Statsrevisorerne beretning SB6/2013 - Bilag 4: Rigsrevisionens notat af 7. januar 2016

Miljøudvalget 2013-14
SB 6 4
Offentligt

Notat til Statsrevisorerne om

beretning om etablering af

nationalparker i Danmark

Januar

2016

Statsrevisorerne beretning SB6/2013 - Bilag 4: Rigsrevisionens notat af 7. januar 2016

FORTSAT NOTAT TIL STATSREVISORERNE

Opfølgning i sagen om etablering af nationalparker i Danmark (beretning nr. 6/2013)

7. januar 2016

RN 701/16

1. Rigsrevisionen følger i dette notat op på sagen om etablering af nationalparker i Dan-

mark, som blev indledt med en beretning i 2013. Vi har tidligere behandlet sagen i § 18.,

stk. 4-notat til Statsrevisorerne af 9. april 2014.

Sagsforløb for en større

undersøgelse

Beretning

KONKLUSION

Rigsrevisionen finder, at Naturstyrelsen har igangsat en systematisk opfølgning på

nationalparkernes indsats og resultater. Opfølgningen sker dels gennem dialog med

nationalparkerne, dels gennem styrelsens model for årlig opfølgning på nationalpar-

kernes indsats. Modellen omfatter de kriterier, som Rigsrevisionen omtalte i beretnin-

gen. Det er Rigsrevisionens vurdering, at Miljø- og Fødevareministeriets opfølgning

giver styrelsen den relevante viden om nationalparkernes indsats og resultater. Rigs-

revisionen vurderer således, at Miljø- og Fødevareministeriets initiativer er tilfreds-

stillende, og vurderer, at sagen kan afsluttes.

Rigsrevisionen baserer konklusionen på følgende:



Naturstyrelsen har i samarbejde med nationalparkerne udarbejdet en model for,

hvordan styrelsen kan følge op på nationalparkernes indsats og resultater.

Modellen omfatter de kriterier, som Rigsrevisionen lagde vægt på i beretningen,

herunder nationalparkernes brug af lovens virkemidler som fx frivillige aftaler og

ekstern finansiering.

Modellen forholder sig til nationalparkernes opnåelse af deres målsætninger.

Ministerredegørelse

§ 18, stk. 4-notat

Fortsat notat

Sagen afsluttes

Du kan læse mere om

forløbet og de enkelte step

på www.rigsrevisionen.dk



Statsrevisorerne beretning SB6/2013 - Bilag 4: Rigsrevisionens notat af 7. januar 2016

Baggrund

2. Rigsrevisionen afgav i december 2013 en beretning om etablering af nationalparker i Dan-

mark. Beretningen handlede om, hvorvidt det daværende Miljøministerium (nuværende Mil-

jø- og Fødevareministerium) havde understøttet målfastsættelse og fulgt op på nationalpar-

kernes indsats og resultater, så nationalparkerne på længere sigt kan styrke og udvikle na-

turværdierne, herunder skabe større sammenhængende naturområder.

3. Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, konstaterede de, at der ikke var nogen ga-

ranti for, at nationalparkerne bidrog til at styrke og udvikle naturen, og bemærkede derud-

over, at Miljøministeriets faglige og styringsmæssige rammer for nationalparkerne ikke hav-

de været helt tilstrækkelige til at sikre, at nationalparkerne på længere sigt kunne styrke og

udvikle naturen.

4. På baggrund af beretningen og Statsrevisorernes bemærkninger har vi fulgt op på føl-

gende punkter:

Et opfølgningspunkt afsluttes,

når Statsrevisorerne på bag-

grund af indstilling fra Rigsrevi-

sionen vurderer, at myndighe-

dernes initiativer er tilfredsstil-

lende.

Opfølgningspunkt

Naturstyrelsens arbejde med at understøtte natio-

nalparkerne i at opstille klare og målbare mål, som

vil give mere effektive styringsredskaber og grund-

lag for prioriteringer.

Miljø- og Fødevareministeriets opfølgning på natio-

nalparkernes indsats og resultater, herunder om

kriterierne i Naturstyrelsens model for opfølgning

giver styrelsen den relevante viden om nationalpar-

kernes indsats og resultater.

Status

Afsluttet i forbindelse med § 18., stk. 4-notat til

Statsrevisorerne af 9. april 2014.

Behandles i dette notat.

5. Vi redegør i dette notat for resultaterne af opfølgningen på det punkt, der ikke tidligere er

afsluttet.

Hele sagen og dens dokumenter kan følges på www.rigsrevisionen.dk og på

www.ft.dk/Statsrevisorerne.

II.

