Statsrevisorerne beretning SB9/2014 - Bilag 2: Beskæftigelsesministerens redegørelse af 5. maj 2015

Beskæftigelsesudvalget 2014-15 (1. samling)
SB 9 2
Offentligt

TIç

”ST

Statsrevisorenes Sekretariat

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

E-rnail: niinistersvar(äft.dk

Beskæftigelsesministeren

Ved Stranden 8

1061 København K

T 7220 50 01

E [email protected]

www.bmdk

CVR 10172748

EAN 5798000398566

5 MAJ 2015

Ministerredegørelse til Statsrevisorerne vedrørende beretning nr. 912014 om

tilsyn med det psykiske arbejdsmiljø

Jnr. 20150029915

Statsrevisorerne har ved brev

af 5. marts 2015 fremsendt beretning nr. 9/2014 om

tilsyn med det psykiske arbejdsmiljø og har samtidigt bedt om min redegørelse se

nest den 5. maj 2015.

lndledningsvist finder jeg, at beretningen leverer et vigtigt bidrag til den fortsatte

udvikling aftilsynet med det psykiske arbejdsmiljø i de danske virksomheder. Som

det beskrives i beretningen, er dårligt psykisk arbejdsmiljø en væsentlig kilde til

såvel sygdom, nedsat arbejdsevne og tidlig afgang fra arbejdsmarkedet. Jeg vil der

for gerne kvittere for, at Rigsrevisionen af egen drift har taget tilsynet med det psy

kiske arbejdsmiljø op til revision.

Det er vigtigt for både samfund, virksomheder og arbejdstagerne i Danmark, at det

te centrale område inden for arbejdsmiljøet bliver håndteret på den bedst mulige

måde af alle relevante aktører på området. Arbejdstilsynet og Beskæftigelsesmini

stenet er centrale aktører i denne opgave, og beretningen leverer derfor et vigtigt

bidrag til det fortløbende arbejde med at udvikle tilsynet med det psykiske ar

bej dsrni lj

ø.

Jeg vil dog gerne understrege, at det er virksomhedernes ansvar at sikre, at arbejds

tagere i Danmark kan gå på arbejde uden at risikere at blive syge eller komme til

skade. Både når det gælder det fysiske og psykiske arbejdsmiljø. Virksomhederne

skal understottes i denne opgave, og Arbejdstilsynet skal føre tilsyn med, at virk

somhederne overholder de forpligtigelser, som arbejdsmiljølovgivningen foreskri

ver.

Beretningen kan indgå i det fælles arbejde med at indfri det ambitiøse reduktions

mål, der er sat op i den politiske aftale om “En strategi for arbejdsmiljoindsatsen

frem til 2020” fra 2011, og som er videreført i den nye aftale om en styrket ar

bejdsmiljøindsats fra 26. marts 2015. Målet er, at andelen af beskæftigede, der er

psykisk overbelastede, er reduceret med 20 procent i 2020. For at nå dette mål er

det vigtigt, at Arbejdstilsynet og Beskæftigelsesministeriet leverer deres bidrag til

målsætningen. Det er imidlertid også vigtigt, at de øvrige aktører på området alle

bidrager til niålopfyldelsen. Det gælder i særlig grad arbejdsgivere og arbejdstagere

på landets virksomheder, men også arbejdsmarkedets parter og andre arbejdsmiljø

aktører.

Statsrevisorerne beretning SB9/2014 - Bilag 2: Beskæftigelsesministerens redegørelse af 5. maj 2015

‘4

‘,‘

‘4

Det psykiske arbejdsmiljø er et stort og komplekst arbejdsmiljoområde, der rum

mer mange og meget forskellige elementer. Der findes ikke en nem, enkelt og al

men anerkendt definition af psykisk arbejdsmiljø. Dette har også betydet, at det

udviklingsarbejde, som Arbejdstilsynet har gennemført på området, er et pionerar

bejde både på nationalt og internationalt plan.

—

Arbejdstilsynet fører tilsyn med det konkrete psykiske arbejdsmiljø på virksomhe

derne. Til dette formål har Arbejdstilsynet udviklet metoder og redskaber, der

derstøtter de tilsynsførende i deres arbejde med at føre tilsyn med det psykiske ar

bejdsmiljø. Disse metoder og redskaber bygger på en systematik til at håndtere den

kompleksitet, som præger det psykiske arbejdsmiljø. Omdrejningspunktet for den

ne systematik er en tilgang, hvor der fokuseres på en række enkeitstående risiko-

faktorer i det psykiske arbejdsmiljø og ikke på hele det psykiske arbejdsmiljø.

De øvrige lande, der fører tilsyn med psykisk arbejdsmiljø, har primært fokus på

virksomhedernes arbejdsmiljøarbejde. Her ser de fx på, om virksomhederne har

udarbejdet procedurer og politikker for forebyggelse af forskellige risikofaktorer i

det psykiske arbejdsmiljø. Denne forskel i fokus for tilsynet med det psykiske ar

bejdsmiljø fremgår bI.a. af Nordisk Ministerråds nye rapport “Psychosocial wor

king environment. Workplace Inspection of the psychosocial working environment

in the Nordic countries”.

På det internationale plan er der stor efterspørgsel efter at lære af den danske til

synsindsats og metodeudvikling i forhold til det psykiske arbejdsmiljø.

Den store samfundsmæssige betydning af konsekvenserne af dårligt psykisk ar

bejdsmiljø understreger behovet for, at arbejdet med at forbedre tilsynsindsatsen

fortsætter fremover. Arbejdstilsynets forskellige typer tilsyn rettet mod det psyki

ske arbejdsmiljø (risikobaseret tilsyn, detailtilsyn om psykisk arbejdsmiljø, særligt

tilsyn med fokus på muskel- og skeletpåvirkninger og psykisk arbejdsmiljø samt

særligt tilsyn udelukkende med fokus på det psykiske arbejdsmiljø) vidner for mig

om, at arbejdet med at udvikle tilsynet med området prioriteres højt i Arbejdstilsy

net.

