Beskæftigelsesudvalget 2014-15 (1. samling)
SB 9 2
Offentligt
TIç
”ST
4
Statsrevisorenes Sekretariat
Folketinget
Christiansborg
1240 København K
E-rnail: niinistersvar(äft.dk
Beskæftigelsesministeren
Ved Stranden 8
1061 København K
T 7220 50 01
E bm@bm.dk
www.bmdk
CVR 10172748
EAN 5798000398566
5 MAJ 2015
Ministerredegørelse til Statsrevisorerne vedrørende beretning nr. 912014 om
tilsyn med det psykiske arbejdsmiljø
Jnr. 20150029915
Statsrevisorerne har ved brev
af 5. marts 2015 fremsendt beretning nr. 9/2014 om
tilsyn med det psykiske arbejdsmiljø og har samtidigt bedt om min redegørelse se
nest den 5. maj 2015.
lndledningsvist finder jeg, at beretningen leverer et vigtigt bidrag til den fortsatte
udvikling aftilsynet med det psykiske arbejdsmiljø i de danske virksomheder. Som
det beskrives i beretningen, er dårligt psykisk arbejdsmiljø en væsentlig kilde til
såvel sygdom, nedsat arbejdsevne og tidlig afgang fra arbejdsmarkedet. Jeg vil der
for gerne kvittere for, at Rigsrevisionen af egen drift har taget tilsynet med det psy
kiske arbejdsmiljø op til revision.
Det er vigtigt for både samfund, virksomheder og arbejdstagerne i Danmark, at det
te centrale område inden for arbejdsmiljøet bliver håndteret på den bedst mulige
måde af alle relevante aktører på området. Arbejdstilsynet og Beskæftigelsesmini
stenet er centrale aktører i denne opgave, og beretningen leverer derfor et vigtigt
bidrag til det fortløbende arbejde med at udvikle tilsynet med det psykiske ar
bej dsrni lj
ø.
Jeg vil dog gerne understrege, at det er virksomhedernes ansvar at sikre, at arbejds
tagere i Danmark kan gå på arbejde uden at risikere at blive syge eller komme til
skade. Både når det gælder det fysiske og psykiske arbejdsmiljø. Virksomhederne
skal understottes i denne opgave, og Arbejdstilsynet skal føre tilsyn med, at virk
somhederne overholder de forpligtigelser, som arbejdsmiljølovgivningen foreskri
ver.
Beretningen kan indgå i det fælles arbejde med at indfri det ambitiøse reduktions
mål, der er sat op i den politiske aftale om “En strategi for arbejdsmiljoindsatsen
frem til 2020” fra 2011, og som er videreført i den nye aftale om en styrket ar
bejdsmiljøindsats fra 26. marts 2015. Målet er, at andelen af beskæftigede, der er
psykisk overbelastede, er reduceret med 20 procent i 2020. For at nå dette mål er
det vigtigt, at Arbejdstilsynet og Beskæftigelsesministeriet leverer deres bidrag til
målsætningen. Det er imidlertid også vigtigt, at de øvrige aktører på området alle
bidrager til niålopfyldelsen. Det gælder i særlig grad arbejdsgivere og arbejdstagere
på landets virksomheder, men også arbejdsmarkedets parter og andre arbejdsmiljø
aktører.
Statsrevisorerne beretning SB9/2014 - Bilag 2: Beskæftigelsesministerens redegørelse af 5. maj 2015
$
‘4
±
‘,‘
2.
‘4
T
Det psykiske arbejdsmiljø er et stort og komplekst arbejdsmiljoområde, der rum
mer mange og meget forskellige elementer. Der findes ikke en nem, enkelt og al
men anerkendt definition af psykisk arbejdsmiljø. Dette har også betydet, at det
udviklingsarbejde, som Arbejdstilsynet har gennemført på området, er et pionerar
bejde både på nationalt og internationalt plan.
—
Arbejdstilsynet fører tilsyn med det konkrete psykiske arbejdsmiljø på virksomhe
derne. Til dette formål har Arbejdstilsynet udviklet metoder og redskaber, der
un
derstøtter de tilsynsførende i deres arbejde med at føre tilsyn med det psykiske ar
bejdsmiljø. Disse metoder og redskaber bygger på en systematik til at håndtere den
kompleksitet, som præger det psykiske arbejdsmiljø. Omdrejningspunktet for den
ne systematik er en tilgang, hvor der fokuseres på en række enkeitstående risiko-
faktorer i det psykiske arbejdsmiljø og ikke på hele det psykiske arbejdsmiljø.
De øvrige lande, der fører tilsyn med psykisk arbejdsmiljø, har primært fokus på
virksomhedernes arbejdsmiljøarbejde. Her ser de fx på, om virksomhederne har
udarbejdet procedurer og politikker for forebyggelse af forskellige risikofaktorer i
det psykiske arbejdsmiljø. Denne forskel i fokus for tilsynet med det psykiske ar
bejdsmiljø fremgår bI.a. af Nordisk Ministerråds nye rapport “Psychosocial wor
king environment. Workplace Inspection of the psychosocial working environment
in the Nordic countries”.
På det internationale plan er der stor efterspørgsel efter at lære af den danske til
synsindsats og metodeudvikling i forhold til det psykiske arbejdsmiljø.
Den store samfundsmæssige betydning af konsekvenserne af dårligt psykisk ar
bejdsmiljø understreger behovet for, at arbejdet med at forbedre tilsynsindsatsen
fortsætter fremover. Arbejdstilsynets forskellige typer tilsyn rettet mod det psyki
ske arbejdsmiljø (risikobaseret tilsyn, detailtilsyn om psykisk arbejdsmiljø, særligt
tilsyn med fokus på muskel- og skeletpåvirkninger og psykisk arbejdsmiljø samt
særligt tilsyn udelukkende med fokus på det psykiske arbejdsmiljø) vidner for mig
om, at arbejdet med at udvikle tilsynet med området prioriteres højt i Arbejdstilsy
net.
