 2 konkrete lande, da de vurderes at udgøre en særlig risiko.

Blanketordningen

Ordning, hvor aktionæren an-

moder om refusion af udbytte-

skat ved at indsende en blan-

ket bilagt dokumentation til

Skattestyrelsen med de op-

lysninger, der danner grundlag

for anmodningen. Ordningen

giver også mulighed for, at

blanketten kan indsendes af

en repræsentant for aktionæ-

ren. Skattestyrelsen behand-

ler anmodningen og udbetaler

refusion, når anmodningen er

godkendt. Blanketordningen

er i dag digitaliseret.

Formel kontrol af

berosatte anmodninger

Den formelle kontrol foreta-

ges inden udbetaling og be-

står for anmodninger modta-

get før den 31. december 2015

i en overordnet kontrol af den

fremsendte dokumentation.

Statsrevisorerne beretning SB11/2015 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 10. marts 2020

På baggrund af complianceundersøgelsens resultater identificerede Skattestyrelsen

en pulje på ca. 16.100 ud af i alt 27.200 refusionsanmodninger, som efter en formel

kontrol kunne frigives til udbetaling. Den formelle kontrol har resulteret i, at ca. 3.000

af de 16.100 anmodninger er taget fra og behandles, i takt med at behandlingen af øv-

rige refusionsanmodninger fra samme aktionær afsluttes. Tilbage er således en rest-

pulje på i alt ca. 13.100 refusionsanmodninger, som udgør et samlet refusionsbeløb på

ca. 117 mio. kr., som Skattestyrelsen, som nævnt ovenfor, har været klar til at frigive

alene på baggrund af formel kontrol.

Resultatet af de særskilte kontroller af sager, hvor der vurderes at være store

risici for fejl

23. Skattestyrelsen har gennemført kontrol af de berosatte anmodninger modtaget

frem til den 31. december 2015, hvor der var særlige risici (særudsøgninger) med det

resultat, at 30

af disse færdigbehandlede anmodninger om udbytterefusion enten

er afvist eller delvist afvist. Der er foretaget regulering af det ansøgte refusionsbeløb

for i alt ca. 62 mio. kr., og der er udbetalt i alt ca. 231 mio. kr. i refusion af udbytteskat

vedrørende særudsøgningerne. Skattestyrelsen har oplyst, at 1.032 anmodninger i

særudsøgningerne fortsat afventer at blive færdigbehandlet.

Undersøgelser af bankordningen

24. Der blev i perioden 1. januar 2012 - 6. august 2015 refunderet i alt ca. 5,4 mia. kr. i

bankordningen. Skatteministeriet har oplyst, at ministeriet som opfølgning på hand-

lingsplanen ”SKAT ud af krisen” fra den 15. september 2015 har gennemført en række

undersøgelser af udbetalinger i bankordningen med henblik på at vurdere, om der har

været tale om svigagtige forhold.

25. Skattestyrelsen har identificeret 4 tilfælde af formodet svig i bankordningen og

har orienteret Folketingets Skatteudvalg herom i en statusredegørelse af 17. septem-

ber 2019. Skattestyrelsen oplyste, at styrelsen i februar 2019 konstaterede 4 tilbage-

søgninger på et samlet beløb på 828.000 kr. i bankordningen, som kunne kædes til

aktører, der indgik i den formodede svindel i blanketordningen. Ansøgerne havde

både søgt om 12 % refusion via bankordningen og om 27 % refusion via blanketord-

ningen af samme aktiebesiddelse. De 828.000 kr. var udbetalt i oktober 2012. Skat-

testyrelsen har oversendt oplysningerne om disse udbetalinger til SØIK med henblik

på en vurdering af de strafferetlige forhold. Af en senere statusredegørelse til Folke-

tingets Skatteudvalg af 3. februar 2020 fremgår det, at Skattestyrelsen på det fore-

liggende grundlag ikke kan konstatere systematisk svig i bankordningen.