Miljø- og Fødevareministeriets initiativer

6. Vi gennemgår i det følgende Miljø- og Fødevareministeriets initiativer i forhold til det ude-

stående opfølgningspunkt. Gennemgangen er baseret på møder med Naturstyrelsen og på

skriftlig dokumentation af styrelsens opfølgning på nationalparkernes indsats.

7. Vi har siden afgivelsen af § 18., stk. 4-notatet til Statsrevisorerne af 9. april 2014 fulgt om-

rådet gennem løbende kommunikation og møder med Naturstyrelsen. Vi har afventet, at

Naturstyrelsen færdigbehandlede den første af sine årlige opfølgninger på nationalparker-

nes indsats ud fra den nye model, som styrelsen har udviklet som følge af Rigsrevisionen

beretning.

Naturstyrelsens model for opfølgning på nationalparkernes indsats

8. Statsrevisorerne bemærkede, at Miljø- og Fødevareministeriet fremover burde følge mere

systematisk op på nationalparkernes indsats og resultater. Ministeriet kunne således få et

grundlag for at vurdere, om lovens hovedformål var opfyldt. Statsrevisorerne bemærkede

også, at ministeriet først planlægger at evaluere nationalparkloven i 2018, og at ministeriet

endnu ikke har overvejet, hvilke kriterier evalueringen skal baseres på.

Statsrevisorerne beretning SB6/2013 - Bilag 4: Rigsrevisionens notat af 7. januar 2016

9. Miljø- og fødevareministeren oplyste i sin redegørelse, at Naturstyrelsen ville følge syste-

matisk op på nationalparkernes indsats og resultater. Det ville ske gennem Naturstyrelsens

løbende dialog med nationalparkerne og opfølgning på nationalparkernes årsberetninger

og årsregnskaber. Ministeren oplyste desuden, at Naturstyrelsen var i gang med at udvikle

en model for opfølgning på nationalparkernes arbejde, bl.a. med systematisk brug af nøg-

letal fra nationalparkernes årsberetninger. Naturstyrelsen ville desuden indarbejde de krite-

rier, som Rigsrevisionen anbefalede i beretningen. Kriterierne omfattede viden om natio-

nalparkernes resultater og aktivitetsniveau, og om nationalparkerne kan rejse ekstern fi-

nansiering, hvilket er væsentligt for at kunne vurdere nationalparkernes bevilling fremover.

Endelig oplyste ministeren, at det var ministeriets indstilling, at evalueringen af national-

parkloven burde afvente, at nationalparkerne havde gennemført første planperiode og i

den forbindelse gennemførte den lovbestemte selvevaluering af nationalparkplanen.

10. I den mellemliggende periode har Naturstyrelsen i samarbejde med nationalparkerne

udviklet den omtalte model for opfølgning på nationalparkernes indsats og resultater. Na-

turstyrelsen har oplyst, at Naturstyrelsens samlede opfølgning over for nationalparkerne

indeholder 3 elementer, som gennemgås i det følgende:



den nye model for opfølgning på nationalparkernes indsats

opfølgning på nationalparkernes individuelle selvevaluering i forbindelse med revisio-

nen af nationalparkplanen hvert 6. år

den planlagte evaluering af loven, som foretages efter politisk beslutning.

Flere af nationalparkernes akti-

viteter er baseret på, at de loka-

le lodsejere ønsker at deltage i

de enkelte projekter, og at pro-

jekterne kan finansieres enten

gennem nationalparkens bevil-

ling eller gennem andre kilder,

fx EU-landdistriktsmidler, tilskud

fra fonde eller samarbejde med

kommuner og det lokale er-

hvervsliv.

Modellen for Naturstyrelsens årlige opfølgning på nationalparkerne

11. Naturstyrelsens model for at følge op på nationalparkernes indsats og resultater udgør

på nuværende tidspunkt den væsentligste del af styrelsens samlede opfølgning. Modellen

er baseret på 2 skemaer, hvori nationalparkerne hvert år indberetter deres aktiviteter for året.

Det ene skema indeholder nøgletal for nationalparkens drift. Skemaet angiver også, hvor-

dan nationalparken har brugt de virkemidler, som loven giver mulighed for, fx om national-

parken har modtaget tilskud, indgået aftaler om ekstern medfinansiering, indgået frivillige

aftaler på nationalparkens område eller handlet med fast ejendom. Desuden knyttes hver

enkelt nationalparks udgifter til de formål, som fremgår af bekendtgørelsen for den pågæl-

dende nationalpark. På dette grundlag er det muligt for Naturstyrelsen at følge op på, fx

hvordan nationalparkens indsats forholder sig til formålet om at styrke og udvikle naturen.