Nedenfor følger min redegørelse for det konkrete indhold i selve beretningen. Re
degørelsen er opdelt i fem afsnit:
•
•
•
•
•
Generelle bemærkninger
Bemærkninger til beretningens
Bemærkninger til beretningens
arbejdsmiljø
Bemærkninger til beretningens
det psykiske arbejdsmiljø
Bemærkninger til beretningens
det psykiske arbejdsmiljø.
afsnit I
afsnit 2
afsnit 3
afsnit 4
—
—
Introduktion og konklusion
Rammer for tilsyn med det psykiske
Mål for og opfølgning på tilsyn med
Metoder og procedurer ved tilsyn med
—
—
Generelle bemærkninger
Beretningen uddybes i en række konklusioner, som indeholder kritikpunkter vedrø
rende Beskæftigelsesministeriets og Arbejdstilsynets indsats over for det psykiske
Statsrevisorerne beretning SB9/2014 - Bilag 2: Beskæftigelsesministerens redegørelse af 5. maj 2015
T
arbejdsmiljø. Jeg anerkender overordnet set kritikpunkteme og finder, at både kon
klusioner og beretning er et værdifuldt bidrag til at forbedre indsatsen over for det
psykiske arbejdsmiljø.
Jeg finder generelt, at afdækningen aftilsynet med det psykiske arbejdsmiljø vid
iier om stor grundighed, og i forlængelse af min overordnede tilfredshed med revi
sionen af området glæder jeg mig også over, at undersøgelsen er foregået i et godt
og konstruktivt samarbejde mellem Rigsrevisionen, Arbejdstilsynet og Beskæfti
gelsesministeriet.
I beretningen vurderes det, at det er komplekst at identificere årsagerne til et dårligt
psykisk arbejdsmiljø, men at der er behov for, at Beskæfligelsesministeriet og Ar
bejdstilsynet styrker tilsynet med det psykiske arbejdsmiljø i landets virksomheder.
I det udkast til beretning, som Arbejdstilsynet og Beskæftigelsesministeriet tidlige
re modtog i høring, blev det vurderet, at der er behov for, at ministeriet og Arbejds
tilsynet styrker opfølgningen på indsatsen.
Da beretning og konklusioner primært forholder sig til opfoigningen på indsatsen,
finder jeg den tidligere formulering mere præcis, idet man med den nuværende
formulering kan forledes til at tro, at man kritiserer selve Arbejdstilsynets metoder
og procedurer i forbindelse med tilsyn med det psykiske arbejdsmiljø, hvilket ikke
er tilfældet.
Jeg har noteret mig, at det i beretningen anføres, at Arbejdstilsynet anvender meto
der og procedurer, der overordnet set giver mulighed for at identificere problemer i
det psykiske arbejdsmiljø. Det er glædeligt, at det er en overordnet konklusion i be
retningen, at selve tilsynet med det psykiske arbejdsmiljø fungerer efter hensigten.
Tilsynet med det psykiske arbejdsmiljø kompliceres generelt af, at det, der føres
tilsyn med, primært kan afdækkes gennem dialog med ledelse og medarbejdere på
virksomhederne. Arbejdstilsynets tilsynsførende vil som oftest ikke have mulighed
for at konstatere forhold i det psykiske arbejdsmiljø ved selvsyn. I stedet er det
nødvendigt, at der foretages vurderinger af udsagn og eventuelle skriftlige datakil
der fra virksomhederne. Det betyder samlet set, at tilsyn med det psykiske ar
bejdsmiljø ofte tager længere tid end tilsynet med de øvrige tilsynsområder inden
for arbejdsmilj net. Det er derfor vigtigt, at Arbejdstilsynets metoder løbende udvik
les, så de gør tilsynet med psykisk arbejdsmiljø så effektivt som muligt, uden at det
går ud over kvaliteten aftilsynet med det psykiske arbejdsmiljø.
Bemærkninger til afsnit 1. Introduktion og konklusion
Afsnittet indeholder beretningens hovedkonklusioner i forhold til tilsyn med det
psykiske arbejdsmiljø. Konklusionerne og Statsrevisorernes bemærkninger er tyde
ligt adresseret i redegørelsens senere afsnit.
I afsnittet beskrives bl.a., hvor mange afgørelser Arbejdstilsynet har truffet om
psykisk arbejdsmiljø i 2013.
Når man taler om afgørelser om psykisk arbejdsmiljø, er det vigtigt at være op
mærksom på, at 2013 var et særligt år. Den l.juli 2013 blev den daværende be
Statsrevisorerne beretning SB9/2014 - Bilag 2: Beskæftigelsesministerens redegørelse af 5. maj 2015
TIç
’ST
4
skæftigelsesministers initiativ om ligestilling af fisisk og psykisk arbejdsmiljø i
forhold til afgorelsesmetode implernenteret i Arbejdstilsynet. Før 1.juli 2013 an
vendte Arbejdstilsynet en særlig afgørelsestype, den såkaldte “afgørelse om psy
kisk arbejdsmiljø”, når der blev konstateret problemer i det psykiske arbejdsmiljø.
Efter l.juli 2013 gik Arbejdstilsynet over til i stedet at træffe afgørelse i form af
påbud med frist. Det er derfor lidt misvisende, når beretningen særligt fremhæver
antallet af påbud med frist og ikke det samlede antal afgørelser. I 2013 afgav Ar
bejdstilsynet lidt mere end 1.000 afgørelser om psykisk arbejdsmiljø, når man læg
ger afgørelsestyperne sammen.
Bemærkninger til afsnit 2. Rammer for tilsyn med det psykiske arbejdsmiljø
Bemærkninger til afsnit 2.1. Opfølgning på tilsynsrammerne
I afsnittet rejses kritik
af,
at Beskæftigelsesministeriet ikke i tilstrækkelig grad har
fulgt op på, om Metodeudvalgets anbefalinger fra
1995
er et tidssvarende udgangs
punkt for Arbejdstilsynets tilsyn med psykisk arbejdsmiljø i og med, at det er for
holdsvis længe siden, at Beskæftigelsesministeriet har vurderet,
om
anbefalingerne
stadig er tidssvarende og dermed hensigtsmæssige at lægge til grund for Arbejdstil
synets tilsyn med psykisk arbejdsmiljø.