Nedenfor følger min redegørelse for det konkrete indhold i selve beretningen. Re

degørelsen er opdelt i fem afsnit:

•

Generelle bemærkninger

Bemærkninger til beretningens

arbejdsmiljø

Bemærkninger til beretningens

det psykiske arbejdsmiljø

Bemærkninger til beretningens

det psykiske arbejdsmiljø.

afsnit I

afsnit 2

afsnit 3

afsnit 4

—

Introduktion og konklusion

Rammer for tilsyn med det psykiske

Mål for og opfølgning på tilsyn med

Metoder og procedurer ved tilsyn med

—

Generelle bemærkninger

Beretningen uddybes i en række konklusioner, som indeholder kritikpunkter vedrø

rende Beskæftigelsesministeriets og Arbejdstilsynets indsats over for det psykiske

Statsrevisorerne beretning SB9/2014 - Bilag 2: Beskæftigelsesministerens redegørelse af 5. maj 2015

arbejdsmiljø. Jeg anerkender overordnet set kritikpunkteme og finder, at både kon

klusioner og beretning er et værdifuldt bidrag til at forbedre indsatsen over for det

psykiske arbejdsmiljø.

Jeg finder generelt, at afdækningen aftilsynet med det psykiske arbejdsmiljø vid

iier om stor grundighed, og i forlængelse af min overordnede tilfredshed med revi

sionen af området glæder jeg mig også over, at undersøgelsen er foregået i et godt

og konstruktivt samarbejde mellem Rigsrevisionen, Arbejdstilsynet og Beskæfti

gelsesministeriet.

I beretningen vurderes det, at det er komplekst at identificere årsagerne til et dårligt

psykisk arbejdsmiljø, men at der er behov for, at Beskæfligelsesministeriet og Ar

bejdstilsynet styrker tilsynet med det psykiske arbejdsmiljø i landets virksomheder.

I det udkast til beretning, som Arbejdstilsynet og Beskæftigelsesministeriet tidlige

re modtog i høring, blev det vurderet, at der er behov for, at ministeriet og Arbejds

tilsynet styrker opfølgningen på indsatsen.

Da beretning og konklusioner primært forholder sig til opfoigningen på indsatsen,

finder jeg den tidligere formulering mere præcis, idet man med den nuværende

formulering kan forledes til at tro, at man kritiserer selve Arbejdstilsynets metoder

og procedurer i forbindelse med tilsyn med det psykiske arbejdsmiljø, hvilket ikke

er tilfældet.

Jeg har noteret mig, at det i beretningen anføres, at Arbejdstilsynet anvender meto

der og procedurer, der overordnet set giver mulighed for at identificere problemer i

det psykiske arbejdsmiljø. Det er glædeligt, at det er en overordnet konklusion i be

retningen, at selve tilsynet med det psykiske arbejdsmiljø fungerer efter hensigten.

Tilsynet med det psykiske arbejdsmiljø kompliceres generelt af, at det, der føres

tilsyn med, primært kan afdækkes gennem dialog med ledelse og medarbejdere på

virksomhederne. Arbejdstilsynets tilsynsførende vil som oftest ikke have mulighed

for at konstatere forhold i det psykiske arbejdsmiljø ved selvsyn. I stedet er det

nødvendigt, at der foretages vurderinger af udsagn og eventuelle skriftlige datakil

der fra virksomhederne. Det betyder samlet set, at tilsyn med det psykiske ar

bejdsmiljø ofte tager længere tid end tilsynet med de øvrige tilsynsområder inden

for arbejdsmilj net. Det er derfor vigtigt, at Arbejdstilsynets metoder løbende udvik

les, så de gør tilsynet med psykisk arbejdsmiljø så effektivt som muligt, uden at det

går ud over kvaliteten aftilsynet med det psykiske arbejdsmiljø.

Bemærkninger til afsnit 1. Introduktion og konklusion

Afsnittet indeholder beretningens hovedkonklusioner i forhold til tilsyn med det

psykiske arbejdsmiljø. Konklusionerne og Statsrevisorernes bemærkninger er tyde

ligt adresseret i redegørelsens senere afsnit.

I afsnittet beskrives bl.a., hvor mange afgørelser Arbejdstilsynet har truffet om

psykisk arbejdsmiljø i 2013.

Når man taler om afgørelser om psykisk arbejdsmiljø, er det vigtigt at være op

mærksom på, at 2013 var et særligt år. Den l.juli 2013 blev den daværende be

Statsrevisorerne beretning SB9/2014 - Bilag 2: Beskæftigelsesministerens redegørelse af 5. maj 2015

TIç

’ST

skæftigelsesministers initiativ om ligestilling af fisisk og psykisk arbejdsmiljø i

forhold til afgorelsesmetode implernenteret i Arbejdstilsynet. Før 1.juli 2013 an

vendte Arbejdstilsynet en særlig afgørelsestype, den såkaldte “afgørelse om psy

kisk arbejdsmiljø”, når der blev konstateret problemer i det psykiske arbejdsmiljø.

Efter l.juli 2013 gik Arbejdstilsynet over til i stedet at træffe afgørelse i form af

påbud med frist. Det er derfor lidt misvisende, når beretningen særligt fremhæver

antallet af påbud med frist og ikke det samlede antal afgørelser. I 2013 afgav Ar

bejdstilsynet lidt mere end 1.000 afgørelser om psykisk arbejdsmiljø, når man læg

ger afgørelsestyperne sammen.

Bemærkninger til afsnit 2. Rammer for tilsyn med det psykiske arbejdsmiljø

Bemærkninger til afsnit 2.1. Opfølgning på tilsynsrammerne

I afsnittet rejses kritik

af,

at Beskæftigelsesministeriet ikke i tilstrækkelig grad har

fulgt op på, om Metodeudvalgets anbefalinger fra

1995

er et tidssvarende udgangs

punkt for Arbejdstilsynets tilsyn med psykisk arbejdsmiljø i og med, at det er for

holdsvis længe siden, at Beskæftigelsesministeriet har vurderet,

anbefalingerne

stadig er tidssvarende og dermed hensigtsmæssige at lægge til grund for Arbejdstil

synets tilsyn med psykisk arbejdsmiljø.