26. Af statusredegørelsen til Folketingets Skatteudvalg af 17. september 2019 frem-

går det videre, at Skattestyrelsen i december 2018 anlagde et civilt søgsmål ved dom-

stolene med påstand om tilbagebetaling af ca. 900 mio. kr., som en udenlandsk pen-

sionskasse havde modtaget i refusion via bankordningen. Det fremgår af statusrede-

gørelsen til Folketingets Skatteudvalg af 3. februar 2020, at Skattestyrelsen også har

anlagt sag om tilbagebetaling af de ca. 900 mio. kr. mod den bank i bankordningen,

som beløbet blev refunderet gennem, ligesom det fremgår, at der yderligere er rejst

erstatningskrav mod en række udenlandske banker i sagen.

Statsrevisorerne beretning SB11/2015 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 10. marts 2020

27. Nogle af de udbetalte beløb via bankordningen er sket på baggrund af såkaldte

udbyttefrikort. Skattestyrelsen har efterfølgende konstateret, at der var behov for en

væsentlig opstramning af administrationen af frikortene, og har i den forbindelse til-

bagekaldt 159 ud af 180 kontrollerede udenlandske udbyttefrikort, da Skattestyrel-

sen og det daværende SKAT har vurderet, at frikortindehaverne ikke har dokumen-

teret, at de opfylder betingelserne for at have udbyttefrikort. Det beløb, som enten er

udbetalt som refusion af udbytteskat, eller som ikke er blevet indeholdt som udbytte-

skat ved udlodning, udgør samlet set ca. 234 mio. kr. for de tilbagekaldte udbyttefri-

kort. 206 mio. kr. af de 234 mio. kr. er udbetalt gennem bankordningen. Skattestyrel-

sen har i forlængelse af kontrol af udbytteområdet for så vidt angår bankordningen

og udenlandske udbyttefrikort desuden iværksat et kontrolarbejde med udbyttefri-

kort udstedt til danske enheder.

28. Endelig har Skattestyrelsen oplyst, at én af bankerne i bankordningen har konsta-

teret, at der er sket refusion af ca. 4,2 mio. kr. mere, end der skulle være refunderet.

Skattestyrelsen har oplyst, at der i bankens egen undersøgelse ikke er fremkommet

oplysninger vedrørende svigagtige forhold. Beløbet på de 4,2 mio. kr. er efterfølgende

tilbagebetalt til Skattestyrelsen.

Sammenfatning

29. Rigsrevisionen kan konstatere, at Skattestyrelsen har gennemført en række tiltag

for at gennemgå de berosatte anmodninger. Skattestyrelsen har bl.a. konstateret fejl-

hyppighed og fejltyper via en complianceundersøgelse og har anvendt resultaterne

herfra i kontrollen. Skattestyrelsen har endvidere udført kontroller af afledte sager,

dvs. i de tilfælde, hvor der er foretaget korrektion som led i sagsbehandlingen, er den

pågældende aktionærs øvrige anmodninger blevet kontrolleret. Herudover er der ud-

ført kontrol af ansøgninger fra 2 konkrete lande, da Skattestyrelsen har vurderet, at

disse udgør en særlig risiko. Anmodninger med visse karakteristika, hvor der vurderes

at være særlige risici, er endvidere blevet kontrolleret med det resultat, at 30

af de

færdigbehandlede refusionsanmodninger enten er afvist eller delvist afvist, og der er

foretaget regulering af det ansøgte refusionsbeløb for i alt ca. 62 mio. kr. Rigsrevisio-

nen kan ligeledes konstatere, at Skattestyrelsen har identificeret 4 tilfælde af formo-

det svig for 828.000 kr., men at styrelsen på det foreliggende grundlag ikke kan kon-

statere systematisk svig i bankordningen. Oplysningerne om formodet svig er videre-

sendt fra Skattestyrelsen til SØIK med henblik på en vurdering af de strafferetlige for-

hold. Rigsrevisionen kan videre konstatere, at der er udbetalt 206 mio. kr. gennem

bankordningen på baggrund af udbyttefrikort, men at Skattestyrelsen siden har tilba-

gekaldt 159 ud af 180 kontrollerede udenlandske udbyttefrikort. Det skyldes, at Skat-

testyrelsen har vurderet, at frikortindehaverne ikke har dokumenteret, at de opfylder

betingelserne for at have udbyttefrikort.