Metodeudvalget blev nedsat af den daværende arbejdsminister i 1994. Udvalget
skulle se på, hvordan rollefordelingen mellem Arbejdstilsynet og andre aktører
skulle være i forhold til det psykiske arbejdsmiljø, for at problemerne kunne hånd
teres bedst muligt. Metodeudvalget var sammensat af repræsentanter for arbejds
markedets parter og Arbejdsministeriet, herunder Arbejdstilsynet. 11995 blev ud
valgets anbefalinger udgivet i en rapport, som inddeler det psykiske arbejdsmiljø i
to hovedgrupper:
For problemer i den ene hovedgruppe fandt udvalget det både hensigtsmæssigt og
nødvendigt, at Arbejdstilsynet kan træffe afgørelse, hvis virksomheden ikke selv
gør en effektiv indsats for at løse problemerne. Det gælder problemer, der direkte
eller indirekte er knyttet til den ansattes arbejdsfunktion, og kan fx handle om, at de
ansatte har en meget stor arbejdsmængde og arbejder under tidspres, eller at der er
meget høje følelsesmæssige krav i arbejdet, som det kan være tilfældet i arbejdet
med patienter, klienter eller kunder. Problemerne kan også handle om, at der er ri
siko for vold eller trusler om vold i forbindelse med arbejdet. Desuden kan Ar
bejdstilsynet i dag træffe afgørelse om problemer med mobning og seksuel chika
ne.
Problemer i den anden hovedgruppe omhandler primært problemer, der har direkte
baggrund i ledelsens overordnede beslutninger om virksomheden eller i forhold
uden for virksomheden, og kan fx handle om, at de ansatte mangler udviklingsmu
ligheder, mening i arbejdet eller belønning af deres arbejdsindsats, eller at der er
jobusikkerhed i forbindelse med nedskæringer på virksomheden. Her fandt udval
get det mest hensigtsmæssigt, at problemer løses af ledelsen i samarbejde med de
ansatte eventuelt med bistand fra arbejdsmarkedets parter og eksteme rådgivere.
Her træffer Arbejdstilsynet ikke afgørelse om problemerne.
De parter, der deltog i Metodeudvalget, blev genindkaldt i 1998, hvor de udarbej
dede en statusredegørelse. På baggrund af statusredegørelsen fandt parterne ikke
4
Statsrevisorerne beretning SB9/2014 - Bilag 2: Beskæftigelsesministerens redegørelse af 5. maj 2015
T
anledning til at ændre i de oprindelige anbefalinger. Ministeriet anerkender, at der
ikke siden 1998 er foretaget en samlet vurdering af, om anbefalingerne er tidssva
rende og hensigtsmæssige at lægge til grund for Arbejdstilsynets tilsyn med psy
kisk arbejdsmiljø.
Parterne blev indkaldt igen i 2001, da den daværende arbejdsminister ønskede, at
Arbejdstilsynet skulle kunne træffe afgørelser om mobning og seksuel chikane
uanset årsagen til problemerne, hvilket ikke var en del af Metodeudvalgets anbefa
linger. Endelig blev parterne indkaldt i 2013 i forbindelse med den daværende be
skæftigelsesministers initiativ om ligestilling af fysisk og psykisk arbejdsmiljø i
forhold til afgørelsesmetode.
Der blev således foretaget ændringer af Metodeudvalgets anbefalinger i 2001 og
2013, og det er desuden mit indtryk, at parterne, der deltog i Metodeudvalget, lø
bende forholder sig til anbefalingerne. Arbejdstilsynet har over for mig oplyst, at
når parterne mødes til drøftelser om psykisk arbejdsmiljø, fx i Arbejdsrniljørådet,
sker det ikke sjældent med en indledende forsikring om, at alle parter fortsat re
spekterer og efterlever anbefalingerne fra Metodeudvalget.
Metodeudvalgets anbefalinger har således stor betydning for parternes rolle i for
hold til det psykiske arbejdsmiljø på landets virksomheder. Anbefalingerne har si
den 1995 været bestemmende for, hvilke problemer i det psykiske arbejdsmiljø Ar
bejdstilsynet træffer afgørelse om, og anbefalingerne har betydet, at der har været
en fælles forståelse parterne imellem om, at Arbejdstilsynet træffer afgørelser om
disse problemer. Anbefalingerne har således været med til at sikre et rum for myn
dighedsudøvelse inden for et konfliktfyldt område med forskellige interesser par
terne imellem.
Intet af dette ændrer imidlertid ved, at der, som det påpeges, ikke siden 1998 er fo
retaget en samlet vurdering af, om Metodeudvalgets anbefalinger fra 1995 stadig er
tidssvarende og dermed hensigtsmæssige at lægge til grund for Arbejdstilsynets til
syn med psykisk arbejdsmiljø.
Jeg finder det både relevant og vigtigt at foretage en sådan vurdering. Jeg har der
for den 17. marts 2015 bedt Arbejdstilsynet om at indkalde de parter, der var re
præsenteret i Metodeudvalget, til et møde med henblik på en drøftelse af Metode-
udvalgets anbefalinger.
Det fremgår af beretningen, at Arbejdstilsynet ikke skal “forholde sig til ledelses
mæssige dispositioner, fx håndteringen af organisatoriske ændringer, der kan have
betydning for det psykiske arbejdsmiljø”.
Det skal hertil bemærkes, at denne formulering kan give anledning til misforståel
ser. Arbejdstilsynet stiller ikke krav direkte til ledelsens overordnede beslutninger,
fx om en virksomhed skal omorganiseres, fyre medarbejdere eller lægges sammen
med en anden virksomhed, men Arbejdstilsynet vil altid vurdere ledelsesmæssige
dispositioner i virksomhederne i forhold til deres konsekvenser for det psykiske ar
bejdsmiljø. Det er en forudsætning for, at Arbejdstilsynet kan vurdere det psykiske
arbejdsmiljø i virksomhederne. Problemer i det psykiske arbejdsmiljø skyldes
blandt andet mangelfuld forebyggelse og dermed ledelsesmæssige dispositioner.