Metodeudvalget blev nedsat af den daværende arbejdsminister i 1994. Udvalget

skulle se på, hvordan rollefordelingen mellem Arbejdstilsynet og andre aktører

skulle være i forhold til det psykiske arbejdsmiljø, for at problemerne kunne hånd

teres bedst muligt. Metodeudvalget var sammensat af repræsentanter for arbejds

markedets parter og Arbejdsministeriet, herunder Arbejdstilsynet. 11995 blev ud

valgets anbefalinger udgivet i en rapport, som inddeler det psykiske arbejdsmiljø i

to hovedgrupper:

For problemer i den ene hovedgruppe fandt udvalget det både hensigtsmæssigt og

nødvendigt, at Arbejdstilsynet kan træffe afgørelse, hvis virksomheden ikke selv

gør en effektiv indsats for at løse problemerne. Det gælder problemer, der direkte

eller indirekte er knyttet til den ansattes arbejdsfunktion, og kan fx handle om, at de

ansatte har en meget stor arbejdsmængde og arbejder under tidspres, eller at der er

meget høje følelsesmæssige krav i arbejdet, som det kan være tilfældet i arbejdet

med patienter, klienter eller kunder. Problemerne kan også handle om, at der er ri

siko for vold eller trusler om vold i forbindelse med arbejdet. Desuden kan Ar

bejdstilsynet i dag træffe afgørelse om problemer med mobning og seksuel chika

ne.

Problemer i den anden hovedgruppe omhandler primært problemer, der har direkte

baggrund i ledelsens overordnede beslutninger om virksomheden eller i forhold

uden for virksomheden, og kan fx handle om, at de ansatte mangler udviklingsmu

ligheder, mening i arbejdet eller belønning af deres arbejdsindsats, eller at der er

jobusikkerhed i forbindelse med nedskæringer på virksomheden. Her fandt udval

get det mest hensigtsmæssigt, at problemer løses af ledelsen i samarbejde med de

ansatte eventuelt med bistand fra arbejdsmarkedets parter og eksteme rådgivere.

Her træffer Arbejdstilsynet ikke afgørelse om problemerne.

De parter, der deltog i Metodeudvalget, blev genindkaldt i 1998, hvor de udarbej

dede en statusredegørelse. På baggrund af statusredegørelsen fandt parterne ikke

Statsrevisorerne beretning SB9/2014 - Bilag 2: Beskæftigelsesministerens redegørelse af 5. maj 2015

anledning til at ændre i de oprindelige anbefalinger. Ministeriet anerkender, at der

ikke siden 1998 er foretaget en samlet vurdering af, om anbefalingerne er tidssva

rende og hensigtsmæssige at lægge til grund for Arbejdstilsynets tilsyn med psy

kisk arbejdsmiljø.

Parterne blev indkaldt igen i 2001, da den daværende arbejdsminister ønskede, at

Arbejdstilsynet skulle kunne træffe afgørelser om mobning og seksuel chikane

uanset årsagen til problemerne, hvilket ikke var en del af Metodeudvalgets anbefa

linger. Endelig blev parterne indkaldt i 2013 i forbindelse med den daværende be

skæftigelsesministers initiativ om ligestilling af fysisk og psykisk arbejdsmiljø i

forhold til afgørelsesmetode.

Der blev således foretaget ændringer af Metodeudvalgets anbefalinger i 2001 og

2013, og det er desuden mit indtryk, at parterne, der deltog i Metodeudvalget, lø

bende forholder sig til anbefalingerne. Arbejdstilsynet har over for mig oplyst, at

når parterne mødes til drøftelser om psykisk arbejdsmiljø, fx i Arbejdsrniljørådet,

sker det ikke sjældent med en indledende forsikring om, at alle parter fortsat re

spekterer og efterlever anbefalingerne fra Metodeudvalget.

Metodeudvalgets anbefalinger har således stor betydning for parternes rolle i for

hold til det psykiske arbejdsmiljø på landets virksomheder. Anbefalingerne har si

den 1995 været bestemmende for, hvilke problemer i det psykiske arbejdsmiljø Ar

bejdstilsynet træffer afgørelse om, og anbefalingerne har betydet, at der har været

en fælles forståelse parterne imellem om, at Arbejdstilsynet træffer afgørelser om

disse problemer. Anbefalingerne har således været med til at sikre et rum for myn

dighedsudøvelse inden for et konfliktfyldt område med forskellige interesser par

terne imellem.

Intet af dette ændrer imidlertid ved, at der, som det påpeges, ikke siden 1998 er fo

retaget en samlet vurdering af, om Metodeudvalgets anbefalinger fra 1995 stadig er

tidssvarende og dermed hensigtsmæssige at lægge til grund for Arbejdstilsynets til

syn med psykisk arbejdsmiljø.

Jeg finder det både relevant og vigtigt at foretage en sådan vurdering. Jeg har der

for den 17. marts 2015 bedt Arbejdstilsynet om at indkalde de parter, der var re

præsenteret i Metodeudvalget, til et møde med henblik på en drøftelse af Metode-

udvalgets anbefalinger.

Det fremgår af beretningen, at Arbejdstilsynet ikke skal “forholde sig til ledelses

mæssige dispositioner, fx håndteringen af organisatoriske ændringer, der kan have

betydning for det psykiske arbejdsmiljø”.

Det skal hertil bemærkes, at denne formulering kan give anledning til misforståel

ser. Arbejdstilsynet stiller ikke krav direkte til ledelsens overordnede beslutninger,

fx om en virksomhed skal omorganiseres, fyre medarbejdere eller lægges sammen

med en anden virksomhed, men Arbejdstilsynet vil altid vurdere ledelsesmæssige

dispositioner i virksomhederne i forhold til deres konsekvenser for det psykiske ar

bejdsmiljø. Det er en forudsætning for, at Arbejdstilsynet kan vurdere det psykiske

arbejdsmiljø i virksomhederne. Problemer i det psykiske arbejdsmiljø skyldes

blandt andet mangelfuld forebyggelse og dermed ledelsesmæssige dispositioner.

