Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 3: Rigsrevisionens notat af 19. december 2014

Klima-, Energi- og Bygningsudvalget 2013-14
SB 25 3
Offentligt

Notat til Statsrevisorerne om

beretning om ændringen af

støtten til solcelleanlæg

Januar

2015

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 3: Rigsrevisionens notat af 19. december 2014

§ 18, STK. 4-NOTAT TIL STATSREVISORERNE

Vedrører:

Statsrevisorernes beretning nr. 25/2013 om ændringen af støtten til solcelleanlæg

Klima-, energi- og bygningsministerens redegørelse af 24. november 2014

19. december 2014

RN 707/14

1. Dette notat handler om de initiativer, som klima-, energi- og bygningsministeren har iværk-

sat som følge af Statsrevisorernes bemærkninger og beretningens indhold og konklusioner.

Sagsforløb for en større

undersøgelse

Beretning

KONKLUSION

Klima-, energi- og bygningsministeren har taget Statsrevisorernes kritik til efterretning

og redegjort for en række initiativer, som Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har

taget. Rigsrevisionen forstår initiativerne således, at de både har til formål at styrke

kvaliteten af ministeriets lovforberedende arbejde og at understøtte, at ministeren op-

lyser Folketinget fyldestgørende. Rigsrevisionen finder initiativerne tilfredsstillende og

vurderer, at sagen kan afsluttes.

Rigsrevisionen baserer konklusionen på følgende:



Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har i 2013 og 2014 gjort en stor indsats for

at forbedre sin viden om den eksisterende udbygning med solcelleanlæg. Ministe-

riet har bl.a. siden den 15. august 2013 ugentligt opgjort udbygningen. Ministeriet

rapporterer kvartalsvist herom til en interministeriel kreds bestående af Skattemi-

nisteriet, Finansministeriet og Klima-, Energi- og Bygningsministeriet.

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet arbejder på at forbedre sin viden om den

forventede udbygning med solcelleanlæg. Bl.a. analyserer ministeriet i samarbej-

de med Skatteministeriet og Finansministeriet den forventede udbygning, som føl-

ge af at solcellestrøm til eget forbrug fortsat er afgiftsfritaget. Det sker som led i en

igangværende tilskuds- og afgiftsanalyse af energiområdet.

Klima-, Energi- og Bygningsministeriets medarbejdere har været på et kursus om

god forvaltningsskik. Desuden er Kammeradvokaten i gang med at se på proces-

sen i forhold til lovændringen i 2012 vedrørende støtten til solcelleanlæg og skal

på den baggrund komme med anbefalinger til, hvordan ministeriets lovforbereden-

de arbejde kan styrkes.

Ministerredegørelse

§ 18, stk. 4-notat

Eventuelt

fortsat(te) notat(er)

Sagen afsluttes

Du kan læse mere om

forløbet og de enkelte step

på www.rigsrevisionen.dk



Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 3: Rigsrevisionens notat af 19. december 2014

Baggrund

2. Rigsrevisionen afgav i september 2014 en beretning om ændringen af støtten til solcel-

leanlæg. Beretningen handlede om ændringen af støtten til solcelleanlæg i 2012 og 2013. I

2012 steg udbygningen med solcelleanlæg kraftigt. Det skyldtes en kombination af et højt

støtteniveau og faldende priser på solcelleanlæg, der tilsammen gjorde solcelleanlæg til en

god investering for private husstande. Det betød, at de samlede udgifter til støtte til solcelle-

anlæg steg kraftigt. Folketinget ændrede derfor støtten til solcelleanlæg i 2012 og 2013, så

støtteniveauet blev reduceret. Folketinget indførte samtidig en overgangsordning, der betød,

at eksisterende solcelleanlæg kunne fortsætte med det høje støtteniveau i 20 år.

Beretningen viste, at Klima-, Energi- og Bygningsministeriet ikke i tilstrækkelig grad havde

haft fokus på de økonomiske konsekvenser af lovgivningen vedrørende støtten til solcelle-

anlæg. Desuden vurderede Rigsrevisionen, at klima-, energi- og bygningsministeren ikke fyl-

destgørende havde oplyst Folketinget herom.

3. Da Statsrevisorerne behandlede beretningen, kritiserede de, at Klima-, Energi- og Byg-

ningsministeriets beregninger af de økonomiske konsekvenser af lovgivningen om støtten

til solcelleanlæg havde været mangelfulde. Desuden kritiserede de skarpt, at klima-, energi-

og bygningsministeren ikke havde givet Folketinget fyldestgørende oplysninger.