Det kan fx være mangelfuld planlægning og tilrettelæggelse af arbejdet, mangel-
Statsrevisorerne beretning SB9/2014 - Bilag 2: Beskæftigelsesministerens redegørelse af 5. maj 2015
,,sT.
4
fuld oplæring og instruktion af de ansatte eller mangelfuldt tilsyn fra virksomhe
dens side med arbejdets udførelse.
I de fleste afgørelser om psykisk arbejdsmiljø konstateres det, at virksomhedens
planlægning og tilrettelæggelse af arbejdet er mangelfuld. I disse afgørelser stiller
Arbejdstilsynet krav om, at arbejdet planlægges, tilrettelægges og udføres sikker
heds- og sundhedsmæssigt fuldt forsvarligt i forhold til de konstaterede problemer i
det psykiske arbejdsmiljø. Dermed stiller Arbejdstilsynet krav om, at de ledelses
mæssige dispositioner ændres. Arbejdstilsynet stiller ikke krav til præcis hvordan,
dispositioneme ændres. Her har virksomhederne frihed til selv at vælge løsninger.
De konstaterede problemer i det psykiske arbejdsmiljø fokuserer i de fleste tilfælde
på en af fem risikofaktorer (vold og traumatiske hændelser, stor arbejdsmængde og
tidspres, høje følelsesmæssige krav, mobning og seksuel chikane samt psykisk før
stehjælp),
som
alle holder sig inden for rammerne af Metodeudvalgets anbefalin
ger. Grundlaget for Arbejdstilsynets afgørelser om en risikofaktor er baseret på en
bred vurdering
af,
om virksomheden har forebygget risikofaktoren tilstrækkeligt, I
denne vurdering indgår alle relevante forhold, herunder ledelsesmæssige dispositi
oner, som fx planlægning og tilrettelæggelse af arbejdet, med konsekvenser for ri
sikofaktoren, medarbejdernes indflydelse i arbejdet og den kollegiale og ledelses
mæssige støtte og feedback.
Det psykiske arbejdsmiljø er komplekst i sin natur. Arbejdstilsynet har i sit tilsyn
og sine afgørelser valgt primært at fokusere på ovenstående fem risikofaktorer for
at nedbryde kompleksiteten og på den måde gøre området mere tilgængeligt både
for de tilsynsførende og for virksomhederne. For en virksomhed, der modtager en
afgørelse, betyder det, at afgørelsen bliver mere forståelig, fordi grundlaget for af
gørelsen er klart. Det giver også klarere retningslinjer for, hvordan afgørelsen kan
efterkommes. Det er ikke hele det psykiske arbejdsmiljø, der skal forbedres, men
udelukkende forhold omkring en konkret risikofaktor.
Arbejdstilsynet har oplyst, at Arbejdstilsynet løbende tager stilling til, om andre ri
sikofaktorer i det psykiske arbejdsmiljø skal stå mere centralt i tilsynet med psy
kisk arbejdsmiljø. Her ses både på den forskningsmæssige dokumentation for den
sikkerheds- og sundhedsmæssige risiko, på erfaringerne fra tilsynspraksis og på,
om risikofaktorerne holder sig inden for rammerne af Metodeudvalgets anbefalin
ger.
Bemærkninger til afsnit 2.2. Regler om certificering og partsaftaler
I beretningen kritiseres det, at Beskæftigelsesministeriet ikke har evalueret, om cer
tificeringsordninger fungerer hensigtsmæssigt i forhold til, at virksomhederne skal
sikre et psykisk arbejdsmiljø, som er sikkerheds- og sundhedsmæssigt fuldt for
svarligt.
Jeg anerkender, at der kan være et behov for en øget viden om, hvorvidt certifice
ringsordninger fungerer efter hensigten.
Jeg har derfor den 17.
marts
2015 anmodet Arbejdstilsynet om at igangsætte en op
samling på de evalueringer, der er udarbejdet omkring certificeringsordningen.
6
Statsrevisorerne beretning SB9/2014 - Bilag 2: Beskæftigelsesministerens redegørelse af 5. maj 2015
TI
i5T
4
.
Jeg kan desuden oplyse, at der den 26. marts 2015 blev indgået en aftale mellem
regeringen, Venstre, Dansk Folkeparti og Det Konservative Folkeparti om en styr
ket arbejdsmiljøindsats, hvor det fremgår, at en høj kvalitet i certificeringsorganer
nes indsats er central for at sikre kvaliteten i certificeringen. Der vil således som
opfølgning på aftalen blive gennemført en afdækning
af,
om der er behov for at
styrke kvaliteten i certificeringsorganernes certificering og auditering af virksom
hederne, og hvordan det i så fald kan ske.
Ministeriet vil sørge for, at der bliver taget stilling til, om der er behov for at gen
nemføre yderligere tiltag, når opsamlingen på de evalueringer, der er udarbejdet
om certificeringsordningen, og når afdækningen af behovet for at styrke kvaliteten
i certificeringsorganernes certificering og auditering foreligger.
1 forhold til partsaftaler rejses kritik
af,
at Beskæftigelsesministeriet ikke har evalu
eret, om partsaftaler fungerer hensigtsmæssigt i forhold til, at virksomhederne skal
sikre et psykisk arbejdsmiljø, som er sikkerhedsmæssigt- og sundhedsmæssigt fuldt
forsvarligt.
Jeg er enig i, at der kan være behov for en øget viden om, hvorvidt partsaftalerne
fungerer hensigtsmæssigt. Arbejdstilsynet har oplyst, at selvom partsaftaler omfat
ter op mod 13 % af lønmodtagerne, er langt hovedparten udelukkende omfattet af
aftaler, der dækker en mindre del af det psykiske arbejdsmiljø, nemlig mobning og
seksuel chikane. I virksomheder, der er omfattet afpartsaftaler om mobning og
seksuel chikane, fører Arbejdstilsynet tilsyn med den øvrige del af det psykiske ar
bejdsmiljø efter sædvanlig procedure. Hertil kommer, at der føres tilsyn med det
fysiske arbejdsmiljø.