Rigsrevisionen finder Skattestyrelsens gennemgang af de berosatte anmodninger og

gennemgang af udbetalingerne foretaget via bankordningen tilfredsstillende og vur-

derer på den baggrund, at denne del af sagen kan afsluttes.

Udbyttefrikort

Når et dansk selskab udlod-

der aktieudbytte til udenland-

ske aktionærer, indeholdes

der som udgangspunkt udbyt-

teskat med 27 %. Visse typer

aktionærer, bl.a. andre stater,

er dog undtaget fra denne

skattepligt og er også beretti-

get til at få udstedt et udbytte-

frikort. Et sådant frikort mulig-

gør, at der kan ske udbetaling

af aktieudbytte uden fradrag

af udbytteskat, ligesom udbyt-

tefrikortet kan ligge til grund

for refusion af udbytteskat.

Statsrevisorerne beretning SB11/2015 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 10. marts 2020

Resultatet af Skatteministeriets arbejde med at undersøge, om der kan

skabes løsninger i stil med den tidligere bankordning

30. Skatteministeren oplyste i sin redegørelse, at der i efteråret 2015 blev nedsat en

tværministeriel arbejdsgruppe, som bl.a. havde til opgave at undersøge, om der kun-

ne skabes en løsning i stil med den tidligere bankordning, hvor den nødvendige retlige

ramme var på plads. Da Rigsrevisionen behandlede ministerens redegørelse i notat

til Statsrevisorerne af 3. juni 2016, fandt Rigsrevisionen, at det ud over at skabe den

nødvendige retlige ramme var afgørende, at der fastlægges krav til dokumentation

for udbetaling og krav til Skatteministeriets tilsyn.

Nettoindeholdelse

Nettoindeholdelse betyder, at

udbytteskat ved udlodning af

udbytte til udenlandske aktio-

nærer fra alle danske selska-

ber og danske investeringsin-

stitutter som hovedregel op-

kræves med indeholdelse af

den korrekte, endelige udbyt-

teskat.

Ved nettoindeholdelse af ud-

bytteskat foretages der ikke

refusion.

31. I forbindelse med Rigsrevisionens løbende opfølgning i sagen oplyste Skattemini-

steriet i 2018, at rapporten fra den tværministerielle arbejdsgruppe blev offentliggjort

i juni 2017, og at arbejdsgruppen heri anbefalede, at man indførte en ny model for ud-

byttebeskatning baseret på nettoindeholdelse i stedet for den nuværende refusions-

ordning. Ministeriet oplyste, at modellen vurderedes til at give tilstrækkelig sikkerhed

mod svindel, samtidig med at der blev sikret en smidig og administrerbar løsning. Mi-

nisteriet forventede, at et lovforslag om vedtagelse af nettoindeholdelsesmodellen

blev fremsat ultimo 2018, og at modellen kunne træde i kraft den 1. januar 2022.

32. Skatteministeriet har i 2019 oplyst, at der fortsat pågår et arbejde med udformnin-

gen af den nye model for nettoindeholdelse af udbytteskat. Modellen konkretiseres

aktuelt i samarbejde med Finans Danmark, udvalgte banker, VP Securities og Natio-

nalbanken. Ministeriet har oplyst, at et lovforslag forventes fremsat i folketingssam-

lingen 2020/2021, hvorefter der forudsættes betydelige systemtilpasninger hos både

skattemyndighederne og i den finansielle sektor, inden modellen kan tages i brug.