4. Dette notat indeholder Rigsrevisionens vurdering af de initiativer, som klima-, energi- og

bygningsministeren har iværksat som følge af beretningen.

Hele sagen og dens dokumenter kan følges på www.rigsrevisionen.dk og på

www.ft.dk/Statsrevisorerne.

II.

Gennemgang af klima-, energi- og bygningsministerens redegørelse

Beregninger af de økonomiske konsekvenser

5. Beretningen viste, at der med ændringerne af støtten til solcelleanlæg i 2012 blev indført

en overgangsordning, der betød, at eksisterende solcelleanlæg kunne fortsætte med det hø-

je støtteniveau i 20 år. Klima-, Energi- og Bygningsministeriets antagelse om, hvor mange

solcelleanlæg der ville komme på overgangsordningen, var imidlertid for lav. Ministeriet an-

tog, at der sammenlagt ville komme 230 megawatt (MW) solcelleanlæg på overgangsordnin-

gen og beregnede de økonomiske konsekvenser ud fra denne antagelse. Inden Folketinget

vedtog ændringerne, vidste ministeriet, at der allerede var registreret sammenlagt 302 MW

solcelleanlæg, som ville komme på overgangsordningen, og at væsentligt flere anlæg ville

komme til. Ministeriet foretog imidlertid ikke nye beregninger af de økonomiske konsekven-

ser. Rigsrevisionen vurderede, at det øgede antal solcelleanlæg på overgangsordningen be-

tød, at udgifterne til støtten blev mindst 1,8 mia. kr. højere end forventet.

6. Statsrevisorerne kritiserede på den baggrund, at Klima-, Energi- og Bygningsministeri-

ets beregninger af de økonomiske konsekvenser af lovgivningen om støtten til solcellean-

læg havde været mangelfulde.

7. Klima-, energi- og bygningsministeren oplyser i sin redegørelse, at ministeren tager kritik-

ken til efterretning. Ministeren bekræfter, at Klima-, Energi- og Bygningsministeriets bereg-

ninger af de økonomiske konsekvenser, der blev oplyst i forbindelse med ministerens frem-

sættelse af lovforslaget om ændringen af støtten til solcelleanlæg den 20. november 2012,

var baseret på en antagelse om 230 MW solcelleanlæg på overgangsordningen. Ministeren

oplyser, at det skyldes, at ministeriet på daværende tidspunkt ikke havde et mere præcist

skøn end de anvendte 230 MW. Ministeren bekræfter, at ministeriet ikke foretog nye bereg-

ninger, da ministeriet fik oplysninger om, at der ville komme mindst 302 MW på overgangs-

ordningen.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 3: Rigsrevisionens notat af 19. december 2014

8. Rigsrevisionen anderkender, at det på daværende tidspunkt ikke var muligt at give et præ-

cist skøn over, hvor mange solcelleanlæg der ville komme på overgangsordningen. Rigsre-

visionen bemærker dog også, at der på daværende tidspunkt var en række forhold, som Kli-

ma-, Energi- og Bygningsministeriet ikke tog højde for, da ministeriet antog, at der ville kom-

me 230 MW solcelleanlæg på overgangsordningen. Disse forhold betød efter Rigsrevisio-

nens vurdering entydigt, at der med meget stor sandsynlighed ville komme væsentligt mere

end 230 MW på overgangsordningen. Rigsrevisionen redegjorde også for disse forhold i be-

retningen. Det drejede sig om følgende:



Der var allerede registreret 230 MW solcelleanlæg den 13. november 2012.

Der var den 13. november 2012 anlæg, der var nettilsluttede, men endnu ikke registre-

rede.

Der var derudover anlæg, som var solgt, men endnu ikke registrerede.

Den politiske aftale den 15. november 2012 skabte klarhed om reglerne for anlæg på

overgangsordningen og dermed høj grad af sikkerhed for ejernes afkast. Det gjorde det

økonomisk attraktivt at investere i et solcelleanlæg, hvor besparelsen for ejeren kunne

tilbagebetale anlægget på ned til 5-7 år.

Lovforslaget var ikke klar til fremsættelse samme dag, som forligspartierne indgik den po-

litiske aftale. Det betød, at nye købere af solcelleanlæg fortsat kunne nå at komme på

overgangsordningen i dagene, indtil lovforslaget blev fremsat.