Selv om partsaftaler således kun berører et mindre antal lønmodtagere og for de
flestes vedkommende kun en mindre del af det psykiske arbejdsmiljø, finder jeg
det alligevel relevant at indhente aktuel viden om partsaftaler i praksis. Her er del
tagelse fra arbejdsmarkedets parter en afgørende forudsætning. Det skyldes, at det
er arbejdsmarkedets parter, der har rådighed over de kollektive aftaler, der er ind
gået om psykisk arbejdsmiljø.
Jeg har derfor den 17. marts 2015 anmodet Arbejdstilsynet om at kontakte Ar
bejdsmiljørådet med henblik på at modtage opdateret information om omfanget af
og de konkrete erfaringer med partsaftalerne. I Arbejdsmiljorådet er bl.a. de orga
nisationer, som har indgået partsaftalerne om psykisk arbejdsmiljø, repræsenteret,
nogle via deres hovedorganisation.
Bemærkninger til afsnit 3. Mål for og opfølgning på tilsyn med det psykiske
arbejdsmiljø
Bemærkninger til afsnit 3.1. Mål og resultatkrav
Beretningen viser, at Arbejdstilsynet har som mål, at tilsynet skal bidrage til reduk
tion af stress i udsatte brancher. Da det er vanskeligt at påvise årsagssamrnenhænge
mellem Arbejdstilsynets indsats og udviklingen i det psykiske arbejdsmiljø, anbe
fales det i beretningen, at Arbejdstilsynet fastsætter mål for de mere umiddelbare
effekter af indsatsen.
7
Statsrevisorerne beretning SB9/2014 - Bilag 2: Beskæftigelsesministerens redegørelse af 5. maj 2015
ÇTI
T
Jeg anerkender, at det er vanskeligt at påvise en årsagssammenhæng mellem Ar
bejdstilsynets indsats og udviklingen i det psykiske arbejdsmiljø.
Generelt opfylder Beskæftigelsesministeriets strategikoncept Modemiseringsstyrel
sens vejledende målbillede for mål- og resultatstyring i staten. Blandt andet er der i
Arbejdstilsynets strategi et klart fokus på, hvordan de faglige kerneopgaver skaber
effekter i det omgivende samfund.
Det overordnede fokus i Arbejdstilsynets strategi er de samfundsmæssige effekter
af myndighedsindsatsen. Dette gælder også for det psykiske arbejdsmiljø, hvor der
som nævnt ovenfor er et politisk aftalt reduktionsmål om, at der i 2020 skal være
20 pct. færre personer, der er psykisk overbelastet. Reduktionsmålet er i strategien
nedbrudt i årlige resultatkrav, hvor der måles på, om der er opnået reduktioner in
den for udvalgte brancher, der er kendetegnet ved problemer i det psykiske ar
bejdsmiljø, samt hvor Arbejdstilsynet i den pågældende periode har gennemført til
syn. Fx er der i Arbejdstilsynets strategi fra 2014 opstillet krav om, at der skal ske
en reduktion i antallet af personer, der oplever stress indenfor brancherne døgnin
stitutioner og hj emmeplej e, daginstitutioner, hospitaler, domstole, fængsler og fol
keskoler. Det er brancher, hvor Arbejdstilsynet gennemfører indsatser kun med fo
kus på det psykiske arbejdsmiljø.
Når resultatkravet målrettes udvalgte brancher, er der en tættere kobling til de
umiddelbare effekter afArbejdstilsynets tilsynsindsats. Dermed ikke sagt, at andre
faktorer ikke kan påvirke, om resultatkravet opfyldes. Det kan fx være virksomhe
dernes egen arbejdsmiljøindsats eller samfundsmæssige konjunkturer. Arbej dstil
synet undersøger derfor, hvordan der i højere grad kan udvikles målemetoder, der
mere direkte måler effekten afArbejdstilsynets indsats. Dette arbejde udføres i et
samarbejde med Beskæftigelsesrninisteriets departement og Moderniseringsstyrel
sen.
Bemærkninger til afsnit 3.2. Arbejdstilsynets opfølgning på effekten af tilsynsind
satsen
I afsnittet er der en række kommentarer om opfølgning på tilsynet, herunder om ef
fekter af forskellige tilsynsindsatser.
Jeg kan oplyse, at Arbejdstilsynet gennem lang tid har gennemført både interne og
eksterne evalueringer, og fortløbende arbejder på at udvikle dem, herunder de fag
lige problemstillinger, der er knyttet til at måle og evaluere i forhold til det psyki
ske arbejdsmiljø.
Jeg kan oplyse, at Beskæftigelsesministeriet for nyligt har besluttet at opprioritere
indsatsen ved at udforme en fælles evidensstrategi, der skal sikre en systematisk
tilgang til analyse-, evidens- og evalueringsområdet i hele koncernen.
Det anføres i beretningen, at Arbejdstilsynet bør foretage en samlet evaluering
af,
hvilke resultater og effekter de enkelte indsatser, fx tilsyn og vejledning, har i for
hold til at styrke det psykiske arbejdsmiljø. Jeg lægger stor vægt på, at det løbende
analyseres, om Arbejdstilsynets tilsyns former giver gode rammer for at undersøge
og reagere på forhold i det psykiske arbejdsmiljø.
8
Statsrevisorerne beretning SB9/2014 - Bilag 2: Beskæftigelsesministerens redegørelse af 5. maj 2015
TIC
4’,
S
Arbejdstilsynet er bla. i gang med en intern evaluering af de særlige indsatser, der
er gennemført fra 2011-2014, og hvor der i høj grad var fokus på det psykiske ar
bejdsmiljø. Når denne interne evaluering er færdig medio 2015, vil man have et
bedre grundlag for at vurdere, hvor der er behov for at styrke viden om effekten af
Arbejdstilsynets tilsyn og virkemidler i forhold til det psykiske arbejdsmiljø.