I det andet skema opgøres nationalparkens projekter direkte på de formål i nationalparkbe-

kendtgørelsen, som de understøtter. Denne opgørelse adskiller sig fra den økonomiske op-

gørelse i det første skema ved at fokusere på målopfyldelse frem for udgift. Et projekt kan

således have stor betydning for et bestemt formål, som ikke kan aflæses af den udgift, det

medfører, fx ved ekstern medfinansiering, eller fordi projektet indebærer en frivillig indsats.

I øvrigt kan vi konstatere, at Naturstyrelsen efter beretningen har udarbejdet en ny konto-

plan for nationalparkerne, som skal gøre det nemmere for nationalparkerne at styre økono-

mien med udgangspunkt i deres projekters fremdrift og finansieringsform. Det kan dermed

blive nemmere for nationalparkerne at styre deres økonomi i forhold til målsætningerne.

På baggrund af nationalparkernes årlige indberetninger udarbejder Naturstyrelsen et notat

for hver nationalpark, hvor styrelsen forholder sig til nationalparkens indsats og resultat og

til, hvordan parken har levet op til sine formål, herunder formålet om at styrke og udvikle na-

turen. Notaterne er godkendt af styrelsens ledelse. Det er ikke endeligt afklaret, hvordan sty-

relsens opfølgning skal formidles fremover.

Nationalparkernes formål frem-

går af nationalparkloven. Der-

udover er nationalparkerne

bundet af de målsætninger,

som fremgår i bekendtgørel-

sen for hver enkelt national-

park.

Statsrevisorerne beretning SB6/2013 - Bilag 4: Rigsrevisionens notat af 7. januar 2016

Samlet set fremgår det af Naturstyrelsens notater om opfølgningen på nationalparkernes

indsats i 2014, at nationalparkerne har brugt flere af de virkemidler, som loven giver mulig-

hed for. Fx har alle 3 nationalparker i 2014 fået tilskud til deres aktiviteter på mellem 21.000

kr. og 893.000 kr. Alle 3 nationalparker har desuden inddraget yderligere eksterne resurser

i kraft af medfinansiering af projekter eller frivillig arbejdskraft. Naturstyrelsen omtaler disse

resurser som ”gearing” af midlerne og har bedt nationalparkerne om at opgøre dette beløb.

De 3 nationalparker har således opgjort deres samlede ”gearing” til at udgøre henholdsvis

2 mio. kr., 3,9 mio. kr. og 5,6 mio. kr. Beløbene er opgjort af den enkelte nationalpark og er

delvist baseret på estimater.

Når det kommer til nationalparkernes hovedformål om at styrke og udvikle naturen, har Rigs-

revisionen på baggrund af Naturstyrelsens opfølgning beregnet, at henholdsvis 5, 6 og 7 %

af nationalparkernes samlede udgifter er gået til dette formål. Det fremgår desuden af sty-

relsens opfølgning på de 3 nationalparkers indsats, at der har været forskellige barrierer for

at gennemføre projekter, som skal styrke og udvikle naturen, jf. boks 1.

BOKS 1. UDDRAG AF NATURSTYRELSENS OPFØLGNING PÅ DE 3 NATIONALPARKERS IND-

SATS I 2014

Nationalpark A

Generelt må det erkendes, at gennemførelse af projekter, der rummer naturgenopretning, er van-

skelige og kræver en del modning. Der hvor mulighederne på den korte bane er størst, er hvor pro-

jekter kan gennemføres på arealer i offentligt eje – typisk stat eller kommune. Projekter, der omfat-

ter private arealer, kræver ofte længerevarende processer. […] Det skal hertil siges, at det ikke alle

år vil være muligt at prioritere alle bekendtgørelsens formål. Samtidig skal det nævnes, at der til pro-

jekter tilknyttet de første 4 formål har været inddraget frivillige samt arbejdsgrupper, og at der indgår

~1.200 frivilligtimer i forbindelse med projekterne. Det samlede indtryk er, at nationalparken arbej-

der for at styrke alle indsatsområder, jf. bekendtgørelsen.

Nationalpark B

Af opgørelse ovenfor fremgår det, at nationalparken særligt har prioriteret projekter knyttet til friluftsliv

og formidling. […] Antallet af frivilligtimer i nationalparkens arbejde udgør en absolut væsentlig del

af den samlede gearing af nationalparkens midler. De frivillige bidrager bl.a. med indsamling af viden

om naturen i nationalparken og formidling samt bl.a. en stivogterordning. Det samlede indtryk er, at

nationalparken arbejder for at styrke alle indsatsområder, jf. bekendtgørelsen.