Det kan fx være mangelfuld planlægning og tilrettelæggelse af arbejdet, mangel-

Statsrevisorerne beretning SB9/2014 - Bilag 2: Beskæftigelsesministerens redegørelse af 5. maj 2015

,,sT.

fuld oplæring og instruktion af de ansatte eller mangelfuldt tilsyn fra virksomhe

dens side med arbejdets udførelse.

I de fleste afgørelser om psykisk arbejdsmiljø konstateres det, at virksomhedens

planlægning og tilrettelæggelse af arbejdet er mangelfuld. I disse afgørelser stiller

Arbejdstilsynet krav om, at arbejdet planlægges, tilrettelægges og udføres sikker

heds- og sundhedsmæssigt fuldt forsvarligt i forhold til de konstaterede problemer i

det psykiske arbejdsmiljø. Dermed stiller Arbejdstilsynet krav om, at de ledelses

mæssige dispositioner ændres. Arbejdstilsynet stiller ikke krav til præcis hvordan,

dispositioneme ændres. Her har virksomhederne frihed til selv at vælge løsninger.

De konstaterede problemer i det psykiske arbejdsmiljø fokuserer i de fleste tilfælde

på en af fem risikofaktorer (vold og traumatiske hændelser, stor arbejdsmængde og

tidspres, høje følelsesmæssige krav, mobning og seksuel chikane samt psykisk før

stehjælp),

som

alle holder sig inden for rammerne af Metodeudvalgets anbefalin

ger. Grundlaget for Arbejdstilsynets afgørelser om en risikofaktor er baseret på en

bred vurdering

af,

om virksomheden har forebygget risikofaktoren tilstrækkeligt, I

denne vurdering indgår alle relevante forhold, herunder ledelsesmæssige dispositi

oner, som fx planlægning og tilrettelæggelse af arbejdet, med konsekvenser for ri

sikofaktoren, medarbejdernes indflydelse i arbejdet og den kollegiale og ledelses

mæssige støtte og feedback.

Det psykiske arbejdsmiljø er komplekst i sin natur. Arbejdstilsynet har i sit tilsyn

og sine afgørelser valgt primært at fokusere på ovenstående fem risikofaktorer for

at nedbryde kompleksiteten og på den måde gøre området mere tilgængeligt både

for de tilsynsførende og for virksomhederne. For en virksomhed, der modtager en

afgørelse, betyder det, at afgørelsen bliver mere forståelig, fordi grundlaget for af

gørelsen er klart. Det giver også klarere retningslinjer for, hvordan afgørelsen kan

efterkommes. Det er ikke hele det psykiske arbejdsmiljø, der skal forbedres, men

udelukkende forhold omkring en konkret risikofaktor.

Arbejdstilsynet har oplyst, at Arbejdstilsynet løbende tager stilling til, om andre ri

sikofaktorer i det psykiske arbejdsmiljø skal stå mere centralt i tilsynet med psy

kisk arbejdsmiljø. Her ses både på den forskningsmæssige dokumentation for den

sikkerheds- og sundhedsmæssige risiko, på erfaringerne fra tilsynspraksis og på,

om risikofaktorerne holder sig inden for rammerne af Metodeudvalgets anbefalin

ger.

Bemærkninger til afsnit 2.2. Regler om certificering og partsaftaler

I beretningen kritiseres det, at Beskæftigelsesministeriet ikke har evalueret, om cer

tificeringsordninger fungerer hensigtsmæssigt i forhold til, at virksomhederne skal

sikre et psykisk arbejdsmiljø, som er sikkerheds- og sundhedsmæssigt fuldt for

svarligt.

Jeg anerkender, at der kan være et behov for en øget viden om, hvorvidt certifice

ringsordninger fungerer efter hensigten.

Jeg har derfor den 17.

marts

2015 anmodet Arbejdstilsynet om at igangsætte en op

samling på de evalueringer, der er udarbejdet omkring certificeringsordningen.

Statsrevisorerne beretning SB9/2014 - Bilag 2: Beskæftigelsesministerens redegørelse af 5. maj 2015

i5T

Jeg kan desuden oplyse, at der den 26. marts 2015 blev indgået en aftale mellem

regeringen, Venstre, Dansk Folkeparti og Det Konservative Folkeparti om en styr

ket arbejdsmiljøindsats, hvor det fremgår, at en høj kvalitet i certificeringsorganer

nes indsats er central for at sikre kvaliteten i certificeringen. Der vil således som

opfølgning på aftalen blive gennemført en afdækning

af,

om der er behov for at

styrke kvaliteten i certificeringsorganernes certificering og auditering af virksom

hederne, og hvordan det i så fald kan ske.

Ministeriet vil sørge for, at der bliver taget stilling til, om der er behov for at gen

nemføre yderligere tiltag, når opsamlingen på de evalueringer, der er udarbejdet

om certificeringsordningen, og når afdækningen af behovet for at styrke kvaliteten

i certificeringsorganernes certificering og auditering foreligger.

1 forhold til partsaftaler rejses kritik

af,

at Beskæftigelsesministeriet ikke har evalu

eret, om partsaftaler fungerer hensigtsmæssigt i forhold til, at virksomhederne skal

sikre et psykisk arbejdsmiljø, som er sikkerhedsmæssigt- og sundhedsmæssigt fuldt

forsvarligt.

Jeg er enig i, at der kan være behov for en øget viden om, hvorvidt partsaftalerne

fungerer hensigtsmæssigt. Arbejdstilsynet har oplyst, at selvom partsaftaler omfat

ter op mod 13 % af lønmodtagerne, er langt hovedparten udelukkende omfattet af

aftaler, der dækker en mindre del af det psykiske arbejdsmiljø, nemlig mobning og

seksuel chikane. I virksomheder, der er omfattet afpartsaftaler om mobning og

seksuel chikane, fører Arbejdstilsynet tilsyn med den øvrige del af det psykiske ar

bejdsmiljø efter sædvanlig procedure. Hertil kommer, at der føres tilsyn med det

fysiske arbejdsmiljø.