Det fremhæves i afsnittet, at der ikke foreligger en evaluering af effekten af de en
kelte typer påbud, der gives inden for det psykiske arbejdsmiljø, ligesom Arbejds
tilsynet ikke har evalueret, om påbud virker bedre end dialog og vejledning i for
hold til at få virksomhederne til at styrke det psykiske arbejdsmiljø.
Jeg er enig i, at offentlige myndigheder bør undersøge, hvilke virkemidler der giver
den bedste effekt. I denne sammenhæng er det dog vigtigt at være opmærksom på,
at de forskellige afgørelsestyper ikke kan evalueres i forhold til hinanden, fordi de
er montet på forskellige situationer, og den ene afgørelsestype kan derfor ikke er-
starte den anden. Fx benyttes strakspåbud i situationer, hvor de ansatte er i alvorlig
fare for at komme til skade, mens påbud med frist benyttes i situationer, hvor Ar
bejdstilsynet konstaterer et arbejdsrniljøproblem, uden at der er tale om en akut fa
re. Fokus i en evaluering må derfor være på, hvilken effekt myndighedsafgørelser
har på det psykiske arbejdsmiljø, og ikke på, hvilke afgørelsestyper der har størst
positiv effekt på det psykiske arbejdsmiljø.
I forhold til om påbud virker bedre end dialog og vejledning har Arbejdstilsynet
oplyst mig om, at der er betydelige metodemæssige problemer forbundet med at
evaluere dette. Desuden er det ikke muligt inden for rammerne afarbejdsmiljølo
ven at erstatte påbud med dialog og vejledning, selvom en evaluering skulle vise, at
der er større effekt ved dialog og vejledning. Arbejdstilsynet er forpligtet til at træf
fe afgørelser, når Arbejdstilsynet konstaterer overtrædelser af arbej dsmiljolovgiv
ningen. Arbejdstilsynet har derfor pt. ikke planer om at igangsætte evalueringer,
der direkte drejer sig om at sammenligne effekten af påbud med effekten af dialog
og vejledning. I stedet gennemføres der fx særskilte evalueringer af effekten afdia
log kort tid efter tilsynet og effekten af tilsyn (inkl. dialogen) på lidt længere sigt.
I afsnittet fremgår det videre, at Arbejdstilsynet evaluerer de særlige indsatser, som
specifikt er rettet mod muskel-skeletbelastninger og psykisk arbejdsmiljø. Det
fremgår også, at evalueringer viser, at større fokus på mundtlig vejledning har øget
virksomhedernes motivation for at arbejde med det psykiske arbejdsmiljø. Det skal
hertil bemærkes, at metoden i disse indsatser indebærer, at virksomhederne er in
formerede om, at det indledende vejledningsbesøg følges op af et efterfølgende be
søg, hvor Arbejdstilsynet kontrollerer det psykiske arbejdsmiljø. Resultaterne kan
derfor ikke generaliseres til at vurdere effekten af mundtlig vejledning i situationer,
hvor virksomhederne ikke får et efterfølgende besøg med kontrol af arbejdsmiljøet.
Bemærkninger til afsnit 4. Metoder og procedurer ved tilsyn med det psyki
ske arbejdsmiljø
Bemærkninger til afsnit 4.1. Brug af metoder ved tilsyn
T
.
Det oplyses i beretningen, at interview af tilsynsførende har vist, at de tilsynsføren
de generelt og indledningsvist spørger efter virksomhedernes APV’er, trivselsun
dersøgelser og sygefraværsstatistikker, når de skal afdække det psykiske arbejds
9
Statsrevisorerne beretning SB9/2014 - Bilag 2: Beskæftigelsesministerens redegørelse af 5. maj 2015
ÇTIç
miljø ved et risikobaseret tilsyn, og at de anvender disse datakilder i dialogen med
virksomheden.
Det vurderes imidlertid i beretningen, at Arbejdstilsynet kan styrke sit tilsyn ved i
større udstrækning at gøre brug af skriftlige datakilder som fx sygefraværsstatistik
ker, APV’er, trivselsundersøgelser og data for personalegennemstrømning, fx i for
beredelsen og gennemførelsen aftilsynet, for at understøtte og supplere de kvalita
tive data, som Arbejdstilsynet indsamler gennem interview.
Ministeriet er enig i, at det er relevant at se på, om Arbejdstilsynet kan bruge virk
somhedernes skriftlige datakilder i større omfang i forbindelse med forberedelse og
gennemførelse af tilsyn med psykisk arbejdsmiljø.
I overensstemmelse hermed har Arbejdstilsynet gennemført to pilotprojekter med
indhentning af virksomhedens skriftlige data om psykisk arbejdsmiljø forud for til
synsbesøg med henblik på at forberede og tilrettelægge selve besøget. Pilotprojek
terne viser bla., at styrken ved anvendelse af virksomhedens skriftlige datakilder
primært ligger i, at de kan fremme dialogen mellem Arbejdstilsynet og virksomhe
den. Arbejdstilsynet oplyser, at de vil følge op på resultaterne fra pilotprojekterne
med henblik på at vurdere, om virksomhedens skriftlige datakilder kan anvendes i
videre omfang til at skabe en god dialog med virksomheden.
Det fremgår også af beretningen, at gennemgangen af 65 afgørelser om psykisk ar
bejdsmiljø viste, at Arbejdstilsynet har anvendt virksomhedens skriftlige datakilder
i minimum 1/3 af sagerne som en del af dokumentationen for afgørelseme.
Det oplyses, at Arbejdstilsynet anvender virksomhedernes skriftlige datakilder i
forbindelse med afgørelser, når de skriftlige data kan understøtte Arbejdstilsynets
egne observationer og konstateringer.