Nationalpark C

Nationalparken har i 2014 arbejdet målrettet med projekter til understøttelse af langt de fleste af

nationalparkbekendtgørelsens målsætninger. På naturområdet erkendte bestyrelsen, at der ikke blev

modtaget tilstrækkeligt gode og målrettede ansøgninger om projekter. Der er derfor i 2014 ansat en

medarbejder i sekretariatet med den hovedopgave at arbejde med at udvikle projekter på naturom-

rådet, som har direkte sigte på at understøtte nationalparkplanens overordnede mål på dette om-

råde. […] Naturprojekter udgjorde i 2014 en noget mindre del af budgettet, men det er samtidig op-

gjort, at der indgår mindst 380 frivilligtimer i forbindelse med projekterne. De frivillige bidrager bl.a.

med bekæmpelse af invasive arter langs kysten. Det samlede indtryk er, at nationalparken arbejder

for at styrke alle indsatsområder, jf. bekendtgørelsen.

Det fremgår af boks 1, at Naturstyrelsen i sin vurdering følger op på, om nationalparkerne

har arbejdet på at opfylde de målsætninger, som fremgår af de enkelte bekendtgørelser,

herunder særskilt de målsætninger, som vedrører hovedformålet om at styrke og udvikle

naturen.

12. Rigsrevisionen finder det positivt, at Naturstyrelsen har udviklet en model for systema-

tisk at følge op på nationalparkernes indsats og resultater, herunder hvordan disser bidra-

ger til at opfylde lovgivningens målsætninger.

Statsrevisorerne beretning SB6/2013 - Bilag 4: Rigsrevisionens notat af 7. januar 2016

Opfølgning på nationalparkernes selvevaluering

13. Hvert 6. år skal en nationalparks nationalparkplan revideres og fornyes. I den forbindelse

skal bestyrelsen evaluere nationalparkens resultatopnåelse i den foregående planperiode.

Nationalpark Thy har som den første nationalpark netop afsluttet sin evaluering. Naturstyrel-

sen har oplyst, at det er nationalparkbestyrelsen selv, der fastsætter kriterierne for denne

evaluering, og at styrelsen ikke følger op på resultatet heraf.

Naturstyrelsen har dog oplyst, at styrelsen generelt forventer, at nationalparkerne i deres

evalueringer forholder sig til alle målsætningerne i bekendtgørelsen. Styrelsen og national-

parkerne har desuden drøftet niveau og omfang af nationalparkernes evaluering på de lø-

bende fælles møder. På de seneste møder drøftede parterne muligheden for en fælles til-

gang og metode for disse evalueringer fremover.

14. Naturstyrelsen har desuden oplyst, at styrelsen er opmærksom på at understøtte et stør-

re fokus på målbare mål i nationalparkplanerne. Således har Nationalpark Thy i sin anden

nationalparkplan arbejdet med at opstille målbare mål. Styrelsen har desuden oplyst, at Na-

tionalpark Skjoldungernes Land, som blev oprettet i 2015, skal udarbejde sin første natio-

nalparkplan inden april 2017.

15. Rigsrevisionen finder det positivt, at Naturstyrelsen understøtter nationalparkernes ind-

sats for at opstille målbare mål. Rigsrevisionen forventer, at styrelsen fortsætter denne ind-

sats, når nye nationalparker skal udarbejde deres første nationalparkplan, og når National-

park Mols Bjerge og Nationalpark Vadehavet skal revidere sine planer.

Evaluering af nationalparkloven

16. Det fremgik af miljø- og fødevareministerens redegørelse, at en evaluering af national-

parkloven forventedes at kunne gennemføres i 2018, når de 3 førstoprettede nationalpar-

ker har gennemført deres evalueringer.

Naturstyrelsen forventer på nuværende tidspunkt fortsat, at ministeren i 2018 kan indgå af-

tale med forligskredsen bag nationalparkloven om en evaluering af nationalparkloven og om

indholdet af en kommende evaluering. Styrelsen forventer således, at kriterierne for en kom-

mende evaluering opstilles efter en politisk forventningsafstemning. Styrelsen forventer sam-

tidig, at både nationalparkernes selvevalueringer og styrelsens årlige opfølgning vil udgøre

et væsentligt element i en kommende lovevaluering.

17. Rigsrevisionen forventer på dette grundlag fortsat, at nationalparkloven evalueres i 2018,

og at evalueringen vil give grundlag for at kunne vurdere, om lovens hovedformål kan blive

opfyldt, dvs. om nationalparkerne har medvirket til at styrke og udvikle naturen, og om de vig-

tigste danske naturtyper er tilstrækkeligt repræsenteret.

18. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Miljø- og Fødevareministeriet har udarbej-

det en model for systematisk at følge op på nationalparkernes indsats, og at modellen in-

deholder de kriterier, som kan give styrelsen et grundlag for at vurdere, om nationalpar-

kerne lever op til deres formål. Rigsrevisionen finder desuden, at styrelsens årlige opfølg-

ning kan give et godt grundlag for den kommende evaluering af loven. Rigsrevisionen vur-

derer derfor, at sagen kan afsluttes.

Lone Strøm