Selv om partsaftaler således kun berører et mindre antal lønmodtagere og for de

flestes vedkommende kun en mindre del af det psykiske arbejdsmiljø, finder jeg

det alligevel relevant at indhente aktuel viden om partsaftaler i praksis. Her er del

tagelse fra arbejdsmarkedets parter en afgørende forudsætning. Det skyldes, at det

er arbejdsmarkedets parter, der har rådighed over de kollektive aftaler, der er ind

gået om psykisk arbejdsmiljø.

Jeg har derfor den 17. marts 2015 anmodet Arbejdstilsynet om at kontakte Ar

bejdsmiljørådet med henblik på at modtage opdateret information om omfanget af

og de konkrete erfaringer med partsaftalerne. I Arbejdsmiljorådet er bl.a. de orga

nisationer, som har indgået partsaftalerne om psykisk arbejdsmiljø, repræsenteret,

nogle via deres hovedorganisation.

Bemærkninger til afsnit 3. Mål for og opfølgning på tilsyn med det psykiske

arbejdsmiljø

Bemærkninger til afsnit 3.1. Mål og resultatkrav

Beretningen viser, at Arbejdstilsynet har som mål, at tilsynet skal bidrage til reduk

tion af stress i udsatte brancher. Da det er vanskeligt at påvise årsagssamrnenhænge

mellem Arbejdstilsynets indsats og udviklingen i det psykiske arbejdsmiljø, anbe

fales det i beretningen, at Arbejdstilsynet fastsætter mål for de mere umiddelbare

effekter af indsatsen.

Statsrevisorerne beretning SB9/2014 - Bilag 2: Beskæftigelsesministerens redegørelse af 5. maj 2015

ÇTI

Jeg anerkender, at det er vanskeligt at påvise en årsagssammenhæng mellem Ar

bejdstilsynets indsats og udviklingen i det psykiske arbejdsmiljø.

Generelt opfylder Beskæftigelsesministeriets strategikoncept Modemiseringsstyrel

sens vejledende målbillede for mål- og resultatstyring i staten. Blandt andet er der i

Arbejdstilsynets strategi et klart fokus på, hvordan de faglige kerneopgaver skaber

effekter i det omgivende samfund.

Det overordnede fokus i Arbejdstilsynets strategi er de samfundsmæssige effekter

af myndighedsindsatsen. Dette gælder også for det psykiske arbejdsmiljø, hvor der

som nævnt ovenfor er et politisk aftalt reduktionsmål om, at der i 2020 skal være

20 pct. færre personer, der er psykisk overbelastet. Reduktionsmålet er i strategien

nedbrudt i årlige resultatkrav, hvor der måles på, om der er opnået reduktioner in

den for udvalgte brancher, der er kendetegnet ved problemer i det psykiske ar

bejdsmiljø, samt hvor Arbejdstilsynet i den pågældende periode har gennemført til

syn. Fx er der i Arbejdstilsynets strategi fra 2014 opstillet krav om, at der skal ske

en reduktion i antallet af personer, der oplever stress indenfor brancherne døgnin

stitutioner og hj emmeplej e, daginstitutioner, hospitaler, domstole, fængsler og fol

keskoler. Det er brancher, hvor Arbejdstilsynet gennemfører indsatser kun med fo

kus på det psykiske arbejdsmiljø.

Når resultatkravet målrettes udvalgte brancher, er der en tættere kobling til de

umiddelbare effekter afArbejdstilsynets tilsynsindsats. Dermed ikke sagt, at andre

faktorer ikke kan påvirke, om resultatkravet opfyldes. Det kan fx være virksomhe

dernes egen arbejdsmiljøindsats eller samfundsmæssige konjunkturer. Arbej dstil

synet undersøger derfor, hvordan der i højere grad kan udvikles målemetoder, der

mere direkte måler effekten afArbejdstilsynets indsats. Dette arbejde udføres i et

samarbejde med Beskæftigelsesrninisteriets departement og Moderniseringsstyrel

sen.

Bemærkninger til afsnit 3.2. Arbejdstilsynets opfølgning på effekten af tilsynsind

satsen

I afsnittet er der en række kommentarer om opfølgning på tilsynet, herunder om ef

fekter af forskellige tilsynsindsatser.

Jeg kan oplyse, at Arbejdstilsynet gennem lang tid har gennemført både interne og

eksterne evalueringer, og fortløbende arbejder på at udvikle dem, herunder de fag

lige problemstillinger, der er knyttet til at måle og evaluere i forhold til det psyki

ske arbejdsmiljø.

Jeg kan oplyse, at Beskæftigelsesministeriet for nyligt har besluttet at opprioritere

indsatsen ved at udforme en fælles evidensstrategi, der skal sikre en systematisk

tilgang til analyse-, evidens- og evalueringsområdet i hele koncernen.

Det anføres i beretningen, at Arbejdstilsynet bør foretage en samlet evaluering

af,

hvilke resultater og effekter de enkelte indsatser, fx tilsyn og vejledning, har i for

hold til at styrke det psykiske arbejdsmiljø. Jeg lægger stor vægt på, at det løbende

analyseres, om Arbejdstilsynets tilsyns former giver gode rammer for at undersøge

og reagere på forhold i det psykiske arbejdsmiljø.

Statsrevisorerne beretning SB9/2014 - Bilag 2: Beskæftigelsesministerens redegørelse af 5. maj 2015

TIC

4’,

Arbejdstilsynet er bla. i gang med en intern evaluering af de særlige indsatser, der

er gennemført fra 2011-2014, og hvor der i høj grad var fokus på det psykiske ar

bejdsmiljø. Når denne interne evaluering er færdig medio 2015, vil man have et

bedre grundlag for at vurdere, hvor der er behov for at styrke viden om effekten af

Arbejdstilsynets tilsyn og virkemidler i forhold til det psykiske arbejdsmiljø.