33. Rigsrevisionen kan konstatere, at Skatteministeriet endnu ikke har fremsat et lov-

forslag om vedtagelse af nettoindeholdelsesmodellen, og at arbejdet med at skabe et

alternativ til bankordningen er forsinket i forhold til Skatteministeriets oprindelige tids-

plan.

Rigsrevisionen vil følge resultatet af Skatteministeriets arbejde med at undersøge, om

der kan skabes løsninger baseret på nettoindeholdelse.

Resultatet af Skatteministeriets arbejde med at sikre et opdateret risiko-

billede for SKAT, ministeriets arbejde med at etablere en intern styring,

som fører til, at der handles på identificerede risici, og departementets

skærpede procedurer vedrørende overvågning af skatte- og afgiftsind-

tægterne

34. Statsrevisorerne påtalte på det skarpeste, at Skatteministeriets tilsyn havde væ-

ret særdeles mangelfuldt, og at ministeriet ikke havde taget initiativ til at undersøge

området nærmere, selv om ministeriet modtog en række indikationer på risici, og selv

om simple analyser af udviklingen ville have vist, at der var problemer med refusion af

udbytteskat.

Statsrevisorerne beretning SB11/2015 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 10. marts 2020

35. Skatteministeren tog i sin redegørelse til efterretning, at Skatteministeriets tilsyn

havde været utilstrækkeligt. Ministeren noterede sig, at ministeriet efter Rigsrevisio-

nens vurdering langt tidligere i forløbet burde have fundet anledning til at undersøge

udbytteområdet nærmere på baggrund af en række indikationer af udfordringer på

området. Ministeren bemærkede endvidere, at vidensniveauet i ministeriet på udbyt-

teområdet desværre ikke blev akkumuleret over tid hos ministeriets ledelse. På den

baggrund blev der i 2016 oprettet et selvstændigt tilsynskontor i Skatteministeriets

departement, der bl.a. arbejdede på at udvikle et styrket koncept for det overordne-

de tilsyn med SKAT.

Skatteministeriets arbejde med at sikre et opdateret risikobillede

36. Skatteministeriet har oplyst, at der i 2017 blev etableret et risikoregister på

udbyt-

teområdet,

som der arbejdes systematisk med. Formålet er at skabe et bedre over-

blik over, hvilke risici der eksisterer på udbytteområdet.

Skatteministeriet har videre oplyst, at der i 2019 er udviklet et nyt fælles risikoregi-

ster for

hele

Skattestyrelsen. Implementeringen heraf blev påbegyndt ultimo 2019.

Det fælles risikoregister skal på sigt give ledelsen et bedre overblik over, hvilke risici

der eksisterer på de forskellige områder, og styrke ledelsens mulighed for at priorite-

re de mitigerende indsatser på tværs. Det er Skattestyrelsens forventning, at imple-

menteringen af et konsolideret risikooverblik i Skattestyrelsen vil tage op mod 1�½ år.

Skatteministeriets opfølgning på kritiske revisionsrapporter

37. Statsrevisorerne påtalte, at SKAT og Skatteministeriet først reagerede, da SKAT

modtog oplysninger udefra om formodet svindel, selv om de i hvert fald siden 2010

havde vidst, at der var svage kontroller og forretningsgange i forvaltningen af refu-

sion af udbytteskat.

Skatteministeren var i sin redegørelse enig i, at SKATs forvaltning af udbytteområdet

havde været utilstrækkelig, herunder at der ikke i højere grad var blevet rettet op på

de forhold vedrørende svage kontroller og forretningsgange, der bl.a. blev påpeget i

Skatteministeriets Interne Revisions rapporter. Ministeren oplyste videre, at der pr.