I den forbindelse er det vigtigt at være opmærksom på, at der er grænser for, i hvil
ken udstrækning Arbejdstilsynet kan anvende skriftlige datakilder til at understøtte
afgørelser om psykisk arbejdsmiljø. Arbejdstilsynets afgørelser skal kunne baseres
på Arbejdstilsynets egne konstateringer. Virksomheders skriftlige datakilder kan
dog i visse tilfælde understøtte tilsynets afgørelser, når de vurderes at være udtryk
for aktuelle problemer i det psykiske arbejdsmiljø.
Endvidere er det vigtigt at være opmærksom på, at der ikke er en entydig sammen
hæng mellem data om fx sygefravær og psykisk arbejdsmiljø. Et generelt højt sy
gefravær kan være tegn på problemer i det psykiske arbejdsmiljø, men langtids
sygemeldinger på grund af frsiske eller private forhold kan også være baggrunden
for det høje sygefravær. Tilsvarende vil et lavt sygefravær ikke nødvendigvis være
udtryk for et godt psykisk arbejdsmiljø. Fx kan stor arbejdsmængde, hensynet til
klienter eller kolleger eller angst for at miste sit arbejde presse ansatte til at møde
på arbejdet på trods af sygdom. Endvidere kan virksomhedens skriftlige datakilder
være forældede, handle om andre risikofaktorer end den, som afgørelsen handler
om mm. Det kan fx være tilfældet for virksomhedens trivselsundersøgelse.
Det er vigtigt, at der ikke kan sættes spørgsmålstegn ved Arbejdstilsynets faglige
troværdighed. En eventuel øget brug af virksomhedens skriftlige datakilder til
un
derstøtning af afgørelser må derfor ikke føre til, at Arbejdstilsynet slækker på kva
l0
Statsrevisorerne beretning SB9/2014 - Bilag 2: Beskæftigelsesministerens redegørelse af 5. maj 2015
Ç
TIç
’ST
4
litetskravene til de skriftlige data. Det er således vigtigt, at Arbejdstilsynet ikke un
derstotter afgørelser med data, der ikke med rimelig sikkerhed kan relateres til ak
tuelle problemer i det psykiske arbejdsmiljø.
Samlet set sørger Arbejdstilsynet for at indhente virksomhedernes skiftlige datakil
der og anvende dem til at styrke dialogen med virksomheden samt til at understøtte
afgørelser i det omfang, det er muligt.
Det bemærkes desuden i beretningen, at Arbejdstilsynet på tilsynsbesøg, hvor der
ikke træffes afgørelse, ikke foretager registrering af de anvendte metoder eller af
arbejdsmiljoforholdene.
Arbejdstilsynet har oplyst, at de tilsynsførende er instrueret i at anvende de samme
metoder til undersøgelse af det psykiske arbejdsmiljø, uanset om det resulterer i en
afgørelse eller ej.
Ministeriet finder det samtidig nødvendigt, at Arbejdstilsynet koncentrerer sine res
sourcer dér, hvor problemerne er, og at tilsynet ikke anvender tid på at foretage
særlige registreringer i forhold til virksomheder, som ikke har problemer med ar
bejdsmiljoet. På den baggrund finder jeg ikke grundlag for, at der skal ændres i Ar
bej dstilsynets praksis på området.
I afsnittet gengives, at nogle af de interviewede virksomheder finder, at dialogen
mellem virksomheden og de tilsynsførende på det afsluttende mode ikke altid giver
virksomheden klarhed over årsagerne til eventuelle problemer i det psykiske ar
bejdsmiljø eller løsninger af disse.
Det kan oplyses, at Arbejdstilsynet lægger stor vægt på at give virksomhederne et
så godt grundlag som muligt for at forstå problemerne i det psykiske arbejdsmiljø,
så virksomhederne efterfølgende kan løse dem. Psykisk arbejdsmiljø er, som tidli
gere nævnt, et komplekst arbejdsmiljøområde, hvor mange forhold spiller sammen.
Der kan derfor peges på mange forskellige og samvirkende årsager til de fleste
problemer i det psykiske arbejdsmiljø. Her er dialogen med virksomheden helt cen
tral. Det er afgørende, at Arbejdstilsynets blik på virksomhedens psykiske arbejds
miljø og virksomhedens egen opfattelse mødes, så der opstår en gensidig forståelse
for hinandens perspektiv. Arbejdstilsynet vil også fremadrettet lægge stor vægt på
at få denne dialog til at lykkes.
I forhold til at anvise virksomhederne løsninger på problemer i det psykiske ar
bejdsmiljø forholder det sig lidt anderledes. Arbejdsmiljøloven giver ikke Arbejds
tilsynet mulighed for at rådgive virksomhederne om konkrete løsninger. Arbejdstil
synet har en forpligtelse til at vejlede virksomhederne på et mere generelt niveau,
men skal ikke anvise specifikke løsninger. Her har virksomhederne fuld frihed til at
vælge deres egne løsninger. Det giver god mening i forhold til at løse problemer i
det psykiske arbejdsmiljø. Hvad der er den rette løsning af problemer i det psykiske
arbejdsmiljø afhænger ikke kun af problemets karakter, men også af forhold som
virksomhedens kultur og aktuelle situation, medarbejdersammensætning samt
kompetencer til og tidligere erfaringer med at løse denne type problemer.
Hvis virksomhederne er i tvivl om, hvordan de skal løse de påpegede problemer,
har de mulighed for fx at konsultere en autoriseret arbejdsmiljørådgiver.
11
Statsrevisorerne beretning SB9/2014 - Bilag 2: Beskæftigelsesministerens redegørelse af 5. maj 2015
TI
ST
Bemærkninger til afsnit 4.2. om procedurer for behandling af klager fra medarbej
dere
I beretningen vurderes det, at Arbejdstilsynet bør forbedre registeringen af klage-
henvendelser fra medarbejdere, der kontakter Arbejdstilsynet for at få hjælp. Ifølge
beretningen vil en opgørelse over klagehenvendelser kunne pege på områder eller
virksomheder, hvor der er problemer med det psykiske arbejdsmiljø, og derved bi
drage til en mere risikobaseret udvælgelse af virksomheder. I forhold til den enkel
te virksomhed vil en registrering endvidere kunne give Arbejdstilsynet en viden
om,
hvor i virksomheden der er problemer, og hvad problemerne handler om.