Det fremhæves i afsnittet, at der ikke foreligger en evaluering af effekten af de en

kelte typer påbud, der gives inden for det psykiske arbejdsmiljø, ligesom Arbejds

tilsynet ikke har evalueret, om påbud virker bedre end dialog og vejledning i for

hold til at få virksomhederne til at styrke det psykiske arbejdsmiljø.

Jeg er enig i, at offentlige myndigheder bør undersøge, hvilke virkemidler der giver

den bedste effekt. I denne sammenhæng er det dog vigtigt at være opmærksom på,

at de forskellige afgørelsestyper ikke kan evalueres i forhold til hinanden, fordi de

er montet på forskellige situationer, og den ene afgørelsestype kan derfor ikke er-

starte den anden. Fx benyttes strakspåbud i situationer, hvor de ansatte er i alvorlig

fare for at komme til skade, mens påbud med frist benyttes i situationer, hvor Ar

bejdstilsynet konstaterer et arbejdsrniljøproblem, uden at der er tale om en akut fa

re. Fokus i en evaluering må derfor være på, hvilken effekt myndighedsafgørelser

har på det psykiske arbejdsmiljø, og ikke på, hvilke afgørelsestyper der har størst

positiv effekt på det psykiske arbejdsmiljø.

I forhold til om påbud virker bedre end dialog og vejledning har Arbejdstilsynet

oplyst mig om, at der er betydelige metodemæssige problemer forbundet med at

evaluere dette. Desuden er det ikke muligt inden for rammerne afarbejdsmiljølo

ven at erstatte påbud med dialog og vejledning, selvom en evaluering skulle vise, at

der er større effekt ved dialog og vejledning. Arbejdstilsynet er forpligtet til at træf

fe afgørelser, når Arbejdstilsynet konstaterer overtrædelser af arbej dsmiljolovgiv

ningen. Arbejdstilsynet har derfor pt. ikke planer om at igangsætte evalueringer,

der direkte drejer sig om at sammenligne effekten af påbud med effekten af dialog

og vejledning. I stedet gennemføres der fx særskilte evalueringer af effekten afdia

log kort tid efter tilsynet og effekten af tilsyn (inkl. dialogen) på lidt længere sigt.

I afsnittet fremgår det videre, at Arbejdstilsynet evaluerer de særlige indsatser, som

specifikt er rettet mod muskel-skeletbelastninger og psykisk arbejdsmiljø. Det

fremgår også, at evalueringer viser, at større fokus på mundtlig vejledning har øget

virksomhedernes motivation for at arbejde med det psykiske arbejdsmiljø. Det skal

hertil bemærkes, at metoden i disse indsatser indebærer, at virksomhederne er in

formerede om, at det indledende vejledningsbesøg følges op af et efterfølgende be

søg, hvor Arbejdstilsynet kontrollerer det psykiske arbejdsmiljø. Resultaterne kan

derfor ikke generaliseres til at vurdere effekten af mundtlig vejledning i situationer,

hvor virksomhederne ikke får et efterfølgende besøg med kontrol af arbejdsmiljøet.

Bemærkninger til afsnit 4. Metoder og procedurer ved tilsyn med det psyki

ske arbejdsmiljø

Bemærkninger til afsnit 4.1. Brug af metoder ved tilsyn

Det oplyses i beretningen, at interview af tilsynsførende har vist, at de tilsynsføren

de generelt og indledningsvist spørger efter virksomhedernes APV’er, trivselsun

dersøgelser og sygefraværsstatistikker, når de skal afdække det psykiske arbejds

Statsrevisorerne beretning SB9/2014 - Bilag 2: Beskæftigelsesministerens redegørelse af 5. maj 2015

ÇTIç

miljø ved et risikobaseret tilsyn, og at de anvender disse datakilder i dialogen med

virksomheden.

Det vurderes imidlertid i beretningen, at Arbejdstilsynet kan styrke sit tilsyn ved i

større udstrækning at gøre brug af skriftlige datakilder som fx sygefraværsstatistik

ker, APV’er, trivselsundersøgelser og data for personalegennemstrømning, fx i for

beredelsen og gennemførelsen aftilsynet, for at understøtte og supplere de kvalita

tive data, som Arbejdstilsynet indsamler gennem interview.

Ministeriet er enig i, at det er relevant at se på, om Arbejdstilsynet kan bruge virk

somhedernes skriftlige datakilder i større omfang i forbindelse med forberedelse og

gennemførelse af tilsyn med psykisk arbejdsmiljø.

I overensstemmelse hermed har Arbejdstilsynet gennemført to pilotprojekter med

indhentning af virksomhedens skriftlige data om psykisk arbejdsmiljø forud for til

synsbesøg med henblik på at forberede og tilrettelægge selve besøget. Pilotprojek

terne viser bla., at styrken ved anvendelse af virksomhedens skriftlige datakilder

primært ligger i, at de kan fremme dialogen mellem Arbejdstilsynet og virksomhe

den. Arbejdstilsynet oplyser, at de vil følge op på resultaterne fra pilotprojekterne

med henblik på at vurdere, om virksomhedens skriftlige datakilder kan anvendes i

videre omfang til at skabe en god dialog med virksomheden.

Det fremgår også af beretningen, at gennemgangen af 65 afgørelser om psykisk ar

bejdsmiljø viste, at Arbejdstilsynet har anvendt virksomhedens skriftlige datakilder

i minimum 1/3 af sagerne som en del af dokumentationen for afgørelseme.

Det oplyses, at Arbejdstilsynet anvender virksomhedernes skriftlige datakilder i

forbindelse med afgørelser, når de skriftlige data kan understøtte Arbejdstilsynets

egne observationer og konstateringer.