9. Klima-, energi- og bygningsministeren oplyser i sin redegørelse, at Klima-, Energi- og Byg-

ningsministeriet i 2013 og 2014 har gjort en stor indsats for at sikre sig bedre viden om den

eksisterende udbygning med solcelleanlæg. Ministeriet har siden den 15. august 2013 ugent-

ligt opgjort udbygningen. Ministeriet rapporterer desuden kvartalsvist om udbygningen og

pris- og teknologiudviklingen for bl.a. solcelleanlæg til en interministeriel kreds bestående af

Skatteministeriet, Finansministeriet og Klima-, Energi- og Bygningsministeriet.

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet arbejder på at forbedre sin viden om den forventede

udbygning med solcelleanlæg. Ministeriet har i samarbejde med Skatteministeriet og Finans-

ministeriet gennemført en grundig vurdering af den forventede udbygning, som følge af at

solcellestrøm til eget forbrug fortsat er afgiftsfritaget. Dette arbejde er videreført i den tilskuds-

og afgiftsanalyse af energiområdet, som en tværministeriel arbejdsgruppe med Skattemini-

steriet som formand igangsatte i 2013 som opfølgning på den energipolitiske aftale for 2012-

2020. Parallelt hermed og i samme kreds er der nedsat en arbejdsgruppe, der skal vurdere

brugen af batterier i forbindelse med solcelleanlæg, idet det kan øge omfanget af solcelle-

strøm til eget forbrug og dermed også omfanget af afgiftsfritagelse.

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har desuden opnormeret arbejdet med solcelleanlæg.

I Energistyrelsen er der etableret en selvstændig enhed, som kun beskæftiger sig med sol-

celleanlæg, og hvortil der er tilført flere resurser. I ministeriets departement er resurserne om-

prioriteret for at styrke arbejdet på området.

Endelig har Klima-, Energi- og Bygningsministeriet igangsat et arbejde, der skal styrke det

lovforberedende arbejde. Kammeradvokaten er i gang med at se på processen i forhold til

lovændringen i 2012 vedrørende støtten til solcelleanlæg og skal på den baggrund komme

med anbefalinger til, hvordan ministeriets lovforberedende arbejde fremadrettet kan styrkes.

I ministeriets departement har alle medarbejdere i efteråret 2013 været på et kursus om god

forvaltningsskik. I Energistyrelsen er kurset gennemført i august og september 2014.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 3: Rigsrevisionens notat af 19. december 2014

10. Rigsrevisionen konstaterer, at Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har gjort en stor

indsats for at forbedre sin viden om såvel den eksisterende som den forventede udbygning

med solcelleanlæg. Rigsrevisionen konstaterer desuden, at ministeriet har opnormeret ar-

bejdet med solcelleanlæg og har igangsat et arbejde, der skal styrke kvaliteten af det lovfor-

beredende arbejde. Det finder Rigsrevisionen tilfredsstillende.

Oplysninger til Folketinget

11. Beretningen viste, at klima-, energi- og bygningsministeren først efter vedtagelsen af lov-

ændringen i 2012 oplyste Folketinget om, at der allerede inden lovændringens vedtagelse

var registreret sammenlagt 302 MW solcelleanlæg, som ville komme på overgangsordnin-

gen. Det var væsentligt mere end de tidligere oplyste 230 MW, og dermed ville de samlede

udgifter til støtten til solcelleanlæg blive væsentligt højere end hidtil antaget. Da overgangs-

ordningen gjaldt i 20 år, ville der være støtteudgifter til overgangsordningen helt frem til 2032.

Ministeren oplyste imidlertid ikke Folketinget om de samlede støtteudgifter frem til 2032, som

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet havde beregnet.

Beretningen viste desuden, at forligspartierne i slutningen af 2012 aftalte, hvordan solcelle-

udbygningen skulle finansieres frem til 2020. Da finansieringen hvilede på antagelsen om

230 MW solcelleanlæg på overgangsordningen, vidste klima-, energi- og bygningsministe-

ren allerede, inden Folketinget vedtog lovændringen i 2012, at finansieringen ikke var tilstræk-

kelig. I maj 2013 oplyste ministeren, at der var aftalt finansiering for op til 800 MW solcelle-

anlæg frem til 2020. Ministeren oplyste imidlertid ikke, at denne finansiering byggede på en

antagelse om 230 MW solcelleanlæg på den gamle støtteordning, som på det tidspunkt var

markant overskredet. I juni 2013 vurderede ministeriet, at der ville komme ca. 490 MW sol-

celleanlæg på overgangsordningen, hvilket ministeren oplyste til Folketinget. I forbindelse

med den politiske aftale om støtte til solcelleanlæg i juni 2013 aftalte forligspartierne fuld fi-

nansiering for 800 MW solcelleanlæg frem til 2020 ud fra denne forudsætning. Rigsrevisio-

nen konstaterede, at ministeren tidligere kunne have oplyst Folketinget om, at der ikke var

aftalt tilstrækkelig finansiering. Rigsrevisionen konstaterede dog også, at udgiften til støtten

til solcelleanlæg ville være den samme, uanset hvornår finansieringen blev fundet.