1. januar 2016 blev oprettet en ny styrings- og analyseafdeling, der skulle sikre, at der

følges op på særligt kritiske revisionsrapporter fra Skatteministeriets Interne Revi-

sion og Rigsrevisionen. Revisionsopfølgningsopgaven blev pr. 1. maj 2016 udskilt i et

særskilt kontor.

38. Skatteministeriet har oplyst, at der har været fremdrift i arbejdet med revisions-

opfølgningen, og at der fortsat arbejdes målrettet med opfølgningen på revisionsom-

rådet.

Intern revision i Skatte-

ministeriet

Mitigerende indsatser

Indsatser, som har til formål at

minimere sandsynligheden el-

ler konsekvensen af risikoen.

Skatteministeriet oplyser, at

antal årsværk i Skatteministe-

riets Koncern Revision er re-

duceret siden 2017. Samtidig

er der sket en opnormering af

antal medarbejdere i Skatte-

ministeriets Koncernstyring,

som står for det departemen-

tale tilsyn.

Statsrevisorerne beretning SB11/2015 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 10. marts 2020

Skatteministeriets overvågning af udbetalinger

39. Det blev i forbindelse med regeringsplanen ”SKAT ud af krisen” fra september

2015 besluttet at oprette en ny overvågnings- og analyseenhed i SKAT, som skulle

monitorere alle typer af udbetalinger i SKAT. Kontoret er i dag placeret i Skattesty-

relsen og skal bidrage til at nedbringe risikoen for, at der sker uretmæssige udbeta-

linger til virksomheder og borgere som følge af systematiske fejl og forsøg på svig.

Skatteministeriet har oplyst, at kontoret bl.a. monitorerer udbetalinger og identifice-

rer atypiske udbetalingsmønstre samt igangsætter og udvikler modeller for dataana-

lyse på regnskabs- og udbetalingsområdet. Ministeriet har videre oplyst, at kontoret

har etableret en tværgående koordineringsenhed i et samarbejde med de øvrige sty-

relser i Skatteforvaltningen, hvor der månedligt afholdes møder om atypiske udbeta-

linger.

Skatteministeriets overvågning af skatte- og afgiftsindtægter

40. Skatteministeriet har oplyst, at overvågningen af udviklingen i statens indtægter

fra skatter og afgifter på § 38 bl.a. foregår i forbindelse med udarbejdelsen af de må-

nedlige indtægtslister, der omfatter samtlige skatte- og afgiftsindtægter. Ministeriet

har oplyst, at indtægtsovervågningen har et ”makroøkonomisk sigte” og ikke er tænkt

som et redskab til identifikation af ulovligheder.

Skatteministeriet har videre oplyst, at departementet i 2016 identificerede en række

”særligt risikoudsatte” indtægts- og udgiftsposter. Disse poster skulle – sammen med

indtægtslisterne – tillægges ekstra opmærksomhed med henblik på at identificere

”påfaldende” udsving, hvor der kunne være behov for at søge årsagsforklaringer. De

særligt risikoudsatte poster var udbytteskatten og underposterne hertil, skattekredit-

terne vedrørende selskabsskatten og indtægterne fra pensionsafkastskatten.

41. I forhold til udbytteskatten, som er en af de særligt risikoudsatte poster, har Skat-

teministeriet oplyst, at ministeriet løbende følger med i udviklingen, herunder udvik-

lingen i de ordinære indtægter og refusioner. Det foregår med afsæt i regnskabstal for

§ 38 og de tilsendte månedlige regnskabsgodkendelser fra Skattestyrelsen. De ordi-

nære indtægter og refusioner omfatter udbetalte refusioner, tilbagebetalte uberetti-

gede modtagne refusioner og estimerede skyldige udestående refusioner. Ministeriet

har som en del af indtægtsovervågningen opstillet et forventet niveau for, hvor stor en

del af den indbetalte udbytteskat, der søges refusion om. Denne forventning er base-

ret på historiske data om refusionsprocenter korrigeret for økonomisk kriminalitet mv.