I den forbindelse er det vigtigt at være opmærksom på, at der er grænser for, i hvil

ken udstrækning Arbejdstilsynet kan anvende skriftlige datakilder til at understøtte

afgørelser om psykisk arbejdsmiljø. Arbejdstilsynets afgørelser skal kunne baseres

på Arbejdstilsynets egne konstateringer. Virksomheders skriftlige datakilder kan

dog i visse tilfælde understøtte tilsynets afgørelser, når de vurderes at være udtryk

for aktuelle problemer i det psykiske arbejdsmiljø.

Endvidere er det vigtigt at være opmærksom på, at der ikke er en entydig sammen

hæng mellem data om fx sygefravær og psykisk arbejdsmiljø. Et generelt højt sy

gefravær kan være tegn på problemer i det psykiske arbejdsmiljø, men langtids

sygemeldinger på grund af frsiske eller private forhold kan også være baggrunden

for det høje sygefravær. Tilsvarende vil et lavt sygefravær ikke nødvendigvis være

udtryk for et godt psykisk arbejdsmiljø. Fx kan stor arbejdsmængde, hensynet til

klienter eller kolleger eller angst for at miste sit arbejde presse ansatte til at møde

på arbejdet på trods af sygdom. Endvidere kan virksomhedens skriftlige datakilder

være forældede, handle om andre risikofaktorer end den, som afgørelsen handler

om mm. Det kan fx være tilfældet for virksomhedens trivselsundersøgelse.

Det er vigtigt, at der ikke kan sættes spørgsmålstegn ved Arbejdstilsynets faglige

troværdighed. En eventuel øget brug af virksomhedens skriftlige datakilder til

derstøtning af afgørelser må derfor ikke føre til, at Arbejdstilsynet slækker på kva

Statsrevisorerne beretning SB9/2014 - Bilag 2: Beskæftigelsesministerens redegørelse af 5. maj 2015

TIç

’ST

litetskravene til de skriftlige data. Det er således vigtigt, at Arbejdstilsynet ikke un

derstotter afgørelser med data, der ikke med rimelig sikkerhed kan relateres til ak

tuelle problemer i det psykiske arbejdsmiljø.

Samlet set sørger Arbejdstilsynet for at indhente virksomhedernes skiftlige datakil

der og anvende dem til at styrke dialogen med virksomheden samt til at understøtte

afgørelser i det omfang, det er muligt.

Det bemærkes desuden i beretningen, at Arbejdstilsynet på tilsynsbesøg, hvor der

ikke træffes afgørelse, ikke foretager registrering af de anvendte metoder eller af

arbejdsmiljoforholdene.

Arbejdstilsynet har oplyst, at de tilsynsførende er instrueret i at anvende de samme

metoder til undersøgelse af det psykiske arbejdsmiljø, uanset om det resulterer i en

afgørelse eller ej.

Ministeriet finder det samtidig nødvendigt, at Arbejdstilsynet koncentrerer sine res

sourcer dér, hvor problemerne er, og at tilsynet ikke anvender tid på at foretage

særlige registreringer i forhold til virksomheder, som ikke har problemer med ar

bejdsmiljoet. På den baggrund finder jeg ikke grundlag for, at der skal ændres i Ar

bej dstilsynets praksis på området.

I afsnittet gengives, at nogle af de interviewede virksomheder finder, at dialogen

mellem virksomheden og de tilsynsførende på det afsluttende mode ikke altid giver

virksomheden klarhed over årsagerne til eventuelle problemer i det psykiske ar

bejdsmiljø eller løsninger af disse.

Det kan oplyses, at Arbejdstilsynet lægger stor vægt på at give virksomhederne et

så godt grundlag som muligt for at forstå problemerne i det psykiske arbejdsmiljø,

så virksomhederne efterfølgende kan løse dem. Psykisk arbejdsmiljø er, som tidli

gere nævnt, et komplekst arbejdsmiljøområde, hvor mange forhold spiller sammen.

Der kan derfor peges på mange forskellige og samvirkende årsager til de fleste

problemer i det psykiske arbejdsmiljø. Her er dialogen med virksomheden helt cen

tral. Det er afgørende, at Arbejdstilsynets blik på virksomhedens psykiske arbejds

miljø og virksomhedens egen opfattelse mødes, så der opstår en gensidig forståelse

for hinandens perspektiv. Arbejdstilsynet vil også fremadrettet lægge stor vægt på

at få denne dialog til at lykkes.

I forhold til at anvise virksomhederne løsninger på problemer i det psykiske ar

bejdsmiljø forholder det sig lidt anderledes. Arbejdsmiljøloven giver ikke Arbejds

tilsynet mulighed for at rådgive virksomhederne om konkrete løsninger. Arbejdstil

synet har en forpligtelse til at vejlede virksomhederne på et mere generelt niveau,

men skal ikke anvise specifikke løsninger. Her har virksomhederne fuld frihed til at

vælge deres egne løsninger. Det giver god mening i forhold til at løse problemer i

det psykiske arbejdsmiljø. Hvad der er den rette løsning af problemer i det psykiske

arbejdsmiljø afhænger ikke kun af problemets karakter, men også af forhold som

virksomhedens kultur og aktuelle situation, medarbejdersammensætning samt

kompetencer til og tidligere erfaringer med at løse denne type problemer.

Hvis virksomhederne er i tvivl om, hvordan de skal løse de påpegede problemer,

har de mulighed for fx at konsultere en autoriseret arbejdsmiljørådgiver.

Statsrevisorerne beretning SB9/2014 - Bilag 2: Beskæftigelsesministerens redegørelse af 5. maj 2015

Bemærkninger til afsnit 4.2. om procedurer for behandling af klager fra medarbej

dere

I beretningen vurderes det, at Arbejdstilsynet bør forbedre registeringen af klage-

henvendelser fra medarbejdere, der kontakter Arbejdstilsynet for at få hjælp. Ifølge

beretningen vil en opgørelse over klagehenvendelser kunne pege på områder eller

virksomheder, hvor der er problemer med det psykiske arbejdsmiljø, og derved bi

drage til en mere risikobaseret udvælgelse af virksomheder. I forhold til den enkel

te virksomhed vil en registrering endvidere kunne give Arbejdstilsynet en viden

om,

hvor i virksomheden der er problemer, og hvad problemerne handler om.