I beretningen begrundes dette med, at Arbejdstilsynet ikke registrerer det totale an
tal klager over det psykiske arbejdsmiljø, at Arbejdstilsynet ikke ved, hvor mange
klager der lukkes i call centret, og hvad klageme handler om, og at Arbejdstilsynet
ikke har oversigt over, hvor mange tilsynsbesøg Arbejdstilsynet udfører med bag
grund i en klage over det psykiske arbejdsmiljø.
Hertil kan det oplyses, at Arbejdstilsynet registrerer alle klagehenvendelser, som
Arbejdstilsynet modtager, i Arbejdstilsynets sagsbehandlingssystern, uanset om
Arbejdstilsynet vurderer, at henvendelsen skal udløse et tilsyn eller ej. Det gælder
også de klager, der modtages i Arbejdstilsynets call center. Arbejdstilsynet har der
for mulighed for at følge, hvor mange klager over arbejdsmiljøet Arbejdstilsynet
modtager. Det er dog korrekt, at Arbejdstilsynet ikke registrerer, hvor mange kla
ger der konkret fører til tilsynsbesøg.
Ministeriet er enig i vurderingen
af,
at Arbejdstilsynet i fremtiden skal have fokus
på, om det er muligt at optimere registreringen afklagehenvendelser. Arbejdstil
synet er allerede i gang med at udvikle en ny teknisk løsning, der skal gøre det mu
ligt at få en struktureret visning af data i forbindelse med klagehenvendelser. Løs
ningen vil lette overblikket over klagerne, herunder overblikket over, hvor mange
klager der udtages til besøg.
I forhold til spørgsmålet om, hvorvidt antallet af klager kan bruges til at udpege
områder eller virksomheder, hvor der er problemer med det psykiske arbejdsmiljø,
skal det bemærkes, at der
ikke
er en entydig sammenhæng mellem antallet afkla
ger over arbejdsmiljøet og omfanget afarbejdsmiljoproblemer. Klager er udtryk
for, at ansatte oplever arbejdsrniljøbelastninger, og at de har valgt at klage til Ar
bejdstilsynet herover. Det er dog ikke altid, at ansatte, der oplever problemer i det
psykiske arbejdsmiljø, vælger at klage til Arbejdstilsynet over det psykiske ar
bejdsmiljø. Årsagen kan fx være manglende overskud, manglende kendskab til mu
ligheden for at klage til Arbejdstilsynet, eller en vurdering
af,
at en klage næppe vil
ændre på forholdene. Er der ingen eller meget få klager fra en virksomhed, behøver
dette således ikke at betyde, at der ikke er problemer med arbejdsmiljøet. Arbejds
tilsynet er derfor også nødt til at undersøge det psykiske arbejdsmiljø på områder
og virksomheder, hvor der kun er meget få eller ingen klager.
Arbejdstilsynet skal kunne føre et effektivt og fagligt kompetent tilsyn med det
psykiske arbejdsmiljø på virksomhederne, uanset om ansatte har klaget over et dår
ligt psykisk arbejdsmiljø eller ej. Jeg finder det derfor vigtigt, at Arbejdstilsynet
hovedsageligt baserer den risikobaserede tilgang til virksomhederne på andre mdi
12
Statsrevisorerne beretning SB9/2014 - Bilag 2: Beskæftigelsesministerens redegørelse af 5. maj 2015
+
4’,
5
katorer end klager fra ansatte. Arbejdstilsynet anvender til det formål en indeksmo
del, der på baggrund af en række parametre udpeger, hvilke virksomheder der skal
have et risikobaseret tilsyn. På baggrund af fx klager udtages der dog også manuelt
et antal virksomheder til risikobaseret tilsyn, selvom disse virksomheder ikke bli
ver udtaget via indeksmodellen.
Ministeriet finder på trods af vurderingen i beretningen ikke, at beretningen giver
anledning til at ændre på Arbejdstilsynets tilgang til udvælgelse af virksomheder til
det risikobaserede tilsyn.
I beretningen påpeges endvidere, at Arbejdstilsynet ikke registrerer, om der kom
mer klager fra medarbejdere i virksomheder, der er omfattet af partsaftaler om det
psykiske arbejdsmiljø, eller fra virksomheder, der er arbejdsmiljocertificerede.
For så vidt angår klager fra ansatte i virksomheder, der er omfattet af en partsaftale
om psykisk arbejdsmiljø, peges der i beretningen på, at antallet af klager fra med
arbejdere kan være en indikation på, om partsaftaleme fungerer efter hensigten.
Hertil skal det bemærkes, at systemet er indrettet således, at de ansatte skal klage til
de parter, der har indgået aftalen. Dette beror på, at behandling af klager over for
hold, som er omfattet af partsaftaler, sker i det fagretlige system. Derfor er det også
aftaleparterne, der kender det mere præcise omfang af klager over psykisk ar
bejdsmiljø på de virksomheder, der er omfattet afpartsaftalerne. Parterne er således
de primære i forhold til at løse problemerne.
Arbejdstilsynet kan efterfølgende modtage klager fra ansatte, der er ansat i virk
somheder omfattet af en partsaftale, hvis parterne ikke vil iværksætte en behand
ling af klagen. I sådanne situationer kan Arbejdstilsynet typisk gå videre i sagen.
Arbejdstilsynet fører dog ikke særskilt opgørelse over sådanne klager, herunder sa
ger, der ikke behandles afaftaleparterne.
For så vidt angår klager fra ansatte i arbejdsmiljøcertificerede virksomheder kan
Arbejdstilsynet modtage klager og gennemføre tilsynsbesøg på den baggrund. Ar
bejdstilsynet fører ikke særskilt statistik over de klager, der modtages fra ansatte i
certificerede virksomheder.
Et eksemplar af denne redegørelse er sendt til rigsrevisor.
T£
Venlig hilsen
Henrik Dam Kristensen
13