12. Statsrevisorerne kritiserede på den baggrund skarpt, at klima-, energi- og bygningsmini-

steren ikke havde givet Folketinget fyldestgørende oplysninger om udbygningen af solcelle-

anlæg, de samlede udgifter til støtten og finansieringen heraf. Statsrevisorerne fandt, at ud-

giften til støtten burde have været oplyst frem til 2032 i stedet for frem til 2020.

13. Klima-, energi- og bygningsministeren oplyser i sin redegørelse, at ministeren tager kri-

tikken til efterretning. Ministeren oplyser dog også, at det er almindelig praksis at oplyse om

udgifterne inden for en given politisk aftaleperiode. I dette tilfælde den energipolitiske aftale

for 2012-2020.

14. Rigsrevisionen bemærker hertil, at Klima-, energi- og bygningsministerens oplysning er

en gentagelse af, hvad Klima-, Energi- og Bygningsministeriet tidligere har oplyst Rigsrevi-

sionen, hvilket også fremgår af beretningen. Som det også fremgår af beretningen, var over-

gangsordningen for eksisterende solcelleanlæg et centralt emne i de politiske drøftelser for-

ud for aftalen om en ny støtteordning. Overgangsordningen blev som et resultat af disse

drøftelser forlænget fra 10 til 20 år for alle eksisterende anlæg. De økonomiske konsekven-

ser af at forlænge fra en 10-års til en 20-års overgangsordning i 2012 ses imidlertid ikke, når

udgifterne kun oplyses frem til 2020, idet de først slår igennem i perioden 2023-2032. Der-

for var det efter Rigsrevisionens vurdering relevant at oplyse udgiften til støtten frem til 2032.

Det ville have givet Folketinget et mere fyldestgørende grundlag for at vurdere de økonomi-

ske konsekvenser ved den foreslåede ændring af støtten til solcelleanlæg.

15. Klima-, energi- og bygningsministeren oplyser desuden i sin redegørelse, at de samlede

udgifter ved overgangsordningen vil være de samme, uanset hvor der måtte blive fundet fi-

nansiering.

Statsrevisorerne beretning SB25/2013 - Bilag 3: Rigsrevisionens notat af 19. december 2014

16. Rigsrevisionen bemærker hertil, at Rigsrevisionen er enig i dette, hvilket også fremgår

af beretningen. Som det også fremgår af beretningen, er det dog Rigsrevisionens vurdering,

at Klima-, energi- og bygningsministeren tidligere kunne have oplyst Folketinget om, at der

ikke var aftalt tilstrækkelig finansiering. Det gælder fx i forbindelse med lovændringen i 2012.

Selv om Klima-, Energi- og Bygningsministeriet på daværende tidspunkt ikke vidste, hvor stor

den endelige udbygning på overgangsordningen ville blive, kunne ministeren have oplyst Fol-

ketinget om, at det allerede på det tidspunkt var klart, at der ville blive behov for mere finan-

siering, end der var aftalt den 15. november 2012.

17. Rigsrevisionen konstaterer, at Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har gjort en stor

indsats for at forbedre sin viden om den eksisterende og den forventede udbygning med sol-

celleanlæg, at ministeriet har opnormeret arbejdet med solcelleanlæg, og at ministeriet har

igangsat et arbejde, der skal styrke kvaliteten af det lovforberedende arbejde. Rigsrevisio-

nen forstår klima-, energi- og bygningsministerens redegørelse således, at sigtet med dis-

se initiativer også er at understøtte, at ministeren oplyser Folketinget fyldestgørende. Rigs-

revisionen finder ministeriets initiativer tilfredsstillende.

III.

Afslutning

18. Rigsrevisionen finder klima-, energi- og bygningsministerens initiativer tilfredsstillende og

vurderer, at sagen kan afsluttes.

Lone Strøm