I beretningen begrundes dette med, at Arbejdstilsynet ikke registrerer det totale an

tal klager over det psykiske arbejdsmiljø, at Arbejdstilsynet ikke ved, hvor mange

klager der lukkes i call centret, og hvad klageme handler om, og at Arbejdstilsynet

ikke har oversigt over, hvor mange tilsynsbesøg Arbejdstilsynet udfører med bag

grund i en klage over det psykiske arbejdsmiljø.

Hertil kan det oplyses, at Arbejdstilsynet registrerer alle klagehenvendelser, som

Arbejdstilsynet modtager, i Arbejdstilsynets sagsbehandlingssystern, uanset om

Arbejdstilsynet vurderer, at henvendelsen skal udløse et tilsyn eller ej. Det gælder

også de klager, der modtages i Arbejdstilsynets call center. Arbejdstilsynet har der

for mulighed for at følge, hvor mange klager over arbejdsmiljøet Arbejdstilsynet

modtager. Det er dog korrekt, at Arbejdstilsynet ikke registrerer, hvor mange kla

ger der konkret fører til tilsynsbesøg.

Ministeriet er enig i vurderingen

af,

at Arbejdstilsynet i fremtiden skal have fokus

på, om det er muligt at optimere registreringen afklagehenvendelser. Arbejdstil

synet er allerede i gang med at udvikle en ny teknisk løsning, der skal gøre det mu

ligt at få en struktureret visning af data i forbindelse med klagehenvendelser. Løs

ningen vil lette overblikket over klagerne, herunder overblikket over, hvor mange

klager der udtages til besøg.

I forhold til spørgsmålet om, hvorvidt antallet af klager kan bruges til at udpege

områder eller virksomheder, hvor der er problemer med det psykiske arbejdsmiljø,

skal det bemærkes, at der

ikke

er en entydig sammenhæng mellem antallet afkla

ger over arbejdsmiljøet og omfanget afarbejdsmiljoproblemer. Klager er udtryk

for, at ansatte oplever arbejdsrniljøbelastninger, og at de har valgt at klage til Ar

bejdstilsynet herover. Det er dog ikke altid, at ansatte, der oplever problemer i det

psykiske arbejdsmiljø, vælger at klage til Arbejdstilsynet over det psykiske ar

bejdsmiljø. Årsagen kan fx være manglende overskud, manglende kendskab til mu

ligheden for at klage til Arbejdstilsynet, eller en vurdering

af,

at en klage næppe vil

ændre på forholdene. Er der ingen eller meget få klager fra en virksomhed, behøver

dette således ikke at betyde, at der ikke er problemer med arbejdsmiljøet. Arbejds

tilsynet er derfor også nødt til at undersøge det psykiske arbejdsmiljø på områder

og virksomheder, hvor der kun er meget få eller ingen klager.

Arbejdstilsynet skal kunne føre et effektivt og fagligt kompetent tilsyn med det

psykiske arbejdsmiljø på virksomhederne, uanset om ansatte har klaget over et dår

ligt psykisk arbejdsmiljø eller ej. Jeg finder det derfor vigtigt, at Arbejdstilsynet

hovedsageligt baserer den risikobaserede tilgang til virksomhederne på andre mdi

Statsrevisorerne beretning SB9/2014 - Bilag 2: Beskæftigelsesministerens redegørelse af 5. maj 2015

4’,

katorer end klager fra ansatte. Arbejdstilsynet anvender til det formål en indeksmo

del, der på baggrund af en række parametre udpeger, hvilke virksomheder der skal

have et risikobaseret tilsyn. På baggrund af fx klager udtages der dog også manuelt

et antal virksomheder til risikobaseret tilsyn, selvom disse virksomheder ikke bli

ver udtaget via indeksmodellen.

Ministeriet finder på trods af vurderingen i beretningen ikke, at beretningen giver

anledning til at ændre på Arbejdstilsynets tilgang til udvælgelse af virksomheder til

det risikobaserede tilsyn.

I beretningen påpeges endvidere, at Arbejdstilsynet ikke registrerer, om der kom

mer klager fra medarbejdere i virksomheder, der er omfattet af partsaftaler om det

psykiske arbejdsmiljø, eller fra virksomheder, der er arbejdsmiljocertificerede.

For så vidt angår klager fra ansatte i virksomheder, der er omfattet af en partsaftale

om psykisk arbejdsmiljø, peges der i beretningen på, at antallet af klager fra med

arbejdere kan være en indikation på, om partsaftaleme fungerer efter hensigten.

Hertil skal det bemærkes, at systemet er indrettet således, at de ansatte skal klage til

de parter, der har indgået aftalen. Dette beror på, at behandling af klager over for

hold, som er omfattet af partsaftaler, sker i det fagretlige system. Derfor er det også

aftaleparterne, der kender det mere præcise omfang af klager over psykisk ar

bejdsmiljø på de virksomheder, der er omfattet afpartsaftalerne. Parterne er således

de primære i forhold til at løse problemerne.

Arbejdstilsynet kan efterfølgende modtage klager fra ansatte, der er ansat i virk

somheder omfattet af en partsaftale, hvis parterne ikke vil iværksætte en behand

ling af klagen. I sådanne situationer kan Arbejdstilsynet typisk gå videre i sagen.

Arbejdstilsynet fører dog ikke særskilt opgørelse over sådanne klager, herunder sa

ger, der ikke behandles afaftaleparterne.

For så vidt angår klager fra ansatte i arbejdsmiljøcertificerede virksomheder kan

Arbejdstilsynet modtage klager og gennemføre tilsynsbesøg på den baggrund. Ar

bejdstilsynet fører ikke særskilt statistik over de klager, der modtages fra ansatte i

certificerede virksomheder.

Et eksemplar af denne redegørelse er sendt til rigsrevisor.

T£

Venlig hilsen

Henrik Dam Kristensen