De faktiske refusioner har siden berosættelsen i 2015 ligget under det forventede ni-

veau for refusioner.

Skatteministeriets tilsyn

42. Skatteministeren oplyste i sin redegørelse, at departementet arbejdede på at ud-

vikle et styrket koncept for det overordnede tilsyn med SKAT.

43. Rigsrevisionens opfølgning viser, at den første version af konceptet blev godkendt

i december 2016, og at konceptet siden er blevet opdateret ad flere omgange. Det se-

neste tilsynskoncept er fra februar 2020.

Indtægtslister

Indtægtslisterne angiver ud-

viklingen i indtægter fra skat-

ter og afgifter sammenholdt

med det budgetterede niveau

for den relevante post, ind-

tægterne år-til-dato sammen-

holdt med foregående år samt

anden tilgængelig information,

fx oplysninger i de månedlige

regnskabsgodkendelser fra

Skattestyrelsen og ny lovgiv-

ning.

Statsrevisorerne beretning SB11/2015 - Bilag 4: Rigsrevisionens fortsatte notat af 10. marts 2020

Det fremgår af tilsynskonceptet, at tilsynets formål for det første er at give departe-

mentets ledelse et retvisende billede af tilstanden i de underliggende styrelser, så de-

partementet kan reagere i det omfang, der vurderes at være grundlag herfor, og de-

partementet har beføjelser hertil. Det fremgår videre, at tilsynet skal søge at sikre, at

der ikke uventet indtræffer større uønskede hændelser, fx større økonomiske tab for

staten. Skatteministeriet har oplyst, at tilsynet med de underliggende styrelser løben-

de justeres for at sikre et relevant og effektivt tilsyn.

44. Skatteministeriet har oplyst, at der siden de nye styrelsers oprettelse bl.a. er ble-

vet samlet op på relevante tilsynsområder i forbindelse med kvartalsvise møder mel-

lem styrelsesdirektøren og departementets ledelse. Ministeriet har oplyst, at status,

fremdrift og risici på udbytteområdet har været inkluderet i kvartalsmødematerialet

til samtlige møder med Skattestyrelsen. På kvartalsmøderne har der bl.a. været fokus

på udgiftsstyring og fremdrift på de civilretlige spor og behandling af berosatte udbyt-

terefusionsanmodninger. Ministeriet har oplyst, at drøftelserne har dannet grundlag

for, at der bl.a. er blevet fulgt op på udgiftsbehov hos Skattestyrelsen. Fremover vil

møderne blive afholdt halvårligt, mens der fortsat sker en kvartalsvis skriftlig afrap-

portering.

Skatteministeriet har videre oplyst, at det formaliserede tilsyn løbende suppleres af

drøftelser mellem styrelse og departement om udviklingen på området, og at depar-

tementets tilsyn og styring løbende tilpasses det konkrete behov. Skatteministeriet

har oplyst, at ministeriet har godkendt et koncernfælles rammeværk for risikostyring,

som forventes at blive udrullet i 2020, idet ministeriets forventning er, at der vil kunne

foreligge et første koncernfælles risikooverblik og et for hver styrelse i 2. halvår 2020.

Konceptet indebærer bl.a., at styrelserne kvartalsvist skal afrapportere skriftligt på

de største identificerede risici i deres organisation.

Sammenfatning

Rigsrevisionen kan konstatere, at Skatteministeriet har taget en række initiativer til

at sikre en intern styring af ministerområdet, så der fremover i tide kan handles på

identificerede risici.

Rigsrevisionen vil fortsat følge resultatet af Skattestyrelsens implementering af det

nye fælles risikoregister for hele Skattestyrelsen, som forventes færdigimplemente-

ret i 2021, og ministeriets udrulning af det koncernfælles rammeværk for risikosty-

ring, hvor der forventes at foreligge et første koncernfælles risikooverblik og et for

hver styrelse i 2. halvår 2020.

Lone Strøm